鄒衛(wèi)中，周映

在大數(shù)據(jù)時(shí)代，各國(guó)都采用出臺(tái)法律法規(guī)、加大政策支持力度、優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施等措施，構(gòu)建與大數(shù)據(jù)時(shí)代發(fā)展特征相匹配的信息治理體系，從而讓數(shù)據(jù)治理能力持續(xù)得到提高。人類社會(huì)進(jìn)入數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代以來，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值的最大化往往依賴于大量多樣性數(shù)據(jù)的匯聚、流動(dòng)、處理和分析活動(dòng)，而這種流動(dòng)性的數(shù)據(jù)密集型活動(dòng)所涉及的治理主體更加多元，利益訴求更加多樣，治理議題更加豐富[1]。全球數(shù)據(jù)安全治理可被視為大國(guó)權(quán)衡經(jīng)濟(jì)利益后從多維度、多角度、多層次做出的戰(zhàn)略抉擇[2]。當(dāng)前，全球數(shù)據(jù)治理機(jī)制存在諸多不足，國(guó)際社會(huì)亟須新的治理機(jī)制來推動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域的發(fā)展。伴隨著國(guó)家戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變，中國(guó)也開始積極參與全球數(shù)據(jù)治理并取得一定成績(jī)。習(xí)近平主席在向2022年世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)烏鎮(zhèn)峰會(huì)致賀信時(shí)指出：“數(shù)字技術(shù)作為世界科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的先導(dǎo)力量，日益融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各領(lǐng)域全過程”“中國(guó)愿同世界各國(guó)一道，攜手走出一條數(shù)字資源共建共享、數(shù)字經(jīng)濟(jì)活力迸發(fā)、數(shù)字治理精準(zhǔn)高效、數(shù)字文化繁榮發(fā)展、數(shù)字安全保障有力、數(shù)字合作互利共贏的全球數(shù)字發(fā)展道路”[3]。這表明我國(guó)正積極推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略。

但是，從另一方面來看，雖然中國(guó)在“一帶一路”倡議下積極構(gòu)建并推進(jìn)“網(wǎng)絡(luò)空間命運(yùn)共同體”建設(shè)，但由于國(guó)際合作機(jī)制不完善，中國(guó)在國(guó)際數(shù)據(jù)合作中存在著諸多問題。一方面，由于國(guó)際制度存在滯后性，相關(guān)機(jī)制建設(shè)較為緩慢；另一方面，由于參與主體單一且數(shù)量較少，中國(guó)對(duì)國(guó)際數(shù)據(jù)合作的影響力有限。數(shù)據(jù)流的增長(zhǎng)和更廣泛的全球數(shù)字轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為新型全球一體化和后領(lǐng)土世界形成的加速器，流動(dòng)的數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)極大地沖擊著傳統(tǒng)的國(guó)家領(lǐng)土觀念。在當(dāng)前的國(guó)際數(shù)字競(jìng)爭(zhēng)的大環(huán)境下，世界范圍內(nèi)還缺少一個(gè)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)治理規(guī)范，因此，建立一個(gè)更加開放包容、公平合理的全球數(shù)據(jù)治理體制成為必然。中國(guó)必須堅(jiān)定不移貫徹總體國(guó)家安全觀，適應(yīng)數(shù)字技術(shù)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新要求，找到參與全球數(shù)據(jù)治理的平衡點(diǎn)，形成數(shù)據(jù)治理的中國(guó)方案。

一、中國(guó)參與全球數(shù)據(jù)治理的價(jià)值

數(shù)據(jù)作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)的核心要素，正成為塑造國(guó)家核心競(jìng)爭(zhēng)力的戰(zhàn)略制高點(diǎn)，數(shù)據(jù)資源的多寡則決定了一國(guó)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力的高低，也直接影響該國(guó)在國(guó)際社會(huì)中的數(shù)據(jù)影響力乃至政治經(jīng)濟(jì)影響力[4]。一直以來，中國(guó)秉持共商共建共享的全球治理理念，投身全球數(shù)據(jù)治理體系改革和建設(shè)，展現(xiàn)了一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國(guó)形象。在全球數(shù)據(jù)治理不斷發(fā)展的過程中，中國(guó)作為世界上數(shù)據(jù)治理規(guī)模最大、發(fā)展最快的國(guó)家之一，做出了一系列重大而具體的貢獻(xiàn)。

(一)中國(guó)參與全球數(shù)據(jù)治理為未來全球數(shù)據(jù)治理體系提供價(jià)值引領(lǐng)

