張舟航，王燦發(fā)

（中國政法大學民商經(jīng)濟法學院，北京100088）

引言

工業(yè)革命以來，隨著生產(chǎn)力不斷提高以及技術(shù)的進步，人類文明發(fā)展進程加快的同時，也不可避免地引發(fā)了大量的現(xiàn)代性風險，而溫室效應、全球氣候變暖這類事關(guān)全人類的環(huán)境風險則是現(xiàn)代性風險的典型代表。1988年，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）和世界氣象組織（WMO）聯(lián)合建立了聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）。自1990年以來，IPCC 每五年發(fā)布一份評估報告，旨在通過對氣候變化的潛在影響進行評估與分析，為195 個成員國與地區(qū)提供科學的、客觀的數(shù)據(jù)信息。2018年10月，IPCC 發(fā)布《1.5℃報告》，該報告指出：人類活動造成全球氣溫高于工業(yè)化前水平約（1.0±0.2）℃，氣溫正以每10年（0.2±0.1）℃的速度上升。就全球氣候危機而言，人們愈發(fā)地意識到它早已不是單純的“生態(tài)危機”，而是工業(yè)社會本身的一個深刻的制度性危機。對于生態(tài)危機的應對和解決，也亟須轉(zhuǎn)變思維方式，從制度的底層邏輯上進行反思和解決。

1 技術(shù)應用圖景：“緩解溫室效應”抑或“新的風險”

造成全球氣候變暖、溫室效應加劇的罪魁禍首源于人類活動所產(chǎn)生的以二氧化碳為主的溫室氣體，控制和緩解該問題的關(guān)鍵在于有效控制大氣中的二氧化碳含量。隨著國際社會對氣候變化的廣泛關(guān)注，在此背景下，科學家逐步從石油采集增效技術(shù)（ERO）應用中受到啟發(fā)，將能源消耗所產(chǎn)生的二氧化碳進行技術(shù)封存，進而推動在較短時間內(nèi)實現(xiàn)大量減少溫室氣體排放的目的。1989年，美國麻省理工學院首次發(fā)起了碳捕集與封存技術(shù)項目，標志著該技術(shù)正式在學術(shù)領(lǐng)域誕生[1]。碳捕集與封存（Carbon Capture and Storage，CCS），是一種將二氧化碳從各類工業(yè)排放源中進行技術(shù)分離，并經(jīng)過一系列捕集、壓縮程序裝入密封設施，再運輸?shù)教囟ǖ攸c，注入地下或海底進行封存，并以此實現(xiàn)被捕集的二氧化碳與大氣長期分離的技術(shù)手段。一般而言，CCS 技術(shù)并非單一技術(shù)的指稱，而是將二氧化碳進行分離、純化、壓縮、運輸和封存等一系列技術(shù)的總稱，被認為是減少二氧化碳排放最為直接且有效的方式。據(jù)IPCC 第五次評估報告所言，如不采用CCS 技術(shù)，要實現(xiàn)21世紀末全球溫升不超過2℃的減排預期目標，預估整體減排成本將大幅增加至138%。因此，國際社會普遍將其認定為應對溫室效應的重要技術(shù)手段和解決全球變暖、緩解生態(tài)危機的關(guān)鍵路徑。

2020年9月，中國國家主席習近平在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上向國際社會做出了“雙碳”目標的莊嚴承諾，即中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和。中國穩(wěn)步推進“雙碳”目標的同時，仍面臨著巨大的能源消耗需求。在我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，囿于綠色清潔能源的普及在短時間內(nèi)難以替代傳統(tǒng)石化能源，高能耗、高污染、低附加值的產(chǎn)業(yè)依然占據(jù)主導地位，而這種發(fā)展模式?jīng)Q定了我國在未來一定時期內(nèi)仍將保持較高的能源消耗水平。故而，需要相關(guān)政策與法律進一步引導、推動能源開發(fā)利用活動低碳化或向零排放轉(zhuǎn)型。而降低碳排放可采取的方式除了形成碳匯市場外，推動CCS 技術(shù)成熟并實現(xiàn)商業(yè)化也是實現(xiàn)“雙碳”目標的關(guān)鍵。綜合考慮CCS 技術(shù)在電力、工業(yè)部門的應用及其負排放潛力，研究顯示預計到2050年，該技術(shù)可提供減排貢獻為11 億～27 億t 二氧化碳[2]。從整體上看，該技術(shù)不僅能夠在較短時間內(nèi)降低大氣中二氧化碳含量，而且能間接推動能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級與綠色低碳市場的發(fā)展。

但是，CCS 技術(shù)并非完美無瑕的靈丹妙藥。當科學走向?qū)嵺`，科學不僅僅是解決問題的方案，也可能是問題產(chǎn)生的原因[3]。人們在為技術(shù)能在較短時間緩解溫室效應的強大功能所驚嘆與歡呼的同時，也激發(fā)了對項目技術(shù)安全問題的普遍擔憂與猜忌。具言之，CCS 技術(shù)風險表現(xiàn)為以下特點：首先，源于技術(shù)本身不確定性。在運輸、封存環(huán)節(jié)，技術(shù)操作不當或其他非人為因素可能導致二氧化碳突發(fā)性高濃度壓縮泄漏事故，這將在短時間內(nèi)向大氣排放大量的二氧化碳，對生態(tài)環(huán)境與公眾健康造成不可逆的風險。同時，技術(shù)的實施可能給封存的區(qū)域（地下、海底）以及范圍內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)帶來潛在風險，例如，大量的二氧化碳注入地下將改變地質(zhì)樣態(tài)，使得巖層松動，有誘發(fā)地震等次生災害的可能。其次，信息異化與知識鴻溝，導致公眾理性式微。一方面，外部公眾安全訴求的介入增大了項目技術(shù)被否決的概率，但技術(shù)的推廣與落地不管是對當?shù)卣蚴琼椖拷?jīng)營者而言都是利益與政績的雙層蛋糕，而且公眾風險認知被普遍認為是非理性的，繼而被排除于外；另一方面，技術(shù)所充斥的晦澀難懂的科學術(shù)語，進一步加劇公眾對技術(shù)應用科學化內(nèi)涵的廣泛質(zhì)疑。

