劉 偉

（西華師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，四川 南充 637000）

一、問題提出

農(nóng)村工作是黨和國家工作的重中之重，黨的十九大報(bào)告明確提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，中共中央和國務(wù)院連續(xù)多年發(fā)布以“三農(nóng)”為主題的中央“一號(hào)文件”。農(nóng)村政策執(zhí)行是農(nóng)村工作的重要組成部分，不僅是國家政策落實(shí)的“最后一公里”，也是基層治理的重點(diǎn)。但農(nóng)村政策在執(zhí)行過程中卻出現(xiàn)一系列問題，導(dǎo)致執(zhí)行背離初衷、執(zhí)行效果異化，使人民群眾的利益受到損害。中央高度重視國家政策在農(nóng)村執(zhí)行過程中遇到的種種困境，2023年中央“一號(hào)文件”明確指出，全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家最艱巨、最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村，要扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村治理等重點(diǎn)工作。黨和國家對(duì)農(nóng)村政策執(zhí)行的重視為學(xué)界研究提供了指引。

村民委員會(huì)（下文簡稱村委會(huì)）在農(nóng)村政策執(zhí)行過程中發(fā)揮著重要作用。盡管農(nóng)村政策的實(shí)施主體是各級(jí)人民政府及其相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門，但在政策實(shí)際執(zhí)行中，村委會(huì)事實(shí)上承擔(dān)政策執(zhí)行輔助者角色，成為國家行政政策執(zhí)行體系的補(bǔ)充部分。通過梳理相關(guān)文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，目前學(xué)界對(duì)“農(nóng)村政策執(zhí)行”的研究主要集中在四個(gè)方面：一是對(duì)政策執(zhí)行過程中村委會(huì)身份的研究。周慶智提出，村委會(huì)既是村民代理人，又是政府代理人，這使其不能成為自治組織，而只能是基層政府的一個(gè)功能實(shí)現(xiàn)部分［1］。韓萬渠則提出，村干部是黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，面臨自上而下的行政壓力和自下而上的鄉(xiāng)村壓力，村干部的雙重身份困境導(dǎo)致其在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)選擇執(zhí)行現(xiàn)象［2］。李金龍和楊潔認(rèn)為，村干部在鄉(xiāng)村治理中，直接與農(nóng)民打交道，掌握一定的自由裁量權(quán)，是國家政策在鄉(xiāng)村社會(huì)落實(shí)的真正執(zhí)行主體［3］。二是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何領(lǐng)導(dǎo)村委會(huì)進(jìn)行研究。金江峰提出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將村干部吸納進(jìn)體制，利用體制內(nèi)的“行政發(fā)包”政策執(zhí)行方式，采取一系列技術(shù)手段來約束村干部的政策執(zhí)行行為，輔之以政治倫理和社會(huì)倫理的軟約束，從而保證政策在鄉(xiāng)村的傳導(dǎo)和執(zhí)行［4］。陳柏峰研究“蘇南模式”發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過主導(dǎo)村干部的選拔、實(shí)施村干部公務(wù)員化、對(duì)村干部實(shí)行行政管理等方式，將村委會(huì)變成了協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行政策的下級(jí)組織［5］。三是對(duì)農(nóng)村政策執(zhí)行具體方式進(jìn)行研究。陳鋒認(rèn)為，村干部統(tǒng)籌各種正式和非正式資源，通過利益連帶、情感連帶、責(zé)任連帶等方式引導(dǎo)并制約村民配合執(zhí)行國家政策［6］。鹿斌和沈榮華認(rèn)為，村委會(huì)在遭遇政策執(zhí)行困境時(shí)，會(huì)采取逆向動(dòng)員形式，將政策執(zhí)行壓力向鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，迫使上級(jí)政府調(diào)整鄉(xiāng)村政策執(zhí)行措施［7］。劉建平和陳文瓊認(rèn)為，村委會(huì)無法動(dòng)員農(nóng)民執(zhí)行某項(xiàng)政策時(shí)，便采取數(shù)據(jù)材料造假等應(yīng)付型政策執(zhí)行方式，政策執(zhí)行過程變?yōu)榇逦瘯?huì)應(yīng)付上級(jí)檢查的戲碼［8］。四是以具體案例為切入點(diǎn)研究農(nóng)村政策執(zhí)行情況。王永茂以農(nóng)村危房改造為切入點(diǎn)分析鄉(xiāng)村政策執(zhí)行，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村在一定程度完成政策目標(biāo)的同時(shí)也存在執(zhí)行過程偏離政策目標(biāo)的情況［9］。桂華以農(nóng)村低保執(zhí)行為例提出，只有考慮政策實(shí)施地的社會(huì)基礎(chǔ)條件，推動(dòng)政策執(zhí)行對(duì)象精確化和政策執(zhí)行規(guī)范化，才能更好推進(jìn)政策在農(nóng)村地區(qū)的落實(shí)［10］。

