摘" 要：2012年《民事訴訟法》增設(shè)的民事公益訴訟制度，主要旨在發(fā)揮社會組織通過訴訟保護公共利益的作用。囿于社會組織體量資質(zhì)、起訴意愿、訴訟能力的局限，立法預(yù)期并未充分實現(xiàn)。檢察公益訴訟制度的建立以及單行法中公益訴訟條款的增設(shè)，擴展了公益訴訟的領(lǐng)域范圍，豐富了公益保護的實現(xiàn)形式，改變了民行公益訴訟的關(guān)系，重塑了公益訴訟的制度內(nèi)容和運行態(tài)勢。我國公益訴訟制度兼采執(zhí)法邏輯和監(jiān)督邏輯，并且檢察院和法院在履職過程中都實行能動主義。執(zhí)法邏輯決定我國公益訴訟在程序構(gòu)造上呈現(xiàn)非訟化現(xiàn)象，監(jiān)督邏輯決定我國公益訴訟在運行目標上呈現(xiàn)治理性理念。司法能動下的非訟化構(gòu)造與治理性理念共同塑造了公益訴訟的中國模式。

關(guān)鍵詞：公益訴訟；非訟化；治理；檢察機關(guān)；司法能動

作者簡介：吳俊，蘇州大學(xué)王健法學(xué)院副教授，江蘇高校區(qū)域法治發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心研究人員，主要從事民事訴訟法、證據(jù)法、司法制度研究。

基金項目：國家社會科學(xué)基金重大項目“中國特色公益訴訟現(xiàn)代化的理論創(chuàng)新與實現(xiàn)機制研究”（項目編號：23amp;ZD164）的階段性成果。

中圖分類號：D925.1;D926 ""文獻標識碼：A ""文章編號：1001-4403（2024）03-0099-13

DOI：10.19563/j.cnki.sdzs.2024.03.010

從2012年《民事訴訟法》修正時增設(shè)民事公益訴訟條款賦予“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”以民事公益訴訟訴權(quán)（即現(xiàn)行《民事訴訟法》第58條第1款），到2017年修正后的《民事訴訟法》第55條第2款（即現(xiàn)行《民事訴訟法》第58條第2款）和《行政訴訟法》第25條第4款確認試點改革的經(jīng)驗分別賦予檢察機關(guān)候補性且兜底性的民事公益訴訟訴權(quán)以及排他性提起行政公益訴訟的權(quán)力，再到《英雄烈士保護法》（2018）、《未成年人保護法》（2020）、《海洋環(huán)境保護法》（2023）等多部單行法通過公益訴訟條款拓展公益訴訟的領(lǐng)域范圍，我國公益訴訟的立法和實踐已經(jīng)有十年之久。目前我國公益訴訟制度，以現(xiàn)行《民事訴訟法》第58條和《行政訴訟法》第25條為基干，以規(guī)定起訴主體資格和可訴領(lǐng)域的程序規(guī)則為主。①" ①參見吳俊：《民事公益訴訟的實體性分析》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2023年第3期，第74、75頁。

我國公益訴訟的制度運行和實踐邏輯，既有別于傳統(tǒng)民事訴訟和行政訴訟，又有別于域外國家和地區(qū)公益訴訟或者團體訴訟的立法設(shè)計和實踐模式，呈現(xiàn)為一套邏輯相對自洽、體系相對獨立的機制。理論研究要指明實務(wù)運用及其改革的方向，主導(dǎo)理論的動向，有時還需要啟迪立法的趨勢。②" ②參見伊藤眞：《法學(xué)研究職業(yè)與法學(xué)研究方法——游走于理論與實務(wù)間半個世紀的反省記》，劉穎譯，《經(jīng)貿(mào)法律評論》2022年第4期，第149頁。本文的旨趣在于提煉我國公益訴訟遵循或者說呈現(xiàn)的底層性邏輯和深層次原理。在內(nèi)容上，本文將首先介紹我國公益訴訟訴權(quán)配置的二元結(jié)構(gòu)，其次分析行政公益訴訟的制度結(jié)構(gòu)以及民事公益訴訟的程序構(gòu)造，再次就司法能動主義下公益訴訟的制度目的和運行理念進行總結(jié)，最后提煉出我國本土化的公益訴訟制度和實踐的結(jié)構(gòu)性特征，并就我國公益訴訟制度的系統(tǒng)完善提出框架性意見。

一、社會參與和檢察機關(guān)主管：公益訴訟訴權(quán)配置的結(jié)構(gòu)

在檢察公益訴訟入法之后，公益訴訟制度采取的是社會組織和檢察機關(guān)二元化的訴權(quán)配置結(jié)構(gòu)。雖然單行法中的民事公益訴訟條款并未明定社會組織訴權(quán)的優(yōu)位性，但實務(wù)中還是采取檢察機關(guān)先發(fā)公告督促社會組織起訴，在無社會組織或者有社會組織但不起訴的情況下檢察機關(guān)再決定起訴的模式。①" ①如劉虎侵犯公民個人信息民事公益訴訟案，重慶市綦江區(qū)人民檢察院依據(jù)《個人信息保護法》第70條提起民事公益訴訟之前就進行了訴前公告。參見《重慶市綦江區(qū)人民檢察院渝綦檢民公告〔2023〕3號公告》。

（一）社會組織享有民事公益訴訟訴權(quán)的條件

“有關(guān)組織”作為民事公益訴訟原告是否需要“法律規(guī)定的”這一限定，即使是從對《民事訴訟法》第58條第1款進行文義解釋的角度也會發(fā)生歧義?！董h(huán)境保護法》修正時增設(shè)的第58條對環(huán)保組織提起公益訴訟的條件進行了規(guī)定，但之前的一些司法案例認為，社會組織的環(huán)境民事公益訴訟原告主體資格不受“法律規(guī)定的”這一條件的限制，即社會組織的公益訴訟訴權(quán)不需要法律的特別授權(quán)。例如，在《環(huán)境保護法》（2014）第58條修正之前發(fā)生的常州市環(huán)境公益協(xié)會與儲衛(wèi)清、常州市博世爾物資再生利用有限公司等環(huán)境污染責(zé)任糾紛案中，法院就認為，《民事訴訟法》（2012）第55條規(guī)定“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”，強調(diào)了作為公益訴訟的原告如為機關(guān)則應(yīng)當由法律規(guī)定，而對于有關(guān)組織則未加以限制即可作為環(huán)境民事公益訴訟的原告。② "②江蘇省常州市中級人民法院（2014）常環(huán)公民初字第2號民事判決書。又例如，泰州市環(huán)保聯(lián)合會與江蘇常隆農(nóng)化有限公司等環(huán)境污染公益訴訟案中，原告泰州市環(huán)保聯(lián)合會成立于2014年2月25日，于同年8月4日向法院提起該訴訟。在起訴之前的2014年4月24日，《環(huán)境保護法》進行了修正，就社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟規(guī)定了明確的條件，而泰州市環(huán)保聯(lián)合會并不符合修正之后的《環(huán)境保護法》規(guī)定的社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的條件，即其不具備環(huán)境民事公益訴訟起訴的原告主體資格，但該修正案在2015年1月1日才生效。該案被告就提出了泰州市環(huán)保聯(lián)合會不具有環(huán)境民事公益訴訟原告主體資格的程序抗辯，而一審法院江蘇省泰州市中級人民法院在2014年9月10日作出一審判決，認為2012年《民事訴訟法》第55條對于“有關(guān)組織”提起民事訴訟并沒有法律的限制。雖然在該案二審訴訟過程中《環(huán)境保護法》修正案生效，但是二審法院江蘇省高級人民法院以及再審法院最高人民法院都認為一審法院關(guān)于泰州市環(huán)保聯(lián)合會具備該案原告主體資格的認定是合法的。③" ③江蘇省泰州市中級人民法院（2014）泰中環(huán)公民初字第00001號民事判決書、江蘇省高級人民法院（2014）蘇環(huán)公民終字第00001號民事判決書、最高人民法院（2015）民申字第1366號民事裁定書。上述兩個案例均未要求“法律規(guī)定的”社會組織才能提起民事公益訴訟。此外，在檢例第28號江蘇省常州市人民檢察院訴許建惠、許玉仙民事公益訴訟案中，法院則認為，修正之后自2015年1月1日施行的《環(huán)境保護法》第58條第2項對社會組織的環(huán)境民事公益訴訟原告主體資格進行了限制，在常州市沒有適格的公益訴訟起訴主體的情況下，江蘇省常州市人民檢察院有權(quán)作為公益訴訟人提起環(huán)境民事公益訴訟。④" ④江蘇省常州市中級人民法院（2015）常環(huán)公民初字第1號民事判決書，江蘇省常州市人民檢察院訴許建惠、許玉仙民事公益訴訟案（檢例第28號）?？梢姡瑱z例第28號的規(guī)則邏輯，實際上是認為2014年《環(huán)境保護法》第58條是對2012年《民事訴訟法》第55條中社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的原告資格規(guī)則的修正。