2 邏輯起點：CCS 技術(shù)適用風險預防原則的原因透視

技術(shù)在人類文明演進中扮演著重要的角色，影響著人類社會生產(chǎn)方式與認知模式。工業(yè)社會的危險源于對科技的絕對信任，人類生產(chǎn)、生活都圍繞科學的脈絡展開。但隨著社會的發(fā)展與認識的提升，發(fā)現(xiàn)科學在危險和災難面前常常束手無策，不但無力解決這些危險、災難，甚至科學本身就是危險的來源。科學在人們眼中失去了毋庸置疑的確定性權(quán)威地位?？萍祭硇砸讶怀蔀榉妒?，然而事故的頻發(fā)趨勢并未褪去，道德和法律正在獲得也應當獲得一種共享或“瓜分”理性話語的優(yōu)先權(quán)，權(quán)力話語也覺察了增進理性和削減“未知”的祈愿，要求植入風險運作過程并將自身置于突出地位，它們都試圖挽回漸行漸遠的安穩(wěn)秩序[4]。

2.1 現(xiàn)實需要：國家任務目標增進與公眾訴求

在風險社會，不確定和難以預料的客觀結(jié)果逐漸成為歷史進程與社會發(fā)展的主宰力量。以CCS 為代表的新興技術(shù)的應用過程中，風險即使被認為是微不足道的，但也具有威脅性后果，其所具有的間接性、隱蔽性、不可逆性的特征，常常誘發(fā)難以預見、不可逆的毀滅性后果。假使仍基于嚴格的因果論證為前提、以“不充分的”數(shù)據(jù)而拒絕承認風險存在的實然，這將會是對工業(yè)社會慣性模式下所產(chǎn)生的“副作用”極大程度的忽視。因此，技術(shù)不確定性不能作為阻礙風險規(guī)制的借口，對于CCS 項目的研發(fā)與應用，即使難以準確判斷，政府也應當介入予以事前控制。

科學與治理的互動是現(xiàn)代國家治理及溝通能力發(fā)達的重要因素[5]。傳統(tǒng)環(huán)境治理主要依據(jù)科學確定性權(quán)威與過往經(jīng)驗總結(jié)，以危險防衛(wèi)為主的傳統(tǒng)模式在對待公權(quán)力的謹慎態(tài)度上值得稱贊。但諸如CCS 等技術(shù)的應用對生態(tài)系統(tǒng)、公眾的影響在時空鏈上呈現(xiàn)出不確定性與隱蔽性，如果嚴格要求危險確定顯現(xiàn)才采取措施可能為時已晚。與此同時，公眾面對高度不確定性的技術(shù)風險，期盼政府為其提供強有力的安全保障義務，希冀于自身訴求在技術(shù)風險規(guī)制中得以充分考量。如果說工業(yè)時代公眾所廣泛關(guān)注的是物質(zhì)資料的獲得，那么，在現(xiàn)代性風險背景下，公眾則愈發(fā)仰賴安全、健康的生存環(huán)境，日益覺醒的風險意識渴望國家、政府采取積極行動來控制新興技術(shù)風險的滋生空間。

對于新興技術(shù)應用所引發(fā)的生態(tài)環(huán)境風險、公眾健康風險，政府需轉(zhuǎn)變危險防衛(wèi)、事后救濟的模式，加強對技術(shù)運用所導致的風險并予以持續(xù)關(guān)注，預先采取規(guī)制措施以防止風險演變成實害。故此，國家保障安全的任務目標也逐漸由“末端治理”向“前端預防”邁進，由傳統(tǒng)的危險防衛(wèi)轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑暗娘L險預防，成為國家所應履行的義務。

2.2 學理基礎：風險預防原則的發(fā)展

風險預防原則是風險社會治理的必然結(jié)果，通過建立以風險評估—風險溝通—風險管理—風險救濟全鏈條的規(guī)制方案應對不確定的環(huán)境風險，能夠克服經(jīng)驗法則缺失的規(guī)制困境。其中，風險評估是多學科知識綜合應用的系統(tǒng)性分析過程，主要通過數(shù)據(jù)計算與模型推導得出風險的輻射范圍與影響程度；風險溝通是多元主體意見交互的過程，對于不確定的環(huán)境風險，尤其需要民主價值對決策的修正；風險管理是做出風險決策并落實的階段，在考量風險程度的基礎上，結(jié)合社會經(jīng)濟、管理成本等因素，選擇監(jiān)管方案；風險救濟則是在風險管理失效后的司法救濟，以督促公權(quán)力機關(guān)盡職履責，制約權(quán)力的擴張與權(quán)力者牟利行為。

法律控制作為風險治理機制的主要手段，在自反社會性與科學發(fā)展的雙重影響下，傳統(tǒng)的“危險防衛(wèi)”范式在應對以不確定性、復雜性等為特征的技術(shù)風險時捉襟見肘。為避免法律對新興技術(shù)風險規(guī)制的無力和失效，內(nèi)在要求法律規(guī)范構(gòu)建具有解釋力的概念，而富有解釋力的具體表現(xiàn)則在于法律原則、制度等法律規(guī)范意義上的指向性與概括性。因而，“風險預防”的內(nèi)在機理漸被法律所吸收、歸納并予以系統(tǒng)化表達，轉(zhuǎn)變?yōu)榫邆湟?guī)范、指引作用的法律原則。風險預防原則最早從德國空氣污染控制中的“風險預防行動原則”發(fā)展而來[6]。該原則要求國家與社會預先采取相應措施，即使暫無證據(jù)表明人類活動確實會引發(fā)不可逆風險。1982年，在聯(lián)合國《世界自然憲章》中，風險預防原則首次出現(xiàn)在國際條約中。此后，《里約宣言》將風險預防原則界定為為了進行環(huán)境保護，各國應當依照本國的實際能力普遍地采取預防措施，不能因為缺乏充分的科學依據(jù)而推遲采取措施防止環(huán)境問題的產(chǎn)生，從而造成嚴重或者不可挽回的后果[7]。