總體來看，學(xué)界現(xiàn)有對(duì)農(nóng)村政策執(zhí)行研究較為豐富，但大多關(guān)注村委會(huì)在農(nóng)村政策執(zhí)行中的作用，對(duì)政策執(zhí)行整體過程關(guān)注較少。因此，對(duì)農(nóng)村政策執(zhí)行過程及產(chǎn)生的問題進(jìn)行探討，尋找政策執(zhí)行困境成因并試探性地提出一些建議，希望可以豐富對(duì)該問題的認(rèn)識(shí)。

二、農(nóng)村政策執(zhí)行過程

政策執(zhí)行是指執(zhí)行者運(yùn)用各種政策資源，建立組織機(jī)構(gòu)，組合各種必備要素，實(shí)施多種行為，將政策內(nèi)容操作化為外界可以看到的實(shí)際成果，從而實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)動(dòng)態(tài)過程［11］。一項(xiàng)政策從出臺(tái)到落實(shí)，首先是上級(jí)政府根據(jù)屬地發(fā)展情況制定政策；其次是政策通過行政壓力體系向下傳遞至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)自身職責(zé)執(zhí)行上級(jí)決策；再次是村委會(huì)以其“政府代理人”身份從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)取政策分解任務(wù)并協(xié)助實(shí)施；最后是村民接受政策決定并配合政策實(shí)施。

（一）上級(jí)政府制定政策

上級(jí)政府是指有權(quán)制定政策并要求下級(jí)機(jī)構(gòu)無條件執(zhí)行上級(jí)決定的政策，本文所指的上級(jí)政府是在五級(jí)行政體系中位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之上的縣（區(qū)）、市、省、中央政府。下級(jí)政府服從上級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)并執(zhí)行上級(jí)政府決定，上級(jí)政府基于維護(hù)廣大人民群眾根本利益的考慮和落實(shí)為人民服務(wù)的宗旨，根據(jù)轄區(qū)社會(huì)實(shí)際和發(fā)展情況，討論決定出臺(tái)某項(xiàng)政策以促進(jìn)所屬區(qū)域發(fā)展或解決某個(gè)區(qū)域性難題。政策制定者在廣泛調(diào)研并聽取多方意見基礎(chǔ)上制定政策，然后通過法定程序上升為政府意志。上級(jí)政府制定政策后并不一定直接執(zhí)行政策，而是對(duì)政策執(zhí)行任務(wù)進(jìn)行科學(xué)合理的量化分解，要求下級(jí)政府在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成上級(jí)分配的政策執(zhí)行任務(wù)量，同時(shí)通過考核等手段監(jiān)督下級(jí)政府執(zhí)行政策。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行政策

下級(jí)政府接受政策分配任務(wù)后，也會(huì)對(duì)任務(wù)進(jìn)行分解并向所屬下級(jí)政府分配。在此過程中為了更好地完成任務(wù)，在向下分解時(shí)往往會(huì)層層加碼。在壓力型體制作用下，接受任務(wù)的下級(jí)政府因與基層政府存在層級(jí)距離限制，加之出于轉(zhuǎn)移政策執(zhí)行責(zé)任需要，政策執(zhí)行任務(wù)最終層層轉(zhuǎn)移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是五級(jí)行政體制的最底層，無法利用壓力體制將政策執(zhí)行任務(wù)和責(zé)任向下轉(zhuǎn)移，必須執(zhí)行上級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的決定；另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是直接面對(duì)百姓的基層國家行政機(jī)關(guān)，因而成為許多上級(jí)政策的實(shí)際執(zhí)行者。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄人口分散居住于廣大農(nóng)村地區(qū)，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)在上級(jí)壓力和同級(jí)競爭壓力作用下，會(huì)對(duì)政策任務(wù)數(shù)量自我加碼并提前任務(wù)完成時(shí)間，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行負(fù)擔(dān)加重［12］。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須尋找輔助者來協(xié)助推動(dòng)政策實(shí)施，此時(shí)，村委會(huì)承擔(dān)了協(xié)助責(zé)任。