從體系解釋的角度，既然作為指導(dǎo)性案例的檢例第28號認為2014年修正后的《環(huán)境保護法》第58條實際上是對2012年《民事訴訟法》第55條關(guān)于環(huán)境保護領(lǐng)域社會組織提起公益訴訟的資質(zhì)要求的修正，那么2013年修正后的《消費者權(quán)益保護法》第47條關(guān)于只有“中國消費者協(xié)會以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費者協(xié)會”才能對侵害眾多消費者合法權(quán)益的行為向法院提起民事公益訴訟的規(guī)則，也是對2012年《民事訴訟法》第55條中社會組織的公益訴訟起訴資質(zhì)在特定領(lǐng)域的修正。同時，從文義解釋和體系解釋的角度，環(huán)境保護領(lǐng)域和消費者權(quán)益保護領(lǐng)域之外的社會組織提起民事公益訴訟，仍然不受特別的條件限制，即只要是根據(jù)《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》依法成立的社會組織就可以提起民事公益訴訟?？梢姡嬖V訟立法之初，公益訴訟的訴權(quán)主要是配置給具有民間性質(zhì)的社會組織的。這樣的訴權(quán)配置，實際上遵循的是私人執(zhí)法的邏輯。法律的執(zhí)行一般由公共機構(gòu)壟斷，但通過私權(quán)主體的法律行動實現(xiàn)法律的執(zhí)行和秩序的維系是執(zhí)法權(quán)配置的新方式。在我國，私人執(zhí)法的一個制度典型即《反壟斷法》第60條第1款規(guī)定的對經(jīng)營者實施壟斷行為給他人造成損失的私權(quán)訴訟。①" ①對此的分析，可參見鄧峰：《反壟斷民事訴訟機制的當下選擇》，《中國應(yīng)用法學(xué)》2022年第5期，第71-87頁；祝雅檸：《反壟斷法損害賠償與行政責(zé)任的競合、沖突與解決》，《武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2023年第5期，第173-184頁。雖然立法并未賦予公民個人以公益訴訟訴權(quán)，但是實踐中仍然存在具有私人執(zhí)法性質(zhì)的公民個人提起旨在保護公共利益的私權(quán)訴訟的案例，甚至法院也存在策應(yīng)這些公益性私權(quán)訴訟的情況。對于訴訟請求擦邊公共利益保護的私權(quán)訴訟，法院實際上就原告當事人適格與訴訟請求之間的實質(zhì)性聯(lián)系持寬容的態(tài)度。②" ②參見吳俊：《公益性私權(quán)訴訟的程序構(gòu)造與法理基礎(chǔ)》，《蘇州大學(xué)學(xué)報（法學(xué)版）》2024年第1期，第147頁。這種訴請金額與訴訟成本明顯不匹配的訴訟，原告積極維權(quán)的目的并不在于金錢賠償，而在于私權(quán)利的保護與是非感的彌補。③ "③參見黃祿斌：《象征性損害賠償制度的本土化構(gòu)建》，《蘇州大學(xué)學(xué)報（法學(xué)版）》2023年第4期，第81頁。

（二）公益訴訟訴權(quán)向檢察機關(guān)的傾斜性配置

社會組織提起公益訴訟的能力和意愿都有限，一方面是因為2013年修正的《消費者權(quán)益保障法》以及2014年修正的《環(huán)境保護法》對于可以提起消費民事公益訴訟以及環(huán)境保護民事公益訴訟的社會組織都設(shè)置了很高的資格門檻，導(dǎo)致消費和環(huán)保領(lǐng)域的很多社會組織都被剝奪了民事公益訴訟的主體資格，另一方面是因為總體上我國社會組織發(fā)展不是很充分。因此，《民事訴訟法》修正之后，民事公益訴訟呈現(xiàn)“叫好不叫座”的局面，案件數(shù)量可謂零星。我國一直缺乏公益訴訟案件的統(tǒng)計渠道和公布平臺，但是官方披露的不完整數(shù)據(jù)仍足以反映出社會組織提起公益訴訟的艱難。例如，在環(huán)境民事公益訴訟領(lǐng)域，2013年到2017年，全國法院審結(jié)社會組織提起的環(huán)境公益訴訟案件共計252件，即平均每年50件左右。④" ④參見周強：《最高人民法院工作報告——2018年3月9日在第十三屆全國人民代表大會第一次會議上》，《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2018年第2期，第247頁。在消費民事公益訴訟領(lǐng)域，自2014年3月15日修正之后的《消費者權(quán)益保障法》開始施行到2018年5月，中消協(xié)和部分省級消協(xié)組織共提起的消費民事公益訴訟案件只有12例。⑤" ⑤參見齊志明、彭艷秋：《公益訴訟為消費者撐腰》，《人民日報》2018年5月14日，第11版。在此背景下，為了激活公益訴訟制度，全國人大常委會授權(quán)“兩高”進行為期兩年（2015年7月到2017年6月）的檢察公益訴訟試點改革，將公益訴訟的訴權(quán)配置給檢察機關(guān)。2017年修正后的《民事訴訟法》第55條第2款和《行政訴訟法》第25條第4款，確認了試點改革的經(jīng)驗，分別賦予了檢察機關(guān)民事公益訴訟訴權(quán)以及行政公益訴訟訴權(quán)。之后，2018年施行的《英雄烈士保護法》開啟了通過單行法規(guī)定公益訴訟保護特定領(lǐng)域法益的模式。2021年到2023年間，《未成年人保護法》等法律修正或制定之后，我國公益訴訟可訴領(lǐng)域范圍擴展到了未成年人和婦女權(quán)益保護、個人信息保護、反壟斷、反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙、無障礙環(huán)境建設(shè)、文物和文化遺產(chǎn)保護等十多個領(lǐng)域，并且呈現(xiàn)出進一步開放的態(tài)勢。除了《個人信息保護法》第70條將處理個人信息侵害眾多個人權(quán)益的公益訴訟的訴權(quán)并列地配置給了檢察機關(guān)、法律規(guī)定的消費者組織以及由國家網(wǎng)信部門確定的組織，其他涉公益訴訟的單行法都將公益訴訟訴權(quán)排他性地賦予了檢察機關(guān)?？傊?，我國現(xiàn)行實證法上的公益訴訟，在訴權(quán)配置方面從倚重社會組織過渡到了倚重檢察機關(guān)，并且事實上形成了檢察機關(guān)主管公共利益保護的格局。

公益訴訟訴權(quán)配置的傾向性非常顯性地傳遞到實務(wù)中，檢察機關(guān)向法院提起的公益訴訟的案件數(shù)量占比達到了法院受理的所有公益訴訟案件數(shù)的95%以上。例如，在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域，根據(jù)《中國環(huán)境司法發(fā)展報告（2020）》《中國環(huán)境司法發(fā)展報告（2021）》《中國環(huán)境司法發(fā)展報告（2022）》的數(shù)據(jù)，2020年，全國法院受理環(huán)境公益訴訟案件4 181件，審結(jié)3 557件；2021年受理5 267件，審結(jié)4 943件；2022年受理5 885件，審結(jié)4 582件。2020年，由檢察機關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟案件為3 454件，占比達97.1%，由社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案件為103件，占比僅2.9%；2021年，全國環(huán)境公益訴訟案件中環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟案件數(shù)量占比達89%。又例如，在消費民事公益訴訟領(lǐng)域，消費民事公益訴訟的訴權(quán)歸屬于中國消費者協(xié)會和省級消費者協(xié)會，而各省級消協(xié)每年提起的公益訴訟案件幾乎都在個位數(shù)運行，甚至是零起訴。同時，在檢察公益訴訟內(nèi)部，囿于我國行政權(quán)的廣泛性，公共利益受損往往與行政權(quán)的瀆職和違法相關(guān)，因此行政公益訴訟成為檢察公益訴訟的主要類型。根據(jù)《檢察機關(guān)全面開展公益訴訟五周年工作情況》的數(shù)據(jù)，2017年7月至2022年6月底，全國檢察機關(guān)共立案民事公益訴訟案件5.8萬件，行政公益訴訟案件61.4萬件?！?021年全國檢察機關(guān)主要辦案數(shù)據(jù)》《2022年全國檢察機關(guān)主要辦案數(shù)據(jù)》《2023年全國檢察機關(guān)主要辦案數(shù)據(jù)》與前述數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)一致，行政公益訴訟案件分別占到了檢察公益訴訟案件數(shù)的88%（2021年）、85%（2022年）、88%（2023年）。①" ①參見《2021年全國檢察機關(guān)主要辦案數(shù)據(jù)》，https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202203/t20220308_547904.shtml#1，2024年3月27日訪問；《2022年全國檢察機關(guān)主要辦案數(shù)據(jù)》，https：//www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202303/t20230307_606553.shtml#1，2024年3月27日訪問；《2023年全國檢察機關(guān)主要辦案數(shù)據(jù)》，https：//www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202403/t20240310_648482.shtml#1，2024年3月27日訪問。雖然前述數(shù)據(jù)與官方曾通報的行政公益訴訟案件占比始終在90%以上的說法略有出入，但行政公益訴訟確實始終占據(jù)了檢察公益訴訟乃至整個公益訴訟的絕大多數(shù)案件量。②" ②參見高斌、趙曉明：《履行公益訴訟檢察職責(zé)促進國家治理現(xiàn)代化——專訪最高人民檢察院第八檢察廳廳長胡衛(wèi)列》，《檢察日報》2021年2月22日，第2版。此外，行政公益訴訟的主要程序形態(tài)并非訴訟形態(tài)，而是非訴訟性質(zhì)的訴前磋商以及訴前督促行政機關(guān)糾正錯誤或履行職責(zé)，且以訴前督促依法履職檢察建議為主。例如，《公益訴訟檢察工作白皮書（2023）》披露，全國檢察機關(guān)在2023年共辦理行政公益訴訟案件167 776件，其中立案后經(jīng)磋商終結(jié)的案件35 681件，訴前檢察建議督促行政機關(guān)糾正或履行職責(zé)116 489件，檢察建議的回復(fù)整改率達到99.1%。