2.3 立法梳理：環(huán)境治理的必然趨勢

在我國的立法規(guī)范中，風險預防原則已然有所體現(xiàn)?！董h(huán)境保護法》第5條規(guī)定了環(huán)境治理“預防為主”的原則，蘊含了風險預防的精神內(nèi)核；第39 條規(guī)定了健全環(huán)境與健康監(jiān)測、調(diào)查與評估，在環(huán)境健康領(lǐng)域確立了風險管理制度；第47 條規(guī)定了政府部門的風險控制職責，并進一步細化了環(huán)境影響評價、監(jiān)測預警、生態(tài)紅線等制度。《環(huán)境保護法》作為生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的基本法，在規(guī)范內(nèi)容上已經(jīng)體現(xiàn)了我國生態(tài)環(huán)境治理從損害后果控制到環(huán)境風險預防的制度轉(zhuǎn)向?！斗里L治沙法》《水污染防治法》明確了預防為主、防治結(jié)合的原則，《大氣污染防治法》所體現(xiàn)的源頭治理理念也是風險預防原則的立法體現(xiàn)。從資源與能源法的角度，《土壤污染防治法》明確規(guī)定了預防為主、風險管控的原則，設專章對土壤污染全過程風險管理進行規(guī)定；《生物安全法》規(guī)定了“生物安全風險防控體制”?？梢哉f，在當前的立法規(guī)范中，風險預防原則已經(jīng)具備了充分的立法基礎，這也是環(huán)境問題日益復雜化、不確定性日趨突出的必然要求。

由于CCS 技術(shù)可能產(chǎn)生的風險，對其加以規(guī)制有所必要。明確其規(guī)制依據(jù)的前提是對二氧化碳的性質(zhì)進行明確。封存后的二氧化，從表面特征來看，既可以被理解為工業(yè)產(chǎn)品，也可以被解讀成大氣污染物，不同的性質(zhì)界定對應不同的規(guī)范依據(jù)。如將封存后的二氧化碳定性為工業(yè)產(chǎn)品，則其應適用油氣相關(guān)法律法規(guī)；如定義為大氣污染物，則其屬于環(huán)境法律法規(guī)調(diào)整的范圍。鑒于《大氣污染物綜合排放標準》《大氣污染防治法》均未將二氧化碳列為污染物，封存后的二氧化碳宜定性為工業(yè)產(chǎn)品，但由于其可能產(chǎn)生的環(huán)境風險，在制度設計中也要體現(xiàn)風險預防的內(nèi)容。

2.4 規(guī)范考察：CCS 技術(shù)監(jiān)管的制度需求

經(jīng)濟增長、環(huán)境保護帶來的碳減排壓力，促使國家從制度層面做出回應。目前，我國CCS 技術(shù)還處于初期階段，但已經(jīng)將該技術(shù)納入《中國應對氣候變化科技專項行動》《國家“十二五”科學和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃》《國家應對氣候變化規(guī)劃》。由于我國CCS 的專門法律規(guī)定缺失、相關(guān)規(guī)范松散，我國針對CCS 的法律框架與政策體系都尚未成型。CCS 包括捕集、運輸和封存三個環(huán)節(jié)，各個環(huán)節(jié)均可能產(chǎn)生不同類型的風險：在碳捕集階段，對氣體的高濃度壓縮潛藏著安全生產(chǎn)事故的風險；在運輸環(huán)節(jié)可能產(chǎn)生氣體大量釋放危及人體健康與生態(tài)環(huán)境安全的風險；在注入階段可能產(chǎn)生強壓引發(fā)地質(zhì)結(jié)構(gòu)變化破壞地下層生態(tài)的風險。對于上述風險，立法僅從項目運營的“環(huán)保準入門檻”予以回應，缺乏碳捕集與封存風險監(jiān)管的規(guī)范。

與碳捕集與封存技術(shù)相關(guān)的政策文件主要包括國務院發(fā)布的《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》（以下簡稱《工作方案》）、國家發(fā)展改革委發(fā)布的《關(guān)于推動碳捕集、利用和封存實驗示范項目環(huán)境保護工作的通知》（以下簡稱《通知》）以及由原環(huán)境保護部辦公廳發(fā)布的《二氧化碳捕集、利用與封存環(huán)境風險評估技術(shù)指南（試行）》（以下簡稱《技術(shù)指南》）?！豆ぷ鞣桨浮分该髁颂疾都c封存的發(fā)展方向；《通知》從工作落實的角度對碳捕集與封存技術(shù)的工作組織與要求進行了規(guī)定；《技術(shù)指南》明確了二氧化碳捕集與封存環(huán)境風險評估的流程與應急措施?？梢哉f，既有政策文件對碳捕集與封存風險管理的工作流程進行了明確的規(guī)定，已經(jīng)體現(xiàn)了風險預防在實際工作中的應用需求。但是由于上述文件的規(guī)范層級較低、對風險后果的救濟缺失、對風險管理的職權(quán)分配不明，導致碳捕集與封存風險預防的實踐效果不佳。且碳捕集與封存的風險一旦產(chǎn)生，就會演化成為公共環(huán)境風險，多元共治是實現(xiàn)碳捕集與封存風險管理的必然需求，有必要在制度設計中予以確認。

3 法理要求：CCS 技術(shù)中風險預防原則的適用指引

CCS 技術(shù)適用風險預防原則，不但為技術(shù)風險管理提供客觀事實評估與價值判斷，而且是風險決策者采取措施的正當性、合法性來源。這使得進一步明確CCS 技術(shù)規(guī)制所遵循的風險預防類型、價值追求以及平衡要點成為采取風險規(guī)制措施的前提與基礎。