（三）村委會(huì)協(xié)助實(shí)施政策

村委會(huì)既是村民利益的代表者，也是農(nóng)村矛盾的調(diào)解者，同時(shí)還是村務(wù)的管理者和國家政策在農(nóng)村落實(shí)的協(xié)助推行者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)憑借黨組織下級(jí)服從上級(jí)原則和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民自治組織指導(dǎo)、支持和幫助的關(guān)系，實(shí)際上將村委會(huì)變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行的輔助者和下級(jí)執(zhí)行者。另外，村委會(huì)負(fù)責(zé)人“一肩挑”和上級(jí)黨組織對(duì)村“兩委”成員候選人資格的審核加深了村委會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依賴，村委會(huì)成為“中央—省—市—縣（區(qū)）—鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）”政策執(zhí)行體系的延伸和補(bǔ)充部分，村委會(huì)“附屬行政化”趨勢加強(qiáng)［13］。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行人員的有限性和鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模的較大使得以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元直接推行政策難度較大，而以規(guī)模較小的村委會(huì)為單位推行政策相對(duì)較為容易，加之村委會(huì)負(fù)責(zé)農(nóng)村具體事務(wù)，熟悉農(nóng)村狀況，協(xié)助執(zhí)行政策有利于政策在農(nóng)村地區(qū)實(shí)施。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策執(zhí)行過程中難以繞過村委會(huì)直接將政策深入千家萬戶，村委會(huì)也在事實(shí)上協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展政策執(zhí)行。

（四）村民接受政策

村民是政策的最終作用對(duì)象，其是否接受政策最終關(guān)系政策執(zhí)行成敗。如果村民接受政策并按政策要求來改變自身社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)，意味著政策執(zhí)行過程獲得成功；如果村民不接受政策，表明政策執(zhí)行過程沒有完全貫通，政策執(zhí)行的“最后一公里”未能完成。村民出于樸素感情與對(duì)黨和政府的信任，一般會(huì)認(rèn)同政策初衷，配合政府政策執(zhí)行，但村民不會(huì)盲目接受政策。當(dāng)政策執(zhí)行過程切實(shí)給村民帶來利益和生活水平的提高時(shí)，村民會(huì)積極執(zhí)行政策；當(dāng)政策執(zhí)行如果損害村民正當(dāng)利益并造成重大損失時(shí)，村民便會(huì)采取如信訪等手段來抵制政策執(zhí)行以維護(hù)自身的合法權(quán)益。

三、農(nóng)村政策執(zhí)行面臨現(xiàn)實(shí)困境

政策落實(shí)于農(nóng)村地區(qū)需歷經(jīng)上述四個(gè)階段，而政策作用發(fā)揮的長階段性使政策在執(zhí)行過程中不可避免會(huì)遇到困境。

（一）經(jīng)濟(jì)手段異化導(dǎo)致政策執(zhí)行的不可持續(xù)

隨著政府與市場關(guān)系的轉(zhuǎn)變和村民經(jīng)濟(jì)意識(shí)的增強(qiáng)，政府傾向使用經(jīng)濟(jì)手段來推動(dòng)政策執(zhí)行。農(nóng)村執(zhí)行政策需要提高執(zhí)行效率并減少政策反對(duì)阻力，使用經(jīng)濟(jì)手段可以讓村民在政策執(zhí)行初期便看到政策帶來的經(jīng)濟(jì)預(yù)期，自覺配合政策執(zhí)行，保障政策在農(nóng)村地區(qū)的順利實(shí)施。但過多使用經(jīng)濟(jì)手段容易形成路徑依賴，政策執(zhí)行者推行政策常常用金錢推動(dòng)，政策執(zhí)行出現(xiàn)問題用經(jīng)濟(jì)手段解決。如果政策接受者短期看不到經(jīng)濟(jì)回報(bào)便不配合政策執(zhí)行，經(jīng)濟(jì)手段推進(jìn)導(dǎo)致政策執(zhí)行出現(xiàn)異化。經(jīng)濟(jì)利益追求導(dǎo)向的政策推進(jìn)手段加大了政策執(zhí)行成本，農(nóng)村有限的政策執(zhí)行資源被進(jìn)一步消耗，村民心中政策預(yù)期被拉高，政策執(zhí)行者也倍感痛苦，政策執(zhí)行受阻。

