金成波

摘要：“黨的領導”入法是黨領導國家法治建設衍生出來的中國特色法治實踐。行政法總則中寫入“黨的領導”規(guī)范具有必要性，這是由行政法總則需要體現(xiàn)中國制度特色、落實憲法基本原則以及整合現(xiàn)有政制安排所決定的。行政法總則要對“黨的領導”進行科學定位，尤其是在新時代黨政融合大背景下要對“黨的領導”規(guī)范進行準確表達：一方面表現(xiàn)為“在行政之先”的領導作用，具體包括黨對行政方向的領導、對行政決策的領導和對行政人員的領導；另一個方面包括“在行政之側(cè)”的保證作用，具體包括黨對行政獨立性的保證、對行政合法性和對行政效率性的保證。對于“黨的領導”規(guī)范的展開，行政法總則制定過程中既要關照當下的狀況，又要為發(fā)展預留空間，從而實現(xiàn)黨和政之間持續(xù)的良性互動。

關鍵詞：行政法總則；黨的領導；黨政關系；黨政融合

引言

行政法的法典化歷來是我國行政法學人的心結(jié)，早在20世紀八十年代，陶希晉先生便談及行政法法典化的必要性。然而，受制于當時理論研究不充分、立法不完善等因素，行政法法典化的目標最終未能實現(xiàn)。進入新時代，因應新形勢，學者們提出，制定行政法總則的時機已經(jīng)成熟，呼吁盡快制定一部統(tǒng)一的行政基本法。2021年全國人大常委會將“研究啟動環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領域的法典編纂工作”列入年度立法工作計劃；2023年十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃提出，“積極研究推進環(huán)境（生態(tài)環(huán)境）法典和其他條件成熟領域的法典編纂工作”。行政法法典化最重要的任務乃是提煉出一部總則或者行政基本法，借此實現(xiàn)對整個行政法體系的建構(gòu)。目前，就行政法總則的內(nèi)容，行政法學界已基本達成共識，即通過“提取公因式”的技術(shù)路徑，提取行政法共有的概念、原則和制度。這其中，“黨政關系”無疑是一個非常重要的“公因式”，需要格外予以關注。黨政關系既是重大理論問題，也是重大實踐問題。中國的各種政治關系和較為重要的政治現(xiàn)象，都在一定程度上包含著“黨政關系”的因素。盡管這種包含是直接的或間接的，是明顯的或是隱含的，但都是確實存在的，并在其中起著關鍵性的作用?？梢哉f，“黨政關系”是中國政治體制的核心構(gòu)成，忽視這個關鍵詞，永遠無法理解中國政治運行的全貌。廣義上的“黨政關系”是黨與立法機關、行政機關、司法機關等網(wǎng)家政權(quán)機關的關系：狹義上的“黨政關系”是黨與行政機關即政府的關系，也是最核心、最常見的“黨政關系”，是我們這里討論的對象。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持問題導向，著力解決現(xiàn)代化建設中的突出矛盾和問題，對于“黨政關系”在理論上進行了新的闡釋，在實踐中采取了一系列強有力的改革措施。黨的十九大報告指出：“加強黨的集中統(tǒng)一領導，支持人大、政府、政協(xié)和法院、檢察院依法依章程履行職能、開展工作、發(fā)揮作用，這兩個方面是統(tǒng)一的。”黨的十九屆三中全會《關于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》提出了深化黨和國家機構(gòu)改革要遵循的優(yōu)化協(xié)同高效原則。黨的二十大報告提出：“健全總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領導制度體系?！?023年，中共中央、國務院印發(fā)的《黨和國家機構(gòu)改革方案》進一步提出，深化黨和國家機構(gòu)改革，目標是構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的黨和國家機構(gòu)職能體系?？梢?，“黨政關系”的新定位——黨政融合的改革思路已經(jīng)進一步清晰，“黨的領導與依法行政相統(tǒng)一”是狀態(tài)，“優(yōu)化協(xié)同高效”是效果，以黨的全面領導為核心，“黨”和“政”之間通過組織互構(gòu)、職能協(xié)同、資源整合，形成一種“以黨領政”的公共治理結(jié)構(gòu)。

黨政融合改革模式是新一輪政府機構(gòu)改革區(qū)別于以往歷次機構(gòu)改革的一大亮點。黨政融合強調(diào)的價值引領下的績效導向和以功能而非政治為范疇的分權(quán)邏輯是我國制度優(yōu)勢的體現(xiàn)，是整個國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎性支撐。一方面，黨政融合不是“黨”和“政”的機械組合，二者的聯(lián)系是有機、動態(tài)、全過程的。黨政融合綜合“黨”和“政”的比較優(yōu)勢，形成治理合力，產(chǎn)生“1+1>2”的治理效能。比如，黨的十九屆三中全會《關于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》要求統(tǒng)籌設置黨政機構(gòu)?？梢?，這一輪機構(gòu)改革形成了“黨政關系”的新模式——“黨政統(tǒng)分”，即黨政機構(gòu)有統(tǒng)有分、又統(tǒng)又分，有利于完善黨政機構(gòu)布局，充分體現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)之間的合理分工、相互協(xié)調(diào)和制約的關系。另一方面，“黨政融合”不是混沌而治、“黨政合一”。新中國成立后我國曾出現(xiàn)過“黨的一元化領導”“寓黨于政”“黨政合一”等黨政關系模式，但是出現(xiàn)不少弊端，極大制約了黨和國家事業(yè)發(fā)展。鑒于這些不合理現(xiàn)象，鄧小平同志指出要“著手解決黨政不分、以黨代政的問題”。隨之開始了政治體制改革，探索“黨”與“政”的相對分開。然而，由于一個時期片面理解和執(zhí)行黨政分開，一些領域又出現(xiàn)了黨的領導弱化的現(xiàn)象。由此，從黨的十八大以來，全面加強黨的領導。黨的十九大修改黨章，將“總綱”中“黨的領導主要是政治、思想和組織的領導”，修改為“中國共產(chǎn)黨的領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”。然而，新時代全面加強黨的領導并不意味著重復過去的“黨政合一”?！包h”和“政”是兩種不同的政治存在形式，它們有著不同的社會功能，二者之間的密切聯(lián)系并不能使它們失去必要的界限。新時代的“黨政融合”正是著眼于黨政之間的必要界限與內(nèi)在聯(lián)系進行科學合理的分工，黨在依法執(zhí)政的同時保證政府依法行政，“黨”和“政”共同優(yōu)化、協(xié)同、高效地促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