近年來，人類社會(huì)數(shù)據(jù)應(yīng)用飛速發(fā)展，但全球數(shù)據(jù)治理遇到諸多困境，極大地影響了全球數(shù)據(jù)效能的發(fā)揮。針對(duì)全球數(shù)據(jù)治理面臨的共同困境和西方治理理論和政策解釋力不足的問題，在繼續(xù)推進(jìn)數(shù)據(jù)包容開放和融入全球數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，中國(guó)全球數(shù)據(jù)治理觀順應(yīng)數(shù)字化時(shí)代發(fā)展的潮流，從整體主義世界觀出發(fā)，用全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展倡議和全球數(shù)據(jù)安全倡議，回應(yīng)了全球數(shù)據(jù)治理在架構(gòu)、價(jià)值、制度等方面的問題。中國(guó)全球數(shù)據(jù)治理觀的實(shí)踐應(yīng)用，表明真正的多邊主義和人類命運(yùn)共同體價(jià)值在全世界得到認(rèn)可，能夠提升新興國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家在全球數(shù)據(jù)治理結(jié)構(gòu)中的話語(yǔ)權(quán)，有助于各國(guó)根據(jù)共同利益采取聯(lián)合措施，以改善共同福祉和有效共享數(shù)據(jù)資源，最終實(shí)現(xiàn)合作共贏的治理目標(biāo)。

(二)中國(guó)參與全球數(shù)據(jù)治理有助于推動(dòng)全球數(shù)據(jù)治理的權(quán)力配置

全球數(shù)據(jù)治理權(quán)力的配置指不同國(guó)家、不同群體基于利益和訴求的博弈。各國(guó)在全球數(shù)據(jù)治理中，特別是在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)與保護(hù)方面，都希望通過設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、建立規(guī)則等方式爭(zhēng)奪更多的權(quán)力和利益。從全球治理的角度來說，我國(guó)應(yīng)當(dāng)積極參與全球數(shù)據(jù)治理規(guī)則的制定，在“一帶一路”框架下加強(qiáng)國(guó)際合作，推動(dòng)貿(mào)易投資自由化與便利化發(fā)展。同時(shí)也要加快自身數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，減少數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)障礙。我國(guó)當(dāng)前正處于從“商品和要素流動(dòng)型開放”向“規(guī)則和制度型開放”轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵階段，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)與保護(hù)問題日益凸顯。我國(guó)參與全球數(shù)據(jù)治理，有利于進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)內(nèi)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對(duì)外開放水平提升。

在全球數(shù)據(jù)治理框架下，我國(guó)在參與的過程中，可以圍繞國(guó)際組織規(guī)則、國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則、多邊條約以及雙邊條約等多個(gè)層次展開，既可以在與美國(guó)等西方國(guó)家的博弈中贏得更大主動(dòng)權(quán)，又能拓展我國(guó)參與全球治理的空間。

(三)中國(guó)參與全球數(shù)據(jù)治理為全球數(shù)據(jù)治理變革提供中國(guó)方案

中國(guó)先后出臺(tái)了《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)字安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》《數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估辦法》等重要法律法規(guī)，數(shù)字化治理基本框架初步構(gòu)建，數(shù)據(jù)治理“中國(guó)方案”初步形成。同時(shí)，中國(guó)積極創(chuàng)設(shè)并參與了區(qū)域數(shù)字合作架構(gòu)。多年來，中國(guó)在亞太、中東、東南亞、中東歐、中亞、金磚國(guó)家等區(qū)域范圍內(nèi)，實(shí)現(xiàn)了諸多數(shù)字合作成果，形成了包括《促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)合作倡議》《“一帶一路”數(shù)字經(jīng)濟(jì)國(guó)際合作倡議》《中阿數(shù)據(jù)安全合作倡議》等在內(nèi)的一系列重要倡議。中國(guó)還積極參與《關(guān)于電子商務(wù)的聯(lián)合聲明》《全球數(shù)據(jù)安全倡議》等數(shù)字化國(guó)際規(guī)則的談判及合作，展示了中國(guó)以開放的態(tài)度參與全球數(shù)據(jù)治理規(guī)則的制定，提出全球數(shù)據(jù)治理新議題與新倡議，向世界提供促進(jìn)數(shù)字貿(mào)易與數(shù)據(jù)治理國(guó)際合作的中國(guó)方案和中國(guó)經(jīng)驗(yàn)。

(四)中國(guó)參與全球數(shù)據(jù)治理有助于促進(jìn)數(shù)字公平

數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施是世界各國(guó)各地區(qū)發(fā)展數(shù)字產(chǎn)業(yè)的根本前提，是利用數(shù)字經(jīng)濟(jì)提高本地區(qū)發(fā)展水平和人民福祉的基礎(chǔ)設(shè)施。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的重點(diǎn)領(lǐng)域在于產(chǎn)業(yè)數(shù)字化和數(shù)字產(chǎn)業(yè)化，也是世界各國(guó)，尤其是欠發(fā)達(dá)國(guó)家提升產(chǎn)業(yè)規(guī)模、提高勞動(dòng)生產(chǎn)率、提高整體經(jīng)濟(jì)水平的關(guān)鍵一步。近年來，我國(guó)部分?jǐn)?shù)字企業(yè)以優(yōu)質(zhì)低價(jià)的產(chǎn)品和完善的運(yùn)營(yíng)維護(hù)服務(wù)，幫助欠發(fā)達(dá)國(guó)家的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，使欠發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的數(shù)字化水平大大提高，為其參與全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展潮流和全球數(shù)據(jù)治理提供一臂之力，彰顯了全球共商共治、共享共治的理念。