（二）任務(wù)向下重壓導(dǎo)致政策執(zhí)行的形式主義

政策執(zhí)行任務(wù)經(jīng)過層層分解加碼后傳遞至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)上級(jí)安排的行政任務(wù)要逐一完成，而且受同級(jí)競爭壓力影響又會(huì)對(duì)政策任務(wù)自我加碼，巨大的任務(wù)壓力使得基層政策執(zhí)行容易陷入形式主義泥潭。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在政策執(zhí)行過程中追求任務(wù)數(shù)字增加，匯總?cè)蝿?wù)完成數(shù)量追求任務(wù)數(shù)據(jù)規(guī)模，政策匯報(bào)追求圖表直觀感受，政策結(jié)果追求形象政績工程。另外，數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于政策執(zhí)行領(lǐng)域，在提升政策執(zhí)行效率的同時(shí)，也帶來了一定程度的“數(shù)字形式主義”。上級(jí)將政策執(zhí)行過程中的數(shù)字材料作為評(píng)估政策執(zhí)行效果的重要參考，基層干部陷于數(shù)字化帶來的隱形工作，忙于拍照、填表等數(shù)字留痕，重復(fù)收集各種數(shù)字信息，政策執(zhí)行過程重“痕”不重“績”、留“績”不留“心”［14］。政策執(zhí)行過程各方陷入形式主義泥潭無法自拔，政策具體執(zhí)行人員被形式主義束縛而無能為力，政策執(zhí)行有時(shí)在形式主義中變?yōu)橐患埧瘴摹?/p>

（三）執(zhí)行手段僵化導(dǎo)致政策執(zhí)行的效果不佳

政策執(zhí)行的初衷是將上級(jí)政府為人民根本利益制定的政策落到實(shí)處以滿足人民群眾對(duì)美好生活的期待，但政策具體執(zhí)行手段僵化導(dǎo)致政策執(zhí)行結(jié)果與政策制定初衷發(fā)生背離，政策執(zhí)行效果不佳。處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和基層群眾之間的村委會(huì)在政策執(zhí)行中擁有較大的政策信息壟斷權(quán)力，獲取政策信息資源越多的一方越能利用信息優(yōu)勢獲益［15］。部分村干部憑借與村民的信息不對(duì)稱在政策執(zhí)行過程中牟取不正當(dāng)利益，政策執(zhí)行受到村民質(zhì)疑，遭遇群眾不配合等軟性抵制，不利于政策執(zhí)行?；鶎咏M織在政策執(zhí)行過程中，部分政策執(zhí)行人員對(duì)政策目的和手段認(rèn)識(shí)出現(xiàn)錯(cuò)位，過于追求政策執(zhí)行過程形式表現(xiàn)而忽略政策執(zhí)行具體效果，政策執(zhí)行過程冒進(jìn)，政策執(zhí)行手段有些蠻橫，群眾在政策執(zhí)行過程中感到自身利益遭受損害，導(dǎo)致政策執(zhí)行效果與預(yù)想初衷不一致，人民群眾從而懷疑政策本身和政策執(zhí)行過程，甚至有部分人員采取強(qiáng)硬的非常手段反對(duì)政策進(jìn)一步推行，政策執(zhí)行只能暫時(shí)中止。

四、農(nóng)村政策執(zhí)行困境成因

（一）農(nóng)村政策執(zhí)行環(huán)境發(fā)生改變

農(nóng)村政策執(zhí)行過程出現(xiàn)的種種困境源于農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)、農(nóng)村社會(huì)關(guān)系、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村干部關(guān)系等政策執(zhí)行環(huán)境發(fā)生變化。工業(yè)生產(chǎn)需要大量勞動(dòng)力的現(xiàn)實(shí)需求和工農(nóng)業(yè)收入差距巨大的客觀刺激引起大量農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力離開農(nóng)村前往城市工作，農(nóng)村剩余人口多為老人、婦女和兒童，政策執(zhí)行作用具體對(duì)象發(fā)生變化。另外，市場經(jīng)濟(jì)在促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)也帶來了社會(huì)關(guān)系的貨幣化，利益原則成為農(nóng)村日常生活中人與人交往的一個(gè)重要砝碼，農(nóng)村原有互幫互助共同體開始瓦解。鄉(xiāng)土社會(huì)原有關(guān)系變化和農(nóng)民經(jīng)濟(jì)意識(shí)增強(qiáng)使得政策在農(nóng)村推行從原有的共識(shí)推動(dòng)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)推行。此外，“三農(nóng)”問題在新世紀(jì)受到黨和政府的高度重視，國家在加大惠農(nóng)資源投入的同時(shí)廢除了農(nóng)業(yè)稅，村干部的主要工作也從征收農(nóng)業(yè)稅變?yōu)榉峙鋰一蒉r(nóng)資源，村干部作為政策執(zhí)行主體，角色功能發(fā)生轉(zhuǎn)變。加之政府直接從國家財(cái)政資金中補(bǔ)貼村干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村干部關(guān)系日益緊密，村干部在日常工作中受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)、協(xié)助其工作，同時(shí)承受著來自政府的行政壓力。因此村干部在協(xié)助農(nóng)村政策執(zhí)行過程中逐漸把政府目標(biāo)作為首要考慮因素。