“黨政關系”對行政法治具有深刻影響，但自1990年以來行政法學界對“黨政關系”的學理討論趨于沉寂。隨著黨的十八大以來全面加強黨的領導，這一問題重新引起行政法學界的重視。黨的十八大以來，“黨政關系”發(fā)生的具有歷史意義的深刻變化必將在未來映射到行政法總則中去?！靶姓倓t”既是公共行政領域的基本法典，也是國家治理的重要保障。制定一部經(jīng)得起歷史檢驗的行政法總則必須處理好“黨政關系”，既不能出現(xiàn)“以黨代政”“黨政不分”，更不能忽視、弱化黨的領導。有鑒于此，非常有必要在學理層面深入探討行政法總則中“黨的領導”規(guī)范人法的必要性及其相關問題，讓“黨的領導”從政治話語走向制度實踐。

一、行政法總則中規(guī)定“黨的領導”的必然性

習近平總書記指出：“黨和法的關系是政治和法治關系的集中反映。法治當中有政治，沒有脫離政治的法治。西方法學家也認為公法只是一種復雜的政治話語形態(tài)，公法領域內(nèi)的爭論只是政治爭論的延伸?！薄包h政關系”是黨和法的關系在行政法總則中的集中體現(xiàn)，必須妥善處理，不能回避也無法回避，其必然性體現(xiàn)在價值、規(guī)范和實踐三個層面。

（一）價值層面的必然：中國制度特色的體現(xiàn)

偉大的時代孕育偉大的法典，作為人類精神文明的產(chǎn)物，法典必然要體現(xiàn)時代精神。世界第一部現(xiàn)代意義的民法典《法國民法典》“以法國大革命的社會成果為依據(jù)并把這些成果轉(zhuǎn)化為法律”，其中蘊含的平等、自由和所有權(quán)絕對的思想是當時方興未艾的資本主義社會精神的體現(xiàn)。法國民法典的核心起草人波塔利斯在《關于民法典草案的說明》中指出：“人民的法典隨著時代的發(fā)展而逐漸成形，嚴格說來，它們并不是被制定出來的。”對我國而言，編纂行政法典不僅有工具層面上建設行政法治、推進國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的作用，更進一步地，還有價值層面上標識偉大時代、凸顯人民地位、記錄黨和人民建設國家所取得的輝煌成就的作用。對于21世紀的中國來說，法典化本身并不是目的，展現(xiàn)出現(xiàn)代中國特有的精神氣質(zhì)，才是法典化的價值之所在。具體到行政法總則，應當發(fā)揮提綱挈領的作用，而不能局限于填空補白，它要解決行政法總體價值的問題，解決行政法是什么、包含什么的問題，解決行政法未來發(fā)展方向問題。

黨的二十大報告指出，必須堅定不移走中國特色社會主義政治發(fā)展道路，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一。這是中國特色社會主義民主政治的集中體現(xiàn)，在行政法總則制定中，必須有鮮明的體現(xiàn)。其一，行政法總則要體現(xiàn)黨的領導地位。黨的領導是我國社會主義法治之魂，是我國法治同西方資本主義國家法治最大的區(qū)別。回望改革開放以來的法治歷程，我國的行政法治建設呈現(xiàn)出強烈的建構(gòu)性特點：由黨中央統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面的資源和力量，通過頂層設計和政治引領，不斷推動制度建設和實踐創(chuàng)新，是我國行政法治建設在短時間內(nèi)取得長足進步的重要原因。行政法總則必須旗幟鮮明體現(xiàn)黨的領導地位。其二，行政法總則要體現(xiàn)人民主體地位。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）強調(diào)，建設人民滿意的服務型政府?？梢?，以人民為中心是我國行政體制的本質(zhì)特征，行政法總則是政府行政的基本法，“堅持以人民為中心是法治政府建設的本質(zhì)要求”。其三，行政法總則要體現(xiàn)依法治國，這是題中應有之義。在法治政府建設闊步前進的當下中國，“沒有行政法的法典化，中國特色社會主義法治體系注定是不完整的，也是無法最終建成的”。

（二）規(guī)范層面的必然：憲法基本原則的落實

在任何國家的憲法，對于其所規(guī)定之事項，都不可能在這部憲法內(nèi)，毫無保留的、巨細靡遺地規(guī)定，而必須賦予立法者訂定法律，來達成之，這可稱之為憲法委托。行政法是憲法的具體化，在所有的法律部門中，行政法是與憲法關聯(lián)最為密切的。行政法兼具“政治法”和公法的血統(tǒng)，憲法中的絕大多數(shù)規(guī)范都與行政法和政府密切相關，因而有能力和資格適用憲法的部門法，首推行政法。行政法可以直接認為是關于實現(xiàn)憲法價值的技術(shù)法。制定行政法總則，必須要落實憲法的基本原則和基本內(nèi)容，與“黨政關系”最為相關的無疑是憲法上的“黨的領導”條款。