二、中國(guó)參與全球數(shù)據(jù)治理面臨的困境

目前，全球數(shù)據(jù)治理體制主要有兩種，一是以聯(lián)合國(guó)為代表的全球治理機(jī)制，二是以WTO為代表的國(guó)際貿(mào)易體制。在這兩種治理體系中，均存在著嚴(yán)重的缺陷：第一，在聯(lián)合國(guó)框架下，聯(lián)合國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)及其他相關(guān)機(jī)構(gòu)針對(duì)各國(guó)制定網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則提供了有力支撐。例如，聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議在其工作計(jì)劃中提出了《未來互聯(lián)網(wǎng)法律框架》(The Futures of Internet Legal Framework)；在其工作計(jì)劃中還提出了《國(guó)家信息安全》(National Information Security)等一系列與網(wǎng)絡(luò)空間有關(guān)的文件。第二，全球治理體系往往是基于國(guó)家之間的雙邊或多邊經(jīng)貿(mào)往來而建立。隨著近年來全球化的退潮，世界各國(guó)政策呈現(xiàn)出明顯的內(nèi)生性，使得民族國(guó)家體系與全球化之間的張力正在脆弱平衡中發(fā)生位移并加劇逆全球化的發(fā)展[5]。這就意味著，一方面，美國(guó)和歐盟等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體對(duì)數(shù)據(jù)主權(quán)問題一直較為謹(jǐn)慎。例如，歐盟《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》(General Data Protection Regulation)對(duì)歐洲公民信息權(quán)進(jìn)行了全面的保護(hù)。另一方面，出于國(guó)家利益的考量，部分發(fā)展中國(guó)家也希望通過與發(fā)達(dá)國(guó)家簽署雙邊或多邊協(xié)議等方式爭(zhēng)取更多數(shù)據(jù)主權(quán)及跨境流動(dòng)自由權(quán)利。

安全價(jià)值具有首要和基礎(chǔ)地位，而不具有終極和最高地位，安全只是發(fā)展的基礎(chǔ)和前提，應(yīng)努力擯棄追求絕對(duì)安全的行為[6]。當(dāng)前，全球數(shù)據(jù)治理面臨的根本困境是全球化數(shù)據(jù)流動(dòng)與局限于不同地區(qū)和國(guó)家的法律、社會(huì)、政治制度之間存在的不對(duì)稱性和沖突錯(cuò)位，以及在數(shù)字霸權(quán)主義威脅下的數(shù)據(jù)秩序的脆弱性。目前，中國(guó)在全球數(shù)據(jù)治理體系中的作用十分有限。一方面，中國(guó)尚未正式加入國(guó)際組織制定的規(guī)則條約。另一方面，中國(guó)雖是《普遍安全原則公約》(General Security Principles for Permanent Security)及其執(zhí)行機(jī)制框架下的簽署國(guó)之一，但是這并不意味著中國(guó)會(huì)無條件地遵守該公約及其執(zhí)行機(jī)制下所簽訂的各項(xiàng)條約。換言之，《普遍安全原則公約》所確立的普遍安全原則，只能是各國(guó)在各自國(guó)內(nèi)法層面上實(shí)現(xiàn)了對(duì)數(shù)據(jù)主權(quán)及跨境自由流動(dòng)權(quán)利采取任何限制措施的權(quán)利，而不是可以要求其他締約國(guó)無條件遵守該公約所確立普遍安全原則的義務(wù)。

(一)數(shù)字霸權(quán)主義加劇全球數(shù)據(jù)治理中權(quán)力分配的嚴(yán)重失衡

數(shù)字霸權(quán)主義是當(dāng)前數(shù)字經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展中存在的一種全球現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為以美國(guó)為首的發(fā)達(dá)國(guó)家推行數(shù)據(jù)霸權(quán)。數(shù)字霸權(quán)主義的核心是將本國(guó)利益凌駕于他國(guó)利益之上，在數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域，這種數(shù)字霸權(quán)表現(xiàn)為對(duì)其他國(guó)家參與全球數(shù)據(jù)治理活動(dòng)設(shè)置障礙。