3.1 整體遵循：弱風險預防理念的引入

對風險預防原則的適用主要有“強”“弱”兩種版本之分，即強風險預防原則與弱風險預防原則。強風險預防原則指當某項活動對人類健康或環(huán)境造成危害威脅時，即使某些因果關(guān)系在科學上尚未完全建立，也應采取預防措施[8]。弱風險預防原則，是指在開展一項行動之前，必須提供充足的確定性證明，綜合考量成本收益、社會、政治和經(jīng)濟等因素，以證明在采取必要措施后可防止危害的產(chǎn)生或擴大[9]?！皬姟薄叭酢眱煞N風險預防原則的分類均旨在應對風險的不可逆性與緊迫性，但二者在適用策略上存在差異。強風險預防原則將風險范圍擴張至大多數(shù)的威脅，成本收益分析并不是采取預防措施的前提條件，只要具有嚴重或不可逆的風險就必須采取風險預防措施。而弱風險預防原則要求預防措施應當與風險程度相當，應當從社會可接受程度出發(fā)，采取適當?shù)念A防措施。因風險預防原則轉(zhuǎn)變了決策與科學間的關(guān)系，故風險預防原則適用強度應根據(jù)技術(shù)風險規(guī)制需求進行類型匹配。

風險預防原則的引入使得決策與科學間的關(guān)系發(fā)生轉(zhuǎn)變，為技術(shù)風險規(guī)制勾勒出相當廣闊的適用空間，因而精確的風險預防原則類型是必要的。就強風險預防原則而言，在CCS 技術(shù)規(guī)制中欠缺理性。首先，強風險預防原則的非理性表現(xiàn)為不計成本的風險管控。依照強風險預防邏輯，任何擁有不可忽視的損害風險的行為都是嚴令禁止的，且不管預防措施所耗費的代價是幾何。其次，強風險預防原則容易導致“權(quán)力肆意”。在強風險預防理念脈絡下，公權(quán)力獲得了比以往更為寬泛的自由裁量空間，通過擴權(quán)實現(xiàn)治理，權(quán)力的邊界被模糊，進而為公權(quán)力介入公民、企業(yè)的基本權(quán)利提供了正當化借口。這將造成十分嚴重的后果，整體秩序的維持將以犧牲公民、企業(yè)正當權(quán)利為代價。質(zhì)言之，國家強預防行為的不斷擴張裹挾著私人權(quán)利與自由，容易造成對CCS 企業(yè)基本權(quán)利的“合法性侵害”。

從弱風險預防原則與CCS 技術(shù)風險規(guī)制來看，弱預防性原則要求決策制定者就可接受的人類引起的環(huán)境損害的類型和數(shù)量進行分析與討論，弱風險預防原則保留了對剩余風險的合理容忍限度。應用弱風險預防原則所附帶的法律程序使謹慎決策得以制度化和程序化，即當有足夠的證據(jù)表明CCS 技術(shù)可能對環(huán)境造成不可接受的損害之虞時，采取成本效益原則、比例原則、最大最小值原則等可操作性和可接受性的舉措。CCS 技術(shù)的風險問題包括風險存在和風險范圍的科學不確定性、人類可預期的風險程度以及政府的反應能力及其適用成本。在制定有效的技術(shù)風險管控政策上，弱風險預防原則足以提供滿足該技術(shù)風險控制的決策框架。由此觀之，弱風險預防原則理念在CCS技術(shù)中具有應用的適配性。

許多如CCS 項目的新興技術(shù)行業(yè)是風險與機遇并存，如果只是單純?yōu)榱祟A防風險而施加嚴格限制，其后果可能是人類因此而喪失更大的發(fā)展與受益機會。基于現(xiàn)階段我國的碳減排壓力以及經(jīng)濟發(fā)展水平，在技術(shù)上施行強風險預防原則存在較大困難。就此而言，在弱風險預防原則指導下，不僅要求政府積極規(guī)制技術(shù)風險，而且要求規(guī)制成本花費處于政府、企業(yè)可接受范圍內(nèi)。同時，更加側(cè)重社會可接受的風險程度，通過反復回溯、修正風險評估程序并審查現(xiàn)有的預防舉措，這使得以弱風險預防理念為遵循更為契合現(xiàn)階段CCS 技術(shù)的適用需求。

3.2 價值旨歸：秩序、正義和效率的多元訴求

價值作為一種潛移默化的理念指引，是流淌于法治靜脈中的血液[10]。CCS 技術(shù)適用風險預防原則的價值遵循，源于應然與實然，理想與現(xiàn)實間的碰撞與對立。風險預防嵌入、歸化以CCS 為典型的新興技術(shù)，是人類法律價值觀的理想與追求。技術(shù)風險的復雜性、多重性，決定了風險預防原則的適用不可能只具有單一的價值追求，主要表現(xiàn)為秩序價值、正義價值和效率價值。

秩序與正義為CCS 技術(shù)適用風險預防原則所需遵循的核心價值。秩序根植于自然界和人類社會的內(nèi)部結(jié)構(gòu)中，是在自然進程和社會進程中存在著的某種程度的一致性、連續(xù)性和確定性[11]。法律是預防并矯正無序狀態(tài)的重要手段之一，以風險預防原則的嵌入實現(xiàn)技術(shù)規(guī)制的秩序保障，既是法的基本遵循，也是法所力圖實現(xiàn)的目標。秩序之核心在于安全的實現(xiàn)，對安全的追求是人類本能使然，秩序價值的實現(xiàn)在于控制、規(guī)避技術(shù)所帶來的“副作用”。CCS 技術(shù)猶如一把雙刃劍，既能降碳減排，也可能造成巨大危害。機遇與挑戰(zhàn)并存的雙重語境下，技術(shù)應用的理想與現(xiàn)實之間容易異化，造成“人類社會”與“自然社會”的對立沖突。秩序價值的追求，致力于剔除技術(shù)應用中不利于自然環(huán)境與人類文明相和諧的因素，最終目標在于實現(xiàn)“自然社會”與“人類社會”之間的有序樣態(tài)。正義價值是秩序價值的延伸。一個社會秩序是合乎正義的，意味著這種秩序把人們的行為調(diào)整得使所有人都感到滿意[12]?，F(xiàn)實中，諸多打著“最先進的技術(shù)”并號稱可以運用該技術(shù)來解決環(huán)境問題的大型項目難以落地。究其原因，在于這些被專業(yè)權(quán)威所裹挾的科技在實踐中難獲公眾理解與認同，政府與公眾二者間存在難以調(diào)和的緊張張力。因而，在正義價值導向下，公眾有權(quán)要求自身免受技術(shù)風險的危害并進行利益表達；有權(quán)要求政府進行信息公開與交流；有權(quán)監(jiān)督政府采取風險預防措施的原因并要求予以詳細說明。