2018年《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）修改，旗幟鮮明地把“黨的領導”寫入《憲法》第1條，這不僅僅是為了確認“黨的領導”這一政治事實，最根本的是為了全面加強黨的領導，將黨的領導貫徹到依法治國的全過程。由此，“黨的領導”條款就有了規(guī)范效力，對立法具有拘束力。相較于憲法中“黨的領導”的規(guī)定而言，若能在法律文本中置人“黨的領導”條款，既可為中國共產(chǎn)黨的領導權(quán)和執(zhí)政權(quán)提供更具體的規(guī)范依據(jù)，亦可促進黨的領導活動在法治框架內(nèi)展開，從而與中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的基本執(zhí)政方式相契合。2018年以來，我國制定和修改的多部法律法規(guī)都明確寫入黨的領導規(guī)范，比如2018年《中華人民共和國監(jiān)察法》第2條規(guī)定，“堅持中國共產(chǎn)黨對國家監(jiān)察工作的領導”；2019年《重大行政決策程序暫行條例》第4條規(guī)定，“重大行政決策必須堅持和加強黨的全面領導”；2020年《政府督查工作條例》第3條規(guī)定，“政府督查工作應當堅持和加強黨的領導”，等等。2019年《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》要求，貫徹落實憲法規(guī)定，制定和修改有關法律法規(guī)要明確規(guī)定黨領導相關工作的法律地位。《全國人大常委會2020年度立法工作計劃》要求“通過法律推動和保障黨中央的路線方針政策有效實施”。《國務院2020年立法工作計劃》指出“推進黨的領導人法人規(guī)，以立法推動完善黨領導各項事業(yè)的具體制度”。由此，“黨的領導”不僅要載人法律，而且應當以恰當?shù)姆绞捷d人法律。除此之外，“黨的領導”規(guī)范還通過其他一些形式進入到國家治理的環(huán)節(jié)當中，例如黨政聯(lián)合發(fā)文，作為實現(xiàn)政黨政治與政府行政聯(lián)結(jié)融通的政策工具之一，其地位早已超越一般意義上的公文處理方式或工作慣例，已經(jīng)演變?yōu)橐环N常態(tài)化的治理工具，在治國理政過程中發(fā)揮著越來越重要的作用。在整個行政法體系中，行政法總則將起到綱要性、通則性和基礎性的作用，因此，在其制定過程中凸顯黨的領導地位是邏輯上的必然。

（三）實踐層面的必然：現(xiàn)有“政制”安排的整合

公法是一種復雜的政治話語形態(tài)。作為公法的行政法，與政治體制關系十分緊密，每一項政治體制改革都會對行政法產(chǎn)生影響?！罢啤笔欠峙浜涂刂片F(xiàn)代國家政治權(quán)力及其運作過程的文本與規(guī)范性制度的綜合，包括政治權(quán)力的機構(gòu)組成、運作關系以及政治權(quán)力進行統(tǒng)治、治理所遵循的基本原則，是以憲法形式體現(xiàn)同時包括憲法外其他制度性內(nèi)容的立體制度建構(gòu)。在我國，與“憲制”相比，“政制”更能表現(xiàn)“黨政關系”的豐富內(nèi)涵，憲法只是規(guī)定了黨的領導，而黨領導國家的手段方式和過程全貌則體現(xiàn)在政制之中。為此，這里將新時代“黨政關系”的新格局統(tǒng)稱之為“政制安排”，行政法總則的制定必須對當下的政制安排予以回應。

第一，整合成文規(guī)范中的“黨政關系”。行政法總則的制定，可以采取提取公因式的方法，將行政法律體系中已有的或應該有、可能有的共有普遍性和引領性規(guī)范提取出來。我國現(xiàn)行有效的行政領域法律法規(guī)中有不少規(guī)范涉及到“黨政關系”，比如“黨對XX工作的領導”就是綱領性、原則性條款，屬于“公因式”的范疇，具有統(tǒng)攝其他單行法的效果，行政法總則需要對其予以整合吸收。需要注意的是，如果行政法總則無法對單行法中“黨政規(guī)范”予以有效整合，甚至有失完整與準確，現(xiàn)實中可能導致黨的組織與行政機關就權(quán)力范圍、權(quán)力行使程序等產(chǎn)生爭議。例如，2021年修正的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第3條規(guī)定了“安全生產(chǎn)工作堅持中國共產(chǎn)黨的領導”，而2019年施行的《生產(chǎn)安全事故應急條例》卻并未包含黨的領導規(guī)范，此時，鑒于二者的位階不同，可以認為黨組織有權(quán)力也有責任參與生產(chǎn)安全事故的指揮處理。但是，如果未來行政法總則的應急行政章節(jié)對黨的領導也失于規(guī)定，便難以用效力位階原理簡單加以解釋，從而可能產(chǎn)生職權(quán)抵牾或消極不作為。

第二，整合行政慣例中的“黨政關系”。行政法總則的制定不僅要整合成文規(guī)范，還要對所有行政活動遵循的制度規(guī)則進行總的概括，這其中非常重要的一項就是行政慣例?；诜ǖ囊鼗蚍梢?guī)范與法的淵源相區(qū)分的立場，行政法的淵源就不應當僅限于國家機關事先制定的各種正式的法律條文，還應當包括法理、慣例和判例等各種效力不等的非正式淵源。由此，行政慣例應當定性為一種法的淵源。行政慣例非常重要，很多法律原則和規(guī)則都蘊含在慣例之中，通過慣例的方式予以呈現(xiàn)。例如，比例原則在德國公法里被稱為“帝王條款”，作為行政法上的一般原則長久以來得到普遍承認，但其實是以習慣法的方式被肯定下來的。我國憲法及其他成文法中也沒有關于比例原則的直接規(guī)定，只是比如《中華人民共和國行政處罰法》第5條等某些法律一定程度上反映和體現(xiàn)了比例原則的精神。在我國的行政實踐中，行政慣例大致包括行政內(nèi)部的工作規(guī)則、行政權(quán)力對外運行時形成的慣例、參照法院案例指導制度形成的先例以及根據(jù)行政法原理（非原則）形成的行政慣行制度等。在這些行政慣例中有許多是關于“黨政關系”的，例如重大事項的決策程序、領導干部的任免程序等，在行政法總則的制定過程中，要注意整合吸收那些行政法治迫切需要的、具有全局影響的重要行政慣例。