事實(shí)上，全球數(shù)據(jù)治理是一場(chǎng)在制定未來世界秩序的原則、規(guī)范和模式方面的競(jìng)爭(zhēng)。中國(guó)倡導(dǎo)建立開放包容、合作共贏的數(shù)據(jù)治理秩序，美國(guó)則將數(shù)據(jù)治理作為“科技冷戰(zhàn)”的載體，采取進(jìn)攻性數(shù)據(jù)外交戰(zhàn)略。為了維護(hù)全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)霸主之位，美國(guó)不斷打壓以中國(guó)數(shù)字企業(yè)為代表的各國(guó)數(shù)字企業(yè)并利用世界貿(mào)易組織、亞太經(jīng)濟(jì)合作組織等多邊平臺(tái)結(jié)成聯(lián)盟劍指中國(guó)。除了多邊層面對(duì)中國(guó)參與全球數(shù)據(jù)治理進(jìn)行打壓外，在區(qū)域?qū)用?，美?guó)政府也建立了針對(duì)中國(guó)的數(shù)字同盟圈，美國(guó)與盟友討論制定印太經(jīng)濟(jì)框架，形成由其主導(dǎo)的印太區(qū)域性數(shù)字貿(mào)易協(xié)定，建立對(duì)中國(guó)進(jìn)行封鎖的印太數(shù)字聯(lián)盟圈。同時(shí)，中國(guó)對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)、隱私保護(hù)、數(shù)字服務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入等新議題覆蓋不足，中國(guó)現(xiàn)行數(shù)據(jù)治理規(guī)則與全球高標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)字貿(mào)易規(guī)則相比，在深度和廣度上有所欠缺，與全球規(guī)則之間存在不兼容的問題。由此可見，與美歐國(guó)家相比，在這場(chǎng)有關(guān)數(shù)據(jù)治理規(guī)則的談判格局中，中國(guó)顯然缺乏強(qiáng)硬的話語(yǔ)權(quán)。

(二)全球數(shù)據(jù)治理架構(gòu)碎片化

碎片化是指一個(gè)國(guó)家內(nèi)部的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)群體，因利益分配不平等而造成的差異性與沖突。碎片化可以從兩個(gè)層面進(jìn)行解釋：一是結(jié)構(gòu)性碎片化，指數(shù)據(jù)治理體制在數(shù)據(jù)治理架構(gòu)中的不同層次；二是功能性碎片化，指體制內(nèi)部或系統(tǒng)之間的結(jié)構(gòu)性張力[7]。逆全球化潮流和跨境數(shù)據(jù)治理的單邊措施加劇了本就存在的國(guó)際法碎片化問題，進(jìn)而對(duì)國(guó)際法律秩序造成一定程度的影響[8]。碎片化的概念源于國(guó)際法學(xué)，在全球治理中被理解為世界由不同的政府間組織合作集群組成的程度。這些集群通?；趨^(qū)域或行業(yè)，條約和國(guó)際法庭的數(shù)量通常被認(rèn)為集群程度高低的一個(gè)關(guān)鍵因素。雖然全球數(shù)據(jù)治理架構(gòu)碎片化不排除發(fā)生協(xié)同關(guān)系的可能性，但它更傾向于強(qiáng)調(diào)發(fā)生沖突的可能性。如果后一種狀態(tài)類型在數(shù)據(jù)治理架構(gòu)間占主導(dǎo)地位，則架構(gòu)被診斷為碎片化。全球數(shù)據(jù)治理架構(gòu)碎片化表明對(duì)立的力量正在影響全球數(shù)據(jù)治理架構(gòu)，使體制格局日益不平衡，存在碎裂的可能性。全球數(shù)據(jù)治理需要增強(qiáng)國(guó)際機(jī)構(gòu)之間的合作，使之更具凝聚力、契約性和整合性。

(三)全球數(shù)據(jù)治理分歧呈現(xiàn)政治意識(shí)形態(tài)沖突

在傳統(tǒng)地緣政治空間中，國(guó)際秩序主要由大國(guó)建立，在構(gòu)建全球網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際秩序過程中大國(guó)同樣發(fā)揮著核心作用[9]。數(shù)字技術(shù)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)背景下，數(shù)字大國(guó)之間數(shù)字技術(shù)發(fā)展不均衡導(dǎo)致各國(guó)對(duì)國(guó)家利益與國(guó)家安全的認(rèn)知不同，全球數(shù)據(jù)治理分歧不斷出現(xiàn)。在新興技術(shù)出現(xiàn)后的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)空白期，相關(guān)國(guó)際組織及行業(yè)公司巨頭，甚至是網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)爭(zhēng)做網(wǎng)絡(luò)技術(shù)新標(biāo)準(zhǔn)制定的引領(lǐng)者，導(dǎo)致各方在新技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定中權(quán)力結(jié)構(gòu)面臨新的調(diào)整，增加了形成統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)際規(guī)范的難度，進(jìn)而影響網(wǎng)絡(luò)空間總體治理格局的進(jìn)程[10]。