綜上，我國目前的公益訴訟案件以行政公益訴訟案件為主，而行政公益訴訟案件主要通過訴前程序即實現(xiàn)了公益保護目標。這樣的局面不僅僅意味著公益訴訟啟動權(quán)限配置的“國家化”，③" ③參見薛艷華：《國家治理視域下環(huán)境行政公益訴訟的社會化拓展》，《蘇州大學(xué)學(xué)報（法學(xué)版）》2023年第4期，第71頁。還意味著公益訴訟制度的訴訟屬性降低了，體現(xiàn)出更多監(jiān)督行政機關(guān)執(zhí)法的性質(zhì)?？傊?，目前我國公益訴訟的訴權(quán)配置，呈現(xiàn)社會參與和檢察機關(guān)主管并行的格局，而檢察機關(guān)的行政公益訴訟訴權(quán)的行使順位又處于非訟化的磋商和檢察建議之后，這些都深刻影響了我國公益訴訟的程序構(gòu)造和制度內(nèi)容。

二、行政公益訴訟的非訟化：檢察權(quán)行使方式的監(jiān)督權(quán)化

私法上的侵權(quán)行為可能同時也是行政法上的違法行為乃至刑法上的犯罪行為，損害社會公共利益的行為也存在多重法律評價的問題。基于行政職權(quán)的不可處分性，行政公益訴訟較之民事公益訴訟具有程序適用上的優(yōu)先性。①" ①參見吳?。骸睹袷鹿嬖V訟的實體性分析》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2023年第3期，第76頁。前文已經(jīng)述及，我國公益訴訟案件以行政公益訴訟為主，且行政公益訴訟又以訴前磋商制度和訴前督促機制終結(jié)案件為主。行政公益訴訟案件占所有公益訴訟的案件數(shù)達到90%左右，而行政公益訴訟案件95%以上僅僅通過磋商或者督促行政機關(guān)履職和糾錯就達到了公益保護的目標或者說程序?qū)崿F(xiàn)了終結(jié)，最終訴諸法院審判的行政公益訴訟案件數(shù)量稀微。行政公益訴訟名義上是訴訟，實際上主要是檢察機關(guān)監(jiān)督行政機關(guān)履職或者糾錯，檢察機關(guān)行使的與其說是行政公益訴訟的訴權(quán)，毋寧說是準行政性質(zhì)的以監(jiān)督行政權(quán)為主要內(nèi)容的執(zhí)法權(quán)?！皺z察公益訴訟的基礎(chǔ)是檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)的憲法定位?！雹? ②王太高、唐張：《論檢察機關(guān)提起公益訴訟的體系展開》，《蘇州大學(xué)學(xué)報（法學(xué)版）》2023年第1期，第12頁。甚至有觀點認為，我國的檢察公益訴訟（包括檢察行政公益訴訟和檢察民事公益訴訟）屬于公共執(zhí)法機制。③" ③參見王福華：《公益訴訟的法理基礎(chǔ)》，《法制與社會發(fā)展》2022年第2期，第78頁。行政公益訴訟實際包括兩方面的監(jiān)督對象，一是行政機關(guān)監(jiān)督管理的對象實施了損害社會公共利益的行為，二是行政機關(guān)本身違法行使職權(quán)或者不依法行使職權(quán)。后者與前者具有法律上的因果關(guān)系，即如果行政機關(guān)依法履職，則可以預(yù)防以及制止前述損害社會公共利益的行為。實踐中，行政機關(guān)通過履職來糾正監(jiān)督管理對象侵犯公共利益的行為，主要是依靠行政機關(guān)的監(jiān)管處罰權(quán)以及行政裁決權(quán)。當然，實踐中也存在行政機關(guān)自身直接實施損害公共利益的行為的情況，檢察機關(guān)對此主要是監(jiān)督行政機關(guān)自身直接糾錯，程序上也可以納入行政公益訴訟的框架。

（一）行政公益訴訟訴諸行政監(jiān)管和處罰權(quán)

目前我國法律明確授權(quán)的公益訴訟的可訴領(lǐng)域已經(jīng)較多，且范圍具有一定的開放性。其中，生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓系《行政訴訟法》（2017）第25條規(guī)定的行政公益訴訟的可訴領(lǐng)域，生態(tài)環(huán)境和資源保護（污染環(huán)境）、侵害眾多消費者合法權(quán)益、食品藥品安全是《民事訴訟法》（2023）第58條所列舉的民事公益訴訟的領(lǐng)域。單行法中，只有《反壟斷法》（2022）第60條規(guī)定反壟斷公益訴訟為民事公益訴訟，其他單行法中的公益訴訟條款并未限定是民事公益訴訟還是行政公益訴訟。實際上，《民事訴訟法》《行政訴訟法》以及《反壟斷法》所規(guī)定的前述公益領(lǐng)域的公益訴訟機制，也并不存在民行之間的絕對區(qū)隔，因為行政權(quán)甚至所有的執(zhí)法權(quán)都是公共利益保護導(dǎo)向的，其本身與公益訴訟之間就不存在機制上的矛盾。

行政機關(guān)對于很多違法行為都享有責(zé)令違法行為人改正的權(quán)力。責(zé)令改正違法行為是行政機關(guān)依法要求行政相對人作出某種特定行為的意思表示。責(zé)令改正其本身并不是制裁，只是要求違法行為人履行法定義務(wù)，停止違法行為，消除不良后果，恢復(fù)原狀。責(zé)令改正因各種具體違法行為不同而分別表現(xiàn)為停止違法行為、責(zé)令退還、責(zé)令賠償、責(zé)令改正、限期拆除等形式。若行政相對人不執(zhí)行行政機關(guān)的命令，就會受到行政處罰或者行政強制執(zhí)行。④" ④張鐵剛與長沙市望城區(qū)城市管理和綜合執(zhí)法局行政強制案，湖南省長沙市中級人民法院（2021）湘01行終55號行政判決書。責(zé)令改正不屬于行政處理決定，責(zé)令改正作為行政機關(guān)依職權(quán)作出的具體行政行為，只要求行為人作為或者不作為，所以責(zé)令改正在性質(zhì)上是一種行政命令。行政命令本身不是一種強制執(zhí)行行為，具有獨立的可訴性，⑤" ⑤大竹縣人力資源和社會保障局與四川騰達建筑工程有限責(zé)任公司勞動監(jiān)察其他行政行為案，四川省達州市中級人民法院（2020）川17行終47號行政判決書。但行政機關(guān)作出的責(zé)令整改類的決定是否可以引起強制執(zhí)行即是否屬于執(zhí)行依據(jù)，在實務(wù)中存在不同的觀點。例如，根據(jù)《環(huán)保部關(guān)于環(huán)保部門可以申請人民法院強制執(zhí)行責(zé)令改正決定的復(fù)函》（環(huán)函〔2010〕214號），當事人逾期不申請行政復(fù)議、不提起行政訴訟又不履行責(zé)令改正決定的，環(huán)保部門可以向人民法院申請強制執(zhí)行。與之類似，《保障農(nóng)民工工資支付條例》（2020）第42條規(guī)定：“人力資源社會保障行政部門作出責(zé)令支付被拖欠的農(nóng)民工工資的決定，相關(guān)單位不支付的，可以依法申請人民法院強制執(zhí)行。”但是，實踐中有案例對責(zé)令整改決定的執(zhí)行力持否定的立場，認為責(zé)令當事人改正違法行為，消除違法狀態(tài)，是行政機關(guān)實施行政處罰過程中的一個步驟和程序，并非行政處罰，不具有單獨申請法院強制執(zhí)行的條件。如果相對人在收到整改決定之后不改正違法行為，行政機關(guān)可以作出罰款或責(zé)令關(guān)閉的行政處罰決定，并就該行政處罰決定依法向人民法院申請強制執(zhí)行。①" ①江蘇省生態(tài)環(huán)境廳與南京祿口國際機場有限公司申請強制執(zhí)行案，江蘇省高級人民法院（2018）蘇行審復(fù)1號行政裁定書。