第三，整合理論學說中的“黨政關系”。行政法學區(qū)別于其他學科的鮮明標志，除了必須具有獨立的實定法體系外，還必須具有成熟的行政法學理論體系。理論體系是對實定法體系展開的學理化表達，主要包括基本理念或觀點、學說，基本原理或原則、概念、范疇等。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央緊緊圍繞深入推進依法行政、加快建設法治政府這一重大課題，形成了一系列法治政府建設的新理念新思想新戰(zhàn)略，發(fā)展成一套內(nèi)涵科學、邏輯嚴密、思想創(chuàng)新的理論體系，為推動新時代法治政府建設提供了根本遵循。圍繞這些新理念新思想新戰(zhàn)略，學術(shù)界展開了熱烈的討論，其中很多都涉及到“黨政關系”的相關問題，如執(zhí)政權(quán)與行政權(quán)有哪些區(qū)別，黨政合并合署后的運作機理，黨政聯(lián)合發(fā)文如何規(guī)范，行政首長負責制與黨組集體領導制之間的協(xié)調(diào)，等等。制定行政法總則，要將這些理論學說進行整合，尤其是一些爭議的問題充分討論，解決了這些問題才是行政法總則能夠引領實踐、具有前瞻性的關鍵所在。

未來的行政法總則中，必須對“黨的領導”規(guī)范作出周全的表達，由此才能在黨的全面領導之下，協(xié)調(diào)兼顧政治性和專業(yè)性，處理好對行政的政治控制與保證行政的科層理性，黨委（黨組）決策和行政決策，黨的總攬全局、協(xié)調(diào)各方與行政機關的獨立負責工作等關系。2014年1月7日，習近平總書記在中央政法工作會議上的講話中強調(diào)，“黨對政法工作的領導是管方向、管政策、管原則、管干部，不是包辦具體事務，不要越俎代庖，領導干部更不能借黨對政法工作的領導之名對司法機關工作進行不當干預”。由此，“黨的領導”在制度運行層面可以通過兩個方面予以展開：一是“在行政之先”的領導作用，二是“在行政之側(cè)”的保證作用。

二、“在行政之先”：黨對行政的領導

2017年，黨的十九大確立了習近平新時代中國特色社會主義思想，明確了中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領導。2018年《憲法》修改，明確提出中國共產(chǎn)黨領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。堅持黨的領導不是一句口號、一句空話，而要體現(xiàn)在充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心作用上。展開來講，黨對行政的領導主要體現(xiàn)在對行政方向的領導、行政決策的領導以及行政人員的領導。

（一）黨對行政方向的領導

馬克思主義理論是管方向、管原則、管根本的，因而從本質(zhì)上來說是管全局的，它是我們判斷形勢、戰(zhàn)略謀劃的世界觀和方法論，正如毛澤東同志所指出的：“我們的眼力不夠，應該借助于望遠鏡和顯微鏡。馬克思主義的方法就是政治上軍事上的望遠鏡和顯微鏡?！眻猿贮h的領導就要堅持黨對整個政治方向的領導?！包h在特定歷史時期，為了完成特定歷史任務，都會制定一些基本原則”“政治方向的領導就是指黨在一定階段根據(jù)政治原則而制定的階段性奮斗目標”。黨對行政方向的領導，就是黨對法治政府建設路線的長遠擘畫和對行政管理改革方向的積極引導。

行政法總則中要旗幟鮮明地體現(xiàn)黨對行政方向的領導，堅持黨把方向、謀大局、定政策、促改革的重要作用。其一，規(guī)定“各級政府要貫徹黨中央的路線、方針、政策”的相關內(nèi)容。宏觀方面，黨的路線、方針推動著行政法治建設。從1997年黨的十五大提出“依法治國、建設社會主義法治國家”，到2014年黨的十八屆四中全會提出“深入推進依法行政，加快建設法治政府”，黨中央對于推進法治始終起著舉旗定向、把舵領航的重要作用。迄今為止，法治政府建設的兩份綱要都是由黨中央、國務院聯(lián)合印發(fā)，后一份綱要更是將“黨的領導”嵌入“健全八個方面體系”的主體內(nèi)容之中，確保法治政府建設始終能夠堅持正確的政治方向。微觀方面，黨的政策引導著行政管理改革。以“最多跑一次”改革為例，2018年1月，中央全面深化改革領導小組審議了《浙江省“最多跑一次”改革調(diào)研報告》并予以肯定；2018年3月，“最多跑一次”寫入國務院政府工作報告；2018年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于深入推進審批服務便民化的指導意見》，把浙江省“最多跑一次”作為典型經(jīng)驗向全國推廣。作為一場“深刻的行政革命”，“最多跑一次”改革如果沒有黨中央的發(fā)現(xiàn)、肯定和推動，難以取得如此輝煌的成就。其二，規(guī)定“法治政府建設應當以習近平法治思想為指導，不斷提高依法行政水平，建設人民滿意的服務型政府”的相關內(nèi)容。習近平法治思想是法治政府建設的行動指南和根本遵循，它包括以人民為中心是法治政府建設的價值立場，分步推進和加強黨的領導是法治政府建設的基本路徑；推動行政法律體系的完善、規(guī)范重大行政決策程序、堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法、深入推進放管服改革、構(gòu)建多元糾紛解決體系、抓好法治政府建設中的“關鍵少數(shù)”是法治政府建設的重點任務；以法治政府建設引領法治社會形成、以制度執(zhí)行力檢驗法治政府建設成效、以智慧法治建設提升政府效能是法治政府的發(fā)展目標。思想是行動的先導，行政法總則中確立習近平法治思想的指導地位有助于各級政府更好開展工作。