從觀念政治的視角分析，美國(guó)對(duì)中國(guó)數(shù)字技術(shù)崛起及其發(fā)展戰(zhàn)略原則現(xiàn)實(shí)主義的威脅認(rèn)知，是我國(guó)數(shù)字安全風(fēng)險(xiǎn)形成的主要機(jī)制。該威脅認(rèn)知推動(dòng)了美國(guó)對(duì)華實(shí)施“敵人形象”的政治宣傳，基于非理性的“敵對(duì)身份”構(gòu)建中國(guó)科技對(duì)其國(guó)家安全威脅的理由。這種美國(guó)對(duì)華科技遏制政策，恰恰揭示了美國(guó)國(guó)家安全政策的目的和手段之間日益擴(kuò)大的差距，即通過使用有限應(yīng)用的科技遏制戰(zhàn)略來實(shí)現(xiàn)保護(hù)美國(guó)霸權(quán)免受“中國(guó)威脅”的目標(biāo)。美國(guó)對(duì)華實(shí)施原則現(xiàn)實(shí)主義和中美之間科技實(shí)力位勢(shì)差距縮小，導(dǎo)致美國(guó)單邊主義戰(zhàn)略定位。單邊主義態(tài)勢(shì)的強(qiáng)弱直接影響中美科技合作戰(zhàn)略利益容納性的高低。一旦單邊主義態(tài)勢(shì)增強(qiáng)，美國(guó)民族主義與民粹主義疊加的排外意識(shí)形態(tài)以及國(guó)家分裂和分離主義運(yùn)動(dòng)等勢(shì)力，就愈發(fā)希望在數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域挑戰(zhàn)中國(guó)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)。面對(duì)美國(guó)不斷加碼的科技霸凌的挑戰(zhàn)，中國(guó)更加擔(dān)心實(shí)現(xiàn)國(guó)家繁榮和人民幸福的奮斗目標(biāo)將受到阻礙。數(shù)字大國(guó)相互間的相對(duì)立的認(rèn)知，導(dǎo)致制度規(guī)范和制度需求不能完全匹配，導(dǎo)致全球化數(shù)據(jù)治理面臨制度復(fù)雜性的沖擊。因此，中國(guó)在全球數(shù)據(jù)治理中面臨著如下困境：一是即便在現(xiàn)有體系中成為一個(gè)成員國(guó)后也仍然不能享有相應(yīng)權(quán)益；二是即使享受了相關(guān)權(quán)益也無法實(shí)現(xiàn)有效維護(hù)以國(guó)內(nèi)法為基礎(chǔ)制定出來的規(guī)則；三是即便已擁有自身所能享有相關(guān)權(quán)利并能夠有效維護(hù)以國(guó)內(nèi)法為基礎(chǔ)制定出來的規(guī)則，也仍要面臨現(xiàn)有國(guó)際秩序中一些成員方出于維護(hù)本國(guó)利益而設(shè)置的不合理壁壘。

三、中國(guó)參與全球數(shù)據(jù)治理的主要思路對(duì)策

當(dāng)前，全球數(shù)據(jù)治理機(jī)制存在的問題已經(jīng)成為影響和制約全球數(shù)據(jù)治理進(jìn)程的關(guān)鍵因素，國(guó)際社會(huì)也對(duì)參與相關(guān)治理機(jī)制產(chǎn)生了較大的分歧[11]。中國(guó)作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，在參與全球數(shù)據(jù)治理機(jī)制方面面臨諸多問題和挑戰(zhàn)，尤其是在當(dāng)前國(guó)際形勢(shì)發(fā)生深刻變化、新一輪科技革命蓬勃興起、國(guó)家間競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈的背景下，中國(guó)更應(yīng)該從國(guó)家戰(zhàn)略層面積極參與全球數(shù)據(jù)治理機(jī)制建設(shè)。

中國(guó)在參與全球數(shù)據(jù)治理進(jìn)程中，主張構(gòu)建一種新型的全球數(shù)據(jù)治理的原則、機(jī)制、方法和活動(dòng)，側(cè)重于整體主義所蘊(yùn)涵的價(jià)值觀和人類的共同利益，推動(dòng)數(shù)據(jù)治理從強(qiáng)權(quán)治理到平等、民主協(xié)商的轉(zhuǎn)變，通過各種行為主體之間的平等對(duì)話、談判、協(xié)調(diào)和合作來管理數(shù)據(jù)領(lǐng)域的公共事務(wù)，共同應(yīng)對(duì)全球數(shù)據(jù)面臨的問題。

