林 濤

（集美大學(xué) 外國語學(xué)院，福建 廈門 361021）

黨的二十大報告指出：“要推進(jìn)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)?！盵1]建立國家公園體制是新時代中國政府從維護(hù)生態(tài)安全、建設(shè)生態(tài)文明、實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略和全局高度作出的重大戰(zhàn)略決策。武夷山國家公園作為首批試點(diǎn)地之一，在積累經(jīng)驗(yàn)方面有重要的模范示范作用，所做的努力嘗試也具有重大的意義與價值。本文著眼于我國引入的國家公園制度，先概述國際上發(fā)達(dá)國家的國家公園制度的基本情況、我國引入國家公園制度的政策動向，舉出我國國家公園保護(hù)體系中存在的整體問題，以及落實(shí)到武夷山國家公園實(shí)處的具體問題，然后根據(jù)問題提出可行的解決方案，旨在為我國國家公園保護(hù)制度的完善提供理論參考。

一、國家公園制度的概況

國家公園制度起源于1872 年成立的美國黃石國家公園，迄今為止走過了150 多年的發(fā)展歷程，業(yè)已成為目前通用于世界各國，并且使用最為廣泛的自然保護(hù)地模式[2]。國際知名NGO 組織——世界自然保護(hù)聯(lián)盟（簡稱IUCN）將國家公園（National Park）列為六種自然保護(hù)區(qū)中僅次于“嚴(yán)格的自然保護(hù)區(qū)”的第二類保護(hù)區(qū)。根據(jù)土地所有制形態(tài)的不同，國家公園可分為營造物制與既有區(qū)域制兩種形式，并由此產(chǎn)生了不同的管理方式。營造物制度，一般是將國有土地劃為國家公園專用的做法，集中于以美國為代表的新大陸國家以及肯尼亞等部分發(fā)展中國家。既有區(qū)域制是無論土地產(chǎn)權(quán)歸屬，將一定區(qū)域劃為國家公園的做法，多見于英國、日韓等歷史上高密度使用土地的國家[3]。我國國家公園土地因涉及集體產(chǎn)權(quán)，因此屬于后者，即土地所有權(quán)復(fù)雜，涉及原住居民權(quán)益的既有區(qū)域制。

因多種原因，我國歷史上長期未納入世界自然保護(hù)聯(lián)盟的保護(hù)地體系。2013 年，十八屆三中全會首次提出建立國家公園體制，正式拉開了我國國家公園制度的序幕。2015 年，我國出臺《建立國家公園體制試點(diǎn)方案》，在9 個省份開展“國家公園體制試點(diǎn)”。2017年，中共中央發(fā)布《建立國家公園體制總體方案》，將我國的國家公園定義為：由國家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理，邊界清晰，以保護(hù)具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。2018 年，國家林業(yè)和草原局、國家公園管理局正式掛牌。2019 年，發(fā)布《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》。2021 年10 月，正式設(shè)立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國家公園。2022年，國家林業(yè)和草原局發(fā)布 《國家公園管理暫行辦法》。這一系列舉措，完成了我國國家公園制度的頂層設(shè)計(jì),開始了將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”的中國特色社會主義總體布局，并且貫徹生態(tài)文明思想的實(shí)踐探索。

武夷山國家公園是首批十個國家公園體制試點(diǎn)單位之一，也是首批設(shè)立的國家公園之一。武夷山國家公園總面積1280 平方千米，位于閩贛交界武夷山脈北段，涉及福建省、江西省兩省5 個縣市區(qū)行政單位。其丹霞地貌極富代表性，九曲溪、大王峰等山水景觀組合價值很高，還有古懸棺、朱熹理學(xué)等歷史人文因素，動植物資源豐富，被稱為“昆蟲世界”“鳥類天堂”，兼有茶文化、九曲溪漂流等生態(tài)游憩功能。2017年成立武夷山國家公園管理局，現(xiàn)在福建省已出臺了《武夷山國家公園條例（試行）》，江西省也在積極推進(jìn)武夷山國家公園立法進(jìn)程[4]。