此外，《行政處罰法》（2021）第28條第1款規(guī)定：“行政機關(guān)實施行政處罰時，應(yīng)當責(zé)令當事人改正或者限期改正違法行為。”行政機關(guān)實施行政處罰的根本目的在于保障和監(jiān)督行政機關(guān)有效實施行政管理，維護公共利益和社會秩序，因此行政機關(guān)不論依法應(yīng)當給予違法行為人何種類型和幅度的行政處罰，都應(yīng)首先要求行為人及時糾正違法行為。責(zé)令改正的目的和效果在于促使違法行為人停止違法行為、消除危害后果、修復(fù)違法狀態(tài)，并不具有明顯的懲戒性，而更多體現(xiàn)為教育性。②" ②參見江必新：《行政處罰法條文精釋與實例精解》，人民法院出版社2021年版，第155-156頁。

監(jiān)督行政機關(guān)履職或者糾錯，是檢察機關(guān)提起的行政公益訴訟最核心、最主要的運行方式?！皩τ跈z察機關(guān)提起公益訴訟而言，訴訟是其外觀、形式，檢察監(jiān)督才是其本質(zhì)、內(nèi)容?！雹? ③王太高、唐張：《論檢察機關(guān)提起公益訴訟的體系展開》，《蘇州大學(xué)學(xué)報（法學(xué)版）》2023年第1期，第11頁。通過督促行政機關(guān)履職，尤其是行政機關(guān)通過責(zé)令改正的方式來糾正損害社會公共利益的行為，具有直接、高效的特點。

（二）行政公益訴訟訴諸行政裁決權(quán)

行政機關(guān)對特定的糾紛擁有裁決權(quán)，如果裁決權(quán)的對象包括了公共利益，則檢察機關(guān)也可以通過督促行政機關(guān)依法裁決的方式來保護公共利益。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于健全行政裁決制度加強行政裁決工作的意見》（2018）規(guī)定，當事人不服行政機關(guān)對民事糾紛作出的行政裁決的，在法定期限內(nèi)，既可以以民事爭議的對方當事人為被告提起民事訴訟，也可以對行政裁決行為提起行政訴訟，并申請法院一并解決相關(guān)民事爭議，法律另有規(guī)定的依照其規(guī)定。該文件否定了行政裁決終結(jié)性處理民事糾紛的可能性，但保障了行政機關(guān)所裁決的民事糾紛最終訴諸法院進行民事訴訟救濟的資格。據(jù)此，檢察機關(guān)可以監(jiān)督行政機關(guān)通過行政裁決機制來保護公共利益。

以婦女權(quán)益保障公益訴訟為例，在我國現(xiàn)有制度框架下，《婦女權(quán)益保障法》（2022）第77條中的侵犯婦女集體經(jīng)濟組織資格和權(quán)益的問題，本身并非沒有救濟機制，而該公益訴訟制度的建立實際上是對現(xiàn)有救濟機制的補強。該條規(guī)定，確認農(nóng)村婦女集體經(jīng)濟組織成員身份時侵害婦女權(quán)益或者侵害婦女享有的農(nóng)村土地承包、集體收益、土地征收征用補償分配權(quán)益和宅基地使用權(quán)益的，檢察機關(guān)可以依法提起公益訴訟。實際上，農(nóng)村婦女因為結(jié)婚、喪偶等原因被剝奪集體經(jīng)濟組織成員資格進而喪失基于集體經(jīng)濟組織成員資格才享有的利益，一般都是以所謂的“村規(guī)民約”“村委會決議”“集體經(jīng)濟組織決議”的名義。我國農(nóng)村實際上實行的是經(jīng)濟組織和基層管理機構(gòu)合二為一的體制，村兩委與集體經(jīng)濟組織的管理層很大程度上是重合的。從現(xiàn)行立法的角度，“男女平等”是《憲法》第48條的明文規(guī)定，單行法則奉行“男女平等、優(yōu)待女性”的原則，無任何法律允許未經(jīng)法律的授權(quán)而剝奪婦女及其子女的集體經(jīng)濟組織成員資格。根據(jù)《村民委員會組織法》（2018）第27條的規(guī)定，只有村民會議才能制定村規(guī)民約，村兩委和村民代表會議都無權(quán)制定村規(guī)民約，即使是村民代表會議決策，也只能決策村民會議授權(quán)的事項；村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利；村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的決定違反前述規(guī)定的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正?？梢?，僅僅因為登記結(jié)婚就剝奪婦女的集體經(jīng)濟組織成員資格的村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的決定，是違背憲法、法律、法規(guī)和國家政策的，因此是無效的，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府有權(quán)責(zé)令村民會議或者村民代表會議整改違法的村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的其他決議。因此，一旦村民自治章程、村規(guī)民約等規(guī)定侵犯農(nóng)村婦女的集體經(jīng)濟組織權(quán)益，則其可以申請鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府執(zhí)法。但是，前述立法并未就政府作出責(zé)令整改決定而相對人不予整改之后如何處置進行規(guī)定。實踐中，存在將責(zé)令整改的權(quán)力改造為行政裁決權(quán)的做法，即由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對集體經(jīng)濟組織成員資格存在與否進行裁決。例如，廣東省清遠市中級人民法院發(fā)布的《清遠市轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格確認及相關(guān)待遇行政爭議處理意見》（2021）第1條規(guī)定：“當事人請求確認具有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格，應(yīng)先向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或街道辦事處提出處理申請，對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或街道辦事處的處理決定不服或逾期不作出處理的，當事人有權(quán)向上一級人民政府申請復(fù)議，亦可直接向人民法院提起行政訴訟。對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或街道辦事處逾期不作出處理的，人民法院可責(zé)令其對當事人是否具有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格予以確定?！薄班l(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或街道辦事處不得以村民資格等其他名稱代替農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格?！钡?條規(guī)定：“當事人的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格未經(jīng)依法認定，直接向人民法院請求確認資格或享受同等待遇的，人民法院應(yīng)根據(jù)第一條規(guī)定向當事人予以釋明。經(jīng)釋明，當事人仍堅持訴請，人民法院可裁定駁回起訴。”后續(xù)的給付之訴，法院就按照行政裁決的結(jié)論作出判斷。①" ①相關(guān)案例，如廣東省惠州市大亞灣經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)人民法院（2016）粵1391初字第2304號民事判決書?？梢?，對于《婦女權(quán)益保障法》（2022）第77條中的婦女權(quán)益保障公益訴訟，檢察機關(guān)完全可以通過磋商或者檢察建議，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府責(zé)令村民會議或者村民代表會議整改違法的村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的其他決議，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府責(zé)令整改的權(quán)力本身就包含了對集體經(jīng)濟組織成員資格的判斷權(quán)。

此外，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（2020）第17條、18條的規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在程序上優(yōu)先于民事公益訴訟，但如果行政機關(guān)不提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟或者訴訟請求存在遺漏，則環(huán)保組織以及檢察機關(guān)可以根據(jù)訴權(quán)順位規(guī)定提起環(huán)境民事公益訴訟。2023年修正之后的《海洋環(huán)境保護法》第114條采用類似立法例，規(guī)定海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在程序上優(yōu)先于民事公益訴訟，但在行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門不代表國家對責(zé)任者提出損害賠償訴訟的情況下，只有檢察機關(guān)才有權(quán)提起海洋環(huán)境保護領(lǐng)域的民事公益訴訟。