效率價值為CCS 技術(shù)適用風險預防原則的重要價值。風險預防原則作為調(diào)整技術(shù)風險的規(guī)范建構(gòu)，理應貫徹效率價值，在保障公眾健康、保護生態(tài)環(huán)境的同時，為技術(shù)的健康發(fā)展提供制度支持。技術(shù)規(guī)制適用風險預防原則體現(xiàn)效率的一個重要方面，在于推動成本最小化的同時實現(xiàn)效益的最大化。一方面，技術(shù)風險導致的碳泄漏事故對生態(tài)系統(tǒng)、公眾健康將造成不可逆的損害后果，事后救濟需投入大量的人力、物力及財力，修復之效果也不盡如人意。實踐表明，這種末端救濟是一種不經(jīng)濟、耗費巨大的行為。另一方面，過于嚴苛的管控措施可能會阻礙新興技術(shù)的投入與研發(fā)，技術(shù)研發(fā)與生產(chǎn)力進步密切相關(guān)，成為推動國家經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化整合的關(guān)鍵動因。因而，效率價值導向下，在充分考量公眾健康與環(huán)境訴求的前提下，將生態(tài)風險、環(huán)境風險及社會風險控制在可接受的范圍內(nèi)，最大限度地實現(xiàn)技術(shù)在降碳減排功能上的發(fā)揮，推動CCS 技術(shù)的可持續(xù)發(fā)展。

總而言之，在CCS 技術(shù)風險規(guī)制中，保障公眾健康、維護生態(tài)環(huán)境更傾向于實現(xiàn)秩序價值與正義價值，是風險預防原則嵌入技術(shù)規(guī)制的核心所在；推動CCS 技術(shù)可持續(xù)發(fā)展更傾向于效率價值的實現(xiàn)，是推動技術(shù)進步、社會前進的基石。秩序價值、正義價值與效率價值的互動，是一種調(diào)配適當、協(xié)調(diào)有序的理想樣態(tài)，三者共同致力于為實現(xiàn)技術(shù)風險規(guī)制與發(fā)展相平衡而努力，助推“雙碳”目標的達成。

3.3 要點判斷：科學理性與社會理性的平衡

科學理性堅持工具主義的風險認知范式，試圖透過概率和邏輯兩個工具來詮釋技術(shù)風險，其認為CCS技術(shù)可能產(chǎn)生的風險都能得到解釋與控制[13]。其所給予人們的是準確性、精確性要求，在高度復雜性和高度不確定性條件下，這種要求是無法實現(xiàn)的，而且也必然會造成各種各樣的誤導[14]。質(zhì)言之，科學理性秉承“社會需求”導向，強調(diào)技術(shù)與人類利益緊密結(jié)合的價值依歸，在對CCS 技術(shù)的財富、優(yōu)勢等的描繪中，試圖建構(gòu)起“技術(shù)樂觀主義”的話語體系[15]。技術(shù)樂觀主義認為生態(tài)危機顯現(xiàn)是科學的產(chǎn)物，隨著科學技術(shù)的更新?lián)Q代，生態(tài)危機也可以通過科學技術(shù)來化解。但現(xiàn)實卻是，鑒于當前科學水平的局限性在客觀上限制了作為有效實現(xiàn)“雙碳”目標的CCS 技術(shù)在經(jīng)驗法則適用上的判斷，在科學不確定性上存在“先天不足”。技術(shù)所蘊含的高度科學性，并不意味著完全以科學來代替風險決策與管理，而應當是以科學為技術(shù)的實施提供可行性指導。但面對高度不確定性技術(shù)本身，風險規(guī)制者卻格外仰賴科學理性的權(quán)威，寄希望于科學范式的引入，進而免除向公眾解釋、說明項目運行是否安全的義務。盡管風險預防原則嵌入CCS 技術(shù)的最終形態(tài)是以規(guī)范的技術(shù)步驟和客觀的數(shù)值等方式呈現(xiàn)，但其實質(zhì)仍是圍繞事實、價值衡量而形成的主客觀相統(tǒng)一的結(jié)果，即技術(shù)自身的不確定性決定了其風險預防過程需經(jīng)涉復雜的認識論與價值論之間的博弈。因此，環(huán)境風險的安全邊界難以完全通過純粹的科學理性來建構(gòu)，為了使規(guī)制措施在風險預防中合法化與合理化，現(xiàn)代社會通過引入社會理性來彌合科學理性的不足，通過二者間的雙向互動共同實現(xiàn)對風險預防措施的常態(tài)化與制度化。