（二）黨對行政決策的領導

決策是行政的核心和關鍵關節(jié)，政府作為公共政策的制定者和實施者，其決策行為往往對經(jīng)濟社會發(fā)展有重大影響，涉及重大公共利益或者社會公眾切身利益，事關改革發(fā)展穩(wěn)定大局。習近平總書記指出：“要把黨的領導貫穿于重大行政決策全過程和各方面?！秉h的二十大報告強調(diào)，完善黨中央重大決策部署落實機制。《重大行政決策程序暫行條例》第4條規(guī)定，“重大行政決策必須堅持和加強黨的全面領導，全面貫徹黨的路線方針政策和決策部署，發(fā)揮黨的領導核心作用，把黨的領導貫徹到重大行政決策全過程”。之所以強調(diào)黨對行政決策的領導，是因為行政決策對黨和人民事業(yè)具有極端重要性?！霸谝磺惺д`中，決策的失誤是最大的失誤。一著不慎，全盤皆輸?！?/p>

在行政法總則中，黨對行政決策的領導要體現(xiàn)在如下兩點。其一，規(guī)定黨對重大行政決策的領導，并進一步細化領導的方式、程序以及法律責任?！吨卮笮姓Q策程序暫行條例》第3條、第4條以及第31條規(guī)定了黨領導行政決策的內(nèi)容，但是這些規(guī)定都較為宏觀，對黨組織介入的時機、方式以及法律后果都有待細化。另外需要注意的是，黨領導的是“重大行政決策”，不參與具體的、細碎的行政決策，要防止出現(xiàn)“以黨代政”的局面，干擾行政的積極性，破壞行政效率。其二，規(guī)定黨對應急行政決策的領導。有學者指出，中國公共應急體制的最大優(yōu)勢就是有中國共產(chǎn)黨的堅強領導。原因在于，重大突發(fā)事件的應對可能超出政府的能力范圍，往往需要黨委來主導決策、實施動員和協(xié)調(diào)資源。但目前我國的應急行政法律規(guī)范體系中并未賦予執(zhí)政黨的各級機關直接參與公共事務管理的權(quán)力和職責。以突發(fā)疫情應對為例，無論是《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》《中華人民共和國傳染病防治法》，還是《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》，都沒有對黨的領導作用作出規(guī)定，這顯然與我們經(jīng)歷的防疫實踐不符，也與“權(quán)責統(tǒng)一”的法治原則相悖。在行政法總則中增設黨對應急行政決策的領導可以彌補這一法律漏洞。

（三）黨對行政人員的領導

堅持黨管干部原則是黨的領導在干部人事工作中的重要體現(xiàn)，是堅持和加強黨的全面領導、鞏固黨的執(zhí)政地位、履行黨的執(zhí)政使命的根本保證。中國要不斷發(fā)展，必須堅持中國共產(chǎn)黨的領導，必須牢牢保證中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，而黨的領導和執(zhí)政是由全體黨員尤其是干部來實施的，所以用人權(quán)是最重要的執(zhí)政權(quán)。鄧小平同志曾經(jīng)指出：“黨要管黨，一管黨員，二管干部。對執(zhí)政黨來說，黨要管黨，最關鍵的是干部問題?！?005年頒布、2018年修訂的《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）均明確，堅持黨管干部原則。《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》規(guī)定，黨中央加強對政法工作的全面領導，加強政法系統(tǒng)組織建設和黨風廉政建設，領導和推動建設忠誠干凈擔當?shù)母咚刭|(zhì)專業(yè)化政法隊伍，為政法工作提供組織保證，同時地方黨委要加強黨對政法隊伍建設的領導，完善黨委統(tǒng)一領導、政法單位主抓、有關部門各司其職的政法隊伍建設工作格局。黨的二十大黨章修正案在總綱第二十八自然段，把“堅持新時代黨的組織路線”納入黨的建設的基本要求，突出強調(diào)了堅持新時代黨的組織路線的極端重要性，其中明確提出要全面貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，以組織體系建設為重點，著力培養(yǎng)忠誠干凈擔當?shù)母咚刭|(zhì)干部，著力集聚愛國奉獻的各方面優(yōu)秀人才，堅持德才兼?zhèn)?、以德為先、任人唯賢，為堅持和加強黨的全面領導、堅持和發(fā)展中國特色社會主義提供堅強組織保證。

黨對行政人員的領導是“黨管干部”原則的落實，指黨對國家公職人員的選拔、考核、懲戒等方面的領導?！包h管干部”是鞏固黨的執(zhí)政地位、履行黨的執(zhí)政使命的重要保證?！包h管干部”的規(guī)范不僅體現(xiàn)在《公務員法》《中華人民共和國公職人員政務處分法》《事業(yè)單位人事管理條例》等國家法律法規(guī)中，還體現(xiàn)在《黨政領導干部考核工作條例》《黨政領導干部選拔任用工作條例》《干部人事檔案工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)之中。行政法總則直接規(guī)定“黨管干部原則”即可，該條款可以起到銜接相關法律和黨內(nèi)法規(guī)的效果。