綜上，檢察機關(guān)壟斷行使訴權(quán)的行政公益訴訟需要區(qū)分訴前程序和訴訟程序。由于訴前程序構(gòu)成了行政公益訴訟的主要程序類型，其也從根本上影響了行政公益訴訟的制度屬性以及其中檢察權(quán)的性質(zhì)。甚至有觀點認為，檢察機關(guān)提起的民事公益訴訟和行政公益訴訟，都是以訴訟的形式履行法律監(jiān)督本職。訴訟是載體，監(jiān)督是本質(zhì)。行政公益訴訟實質(zhì)上是督促之訴、協(xié)同之訴。②" ②參見閆晶晶、胡衛(wèi)列：《以訴的形式履行法律監(jiān)督本職》，《檢察日報》2021年9月16日，第2版；胡衛(wèi)列：《當前公益訴訟檢察工作需要把握的若干重點問題》，《人民檢察》2021年第2期，第6頁。因此，即使包括行政公益訴訟的訴訟程序，作為整體制度的行政公益訴訟的非訟化特征也是非常明顯的。

三、民事公益訴訟的非訟化：審判權(quán)的職權(quán)主義化

公益訴訟實際上是服務(wù)于公法上目的的程序，卻是通過特定主體主張其民事請求權(quán)來實現(xiàn)的。特定條件下賦予特定主體以公益訴訟的訴權(quán)，是出于公共秩序和執(zhí)法效率的考慮，此即“私法的公法化”“民法的社會化”在民事訴訟上的反映。③" ③參見張陳果：《論公益訴訟中處分原則的限制與修正——兼論〈新民訴法解釋〉第289、290條的適用》，《中外法學(xué)》2016年第4期，第912頁。訴諸法院的民事公益訴訟在形式上是一種訴訟程序，雖然也體現(xiàn)了諸多審判程序的法理，但實質(zhì)上是通過司法程序的執(zhí)法，是通過訴訟來追究損害社會公共利益的行為在私法上的責(zé)任。這個過程，一是通過訴訟過程的非訟化來實現(xiàn)，二是通過實體結(jié)果的裁量性判定來實現(xiàn)，二者都立足于民事公益訴訟中審判權(quán)的職權(quán)主義化。

（一）訴訟過程的非訟化

傳統(tǒng)上，民事程序法處理的民事事件主要區(qū)分為訴訟事件及非訟事件，而訴訟事件采用訴訟法理，非訟事件采用非訟法理，此乃所謂二元論。①" ①參見姜世明：《民事訴訟法基礎(chǔ)論》（第11版），元照出版有限公司2018年版，第456頁。非訟法理的核心在于法院作出的判斷具有很大的裁量性，即法院在不受嚴格的要件事實認定的拘束下形成法律關(guān)系。②" ②參見伊藤真：《民事訴訟法》（第4版補訂版），曹云吉譯，北京大學(xué)出版社2019年版，第6頁。公益訴訟程序過程的非訟化，并非公益訴訟案件屬于前述非訟事件，而是指公益訴訟的程序運行具有類似前述非訟事件處理程序的特點，即公益訴訟有著區(qū)別于傳統(tǒng)私權(quán)訴訟的顯著特征。對此，沃特·范登霍爾認為，公益訴訟較之傳統(tǒng)訴訟程序，具有如下六個創(chuàng)新：一是放寬了訴訟資格（locus standi）規(guī)則，二是簡化了提交訴狀的形式要求，三是證據(jù)可由法院指定的委員會收集，四是所采用的程序不具有對抗性質(zhì)，五是法院可以下令采取影響深遠的救濟措施，六是救濟命令的執(zhí)行受到監(jiān)督和跟蹤。前兩項創(chuàng)新涉及程序的開始，后兩項涉及程序的過程，最后兩項涉及程序的結(jié)果。③" ③See Vandenhole W.Human Rights Law，Development and Social Action Litigation in India.Asia-Pacific Journal on Human Rights and the Law，2002，3（2），p.147.

在制度和實踐中，我國民事公益訴訟的非訟化特征十分明顯，其在內(nèi)核上具有非訟的性質(zhì)。一方面，原告的處分權(quán)受到限制，法院負有監(jiān)督原告全面履行公共利益保護責(zé)任的職責(zé)。對此，《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（2020）第9條規(guī)定，對于環(huán)境民事公益訴訟案件，法院認為原告提出的訴訟請求不足以保護社會公共利益的，可以向其釋明變更或者增加停止侵害、修復(fù)生態(tài)環(huán)境等訴訟請求。該規(guī)則雖然是針對環(huán)境民事公益訴訟，但所有民事訴訟都參照適用該規(guī)則，因為原告對于作為訴訟對象的公共利益在公益訴訟中是沒有類似私益訴訟中較為絕對的處分權(quán)的，法院對原告事實上形成監(jiān)督關(guān)系。此外，《民訴法解釋》第287條規(guī)定了對于和解和調(diào)解的法院監(jiān)督和社會監(jiān)督，第288條規(guī)定了對公益訴訟原告撤銷的限制。另一方面，事實的主張和證據(jù)的提出，并非完全遵循當事人主義。根據(jù)《民訴法解釋》第96條和92條的規(guī)定，涉及可能損害國家利益、社會公共利益的證據(jù)，法院要依職權(quán)主動調(diào)取，并且對于涉及國家利益、社會公共利益的事實不適用自認規(guī)則，即當事人不能通過自認來直接形成關(guān)系國家利益、社會公共利益處置的事實。

總之，雖然民事公益訴訟的立法采取的是擴容民事訴訟主體制度而不改變立法上的訴訟程序構(gòu)造的方式，但司法解釋和司法實務(wù)對于民事公益訴訟采取了有別于傳統(tǒng)私權(quán)訴訟的程序構(gòu)造。處分原則和辯論原則在民事公益訴訟中都受到限制，法院具有監(jiān)督原告的職責(zé)，擁有超出普通私權(quán)訴訟程序范圍的釋明權(quán)，調(diào)解與和解也受到法院和公眾的監(jiān)督。

（二）實體結(jié)果的裁量化

在實體權(quán)利義務(wù)配置上，民事公益訴訟呈現(xiàn)出更大的靈活性。傳統(tǒng)私權(quán)訴訟遵循嚴格的依法審判原則，即權(quán)利義務(wù)的配置以請求權(quán)基礎(chǔ)所明定的法律效果為依據(jù)。在民事公益訴訟中，侵權(quán)責(zé)任存在與否確實嚴格遵循責(zé)任成立的判斷依據(jù)，但是損害社會公共利益的法律責(zé)任即法律效果的形成，則具有超越實證法規(guī)定的現(xiàn)象，尤其依賴法官在實體裁決上的裁量權(quán)。“訴訟法不僅是實踐中適用實體法的必要條件，而且對實體法影響巨大?！雹? ④蘭姆寇·凡瑞：《民事訴訟法是一門學(xué)科嗎》，吳俊譯，《湖湘法學(xué)評論》2023年第4期，第153頁。這在民事公益訴訟中體現(xiàn)得更為明顯。