（二）農(nóng)村政策執(zhí)行資源較為匱乏

政策執(zhí)行需要一定量的政策資源支撐，但農(nóng)村政策執(zhí)行資源卻處于一種匱乏狀態(tài)，影響了政策執(zhí)行效果。農(nóng)村數(shù)千年來以農(nóng)業(yè)作為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，社會(huì)進(jìn)入工業(yè)化時(shí)代后，工業(yè)通過工農(nóng)業(yè)“剪刀差”從農(nóng)業(yè)中抽取了大量的生產(chǎn)剩余，而且工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格出現(xiàn)兩極分化，農(nóng)村無法從農(nóng)業(yè)中獲取足夠資源來推動(dòng)政策執(zhí)行。中國城市化進(jìn)程加快和城鄉(xiāng)戶籍制度改革，使得農(nóng)村多數(shù)青壯年勞動(dòng)力進(jìn)入城市尋找工作后逐漸向城市市民化轉(zhuǎn)變，農(nóng)村人力資源呈現(xiàn)“流出性衰敗”局面。另外，政策的城市偏向性價(jià)值導(dǎo)向使得城鄉(xiāng)政策資源配置失衡和鄉(xiāng)村存量資源持續(xù)向城市流入，農(nóng)村政策執(zhí)行資源匱乏程度加劇［16］。后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代，中央政府雖然持續(xù)加大對(duì)農(nóng)村的財(cái)政投入，但農(nóng)村數(shù)量眾多且分布廣泛，單個(gè)農(nóng)村所獲財(cái)政資金有限，所獲資源并不能夠改變政策執(zhí)行資源匱乏狀態(tài)。農(nóng)業(yè)無法提供足夠資源、農(nóng)村人力資源持續(xù)流失、外部輸入資源不足使得村委會(huì)沒有足夠資源來協(xié)助完成政策執(zhí)行任務(wù)。

（三）農(nóng)村政策執(zhí)行人員舉措失當(dāng)

政策需要執(zhí)行人員貫徹落實(shí)，農(nóng)村政策具體執(zhí)行人員既有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員，也有村干部，但部分執(zhí)行人員在政策執(zhí)行過程中舉措失當(dāng)。一些人員為了樹立認(rèn)真執(zhí)行政策的形象選擇形式化執(zhí)行方式，塑造積極執(zhí)行政策的表象。一方面，在政策執(zhí)行時(shí)只求政策結(jié)果不求政策效果，解決問題手段柔性不足；另一方面，為了盡快完成上級(jí)任務(wù)以追求政策績效，不顧村民個(gè)體差異和村落實(shí)際情況，對(duì)政策作用對(duì)象采取“一刀切”，政策執(zhí)行手段缺乏柔性。還有個(gè)別政策執(zhí)行者利用所掌握的政策執(zhí)行信息優(yōu)勢將村民合理利益侵吞，把國家給予村民的正當(dāng)利益作為交易的籌碼，以此來獲得不正當(dāng)?shù)膫€(gè)人利益。

五、農(nóng)村政策執(zhí)行優(yōu)化路徑

（一）推動(dòng)政策執(zhí)行資源的多方輸入

首先，加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)的資金投入。中央政府提高鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金份額，建立農(nóng)村工作專項(xiàng)資金，地方政府提升對(duì)農(nóng)村地區(qū)的資金轉(zhuǎn)移支付力度，下級(jí)政府不得以任何名義截留或挪用農(nóng)村發(fā)展資金，確保資金真實(shí)用于農(nóng)村地區(qū)發(fā)展，改善農(nóng)村地區(qū)發(fā)展滯后局面和政策執(zhí)行環(huán)境。其次，推動(dòng)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)。積極推進(jìn)工業(yè)企業(yè)落戶鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者農(nóng)村，讓村民不用外出打工而在家鄉(xiāng)就業(yè)；發(fā)展農(nóng)業(yè)機(jī)械化，增加農(nóng)產(chǎn)品附加值，通過工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)減少農(nóng)村地區(qū)人口流失，同時(shí)提高農(nóng)民收入，增強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)政策執(zhí)行資源能力。最后，推動(dòng)城市反哺農(nóng)村。加強(qiáng)城市與農(nóng)村之間的道路建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從空間上強(qiáng)化農(nóng)村與城市的聯(lián)系并降低城市資源輸入成本，明確要求城市相關(guān)工作人員定期服務(wù)于鄉(xiāng)村，推動(dòng)農(nóng)村在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)領(lǐng)域享用與城市同等優(yōu)質(zhì)服務(wù)資源，推進(jìn)城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)資源均等化。