三、“在行政之側(cè)”：黨對行政的保證

《中國共產(chǎn)黨章程》規(guī)定，“黨必須保證國家的立法、司法、行政、監(jiān)察機關，經(jīng)濟、文化組織和人民團體積極主動地、獨立負責地、協(xié)調(diào)一致地工作”?！吨袊伯a(chǎn)黨政法工作條例》規(guī)定，“黨中央加強對政法工作的全面領導：……確立政法工作的政治立場、政治方向、政治原則、政治道路，嚴明政治紀律和政治規(guī)矩，為政法工作科學發(fā)展提供政治保證”。由此，行政法總則中黨的領導規(guī)范還應該包括黨對行政的保證內(nèi)容，具體應該包括黨對行政獨立性、合法性以及效率性的保證。

（一）黨對行政獨立性的保證

行政有其獨特的運行規(guī)律與作用特點，良好的行政必須保有相對獨立的運作空間。1887年，美國人威爾遜發(fā)表《行政學研究》一文，主張政治與行政分離，第一次明確提出把行政管理作為一門獨立的學科加以研究，開啟了行政學研究之先河。大陸法系行政法學上也有“行政保留”的概念，強調(diào)“行政作為一個整體，其應有自我決定與負責的領域，不受到立法、司法之干涉”?！靶姓Ａ簟碑a(chǎn)生于對立法權(quán)過度干預行政權(quán)的反思，雖然“行政保留”與我國的憲制結(jié)構(gòu)不盡相符，但其對行政活動獨立性的強調(diào)是值得借鑒的。我們黨的執(zhí)政理念要求要確保各國家機關依法獨立負責地開展工作。《中國共產(chǎn)黨章程》總綱部分指出，“黨必須保證國家的立法、司法、行政、監(jiān)察機關，經(jīng)濟、文化組織和人民團體積極主動地、獨立負責地、協(xié)調(diào)一致地工作”。習近平總書記指出：“我們要堅持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心作用，堅持依法治國基本方略和依法執(zhí)政基本方式，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選成為國家政權(quán)機關的領導人員，善于通過國家政權(quán)機關實施黨對國家和社會的領導，支持國家權(quán)力機關、行政機關、審判機關、檢察機關依照憲法和法律獨立負責、協(xié)調(diào)一致地開展工作。”習近平總書記還指出：“堅持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心作用，堅決維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領導，保證黨的理論、路線、方針政策和決策部署在國家工作中得到全面貫徹和有效執(zhí)行，支持和保證國家政權(quán)機關依照憲法法律積極主動、獨立負責、協(xié)調(diào)一致開展工作。”這些重要論述體現(xiàn)了黨對法治工作領導的“不替代和不干預原則”。在行政法總則中對此加以強調(diào)是十分有必要的。

新時代的“黨政融合”并非忽略了行政的獨立性，而是在加強黨的領導的同時保障了行政的獨立性。行政法總則應當對行政的獨立性進行強調(diào)，防止實踐中曲解“黨政融合”，出現(xiàn)“以黨代政”的情況。具體而言，行政法總則應規(guī)定“各級黨委要保證行政機關依法行政、獨立負責”的相關內(nèi)容。實踐中，黨政機構(gòu)融合的樣態(tài)大致可以概括為：一個機構(gòu)一塊牌子，同時作為黨和政府的機構(gòu)的“黨政合一型”：一個機構(gòu)兩塊牌子，部分內(nèi)設機構(gòu)同時承擔黨政兩種職能的“黨政合署型”；政府機構(gòu)并入黨的機構(gòu)成為后者的一部分，但對外保留或加掛牌子的“機構(gòu)并人型”；某一政府機構(gòu)置于黨的機構(gòu)直接領導之下，但仍保留自身的組織完整性的“歸口領導型”。由此，行政法總則應當著重關注以下兩點：其一，機構(gòu)性質(zhì)問題。2018年，中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》要求，在省市縣對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公。改革中如果不能理順并處理好地方黨政機構(gòu)融合的問題，厘清二者之間的界限范圍，可能引發(fā)黨政機關之間職能混淆不清、職責權(quán)限邊界模糊、行為違法違紀而難以追責等問題。針對黨政機構(gòu)融合后是否形成新的主體、融合后的機構(gòu)對外履職是否應受司法審查，存有不同觀點：有人認為可以用“公法人”概念給中國共產(chǎn)黨進行組織法定位；有人認為僅需要做形式上的修補，“黨政合署（并）后做出的直接影響相對人權(quán)益的行為，應當強制要求以其中‘政的名義來實施”；也有人提出“黨務一政務區(qū)分說”，對涉及行政的部分認定為行政主體，適用行政法規(guī)范，對涉及黨務的部分認定為黨的組織，適用黨內(nèi)法規(guī)。未來立法上，比較穩(wěn)妥的方式是規(guī)定黨政機構(gòu)融合后對外行使行政職權(quán)必須以行政機關的名義，按照行政法律規(guī)范進行。其二，機構(gòu)編制問題。當前，我國行政組織法存在的問題較為突出。法律層面，1982年制定的《中華人民共和國國務院組織法》一共11個條文，歷時久遠且過于粗疏，2022年修正的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》對政府機構(gòu)編制的規(guī)定也較為籠統(tǒng)；行政法規(guī)層面，1997年制定的《國務院行政機構(gòu)設置和編制管理條例》和2007年制定的《地方各級人民政府機構(gòu)設置和編制管理條例》都施行了很長時間，難以適應機構(gòu)改革的現(xiàn)實需求。實踐中，《中國共產(chǎn)黨機構(gòu)編制工作條例》和各類“三定”方案對于機構(gòu)編制起到更強的引導作用。但是，《中國共產(chǎn)黨機構(gòu)編制工作條例》是黨內(nèi)法規(guī)，不宜對行政機關機構(gòu)編制做過多規(guī)定，“三定”方案則存在效力位階低、冗雜混亂、透明度不夠等弊端。因此，行政法總則中應該對機構(gòu)編制問題有所關照，當然，更為具體的內(nèi)容可以留待未來行政基本法典中的行政組織法部分作規(guī)定。