一方面，民事公益訴訟中的實體責(zé)任的形成存在開放的結(jié)構(gòu)，法院可能就責(zé)任的具體配置征求利益相關(guān)者的意見。例如，在常州市環(huán)境公益協(xié)會訴儲衛(wèi)清、常州市博世爾物資再生利用有限公司等環(huán)境污染責(zé)任糾紛公益訴訟案中，法院委托第三方機構(gòu)在評估鑒定的基礎(chǔ)上出具三套環(huán)境生態(tài)修復(fù)方案，并將三套方案在受污染場地周邊予以公示，還通過發(fā)放問卷的形式收集污染地周邊公眾的意見。最終，法院以該公眾意見作為重要參考并結(jié)合案情最終確定了環(huán)境生態(tài)修復(fù)方案，要求江蘇常環(huán)環(huán)境科技有限公司按照生態(tài)環(huán)境修復(fù)方案提供鑒定結(jié)論。①" ①江蘇省常州市中級人民法院（2014）常環(huán)公民初字第2號民事判決書。另一方面，雖然立法規(guī)定污染環(huán)境、破壞生態(tài)的侵權(quán)人，都要承擔清除污染、修復(fù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任，但對于因污染大氣、水等具有自凈功能的環(huán)境介質(zhì)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害，原地修復(fù)已無可能或者沒有必要的，法院可以判決被告支付生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用，采取區(qū)域環(huán)境治理、勞務(wù)代償、從事環(huán)境宣傳教育等替代性修復(fù)方式，此即《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件的工作規(guī)范（試行）》（2017）第33條規(guī)定的替代修復(fù)。實踐中，法院還可能根據(jù)侵權(quán)人具體的責(zé)任承擔能力匹配法律責(zé)任，避免法律責(zé)任因為侵權(quán)人履行能力的不足而事實上落空，甚至允許進行賠償金的抵扣。例如，兩個以上侵權(quán)人分別實施污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為造成同一損害，每一個侵權(quán)人的污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為都不足以造成全部損害，部分侵權(quán)人根據(jù)修復(fù)方案確定的整體修復(fù)要求履行全部修復(fù)義務(wù)后，可以請求以代其他侵權(quán)人支出的修復(fù)費用折抵其應(yīng)當承擔的生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失賠償金。②" ②指導(dǎo)性案例206號“北京市人民檢察院第四分院訴朱清良、朱清濤環(huán)境污染民事公益訴訟案”。環(huán)保技術(shù)改造費用也可以適當?shù)挚郗h(huán)境公益侵權(quán)人應(yīng)承擔的生態(tài)環(huán)境損害賠償金。③" ③指導(dǎo)性案例204號“重慶市人民檢察院第五分院訴重慶瑜煌電力設(shè)備制造有限公司等環(huán)境污染民事公益訴訟案”；江蘇省高級人民法院（2014）蘇環(huán)公民終字第00001號民事判決書。又例如，對于損害生態(tài)但經(jīng)濟特別困難無力承擔修復(fù)費用的侵權(quán)人，法院往往允許侵權(quán)人通過勞務(wù)代償?shù)姆绞竭M行替代性修改。在夏某非法捕撈水產(chǎn)品罪刑事附帶民事公益訴訟案中，因為夏某進行了腦脊液漏修補術(shù)，家庭特別困難，2022年10月13日，夏某所在的安化縣煙溪鎮(zhèn)天茶村與其簽訂勞務(wù)代償替代修復(fù)方案，夏某自愿以30天的巡河、參與人居環(huán)境整治的公益勞務(wù)替代修復(fù)生態(tài)，由該村民委員會進行監(jiān)督，法院對此予以認可。④" ④湖南省安化縣人民法院（2022）湘0923刑初477號刑事附帶民事判決書。類似案例，參見江蘇省連云港市中級人民法院（2014）連環(huán)公民初字第00001號民事判決書、湖南省安化縣人民法院（2022）湘0923刑初312號刑事附帶民事判決書、吉林省通化市中級人民法院（2020）吉05民初90號民事判決書。再例如，對于濫伐林木破壞生態(tài)的行為，檢察院委托第三方林業(yè)資源專業(yè)評估機構(gòu)對涉案被伐林木生態(tài)修復(fù)方案及相關(guān)費用進行評估、計算，據(jù)此向法院提出侵權(quán)責(zé)任賠償數(shù)額，并委托相關(guān)科研機構(gòu)的專業(yè)人員對以購買碳匯方式替代履行的合理性提供專業(yè)意見，而最終法院認可通過認購經(jīng)核證的林業(yè)碳匯的方式履行生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任。⑤" ⑤上海鐵路運輸法院（2023）滬7101刑初107號刑事附帶民事判決書。

民事公益訴訟實體結(jié)果的裁量化還在于賠償性民事公益訴訟尤其是消費者領(lǐng)域的懲罰性賠償民事公益訴訟存在集團訴訟化的現(xiàn)象，即先通過法院對民事公益訴訟案件的審判獲得賠償金總額，然后再就賠償金在具體的受害者之間進行分配，這實際上改變了《民訴法解釋》第286條關(guān)于公益訴訟不附帶私益訴訟的制度設(shè)計初衷。實踐中，一些地方的法檢以及市場監(jiān)督、消費者協(xié)會等機構(gòu)和組織，通過聯(lián)合發(fā)文的形式，建立賠償性消費民事公益訴訟機制并對賠償金的使用進行規(guī)定。例如，《蘇州市消費訴訟公益資金管理暫行辦法》（2021）規(guī)定，涉及維護消費者人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、名譽權(quán)、隱私權(quán)、知情權(quán)等合法權(quán)益的民事公益訴訟中，侵權(quán)人因損害消費者的合法權(quán)益而支付的損害賠償款是公益金。公益金由蘇州市消費者權(quán)益保護委員會設(shè)立“消費訴訟公益資金專戶”，由蘇州市市場監(jiān)督管理局監(jiān)管，公益金專項用于賠付消費者的損害、維護消費者的權(quán)益、管理公益金專戶的事務(wù)性支出等。實務(wù)部門實際上深知這些賠償款的實體歸屬者是具體的受損害的消費者，因此實務(wù)中才形成了“先賠償再分配”的機制。對于賠付消費者損害的程序，其實類似集團訴訟勝訴之后的分配，也類似破產(chǎn)程序或者執(zhí)行程序中的債權(quán)人分配。⑥" ⑥蘇州市人民檢察院、蘇州市消費者權(quán)益保護委員會《公告》，http：//sz.jsjc.gov.cn/jianwu/tongzhi/202303/t20230313_1491549.shtml，2023年11月6日最后訪問。

四、公共利益的準主體化：從恢復(fù)性司法到治理性理念

公益訴訟制度并非將公共利益作為訴訟的純粹客體，而是賦予其準法律主體地位。公益訴訟的目標并非如私益訴訟那樣主要追求金錢給付型的判決主文并最終訴諸民事強制執(zhí)行。公益訴訟制度從事前預(yù)防和事中控制兩方面的角度來保護公共利益，并通過追究損害公共利益的侵權(quán)人的法律責(zé)任，來發(fā)揮特殊預(yù)防和一般預(yù)防的功能。從特殊預(yù)防的角度，對于特定的損害社會公益的行為，行政公益訴訟和民事公益訴訟處于協(xié)同的地位。從一般預(yù)防的角度，公益訴訟具有面向未來的秩序形成功能，其主要不是為了填補已然發(fā)生的損害尤其是個人私權(quán)的損害，而是為了執(zhí)行客觀的法律。也正是因為如此，有觀點就認為公益訴訟尤其是行政公益訴訟屬于客觀訴訟而非主觀訴訟。①" ①參見薛剛凌：《行政公益訴訟類型化發(fā)展研究——以主觀訴訟和客觀訴訟劃分為視角》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2021年第2期，第85頁。理論上已經(jīng)認識到公益訴訟的恢復(fù)性司法屬性，②" ②參見張陳果：《恢復(fù)性司法：檢察機關(guān)提起的個人信息保護公益訴訟》，《清華法學(xué)》2023年第2期，第46頁；張原、霍炎豪：《農(nóng)用地資源保護民事公益訴訟恢復(fù)性司法適用思考》，《中國檢察官》2023年第2期，第66頁。但公益訴訟中的恢復(fù)性司法模式本質(zhì)上是受到治理性理念的影響。

（一）行政公益訴訟與民事公益訴訟的協(xié)同

立法上，除了《民事訴訟法》和《行政訴訟法》有公益訴訟可訴領(lǐng)域的列舉，單行法中只有《反壟斷法》第60條明定檢察機關(guān)對經(jīng)營者實施壟斷行為，損害社會公共利益的可以提起民事公益訴訟，其他單行法都未限定民事公益訴訟或者行政公益訴訟。行政公益訴訟與民事公益訴訟并非完全單項選擇、互不相干。③" ③參見閆晶晶、胡衛(wèi)列：《以訴的形式履行法律監(jiān)督本職》，《檢察日報》2021年9月16日，第2版。行政公益訴訟與民事公益訴訟保護的法益存在交叉乃至重合，但制度功能上的重合并不意味著救濟渠道選擇上的競合或者擇一，行政公益訴訟和民事公益訴訟并非處于競合而只能擇其一的狀態(tài)。