社會理性是一種沿著增加共同體利益值的路徑，是追求主體利益最大化的思維傾向與行動動力，本質(zhì)上是一種關(guān)系理性[16]。風險社會背景下，公權(quán)力在面對CCS 技術(shù)所帶來的安全秩序訴求和科學不確定性兩方面問題上，奔波于限權(quán)與控權(quán)的往返顧盼之境地，盡管保障公眾安全、增進民生福祉是國家任務目標，但這并不必然推導出該目標的實現(xiàn)僅由公權(quán)力獨占行使。囿于技術(shù)風險分配不均導致公眾與政府之間缺乏信任，在圍繞風險預防的環(huán)節(jié)中引入程序化的社會理性實屬必要，用以調(diào)和公權(quán)力與公眾間由“科學迷霧”所引發(fā)的一系列不信任關(guān)系。當然，科學理性與社會理性二者功能的發(fā)揮在風險預防中存在差異。在風險評估階段，理應由科學理性發(fā)揮主要功能，而在風險管理與決策階段，則應當是社會理性在科學理性的基礎上與其共同助推技術(shù)風險規(guī)制之目標實現(xiàn)。就此而言，科學理性與社會理性在技術(shù)風險預防過程中，猶如鳥之雙翼、車之雙輪，一同推進風險預防目標的順利實現(xiàn)。

4 路徑完善：CCS 技術(shù)適用風險預防原則的展開

4.1 限制與制約：多手段的綜合運用

受時間形式約束的風險為現(xiàn)代社會帶來了不可控的因素，這對于法律而言曾經(jīng)是不可想象的[17]。雖然風險預防原則的啟動不以CCS 技術(shù)風險被充分量化、證實為前提，但法律規(guī)范也絕不容忍以風險預防之名行權(quán)力肆意之事。故而，法律規(guī)范應將其中缺乏客觀事實基礎、科學來源的，純粹臆測性與假設性的風險猜想剔除出技術(shù)風險預防措施的適用范疇，如果不加甄別而盡數(shù)納入風險預防的范疇，這將扼殺新興科技的創(chuàng)新與發(fā)展?？梢哉f，風險預防原則適用的風險是“純粹假想的”（mere hypothese）和“完全證實”（fully demonstrated）之間的情形[18]。由于CCS 技術(shù)風險規(guī)制任務由末端的危險防衛(wèi)向事前的風險預防延伸，權(quán)力在技術(shù)風險規(guī)制中呈現(xiàn)擴張之局面，也面臨著行政權(quán)力日趨中心化所帶來的嚴峻挑戰(zhàn)。一方面，權(quán)力介入倘若缺乏論證將導致無論是受此波及的公眾、技術(shù)投入者而言，都無法形成穩(wěn)定的預期，從而對權(quán)力介入充滿敵意；另一方面，風險預防措施的過度適用將破壞科學應對生態(tài)環(huán)境危機的能力與期待。

就政府進行技術(shù)風險預防而言，政府整個說來只是一個手段，手段的適當性必須依賴于它的合目的性[19]。為了使公權(quán)力的介入符合正當性與合理性的雙重要求，政府應當證明其對CCS 技術(shù)風險存在的懷疑是有根據(jù)的，且此種懷疑根據(jù)是基于知識的動態(tài)積累而加以不斷補充論證的。當CCS 技術(shù)應用所造成的損害類型通過當前知識的定性或定量分析得以確定時，即風險轉(zhuǎn)化為實害的可能所造成的影響可以被確定與預估，則預防的手段只需與整體損害預期相適配，這要求預防的方式必須充分的同時，還要避免過度干預。最為關(guān)鍵的是針對不確定的技術(shù)風險如何進行規(guī)制。因而，行政權(quán)力介入技術(shù)風險規(guī)制的程度、時間及方式等因素均需謹慎對待。

其一，應符合“損害最小”和“確有必要”的比例原則來進行風險權(quán)衡。風險預防原則的嵌入，其根本之目的在于使人類所處的環(huán)境更為安全，免受技術(shù)風險的波及，所以對風險的權(quán)衡顯得尤為重要，這也反映出整合性風險規(guī)制的基本要求。進行技術(shù)風險評估與管理時至少應比較不同風險的大小，盡可能量化分析。發(fā)揮比例原則在適當性與必要性方面對風險預防原則的補強作用，即將比例原則中蘊含的適當性、必要性與相稱性三個層次與風險預防原則相互融合適用，從而實現(xiàn)風險規(guī)制措施在符合法律法規(guī)的同時，更加與公平合理的內(nèi)在要求相契合，以實現(xiàn)風險預防原則的應有之義[20]。其二，成本效益的分析?！傲泔L險”絕非風險預防原則所盡力追求的目標，因為這不但不契合實際，而且將嚴重制約技術(shù)的健康發(fā)展。在風險預防領(lǐng)域，社會能夠向各種風險投入規(guī)制的資源是極為有限的，選擇關(guān)鍵領(lǐng)域予以規(guī)制具有悲劇性特征，也即所有風險都會威脅到人類安全，但由于資源的稀缺性，政府只能被迫選擇部分風險進行規(guī)制[21]。一方面，大量的資源耗費于技術(shù)風險預防措施，可能導致政府在其他領(lǐng)域提供公共服務的能力和水平的驟降；另一方面，大規(guī)模的資金投入也將增加企業(yè)的成本負擔。故此，應在科學研究與客觀證據(jù)間進行成本收益的考量，在理性選擇范疇內(nèi)施行規(guī)制舉措，而不是不計成本、代價地對潛在不確定性風險予以規(guī)制。

4.2 交流與溝通：開放的風險決策結(jié)構(gòu)

CCS 技術(shù)風險本身的不確定性與復雜性加劇了風險預防決策形成的困難。其一，源于現(xiàn)有知識體系還無法對CCS 技術(shù)可能造成的系列風險給出明確的解釋；其二，也源于人們對風險這一社會建構(gòu)性的概念所展現(xiàn)的經(jīng)濟、社會價值認知的差異，而這些認知背后又充斥著復雜的利益關(guān)系。面對復雜的現(xiàn)代風險社會結(jié)構(gòu)，由政府作為唯一的風險預防決策者有失偏頗。在此種風險決策范式下，政府處于發(fā)布命令的權(quán)威地位，缺乏有效限制其行為的監(jiān)督制衡機制；企業(yè)、公眾則處于絕對服從地位，缺少一種向上溝通與表達的機制。在風險社會背景下，公眾、企業(yè)等主體作為風險的直接承擔者參與風險預防活動的訴求也愈發(fā)強烈。質(zhì)言之，這種參與是建立在一種開放的交流與溝通框架下，要求有效的技術(shù)風險規(guī)制必須凝聚政府和社會的力量，讓CCS 技術(shù)企業(yè)、公眾都能夠真正了解自身的風險角色，并在風險預防活動中做出自身的努力。