(一)堅(jiān)持以民主決策為主導(dǎo)的全球數(shù)據(jù)治理原則

“共商共建共享”作為一項(xiàng)新型全球治理觀，強(qiáng)調(diào)對(duì)平等賦權(quán)、廣泛參與民主協(xié)商價(jià)值的認(rèn)可[12]。在全球數(shù)據(jù)治理的原則方面，堅(jiān)持以民主決策為主導(dǎo)，充分發(fā)揮對(duì)話協(xié)商機(jī)制作用。數(shù)據(jù)治理的核心是人與人之間的互動(dòng)，這種互動(dòng)應(yīng)在所有行為主體之間實(shí)現(xiàn)，而不是把它局限在少數(shù)政治精英的手中。全球數(shù)據(jù)治理必須使公民參與成為一種普遍習(xí)慣。在美國(guó)主導(dǎo)的“五眼聯(lián)盟”等數(shù)據(jù)治理機(jī)制中，很少有公民能夠?qū)λ鼈兪┘佑绊慬13]。

由于數(shù)據(jù)快速流動(dòng)的壓力，全球數(shù)據(jù)治理的原則往往被認(rèn)為是市場(chǎng)而不是民主商議。這種觀點(diǎn)夸大了市場(chǎng)原則的合理性，低估了民主商議的好處。數(shù)據(jù)市場(chǎng)的力量容易被利益集團(tuán)所操控。民主是全球數(shù)據(jù)治理實(shí)現(xiàn)善治的最有效保障。全球數(shù)據(jù)治理改革不僅要通過市場(chǎng)機(jī)制來提高國(guó)際組織的行政效率，更要通過促進(jìn)民主化來維護(hù)治理過程和結(jié)果的平等、公正。中國(guó)堅(jiān)持在解釋全球數(shù)據(jù)治理機(jī)制時(shí)明確抵制數(shù)字霸權(quán)主義的等級(jí)制度，并拒絕未經(jīng)明確談判和商定的對(duì)國(guó)家決策自主權(quán)的限制。中國(guó)以總體國(guó)家安全觀為宏觀構(gòu)想，以建立人類命運(yùn)共同體集體數(shù)據(jù)安全為建構(gòu)目的，堅(jiān)持以合作和對(duì)話為主導(dǎo)的數(shù)據(jù)治理建構(gòu)方向，積極參與雙邊、諸邊和多邊等多樣化的關(guān)鍵談判達(dá)成談判共識(shí)，增強(qiáng)制度制定權(quán)和政策酌處權(quán)，推動(dòng)中國(guó)政府在數(shù)據(jù)治理國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)新，以取得更大的建設(shè)性國(guó)家利益和全球整體利益。

(二)構(gòu)建有效防范治理沖突的全球數(shù)據(jù)治理制度

在全球數(shù)據(jù)治理的制度建設(shè)方面，謹(jǐn)慎防范和積極消除新興大國(guó)和西方現(xiàn)有大國(guó)之間發(fā)生數(shù)據(jù)治理沖突的風(fēng)險(xiǎn)。在全球數(shù)據(jù)治理談判中，應(yīng)采取區(qū)域、多邊平衡路徑協(xié)同并進(jìn)的戰(zhàn)略。一方面，積極參與以區(qū)域貿(mào)易協(xié)定為重要載體的全球數(shù)字化規(guī)則制定，健全數(shù)據(jù)治理規(guī)則體系，統(tǒng)籌規(guī)劃數(shù)字化產(chǎn)品非歧視待遇、源代碼和算法保護(hù)等未覆蓋議題，統(tǒng)籌跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)和數(shù)據(jù)本地化要求等重要議題，進(jìn)一步提高我國(guó)對(duì)外簽訂的區(qū)域性貿(mào)易協(xié)定數(shù)字化規(guī)則的廣度、深度和條款的可預(yù)見性、可執(zhí)行性。另一方面，制定并公開更高標(biāo)準(zhǔn)的中國(guó)數(shù)字貿(mào)易規(guī)則，充分利用破例條款和變通條款，保障國(guó)內(nèi)必要的國(guó)家安全政策空間；同時(shí)，對(duì)跨境數(shù)據(jù)的自由流動(dòng)進(jìn)行適度限制，以實(shí)現(xiàn)安全與流通的雙平衡。在價(jià)值需求和法律制度方面，針對(duì)我國(guó)數(shù)字技術(shù)發(fā)展模式是以消費(fèi)驅(qū)動(dòng)，推進(jìn)數(shù)字技術(shù)的倫理與法律規(guī)制的完善，從而增強(qiáng)數(shù)據(jù)安全的軟環(huán)境和硬基礎(chǔ)。