從理論分析的角度，行政公益訴訟的運行以訴前磋商和訴前督促行政機關(guān)履職為主要形態(tài)，行政機關(guān)的執(zhí)法內(nèi)容主要是科處公共利益的侵權(quán)人以停止侵權(quán)（整改）、消除危險等禁令型的責(zé)任，而民事公益訴訟能完成金錢給付型的責(zé)任追究任務(wù)。行政公益訴訟與民事公益訴訟的程序選擇，主要看二者法律效果是否有所區(qū)分。邏輯上二者存在三種關(guān)系，一是行政公益訴訟的法律效果即行政機關(guān)履職的法律效果覆蓋或者等同于民事公益訴訟的法律效果，二是行政公益訴訟與民事公益訴訟法律效果交叉，三是民事公益訴訟與行政公益訴訟的法律效果平行即互不交叉。所有損害公共利益的領(lǐng)域，除非行政救濟排斥民事救濟，否則都是可以訴諸民事公益訴訟機制的。雖然立法上提示了民事公益訴訟以及行政公益訴訟的可訴領(lǐng)域，但是這種提示并非對救濟機制的限定。私權(quán)救濟一般通過主管制度和既判力機制來避免重復(fù)救濟以及執(zhí)行依據(jù)的復(fù)數(shù)化，而公益訴訟領(lǐng)域則未限定民事公益訴訟和行政公益訴訟的關(guān)系，尤其是未限定救濟機制的唯一性。例如，是否屬于集體經(jīng)濟組織的成員是相關(guān)主體訴請集體經(jīng)濟組織收益分配的前提，而集體經(jīng)濟組織成員資格爭議完全屬于法院受理民事訴訟的范圍，法院具有受理集體經(jīng)濟組織成員資格爭議的權(quán)限以及對以之為先決要件的糾紛作出實體判決的職權(quán)。對此，《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（法釋〔2005〕6號）第24條：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村民小組，可以依照法律規(guī)定的民主議定程序，決定在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部分配已經(jīng)收到的土地補償費。征地補償安置方案確定時已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟組織成員資格的人，請求支付相應(yīng)份額的，應(yīng)予支持。但已報全國人大常委會、國務(wù)院備案的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、地方政府規(guī)章對土地補償費在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的分配辦法另有規(guī)定的除外?！痹撍痉ń忉屧?020年進行了修正，但前述條文的內(nèi)容沒有變化。最高人民法院的釋義書明確指出：“集體經(jīng)濟組織成員資格的認定，在法律作出明確規(guī)定之前，是作為裁判者的審判機關(guān)的權(quán)力。”④" ④最高人民法院民事審判第一庭編著：《最高人民法院農(nóng)村土地承包糾紛案件司法解釋理解與適用》，人民法院出版社2005年版，第304頁。實踐中，不僅有裁判規(guī)則明確認為集體經(jīng)濟組織成員資格存否的爭議屬于法院民事訴訟受案范圍，①" ①例如湖南省高級人民法院（2020）湘民申3187號民事裁定書。還有法院通過規(guī)范性文件的方式明確集體經(jīng)濟組織成員資格的認定屬于民事訴訟的受案范圍，并就認定集體經(jīng)濟組織成員資格的標準進行規(guī)定。②" ②例如重慶市高級人民法院《關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定問題的會議紀要》（渝高法〔2009〕160號）。此外，檢察機關(guān)還可以直接提起民事公益訴訟，通過法院確認侵害婦女權(quán)益或者侵害婦女享有的農(nóng)村土地承包、集體收益、土地征收征用補償分配權(quán)益和宅基地使用權(quán)益的村規(guī)民約等決議無效，確認農(nóng)村婦女所享有的集體經(jīng)濟組織成員資格。當然，由于現(xiàn)行法框架下不允許公益訴訟附帶私益訴訟，因此可以通過私益訴訟與公益訴訟合并審理的方式，一并解決資格確認和權(quán)益給付的問題。

行政公益訴訟和民事公益訴訟的協(xié)同模式，體現(xiàn)在諸多公益訴訟的領(lǐng)域。例如，根據(jù)《個人信息保護法》（2021）第4條、第13條的規(guī)定，個人信息的收集、存儲、使用、加工、傳輸、提供、公開、刪除等處理行為，都需遵循合法原則，且以個人同意后處理為原則，以非經(jīng)個人同意即處理為例外?！秱€人信息保護法》第66條、第68條賦予了行政機關(guān)查處違法處理個人信息的職權(quán)?？梢?，個人信息保護完全可以通過檢察機關(guān)督促行政機關(guān)履職的方式達到停止侵害、消除危險的效果。2023年3月，最高人民檢察院發(fā)布的個人信息保護檢察公益訴訟典型案例，就分別包含四個行政公益訴訟案例和四個民事公益訴訟案例。③" ③參見《個人信息保護檢察公益訴訟典型案例》，https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202303/t20230330_609756.shtml#2，2023年10月30日訪問。

實際上，行政公益訴訟解決的是行政機關(guān)不依法履職的問題，民事公益訴訟解決的是侵犯公共利益的行為人的民事責(zé)任的問題，二者并不沖突。只要行政機關(guān)存在不依法履職，且可以通過民事訴訟追究行為人的侵權(quán)責(zé)任，則民事公益訴訟和行政公益訴訟是可以并行的。實踐中，就存在外嫁女通過法院的民事訴訟確認集體經(jīng)濟組織成員資格之后，集體經(jīng)濟組織仍舊不執(zhí)行法院判決的案例。在周某訴海南省某市某村委會某村民小組集體經(jīng)濟組織成員資格確認檢察監(jiān)督案中，是通過檢察院向鎮(zhèn)政府發(fā)出檢察建議書，要求鎮(zhèn)政府及時協(xié)調(diào)、監(jiān)督某村委會某村民小組確認周某的集體經(jīng)濟組織成員資格，并加強對轄區(qū)農(nóng)村集體成員身份確認工作的指導(dǎo)，避免出現(xiàn)類似侵害外嫁女合法權(quán)益的情形。而后鎮(zhèn)政府采納檢察建議，協(xié)調(diào)村小組人員確認周某集體經(jīng)濟組織成員資格，并將周某錄入集體經(jīng)濟組織成員身份系統(tǒng)，向其出具集體經(jīng)濟組織成員股權(quán)證，并按程序分期向周某支付土地補償款。④" ④維護農(nóng)村婦女涉土地合法權(quán)益行政檢察典型案例六“周某訴海南省某市某村委會某村民小組集體經(jīng)濟組織成員資格確認檢察監(jiān)督案”。

當然，行政公益訴訟起訴的前提是行政機關(guān)具有相應(yīng)的職權(quán)且該職權(quán)的違法行使或者不行使導(dǎo)致了公共利益的受損。行政公益訴訟實際上是通過督促行政機關(guān)來間接保護公共利益，行政公益訴訟的訴訟階段實際上是訴前階段的延伸，二者對行政機關(guān)的監(jiān)督內(nèi)容是完全相同的，只是最終通過法院來保障檢察監(jiān)督的效力。⑤" ⑤相關(guān)案例，可參見最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于印發(fā)〈行政公益訴訟典型案例〉的通知》（法〔2023〕206號）發(fā)布的8件行政公益訴訟典型案例。此外，如果民事判決和行政決定導(dǎo)致規(guī)定民事責(zé)任的執(zhí)行依據(jù)內(nèi)容競合，則可通過債務(wù)人異議之訴程序來解決，而不會導(dǎo)致侵權(quán)人雙重給付的后果。⑥" ⑥參見吳?。骸秱鶆?wù)人異議之訴的實體基礎(chǔ)與程序構(gòu)造》，《中國政法大學(xué)學(xué)報》2023年第2期，第166-167頁。

（二）面向未來的公共利益保護

公益訴訟并非僅僅是對過去責(zé)任的追究，更是面向未來的公共利益保護和維護，這是公益訴訟治理性理念的體現(xiàn)。公益訴訟的恢復(fù)性理念和面向未來秩序的治理性理念，具有一定的跨法域普適性。例如，“印度公共利益訴訟（PIL）的力量在于它可以免受傳統(tǒng)司法程序的限制。印度公益訴訟的特點是協(xié)作方式、程序靈活、受司法監(jiān)督的臨時命令和前瞻性救濟。法官們在他們的積極分子化身中接觸了許多政黨和利益攸關(guān)方，組成了事實調(diào)查、監(jiān)管或政策改革的委員會，并為公眾關(guān)注的問題提出建設(shè)性的解決方案。法官們特別是印度最高法院的法官們有巨大的權(quán)力來設(shè)計創(chuàng)新的解決方案，指導(dǎo)政策的改變，推動法律的制定，譴責(zé)官員以及執(zhí)行命令。而且，他們會毫不猶豫地在他們所認為的公共利益中行使這種權(quán)力”①" ①Bhuwania A.Courting the People：Public Interest Litigation in Post-Emergency India.Cambridge University Press，2017，p.2.。一旦出現(xiàn)治理真空的地方，印度法院就會迅速填充它。②" ②See Rajamani L.Public Interest Environmental Litigation in India：Exploring Issues of Access，Participation，Equity，Effectiveness and sustainability.Journal of Environmental Law，2007，19（3），p.294.可見，公益訴訟不僅僅強調(diào)在能夠修復(fù)和恢復(fù)的情況下恢復(fù)原狀，還強調(diào)公共利益保護的社會治理具有面向未來的可行性和可持續(xù)性。