（二）黨對行政合法性的保證

合法性原則歷來是行政法的首要原則。西方國家對行政合法性的控制重點在于立法控制和司法控制，在行政多樣化面前有局限性。在我國，執(zhí)政黨在政治控制方面發(fā)揮了突出的作用。當前，黨對行政合法性的保證是全鏈條的，包括事前對重大行政決策及行政立法活動的把關，事中對行政執(zhí)法的過程性監(jiān)督（如巡視督導），以及事后對行政違法的糾正和懲戒（如問責）。尤其對于行政執(zhí)法，習近平總書記指出：“對執(zhí)法機關嚴格執(zhí)法，只要符合法律和程序的，各級黨委和政府都要給予支持和保護，不要認為執(zhí)法機關給自己找了麻煩，也不要擔心會給自己的形象和政績帶來什么不利影響。我們說要敢于擔當，嚴格執(zhí)法就是很重要的擔當。”為了進一步推動和加強黨對行政合法性的保證，我們還提出了更為宏觀的總體性的要求。例如，2016年12月，中共中央辦公廳、網(wǎng)務院辦公印發(fā)《黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規(guī)定》；2019年5月，中共中央辦公廳、網(wǎng)務院辦公廳印發(fā)《法治政府建設與責任落實督察工作規(guī)定》，等等。為此，行政法總則應規(guī)定，各級黨委要切實履行推進法治建設領導職責，各級政府要在黨委統(tǒng)一領導下履行法治政府建設主體責任，各級政府及其部門主要負責人要切實履行推進本地區(qū)本部門法治政府建設第一責任人職責。

新時代黨政融合的背景下，黨對行政合法性的保證有特殊性。按照黨組織職權(quán)與行政機關職權(quán)在行使方式上的不同，黨政機構(gòu)的融合在實踐中可以區(qū)分為有三種情形：一是“淺層融合”，即行政機關與黨組織共同就某些重要事項進行治理，各顯所長、相互保障。當前在生態(tài)環(huán)境保護、食品藥品監(jiān)管等領域已經(jīng)形成卓有成效的黨政聯(lián)合治理模式。二是“中度融合”，即行政權(quán)的行使需要有黨組織的參與，如國務院年度立法工作計劃的公布要經(jīng)黨中央批準，各級政府重大行政決策的作出需要報經(jīng)同級黨委批準或認可等。三是“深度融合”，即黨的機構(gòu)直接管理行政事務，對外保留行政機關牌子或黨政合署辦公，如中宣部對新聞出版的領導、統(tǒng)戰(zhàn)部對民族宗教事務的領導等。行政法總則中規(guī)范黨對行政合法性的保證需要關注以下幾點：第一，行政權(quán)運轉(zhuǎn)的規(guī)范依據(jù)問題。行政權(quán)的行使要有依據(jù)，但是當法律法規(guī)缺位時，黨內(nèi)法規(guī)、黨的規(guī)范性文件能否成為行政的依據(jù)？在黨政職權(quán)“深度融合”的情況下，難以分清哪些行為來自國家法授權(quán)、哪些行為來自黨內(nèi)規(guī)范授權(quán)，因此黨內(nèi)法規(guī)、黨的規(guī)范性文件等將不可避免地適用到某些行政管理活動中（如意識形態(tài)、宗教管理）。有觀點認為，黨內(nèi)法規(guī)作為行政法法源有其正當性基礎。但是，在行政管理中不加區(qū)別地引入黨內(nèi)法規(guī)作為依據(jù)并不合適，可能導致國家法秩序的紊亂，比較穩(wěn)妥的辦法是根據(jù)行政管理領域的特點和行政主體有限度地肯定黨內(nèi)法規(guī)的適用效力，并要求相關立法主體有義務及時將黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范轉(zhuǎn)化成國家法律規(guī)范。第二，行政權(quán)運轉(zhuǎn)的交叉重疊問題。在黨政職權(quán)的“淺層融合”情況下，針對某一問題往往存在“黨”和“政”的交叉重疊，從執(zhí)法實踐來看，黨政聯(lián)合治理中“政”是治理的主體和核心，“黨”主要起輔助和保證作用。未來立法中有必要對二者的職權(quán)界限予以廓清，明確兩種權(quán)力的識別標準及違法后果，防止出現(xiàn)職權(quán)的越位或者缺位。第三，行政權(quán)運轉(zhuǎn)的內(nèi)部程序問題。內(nèi)部程序作為行政系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)力分配方式，構(gòu)成行政決定理性化和正當化的重要機制，深刻影響乃至直接決定當事人的權(quán)益。在黨政職權(quán)的“中度融合”與“深度融合”中，規(guī)范權(quán)力運作的程序尤為必要。例如，行政法總則應對行政首長決策與黨組（黨委）議事決策的側(cè)重點與先后順序作出規(guī)定，避免實踐中的制度異化，混淆行政機關負責人與黨組（黨委）的各自作用。