二、現(xiàn)存問題

由于我國國家公園設(shè)立不久，現(xiàn)面臨經(jīng)驗(yàn)不足、行政區(qū)劃與自然生態(tài)割裂、區(qū)域協(xié)同立法困難重重等多方面問題。落實(shí)到武夷山國家公園實(shí)際，又存在著閩贛兩省省際協(xié)同立法以及閩贛兩省區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不均等困境。

（一）空間割裂問題

在我國行政治理過程中，行政區(qū)劃與自然生態(tài)區(qū)劃之間存在著天然不匹配的問題，空間割裂現(xiàn)象由來已久。雖然環(huán)境保護(hù)、大氣污染防護(hù)等物理上跨行政區(qū)劃的法規(guī)也不少，但多為上級政府協(xié)調(diào)，地方政府協(xié)商解決這樣的二元體制，概括性條文多，有著概念不清、權(quán)限不明、執(zhí)法不一等不足，事實(shí)上容易形成拼湊型空間治理的地方主義。2018 年，秦嶺國家中央公園中大量違建別墅群的事件震驚世人，究其根源即與此弊端有著千絲萬縷的聯(lián)系。

同時，我國在生態(tài)保護(hù)方面存在多重立法、平行分散現(xiàn)象，既有《自然保護(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等綜合性法規(guī)，又有《海洋環(huán)境保護(hù)法》《國家濕地公園管理辦法》等特定對象的法規(guī)。這種“包容性”高，“可操作性” 低的割據(jù)型法律的產(chǎn)生是由于我國每個發(fā)展階段的需求不同，新事物在舊事物基礎(chǔ)上長期堆砌造成的結(jié)果。

這種法律概念的零散性導(dǎo)致長期以來與環(huán)境相關(guān)的法律法規(guī)未能形成規(guī)范化體系，也造成制度銜接效率低，再加上管理部門交叉，最終造成了立法執(zhí)法力度低，部分法規(guī)在特定領(lǐng)域相互制約的局面，給我國國家公園制度的構(gòu)建帶來了局部的法律屏障。

（二）“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”下的省際協(xié)同立法困境

黨的十九大報告在“貫徹新發(fā)展理念，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系”一章中提出“要實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”[5]。國家公園在物理上屬于自然生態(tài)區(qū)劃的概念，因此經(jīng)常需要鄰近兩省甚至跨越多省的共同管理。協(xié)同治理的現(xiàn)實(shí)需求，間接上需要面對“區(qū)域發(fā)展不平衡”所帶來的牽制?！皡^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”下的協(xié)同治理，其核心在于法治協(xié)同，而法治協(xié)同的核心又在于立法協(xié)同。

賀海仁將“區(qū)域協(xié)同立法”定義為：兩個或者多個立法主體按各自立法權(quán)限與立法程序，根據(jù)立法協(xié)議，對跨行政區(qū)域或法域的法律主體、法律行為或者法律關(guān)系調(diào)整對象分別立法，互相對接承認(rèn)法律調(diào)整對象法律效力的立法行為。[6]當(dāng)前，由于區(qū)域協(xié)同立法概念未有共識，與我國既有的單一制國家結(jié)構(gòu)、一元兩級多層的立法制度間關(guān)系緊張，地方省人大雖有制定地方法規(guī)的權(quán)力，但實(shí)際上中央專屬立法權(quán)留給地方立法的可操作空間極為有限[7]?，F(xiàn)如今，區(qū)域協(xié)同立法多停留于立法信息、項(xiàng)目、程序的溝通，形成的協(xié)同立法以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為主，且多為“共同協(xié)商+各自立法”這一相對寬松自由，強(qiáng)制力不高的“弱協(xié)同”模式。

同時，區(qū)域發(fā)展不均衡，容易導(dǎo)致合作主體都力爭實(shí)現(xiàn)自家利益最大化，最終造成區(qū)域協(xié)同立法“成形多、成果少”的弊端。武夷山國家公園保護(hù)制度的形成還面臨鄰近兩省在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的不平衡、在武夷山國家公園問題上博弈主體力量極為不平衡等問題的挑戰(zhàn)。2022 年，雖然江西省和福建省在較前年全省GDP 增長率并列全國第一，但福建省GDP 為53109.85 億元，位列第八位，江西省為32074.7 億元，位列第十五位，僅為福建的一半多[8]。此外，武夷山國家公園有78.2%位于福建，全國知名度認(rèn)識上決定了福建是保護(hù)的主體，閩贛兩省在項(xiàng)目上地位懸殊，經(jīng)濟(jì)程度也有差異，如何在資源交換、權(quán)益提升上達(dá)成共識也成為亟待解決的關(guān)鍵問題。