(三)重塑國(guó)家間數(shù)據(jù)安全普遍管轄權(quán)的全球治理法律規(guī)范

在全球治理的法律規(guī)范方面，重塑國(guó)家間數(shù)據(jù)安全的普遍管轄權(quán)。西方世界對(duì)普遍管轄權(quán)的解釋理由是，某些國(guó)家的行為侵犯了他自身的利益，或所謂震撼了人類的良知，從而證明他國(guó)可以對(duì)其行使管轄權(quán)。西方國(guó)家企圖建立代表國(guó)際社會(huì)的法庭，對(duì)他國(guó)政府的行為做出判決。這種普遍權(quán)威概念的回歸是完全錯(cuò)誤的。對(duì)普遍管轄權(quán)的承認(rèn)，不能破壞主權(quán)國(guó)家的利益，不應(yīng)不顧領(lǐng)土所屬國(guó)的反對(duì)，要源于國(guó)家間合作或全球數(shù)據(jù)安全的認(rèn)識(shí)，以遏制對(duì)公民權(quán)利、商業(yè)利益的共同威脅。侵權(quán)必須發(fā)生在公共網(wǎng)絡(luò)空間，也就是說，在任何國(guó)家的網(wǎng)絡(luò)空間之外。對(duì)數(shù)據(jù)安全威脅行為的普遍管轄權(quán)是出于保護(hù)基本國(guó)際公共利益的需要，以打擊經(jīng)常在國(guó)界之外活動(dòng)、與國(guó)家沒有任何聯(lián)系的行為。正是這一因素賦予對(duì)數(shù)據(jù)侵權(quán)行為的普遍管轄權(quán)提供了主要?jiǎng)訖C(jī)。這種普遍管轄權(quán)涉及的罪行的根源不是國(guó)家權(quán)利，而是人權(quán)。

(四)建立全球數(shù)據(jù)治理的檢測(cè)預(yù)警系統(tǒng)

在參與全球數(shù)據(jù)治理的技術(shù)方面，建立檢測(cè)預(yù)警系統(tǒng)?；诖髷?shù)據(jù)巨量性，建立全方位數(shù)據(jù)安全檢測(cè)預(yù)警機(jī)制。確定基礎(chǔ)指標(biāo)、先行指標(biāo)和中間指標(biāo)三個(gè)層次的指標(biāo)框架預(yù)警指標(biāo)體系。建立基于機(jī)器學(xué)習(xí)的數(shù)字安全檢測(cè)預(yù)警的整體流程，建構(gòu)數(shù)字安全的信息來源系統(tǒng)、信息研判和風(fēng)險(xiǎn)管控系統(tǒng)、政府決策輔助系統(tǒng)，并與人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)方法進(jìn)行比較，以檢測(cè)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)和處理大量安全相關(guān)數(shù)據(jù)，增強(qiáng)數(shù)據(jù)安全態(tài)勢(shì)感知力和數(shù)據(jù)安全決策力。對(duì)數(shù)字安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行鑒定、識(shí)別和評(píng)估，啟動(dòng)相應(yīng)的國(guó)家機(jī)制，運(yùn)用法律的、行政的、經(jīng)濟(jì)的、市場(chǎng)的和外交的應(yīng)對(duì)手段，及時(shí)而準(zhǔn)確地做出預(yù)告性和警示性反應(yīng)。檢測(cè)預(yù)警系統(tǒng)能夠避免陷入被動(dòng)式應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)的弊端，有助于提升及早防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的處置能力，保障良好的數(shù)據(jù)安全秩序。在組織體系方面，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、層級(jí)分明、分工協(xié)作的行政組織體系。提升政府管控?cái)?shù)字技術(shù)應(yīng)用的能力，既維持?jǐn)?shù)字社會(huì)的彈性與活力，又維護(hù)國(guó)家、團(tuán)體和個(gè)人的政治安全利益。

(五)組建多元化、權(quán)威性的全球數(shù)據(jù)治理組織

在治理組織方面，促進(jìn)全球數(shù)據(jù)治理組織多元化，維護(hù)其合法性和權(quán)威性。一方面，積極發(fā)揮現(xiàn)有正式的政府間組織的作用。管理數(shù)字技術(shù)更高效的法治是在區(qū)域或多邊協(xié)定層面[14]。政府間組織往往是新興大國(guó)與在位大國(guó)之間談判的主要場(chǎng)所，除了聯(lián)合國(guó)、國(guó)際貨幣基金組織和世界貿(mào)易組織等全球頂級(jí)組織之外，還應(yīng)將全球經(jīng)濟(jì)治理的主要平臺(tái)20國(guó)集團(tuán)建成全球數(shù)據(jù)治理的重要平臺(tái)，使其轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)長(zhǎng)期全球數(shù)據(jù)治理機(jī)制。同時(shí)，努力將上海合作組織、亞洲相互協(xié)作與建立信任措施會(huì)議、東亞峰會(huì)和東盟地區(qū)論壇，建設(shè)成為當(dāng)前主要涉及亞洲地區(qū)的全球數(shù)據(jù)治理機(jī)制。通過建立新的治理機(jī)構(gòu)或在現(xiàn)有治理機(jī)構(gòu)中進(jìn)行治理改革來實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)，使得這些治理機(jī)構(gòu)在全球和區(qū)域?qū)用娴母鞣N數(shù)據(jù)治理議程上的話語(yǔ)權(quán)越來越明顯，在促進(jìn)全球數(shù)據(jù)治理的規(guī)則、制度、組織和秩序維度上發(fā)揮更大的權(quán)威作用。另一方面，鼓勵(lì)中國(guó)企業(yè)成為全球數(shù)據(jù)治理中的規(guī)則制定者。全球數(shù)據(jù)治理將不局限于正式的政府間組織，應(yīng)鼓勵(lì)以中國(guó)企業(yè)為代表的一系列非國(guó)家行為者、非正式機(jī)構(gòu)參與全球數(shù)據(jù)治理。