一個高度復雜的社會的整合，是難以繞開公眾的交往權(quán)力而實現(xiàn)的[22]。面對科學上的不確定性，開放透明的信息溝通將有助于社會公眾加強對科技的理解和判斷[23]。公眾不再滿足于“發(fā)布—接受”被動式的告知模式，而是以一種更為積極主動的方式去獲取有關(guān)的技術(shù)風險信息。信息在技術(shù)風險決策中至關(guān)重要，是CCS 技術(shù)風險所涉利益主體形成各自的理性認知，并進行互動、溝通并最終達成共識的前提。為了凝聚風險共識，需要對CCS 技術(shù)風險的相關(guān)信息公開提出更高的標準：首先，除了強化政府、CCS 企業(yè)作為信息公開的義務主體外，專家也需承擔信息公開的義務，對該技術(shù)領(lǐng)域的前沿問題與知識進行公開。一方面，專家承擔著向規(guī)制機關(guān)供給專業(yè)知識的責任，擔當政府奉行決策的“智囊”；另一方面也承擔著向公眾進行關(guān)于風險知識性輸入的責任，很多情形下，專家是引導公眾知悉、了解風險知識的啟蒙者[24]。其次，公開的風險信息應當是真實有效的，且公眾針對風險預防措施的質(zhì)疑可以得到有效回應。風險信息的公開為風險溝通建立良好的基礎，但信息公開并不等于風險的溝通，溝通強調(diào)雙向交流而非單向度的信息傳遞。最后，將風險預防原則嵌入CCS 技術(shù)風險管理與決策之中，就意味著對風險預防原則的適用并非只是在政策條例與法律規(guī)范中的簡單添加，而是對整個決策機制與過程進行相應的調(diào)適與改造，此種改造可以體現(xiàn)在將以風險預防原則為基礎的商談融入不同環(huán)節(jié)的CCS 技術(shù)風險規(guī)制之中。而此種商談應包含公共與私人兩個維度，需要風險決策的各方參與者在共同追求達成理解的目標下受到平等原則的約束。

事關(guān)風險的溝通過程應是公眾表達自身意見的互動過程，通過公眾意見的引入彌合政府在技術(shù)風險規(guī)制上的弊端，也更能彰顯風險預防決策的合理性與合法性。在CCS 項目上，除以法律規(guī)制為核心，還需引入經(jīng)濟、社會的雙重約束?？偠灾?，在CCS 技術(shù)風險預防活動中，決策信息的溝通情況，將直接影響公眾能否對風險決策的客觀事實形成理性、準確的認知。將國民、地區(qū)居民置于環(huán)境風險管理的伙伴位置，基于共享信息基礎上對話，對風險管理的應有狀態(tài)形成意見[25]。不然，公眾對技術(shù)風險的認知或是因為難以理解而置若罔聞，或是因為誤解而惶恐不安，在信息化高度發(fā)達的今天容易被誤導形成群體性事件，比如鄰避運動的形成。

4.3 整合與調(diào)整：風險管理的動態(tài)調(diào)適

受限于特定時空維度下人類所掌握的知識總是有限的，技術(shù)風險所引發(fā)的“風險決策于未知”，實質(zhì)是基于有限的知識內(nèi)無法回應緊迫現(xiàn)實需要的問題?？萍硷L險預防決策最核心的問題是知識，風險問題的根本解決也要求設計有效機制促使各方持續(xù)深入研究，通過知識的增進來縮小不確定范圍并增加共識[26]。換言之，真正能夠應對這種不確定性的，最終只能通過不斷的理論研究與經(jīng)驗總結(jié)，將“未知”轉(zhuǎn)換為相對確定的“已知”狀態(tài)。因而，風險預防管理應是一個動態(tài)整合與調(diào)整的過程，需要知識的不斷累積與補充。

CCS 技術(shù)適用風險預防是一個反思性、開放性的動態(tài)過程，針對具有科學不確定性的技術(shù)風險而言，風險決策者所采取的預防措施都具有“自反性”與“暫時性”，只是針對當下情況所做的努力。因此，需強化風險預防決策者的持續(xù)學習能力，重視風險的后續(xù)動態(tài)調(diào)適。風險規(guī)制決策，作為動態(tài)調(diào)整過程，本身可以持續(xù)很長時間，反復進行很多次，直到人類掌握的知識/信息足以將這類決策問題從相對不確定狀態(tài)轉(zhuǎn)化為相對確定的狀態(tài)[27]。受制于知識的有限性難以因應風險的不確定性與變動性，所以，在動態(tài)風險管理視角下，規(guī)制者應在充分衡量現(xiàn)有知識背景下，為應對緊迫的風險做出預防措施的同時，還需不斷引入新知識、新信息，繼而在后續(xù)調(diào)整過程中降低技術(shù)風險的不確定性。實質(zhì)上，規(guī)制者在技術(shù)風險預防中應重視“調(diào)整舊決策”與“適應新趨勢”兩個維度，即要求規(guī)制者不僅要適應新的發(fā)展趨勢并整合優(yōu)化舊有的風險預防措施，而且還須避免“畢其功于一役”的決策傾向。因為，初次風險預防措施的采用只是整個風險預防過程的開端，是面對緊迫的風險在知識困局下的妥協(xié)。面對風險不確定性與調(diào)適的可能性，任何決策都是暫時的，為此風險預防原則要求決策者不能固守原有知識而形成的預測結(jié)論，而應當采取措施降低不確定性，從而為最終決策創(chuàng)造條件[28]。在這方面美國與歐盟已初步建立CCS 技術(shù)的風險持續(xù)管理框架。美國國會分別于2010年和2011年簽署的《安全碳儲存技術(shù)行動條例》與《二氧化碳地質(zhì)封存井的地下灌注控制聯(lián)邦法案》中規(guī)定，聯(lián)邦政府應強化技術(shù)風險管理，并要求運營主體提交持續(xù)風險監(jiān)測計劃書。歐盟于2009年通過CCS 技術(shù)指令，指令為了有效地管控技術(shù)風險，強調(diào)監(jiān)管機構(gòu)必須進行不定期檢查，要求運營主體針對CCS 項目的運營和關(guān)閉制定相應的計劃書[29]。目前，我國環(huán)境影響評價制度已初步建立持續(xù)、動態(tài)的跟蹤評價機制，作為現(xiàn)代環(huán)境治理從事后救濟邁向事前風險預防的重要制度工具，未來可以推動環(huán)境影響評價與風險預防的制度性銜接，為CCS 技術(shù)行業(yè)的發(fā)展提供制度性保障。