（二）提升村委會(huì)協(xié)助政策執(zhí)行的能力

村委會(huì)是政策執(zhí)行的重要協(xié)助者，其政策協(xié)助執(zhí)行情況影響政策落實(shí)，因此需要提高村委會(huì)政策執(zhí)行協(xié)助能力，保障上級(jí)政策順利落實(shí)。一是重視群眾呼聲。村委會(huì)平時(shí)積極主動(dòng)走訪村民，了解村民實(shí)際情況，針對(duì)政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的不同情況做到具體問題具體分析。在政策執(zhí)行遇到阻力時(shí)采取柔性手段，及時(shí)和村民進(jìn)行對(duì)話，聽取村民對(duì)政策的意見，化解村民不滿情緒。二是村委會(huì)成員起好表率作用。村委會(huì)不僅因協(xié)助政策執(zhí)行代表政府，而且因其組成人員具有黨員身份也代表中國共產(chǎn)黨，黨和政府的雙重代表身份使村民關(guān)注村委會(huì)成員在政策執(zhí)行中的一舉一動(dòng)。因此，村干部應(yīng)積極站在政策執(zhí)行前沿，主動(dòng)帶領(lǐng)村民執(zhí)行政策，將自身個(gè)人利益置于村民利益之后，以自身表率作用帶動(dòng)村民自覺配合政策執(zhí)行。三是關(guān)心村委會(huì)發(fā)展。上級(jí)要提高村委會(huì)工作人員的工資待遇，增加各級(jí)培訓(xùn)活動(dòng)中村干部所占比重，協(xié)調(diào)政府職能部門幫助村委會(huì)解決政策執(zhí)行難題，實(shí)施容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，為那些一心為公、不謀私利的村干部干事創(chuàng)業(yè)打消顧慮。四是處理腐敗干部。上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委要從快從嚴(yán)處理群眾反映強(qiáng)烈的腐敗村干部，以“零容忍”的態(tài)度加大對(duì)農(nóng)村政策執(zhí)行腐敗查辦力度，形成全面遏制腐敗的高壓態(tài)勢，維護(hù)良好政策執(zhí)行生態(tài)環(huán)境［17］。

（三）杜絕政策執(zhí)行過程的形式主義

形式主義加重基層負(fù)擔(dān)，政策執(zhí)行陷于空轉(zhuǎn)，優(yōu)化農(nóng)村政策執(zhí)行必須杜絕政策執(zhí)行過程中的形式主義。第一，避免政策任務(wù)層層加碼。上級(jí)政府應(yīng)以分配任務(wù)數(shù)量為考核限度，各層級(jí)政府按上級(jí)分配任務(wù)數(shù)量執(zhí)行政策，在政策傳遞執(zhí)行過程中不得層層加碼和自我加碼，減輕基層的壓力。正如習(xí)近平總書記所說：“不定不切實(shí)際的目標(biāo)，不開不解決問題的會(huì)，不發(fā)沒有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的文，不做‘只留痕不留績’的事，堅(jiān)決克服形式主義、官僚主義?！保?8］第二，重視政策執(zhí)行效果。政策考核應(yīng)將任務(wù)完成質(zhì)量和群眾對(duì)政策效果滿意度納入考核衡量指標(biāo)，追求政策落實(shí)效果導(dǎo)向，壓縮政策執(zhí)行形式主義生存空間。第三，明確政策執(zhí)行監(jiān)督重點(diǎn)。頻繁且不分重點(diǎn)的督查使得基層有時(shí)采取形式主義來應(yīng)對(duì)政策執(zhí)行考核。因此，上級(jí)政府應(yīng)重點(diǎn)監(jiān)督與群眾利益緊密相關(guān)且會(huì)產(chǎn)生重大影響的政策執(zhí)行，合理安排常規(guī)性政策執(zhí)行檢查頻率，減輕基層政策執(zhí)行負(fù)擔(dān)。