（三）黨對行政效率性的保證

隨著現(xiàn)代國家行政任務日趨復雜繁重和“風險社會”的來臨，高效的行政體系和強大的行政執(zhí)行力是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必備條件，隨著認識的深化，行政效能原則已經(jīng)成為行政法的一般原則。黨的十九屆四中全會《決定》指出：“健全強有力的行政執(zhí)行系統(tǒng)，提高政府執(zhí)行力和公信力?！薄斗ㄖ握ㄔO實施綱要（2021-2025年）》要求“加快建設服務型政府，提高政務服務效能”。然而，行政系統(tǒng)的惰性也是與生俱來的：如果行政組織過于僵化，就會產(chǎn)生“為規(guī)則而規(guī)則”（work to rule）；如果組織過于分散，則會導致“只求便宜行事”（work to conven-ience）。保證行政系統(tǒng)的高效運轉(zhuǎn)不能僅靠“行政自制”，還依賴于行政之外的權(quán)威力量加以監(jiān)督和激勵，在我們國家，黨的各類組織的監(jiān)督和激勵作用是不可或缺和不可替代的。行政的組織效能原則是“兼具實質(zhì)內(nèi)容和開放、反思性質(zhì)的法治原則”，具有很強的政治性和裁量性，不宜由司法機關進行評判，應當也只能由具有更高權(quán)威的政治主體進行評判。為此，行政法總則中應規(guī)定各級黨委和政府要綜合運用督查、指導、巡視等各種方式，不斷提高行政效能，提高政策執(zhí)行力。

黨對行政效率性進行保證，權(quán)責清晰是前提，必須劃清黨政責任，這其中包括外部行政的責任歸屬以及行為內(nèi)部的責任劃分。對于外部行政，傳統(tǒng)上的“行政主體”理論大致能解決責任歸屬的問題，即只要以“行政”的名義行使行政權(quán)就可以依照行政主體的一般原理進行處理。但是，如果有了“黨”的名義出現(xiàn)，然后將其納入“行政”范疇進而追究行政主體的責任是不合適的。外部行政發(fā)生之后還要進行行為內(nèi)部的責任劃分，對此，我們的體制一直分為黨、政兩套責任體系，傳統(tǒng)上一直是“黨委領導、政府負責”的責任分配狀態(tài)，即行政官員負主要責任，黨委的官員不負責任或者負次要責任，這種狀態(tài)在黨政合設或者合署的背景下是不合適的。由此，必須探討無論對內(nèi)還是對外都要權(quán)利和義務更為均衡的責任分擔方式。當前，黨政融合的背景下，黨政責任的融合體現(xiàn)在重要領域的“黨政同責”。例如，《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》《黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規(guī)定》《地方黨政領導干部安全生產(chǎn)責任制規(guī)定》《地方黨政領導干部食品安全責任制規(guī)定》，等等，這些制度規(guī)定逐漸勾勒出新時代黨政同責的治理特色。“黨政同責”將地方各級黨委納入法治責任主體范疇，地方黨委與政府得以在重大民生問題上形成齊抓共管的監(jiān)督合力，是黨的領導方式和法治責任落實的一次重要變革。行政法總則對黨政責任融合的規(guī)范要關注以下兩點：其一，關于黨內(nèi)問責與行政問責混同的問題。2016年頒布的《中國共產(chǎn)黨問責條例》規(guī)定，行政機關中黨員干部因履行職責不力、決策失誤等情形而對黨的事業(yè)造成損害的應當問責。2009年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》，將黨的領導干部與政府領導干部共同作為追責對象。由于我國行政機關工作人員絕大部分都是黨員，所以黨內(nèi)問責與行政問責無論在問責主體、問責對象還是問責依據(jù)上都有很大程度的一致性。然而，黨內(nèi)問責和行政問責畢竟是兩個體系，不可混同。實踐中，由于行政問責制度建設自身存在的問題，使得黨內(nèi)問責更為廣泛地被使用。應當完善行政問責的有關規(guī)定，做到與黨內(nèi)問責有所區(qū)分、各有側(cè)重，實現(xiàn)問責法治化。其二，關于“黨政同責”適用范圍的問題。雖然“黨政同責”獲得了良好的治理效能，但不宜大規(guī)模推廣，因為黨委和政府的管理資源是有限的。每一個“黨政同責”的規(guī)定都意味著一份責任清單，都是以法律之外的形式為相關主體設定義務，有悖“職權(quán)法定”原則。黨政聯(lián)合發(fā)文往往隨意性較大，如不加以控制，可能過多透支行政資源。為此，行政法總則必須明確“黨政同責”的適用范圍，審慎確立適用領域，即在關乎社會穩(wěn)定和百姓安居樂業(yè)的重大民生事項、具有全局影響力的特定事項范圍內(nèi)適用“黨政同責”。具體地，可以應用空白要件的立法技術(shù)，規(guī)定在食品藥品安全、安全生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境保護、糧食安全等重要領域?qū)嵭小包h政同責”，具體操作按有關規(guī)定執(zhí)行。

結(jié)語

“一個時代有一個時代的問題，一代人有一代人的使命?！敝袊姓ㄖ谓?jīng)過幾十年的蓬勃發(fā)展，完全有能力制定一部行政法總則，最終實現(xiàn)行政法的法典化。在行政法總則的制定過程中，“黨的領導”規(guī)范人法具有必要性，但是其具體展開是重點也是難點，既需要關照我國當下的政制安排，鞏固當下的“黨政關系”，又需要為“黨政關系”的發(fā)展留下空間。未來，要在法典化，甚至在解法典化和再法典化的過程中，不斷調(diào)適“黨政關系”，實現(xiàn)二者的良性互動，從而引領社會生活向更加良善的方向快速發(fā)展。

基金項目：2021年度國家社科基金重大項目“行政法總則制定的理論與實踐問題研究”（項目編號：21&ZD191）的階段性成果。

（責任編輯：王青斌）