我國公益訴訟實行恢復(fù)性司法，尤其是在環(huán)境民事公益訴訟領(lǐng)域。最高人民法院發(fā)布的《中國環(huán)境資源審判2017—2018》白皮書就認為，在環(huán)境司法中，法院堅持系統(tǒng)保護思維和恢復(fù)性司法理念，通過適用“補種復(fù)綠”“增殖放流”“勞務(wù)代償”等責(zé)任承擔方式，以及探索異地修復(fù)、替代修復(fù)、代履行、第三方監(jiān)督、執(zhí)行回訪等制度，確保生態(tài)環(huán)境得到及時、有效修復(fù)。最高人民法院發(fā)布的《中國環(huán)境資源審判（2021）》白皮書進一步提出，在環(huán)境司法中堅持恢復(fù)性司法，立足不同環(huán)境要素的修復(fù)需求，創(chuàng)新適用多種符合生態(tài)環(huán)境保護要求的修復(fù)方式；在刑事案件中，將被告人具有積極修復(fù)生態(tài)環(huán)境，開展符合自然規(guī)律的植樹造林、增殖放流等情形，作為從輕量刑情節(jié)予以考慮，促進受損生態(tài)環(huán)境及時修復(fù)；在民事案件中，將當事企業(yè)在已符合國家環(huán)境標準情況下繼續(xù)實行技術(shù)升級改造的資金，以技改抵扣的方式折抵生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用，推動企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型升級。例如，在潘某某等三人危害珍貴、瀕危野生動物刑事附帶民事公益訴訟案中，檢察機關(guān)委托湖南省野生動物專家出具《湖南省野生動物專家評估意見書》，認為潘某某等三人捕獲四只畫眉，雖沒有造成畫眉死亡，但獵捕行為已造成畫眉離開獵捕地，對生態(tài)環(huán)境造成了一定的損失，建議損失的價值按畫眉價值15 000元的10%計算，即1 500元。專家建議的修復(fù)治理的方案是，通過在獵捕地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)植樹造林，綠化荒山荒地，同時設(shè)立野生動物保護宣傳牌，印制保護野生動物的宣傳冊或宣傳畫，進行野生動物保護宣傳教育等措施保護其棲息地，促進自然種群的恢復(fù)，恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)功能和平衡，此即該1 500元的用途。③" ③湖南省長沙市岳麓區(qū)人民法院（2022）湘0104刑初280號刑事附帶民事判決書。此外，在環(huán)境污染發(fā)生之后，行政機關(guān)往往主動進行應(yīng)急處置并承擔費用，目的是避免污染的持續(xù)和擴散，這也是治理性理念的體現(xiàn)，而在最終的民事訴訟中法院會判決侵權(quán)人承擔政府支出的應(yīng)急處置費用。④" ④湖南省郴州市中級人民法院（2018）湘10民初3號民事判決書。當然，也有案例認為這不屬于民事公益訴訟受案范圍，參見甘肅礦區(qū)人民法院（2019）甘95民初4號民事判決書。當然，也存在針對行政機關(guān)應(yīng)急處置的生態(tài)環(huán)境資源保護類案件，由公益損害賠償金進行兌付的情況。例如，在生態(tài)環(huán)境損害案件中，縉云縣檢察院以行政機關(guān)支出費用是否用于防止公益損害繼續(xù)擴大為標準，區(qū)別行政機關(guān)應(yīng)急處置費用與其一般履職支出。針對行政機關(guān)先行墊付應(yīng)急處置費后無從追償?shù)那樾?，在賠償金執(zhí)行到位后及時付給行政機關(guān)。在某電鍍廠污染生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟案中，縉云縣檢察院支出35.6萬元公益損害賠償金給行政機關(guān)，補償行政機關(guān)先行墊付的應(yīng)急處置費、調(diào)查費、鑒定費等費用，增強行政機關(guān)環(huán)保應(yīng)急處置的主動性。⑤" ⑤參見虞英、祝秋玲：《公益損害賠償金如何管？怎么用？》，《檢察日報》2022年11月8日，第7版。

公益訴訟與能動司法是存在內(nèi)在聯(lián)系的，或者說公益訴訟依賴于司法的能動性。我國公益訴訟的目標并非最終盡可能換算為金錢債權(quán)來讓侵權(quán)人承擔責(zé)任，公益訴訟的目標是第一時間停止對公益的損害，第一時間修復(fù)和恢復(fù)公益，并面向未來建立公益保護的長效機制和治理機制。法院在公益訴訟過程中的能動性自不待言，而檢察機關(guān)獨享監(jiān)督權(quán)和訴權(quán)的行政公益訴訟自身的定位就具有社會治理的屬性。作為行政公益訴訟訴前程序的磋商和檢察建議本身就是推進社會治理的重要方式，其內(nèi)容與后續(xù)提起行政公益訴訟的訴訟請求直接相關(guān)，而針對具體個案的行政公益訴訟檢察建議與面向一般性問題的社會治理檢察建議，二者更是具有事實上的牽連性。⑥" ⑥相關(guān)規(guī)定，參見《檢察機關(guān)開展檢察建議工作有關(guān)問題的解答》（高檢辦發(fā)〔2021〕11號）。

五、結(jié)語

我國公益訴訟的入法采取了“掛靠”《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的訴訟主體制度的便宜方式，一方面可能是基于立法成本和制度建設(shè)緊迫性的考慮，另一方面也不排除立法機關(guān)在公益訴訟的程序構(gòu)造和侵權(quán)人實體責(zé)任承擔形式等問題上“刻意模糊”的可能，即非由立法預(yù)先安排，而是交由司法機關(guān)在個案中進行妥當性處置，再由立法對實踐的合理做法進行整理和確認。公共利益的保護以及公益訴訟的運行確實不同于一般的私權(quán)救濟機制，在公共利益行政執(zhí)法救濟與司法訴訟救濟之間的關(guān)系、公益訴訟的程序構(gòu)造（原告的職責(zé)、法官的權(quán)力）、侵權(quán)人責(zé)任承擔形式、賠償金的分配和使用等問題上，都呈現(xiàn)出特殊性。經(jīng)過十余年的探索，我國公益訴訟已經(jīng)積累了較為成熟且穩(wěn)定的經(jīng)驗，呈現(xiàn)出了實體上的恢復(fù)性、治理性理念和機制程序上的非訟化構(gòu)造。程序上的非訟化體現(xiàn)為檢察權(quán)運行的非訟化以及審判權(quán)運行的非訟化，前者針對行政公益訴訟的訴前程序，后者針對在法院進行的民事公益訴訟程序。公益訴訟制度中，檢察權(quán)和審判權(quán)的運行都呈現(xiàn)出非訟化的特征。最后需要強調(diào)的是，雖然我國公益訴訟的既有結(jié)構(gòu)和模式具有了一定的體系性、自洽性和穩(wěn)定性，但是仍存在與其他法律抵牾以及規(guī)則不完備不合理的情況。一方面，由于目前的公益訴訟制度以檢察機關(guān)監(jiān)督行政機關(guān)履職為主要內(nèi)容，因此未來的公益訴訟立法需要考慮監(jiān)督方式和訴訟方式兩方面的內(nèi)容，厘清民事公益訴訟和行政公益訴訟的救濟范圍邊界和程序選擇關(guān)系，分析檢察機關(guān)監(jiān)督行政機關(guān)是否需要通過訴訟的方式來強制，并且立法在內(nèi)容配置上是定位為綜合性的公共利益保護法還是偏程序性的公益訴訟法也值得進一步研究；另一方面，公共利益保護的立法并非一部法律可以單獨完成，尚需在行政單行法中明確行政機關(guān)保護公益的具體職責(zé)清單以及在實體上完善損害社會公共利益行為的責(zé)任體系。

[責(zé)任編輯：無" 邊]

Non-Litigation Structure and Governance Concept：The Chinese Model of Public Interest Litigation

WU Jun

（Kenneth Wang School of Law，Soochow University，Suzhou Jiangsu 215006，China）

Abstract：The civil public interest litigation system，which was added to the Civil Procedure Law in 2012，is mainly aimed at giving full play to the role of social organizations in protecting public interests through litigation.Due to limitations in the size，qualification，willingness to sue，and litigation ability of social organizations，the legislative expectations have not been fully realized.The establishment of the procuratorial public interest litigation system and the addition of public interest litigation clauses in separate laws have expanded the scope of public interest litigation，enriched the implementation forms of public interest protection，changed the relationship between civil and administrative public interest litigation，and reshaped the institutional content and operation situation.China’s public interest litigation system adopts both law enforcement logic and supervision logic，and both procuratorates and courts practice activism in the process of performing their duties.The law enforcement logic determines that China’s public interest litigation is a non-litigation phenomenon in the procedural structure，and the supervision logic determines that China’s public interest litigation is a governance concept in terms of operational objectives.The non-litigation structure and the governance concept under judicial activism jointly shape the Chinese model of public interest litigation.

Key words：public interest litigation;non-litigation;governance;procuratorate;judicial activism