（三）經(jīng)驗(yàn)不足

從本質(zhì)上來說，以上兩個難題的產(chǎn)生，實(shí)際上可以歸結(jié)為我國在國家公園保護(hù)制度上的經(jīng)驗(yàn)不足。而經(jīng)驗(yàn)不足又可以歸結(jié)為兩個方面：一個是由于我國國家公園制度引入的滯后造成的，即面對新事物的困惑；一個是類似于大熊貓國家公園所面對的因熊貓棲息地僅限于我國，缺乏可借鑒的國際經(jīng)驗(yàn)，即完全依賴于自我摸索總結(jié)所造成的不安。

由于我國國家公園內(nèi)土地邊界不清，管理權(quán)屬復(fù)雜等歷史遺留問題多，體現(xiàn)為人口眾多、人地關(guān)系復(fù)雜，以及包括國家公園在內(nèi)的所有生態(tài)保護(hù)區(qū)共同面臨的生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平衡問題，成為包括武夷山國家公園在內(nèi)的所有國家公園在形成保護(hù)體制的初期首先要解決的問題。如何“吃好首只螃蟹”，重塑治理體系，管理好“人”，總結(jié)國家公園區(qū)域內(nèi)特許經(jīng)營管理制度的模式，也成為我國國家公園保護(hù)制度亟需經(jīng)驗(yàn)積累的領(lǐng)域。

三、解決方案

（一）法律條文中概念表述的體系化措施

2019 年，中共中央印發(fā)的《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》中，首次統(tǒng)一使用了“自然保護(hù)地”概念，將其定義為：由各級政府依法劃定或確認(rèn)，對重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態(tài)功能和文化價值實(shí)施長期保護(hù)的陸域和海域[9]?！白匀槐Ｗo(hù)地”概念的提出，是從根源上解決各種生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)中對象定義不同的有效嘗試?！白匀槐Ｗo(hù)地”概念的提出，既來源于空間環(huán)境治理的現(xiàn)實(shí)需求，又是生態(tài)學(xué)創(chuàng)新的理論指引，是為了整合現(xiàn)有的碎片化法規(guī)，從全局高度解決既有法律的內(nèi)生不足，從而實(shí)現(xiàn)從行政區(qū)域到自然區(qū)域的視角轉(zhuǎn)變。這一新概念表述的提出具有重要的意義，解決了現(xiàn)有多種法律中對象概念復(fù)雜、互有涉及、界限曖昧的問題，可作為既有環(huán)境保護(hù)法規(guī)在條文表述上的基礎(chǔ)平臺和判斷依據(jù)?！白匀槐Ｗo(hù)地”概念的推廣尚待加強(qiáng)，唯有此概念深入人心，并且有意識、有目的地廣泛使用它，方能避免法律法規(guī)的交叉定位。

（二）“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略” 下的省際協(xié)同立法的操作方案

區(qū)域協(xié)同立法，需要遵循“立法人格平等”“立法行為共同”“立法法益一致”三個原則。當(dāng)前，在習(xí)近平總書記“建立國家公園，須解決好跨地區(qū)，跨部門的體制性問題”的講話精神指引下，閩贛兩省已經(jīng)形成了武夷山國家公園協(xié)同立法大背景上的共同認(rèn)識。近期，在福建省人大常委會組織下，福建省內(nèi)多市在九龍江、閩江流域的協(xié)同立法保護(hù)上，打破了行政界限，實(shí)現(xiàn)了從無到有的歷史性突破。閩贛檢察“2+5”協(xié)作機(jī)制暨檢察監(jiān)督專項(xiàng)的落地，閩贛法院司法的協(xié)同探索，從實(shí)際部門入手推動閩贛省際協(xié)同立法，均取得了不菲成績。作為武夷山生態(tài)保護(hù)的兩大執(zhí)行主體——武夷山國家公園與江西武夷山自然保護(hù)區(qū)管理局，在黃崗山區(qū)域生態(tài)資源的聯(lián)合管護(hù)，游客路線的聯(lián)合巡護(hù)，以及科研項(xiàng)目合作、科普宣教等多個方面的合作事宜都有了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。圍繞武夷山國家公園的閩贛省際協(xié)同立法具有雙方執(zhí)行部門認(rèn)識一致的優(yōu)勢，為進(jìn)一步協(xié)同立法提供了實(shí)際保障。