當然，基于當前知識所做出的風險預防措施理應為之后的整合與調(diào)整預留施展空間。假設在初次風險預防中就要求政府、企業(yè)大規(guī)模投入資源，所導致的后果可能是經(jīng)過后續(xù)知識沉淀所形成的更優(yōu)風險預防舉措，可能因為資金等方面的不足而夭折。因此，規(guī)制者需綜合考慮，選擇更符合當前緊迫性風險規(guī)制要求的，但又能在接下來的調(diào)適過程靈活變通的CCS 技術(shù)的風險預防措施，這也符合弱風險預防理念下成本效益的理性選擇。

4.4 保障與救濟：預防性環(huán)境行政公益訴訟

因為CCS 技術(shù)存在的高度不確定性，由政府承擔主要的風險預防措施責任是應有之義。但當行政機關(guān)的風險決策不恰當，或是風險決策嚴重滯后，而無法快速回應急切的風險應對要求時，需要相對應的制度來予以匡正。鑒于此，檢察機關(guān)可以提起預防性環(huán)境行政公益訴訟。其邏輯脈絡是基于檢察機關(guān)對行政機關(guān)風險行政的監(jiān)督，彌補風險行政中的監(jiān)管漏洞，督促行政機關(guān)針對此類風險構(gòu)建快速反應機制，將審查與監(jiān)督范圍拓展至風險行政過程中，持續(xù)監(jiān)督、預防技術(shù)應用可能帶來的環(huán)境風險。從功能維度視之，預防性環(huán)境行政公益訴訟不僅能防止因風險行政而導致的權(quán)力無序擴張，而且也能實現(xiàn)技術(shù)風險事前預防的要求。

首先，在訴前程序的功能發(fā)揮上。訴前程序在行政公益訴訟中具有重要和獨特的價值。一方面，預防性環(huán)境行政公益訴訟的啟動是存在技術(shù)可能造成環(huán)境風險的情形。由于環(huán)境風險的緊迫性，檢察機關(guān)所提出的檢察建議應更具有靈活性。在一般的行政公益訴訟案件中，檢察建議期限通常為兩個月，對于緊迫的事項則壓縮至15 天。但這對于嚴峻且緊迫的技術(shù)風險規(guī)制而言，在時間限度上可能過長，應當進一步細化檢察建議的時間限制，按照應急響應的時間需要，可以要求行政機關(guān)于24 小時內(nèi)盡快回復或采取應急處置措施。另一方面，積極發(fā)揮訴前磋商機制。為了與預防性環(huán)境行政公益訴訟啟動時風險尚未發(fā)生或是實害結(jié)果還未顯現(xiàn)的前提相適應，需要在針對CCS技術(shù)相關(guān)案件立案后引入磋商程序，通過磋商的時間靈活性，以及充分尊重和監(jiān)督政府風險行政的前提立場，盡快明確風險規(guī)制主體、期限等。

其次，在責任認定上。由于CCS 技術(shù)集風險不確定性與高度科學化于一身，在預防性環(huán)境行政公益訴訟中，對行政機關(guān)是否“依法履行職責”的判斷應采取是否“窮盡行政手段”的行為標準而非結(jié)果標準，只要行政機關(guān)窮盡了行政命令、行政處罰、行政強制等法律賦予的各種行政手段，即使未能有效制止環(huán)境違法行為或有效消除環(huán)境風險，也不應認為“行政機關(guān)不依法履行職責”[30]。質(zhì)言之，在針對CCS 技術(shù)所提起的預防性環(huán)境行政公益訴訟，對風險行政行為的審查理應貫徹過程性審查的標準，即不僅要審查行政行為的程序性措施的應用，更應當深入審查風險行政行為做出的決策過程是否充分。

最后，在責任形式適用上。針對行政機關(guān)將做出的行為、不作為可能造成不可逆的風險時，檢察機關(guān)可向法院申請或者依法定職權(quán)裁定采取保全措施，而其中比較典型的就是環(huán)境保護禁止令。為了有效防范環(huán)境風險，當檢察機關(guān)履行證明責任之后，對于行政機關(guān)可能造成不可逆環(huán)境風險的行為，檢察機關(guān)有權(quán)向法院申請禁止令，法院也可以依職權(quán)自行頒發(fā)禁止令[31]。在CCS 所導致的環(huán)境風險即將發(fā)生或處于緊急情況下，若以一般的步驟按部就班，先發(fā)出檢察建議，而后提起訴訟，顯然早已失去應對技術(shù)風險的時間優(yōu)勢。另外，還應建立預防性措施的后期追蹤評估機制、調(diào)整或恢復執(zhí)行的動態(tài)機制，在訴訟過程中一旦發(fā)生情勢變化，例如新的科學證據(jù)出現(xiàn)，經(jīng)風險評估環(huán)境損害的風險降低，采取預防措施的必要性、緊迫性已不復存在之時，則應當允許被告行政機關(guān)申請或者法院主動裁定恢復、部分恢復或者調(diào)整行政行為的實施[32]。