(六)提高制定全球數(shù)據(jù)治理規(guī)則的話語(yǔ)權(quán)

在治理能力方面，將不斷增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力轉(zhuǎn)化為可用能力，增強(qiáng)全球數(shù)據(jù)治理舞臺(tái)上制定規(guī)則和議程的權(quán)力平衡。中國(guó)是具有全球影響力的新興大國(guó)，在國(guó)際數(shù)字安全事務(wù)中扮演更重要的角色，積極參與全球數(shù)據(jù)治理國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的制定工作。在全球數(shù)據(jù)治理的參與領(lǐng)域方面，中國(guó)應(yīng)基于全球數(shù)據(jù)治理的戰(zhàn)略構(gòu)想，建設(shè)有中國(guó)特色的全球數(shù)據(jù)治理體系，完善我國(guó)數(shù)據(jù)主權(quán)戰(zhàn)略布局[15]。在積極推動(dòng)人類命運(yùn)共同體理念時(shí)，國(guó)際社會(huì)應(yīng)以和平發(fā)展、合作共贏為價(jià)值導(dǎo)向，以保障數(shù)字經(jīng)濟(jì)、科技安全為重點(diǎn)，以促進(jìn)國(guó)家間政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系為主線，構(gòu)建完善、靈活、多元且具有中國(guó)特色的全球數(shù)據(jù)治理體系。除此之外，還要加強(qiáng)中國(guó)在全球事務(wù)參與過程中的合規(guī)性。合規(guī)是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。國(guó)家治理現(xiàn)代化要由單一的政府管理轉(zhuǎn)向多元主體共治，特別是要推進(jìn)全球數(shù)據(jù)治理體系變革，需要參與全球數(shù)據(jù)治理體系變革的各行為體，共同為全球數(shù)據(jù)治理秩序和規(guī)則做出貢獻(xiàn)。在多邊論壇和合作框架下，圍繞數(shù)據(jù)安全進(jìn)行對(duì)話交流，并推動(dòng)建立公平、合理的爭(zhēng)端解決機(jī)制，是中國(guó)參與全球數(shù)據(jù)治理進(jìn)程的重要環(huán)節(jié)。

四、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)今世界，人類社會(huì)已步入大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)逐漸成為驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的新動(dòng)力。在當(dāng)前全球化背景下，數(shù)據(jù)已成為重要的戰(zhàn)略資源。因此，在未來大數(shù)據(jù)時(shí)代，各國(guó)紛紛加快了對(duì)數(shù)據(jù)的保護(hù)和利用，這使得國(guó)際社會(huì)的數(shù)據(jù)治理體系面臨新挑戰(zhàn)。中國(guó)是全球第一大網(wǎng)絡(luò)大國(guó)和重要的網(wǎng)絡(luò)大國(guó)，也是全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)大國(guó)和新興數(shù)字技術(shù)強(qiáng)國(guó)之一。中國(guó)應(yīng)積極參與全球數(shù)據(jù)治理進(jìn)程，不斷提升國(guó)際話語(yǔ)權(quán)和影響力。

一方面，要加快提升參與全球數(shù)據(jù)治理的能力，積極推動(dòng)傳統(tǒng)領(lǐng)域和新興領(lǐng)域的國(guó)際合作；另一方面，還要擴(kuò)大信息技術(shù)和產(chǎn)業(yè)等對(duì)傳統(tǒng)貿(mào)易及投資合作領(lǐng)域的影響。總之，在參與全球數(shù)據(jù)治理進(jìn)程中應(yīng)注重：一是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、提升戰(zhàn)略引導(dǎo)作用，二是推動(dòng)構(gòu)建新型國(guó)際關(guān)系和新型大國(guó)關(guān)系，三是推進(jìn)多邊合作體系建設(shè)，四是推動(dòng)區(qū)域與雙邊機(jī)制建設(shè)，五是加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。