在區(qū)域協(xié)同立法的實(shí)際操作過程中，首先應(yīng)明確中央和地方在區(qū)域協(xié)同立法上的權(quán)限配置，確認(rèn)中央立法框架，《立法法》明確了地方立法中賦予的權(quán)力空間和地方立法需要規(guī)避的一些原則性問題。明確“行政三法”中的排除性表述，在避免抵觸上位法基礎(chǔ)上，縮小區(qū)域協(xié)同立法的范圍。應(yīng)該遵循“大法指導(dǎo)小法，中央統(tǒng)籌地方”的原則，在《國家公園法》或《國家公園法實(shí)施條例》細(xì)則出臺后，根據(jù)中央指導(dǎo)性解讀，確定兩省人大協(xié)同立法操作方向，確保后期協(xié)同立法最大限度體現(xiàn)中央精神。

同時，應(yīng)該采取“一個文本，兩家通過”的協(xié)同立法模式，法案中加入“省人民政府與鄰省同級人民政府共同建立武夷山國家公園聯(lián)席會議協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)武夷山國家公園的重大事項(xiàng)，推動區(qū)域合作，共同做好武夷山生態(tài)保護(hù)工作”的一致內(nèi)容。采取“法案＋條例”方式，法案由閩贛兩省人大制定，具體細(xì)節(jié)條例由兩省實(shí)際執(zhí)行部門，如武夷山國家公園與江西武夷山自然保護(hù)區(qū)管理局等部門充分協(xié)商后制定，確保協(xié)同立法確實(shí)落地。

關(guān)于“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”問題，圍繞武夷山國家公園，如何實(shí)現(xiàn)閩贛兩省在利益補(bǔ)償上的合作，無疑將成為其核心的實(shí)質(zhì)問題。2020 年，福建省政府辦公廳發(fā)布了《建立武夷山國家公園生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施辦法（試行）》，其中設(shè)定了生態(tài)公益林保護(hù)補(bǔ)償、天然商品喬木林停伐管護(hù)補(bǔ)助、林權(quán)所有者補(bǔ)償?shù)裙?1 項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容[10]，但歸根結(jié)底未涉及江西省下轄部分的做法。由于游憩功能，茶業(yè)等經(jīng)濟(jì)功能集中于福建省內(nèi)，因此有必要建立江西方面亦能受益的體制，保障協(xié)同立法后能堅(jiān)持執(zhí)行，避免協(xié)同立法“有名無實(shí)”。建議可以在廈門碳和排污權(quán)交易中心平臺上由福建方面支出部分收入作為江西方面碳匯生態(tài)補(bǔ)償，促成江西省生態(tài)扶貧，建立中國特色的國家公園生態(tài)幫扶省際合作新模式。將生態(tài)補(bǔ)償視角納入合作主體權(quán)益博弈過程中，力爭實(shí)現(xiàn)一舉兩得的創(chuàng)新舉措。

（三）參考國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，納入武夷山國家公園制度體系

2019 年，中共中央印發(fā)的《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》中，提出“要堅(jiān)持中國特色，國際接軌”的基本原則，指出要“立足國情，繼承和發(fā)揚(yáng)我國自然保護(hù)的探索和創(chuàng)新成果。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，注重與國際自然保護(hù)體系對接，積極參與全球生態(tài)治理，共謀全球生態(tài)文明建設(shè)”[9]。由于我國國家公園不屬于營造物制，武夷山國家公園集體土地占比達(dá)71.3%，無法像美國黃石國家公園當(dāng)初趕走原住居民一樣操作，因此應(yīng)在重視3352 位原住居民的權(quán)益基礎(chǔ)上，力爭完善武夷山國家公園保護(hù)制度[11]。比如，可優(yōu)先參考同處亞洲，采用既有區(qū)域制的日本“合作管理型”模式。

日本是亞洲最早制定國家公園法律，并且實(shí)際執(zhí)行至今的國家（1933 年當(dāng)時處于美國統(tǒng)治下的菲律賓也被指定了國家公園區(qū)域，但未制定相關(guān)法律）。日本1931 年頒布 《國家公園法》；1934 年2 月將云仙、霧島、瀨戶內(nèi)海三處指定為首批國立公園[12]。在分區(qū)保護(hù)上，日本按照人類活動許可程度分為特別保護(hù)區(qū)域和三層級保護(hù)區(qū)域，特別保護(hù)區(qū)域內(nèi)極力嚴(yán)格限制人類活動，三層級保護(hù)區(qū)域根據(jù)居民對生態(tài)破壞的大小逐層嚴(yán)格限制。在此方面，武夷山國家公園采用了相同理念，即劃分為核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)，核心保護(hù)區(qū)又分為核心區(qū)、緩沖區(qū)、部分試驗(yàn)區(qū)。日本方面比較有特色的是采用了5 年一期的“1 園1 制度”政策，保證不合理的法規(guī)及時改進(jìn)。同時，“信息公開與公眾參與制度”也是我國可以參考的制度之一。信息公開能夠充分保障國家公園內(nèi)原住居民的知情權(quán)，公眾參與運(yùn)營則能夠更大程度減輕生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾。日本在發(fā)揮包括國家公園、世界遺產(chǎn)等景區(qū)的游憩功能之時，提出要遵循 “Community-based tourisim（基于共同體的旅游，簡稱CBT）”模式，即最大限度地讓當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c到景區(qū)運(yùn)營中來，讓游憩功能帶來的收入最大限度地還原于社區(qū)。清華大學(xué)國家公園研究院院長楊銳在2023 年6 月21 日的國家公園特許經(jīng)營制度建設(shè)和實(shí)踐研討會中也指出，“特許經(jīng)營只有讓社區(qū)的老百姓能夠在國家公園和周邊安居樂業(yè)才是真正的成功”。[13]由此可見，CBT 模式也應(yīng)該在我國國家公園保護(hù)機(jī)制中發(fā)揮更大的作用。應(yīng)該在明確《武夷山國家公園條例（試行）》出臺后，一般控制區(qū)內(nèi)原住居民的生活變化及其生計(jì)受影響的基礎(chǔ)上，鼓勵和促進(jìn)原住居民參與特許經(jīng)營管理。

在“堅(jiān)持中國特色”方面，應(yīng)該總結(jié)國內(nèi)先進(jìn)案例經(jīng)驗(yàn)，加以復(fù)制推廣。如通過對首個共同立法案例——赤水河流域共同保護(hù)立法、《中華人民共和國長江保護(hù)法》在區(qū)域協(xié)同立法方面的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，摸索適合武夷山國家公園的省際協(xié)同立法模式。在實(shí)際操作過程中，應(yīng)探討協(xié)同立法的主體、程序、內(nèi)容、后續(xù)保障等各個環(huán)節(jié)的閩贛兩省合作。

四、結(jié)語

武夷山國家公園作為首批國家公園成立兩年多以來，在探索實(shí)踐方面也積累了不少經(jīng)驗(yàn)，被《瞭望》稱為“國家公園的武夷山樣本”，該文充分肯定了福建省南平市“用10%面積的發(fā)展，換取90%面積的保護(hù)”的綠色高質(zhì)量發(fā)展模式[14]。同時，武夷學(xué)院、福建農(nóng)林大學(xué)等高校也在科研考察、提供咨詢方面發(fā)揮了重要作用。在今后的運(yùn)營管理中，如能克服本文總結(jié)以上三個問題，武夷山國家公園也將作為首批國家公園發(fā)揮更大的模范作用。