方澗

摘要：囿于立法缺位，我國(guó)集體土地征收決定的生效時(shí)點(diǎn)存在“批復(fù)說(shuō)”“公告說(shuō)”“補(bǔ)償說(shuō)”三種不同的理論。我國(guó)土地征收制度經(jīng)歷了從“分級(jí)限額實(shí)施征收體制”到“分級(jí)多階段實(shí)施征收體制”的演變。隨著預(yù)征補(bǔ)協(xié)議制度的引入，傳統(tǒng)“征收批復(fù)權(quán)”的功能趨于弱化，而“征收公告”的價(jià)值卻被重塑。在司法裁判中，多數(shù)法院堅(jiān)持“批復(fù)說(shuō)”，并形成了“批復(fù)視為生效一被征收入喪失物權(quán)一與被訴行為無(wú)利害關(guān)系一裁定駁回起訴”的裁判邏輯，但難以實(shí)質(zhì)性解決爭(zhēng)議。一個(gè)可行的方案是：將征收公告及其先行行為共同視為征收決定的構(gòu)成部分，即“征收決定=征收先行行為+征收公告”，并以征收公告的發(fā)布作為征收決定生效的標(biāo)志，同時(shí)實(shí)現(xiàn)物權(quán)的轉(zhuǎn)移。這樣不僅可以在多階段行政行為和內(nèi)部行政行為的理論框架內(nèi)進(jìn)行合理解釋，又能落實(shí)行政訴訟全面審查的基本要求，還能有效銜接民法物權(quán)變動(dòng)的規(guī)范體系，滿足“先補(bǔ)償后征收”的制度理念。

關(guān)鍵詞：集體土地；征收決定；生效時(shí)點(diǎn)；征收公告；行政批復(fù)

《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）第12條將“征收、征用及補(bǔ)償決定”納入受案范圍，《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》（以下簡(jiǎn)稱《行政復(fù)議法》）第11條第5項(xiàng)也使用了“征收決定”的表述，用于規(guī)范作為最終裁決的行政復(fù)議決定。《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）第229條規(guī)定，因人民政府的征收決定，導(dǎo)致物權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓或者消滅的，“自征收決定生效時(shí)”發(fā)生效力?？梢?jiàn)，“征收決定”不僅會(huì)引起民事物權(quán)的變動(dòng)，也是觸發(fā)行政訴訟或行政復(fù)議的重要緣由。然而，我國(guó)目前尚未建立明確的“集體土地征收決定制度”。2019年修正通過(guò)的《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）也依然采取了“有意的制度模糊”的立法策略，繼續(xù)維持了“經(jīng)省級(jí)以上政府批準(zhǔn)后由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施”的征收制度，僅在第47條規(guī)定：“國(guó)家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施”，未對(duì)什么是集體土地征收決定以及征收決定何時(shí)生效等問(wèn)題作出明確規(guī)定。這直接導(dǎo)致了司法實(shí)踐中法院對(duì)于被征收土地物權(quán)何時(shí)及如何轉(zhuǎn)移，安置對(duì)象何時(shí)確定，批復(fù)、公告等是否可訴等問(wèn)題產(chǎn)生重大分歧。為此，本文擬通過(guò)對(duì)現(xiàn)有學(xué)術(shù)理論、法律規(guī)范和司法判決的梳理，在規(guī)范體系內(nèi)提出確定“征收決定”生效時(shí)點(diǎn)的合理方案。

一、土地征收決定生效時(shí)點(diǎn)的理論爭(zhēng)議與現(xiàn)實(shí)變革

我國(guó)尚未在立法層面建立起明確的集體土地征收決定制度。《土地管理法》于2019年進(jìn)行過(guò)修正，短期內(nèi)再次進(jìn)行實(shí)質(zhì)性修改的可能性極低。因此，迫切需要基于合理的法解釋學(xué)提供切實(shí)可行的法律解決方案。事實(shí)上，理論界對(duì)這一問(wèn)題的認(rèn)識(shí)也存在巨大分歧，并主要表現(xiàn)為“批復(fù)說(shuō)”“公告說(shuō)”“補(bǔ)償說(shuō)”三種觀點(diǎn)。

（一）土地征收決定生效時(shí)點(diǎn)的理論爭(zhēng)議

“批復(fù)說(shuō)”認(rèn)為征收決定在征收申請(qǐng)獲得“批復(fù)”時(shí)生效。因?yàn)樵谑〖?jí)以上政府批準(zhǔn)征地時(shí)被征收集體土地的所有權(quán)即刻滅失并產(chǎn)生新的國(guó)有土地所有權(quán)，實(shí)際上直接影響了行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)。這一觀點(diǎn)的支持者認(rèn)為，在多階段行政行為理論中，征收審批行為屬顯名主義原則的例外，在性質(zhì)上應(yīng)被認(rèn)定為具體行政行為，故能獨(dú)立對(duì)外產(chǎn)生效力；從司法救濟(jì)角度而言，批復(fù)應(yīng)當(dāng)具有一定的可訴性，國(guó)務(wù)院、省級(jí)人民政府作出的批準(zhǔn)征收行為即征地決定不應(yīng)屬于行政終裁行為，由國(guó)土資源部承接國(guó)務(wù)院征收決定權(quán)的對(duì)策可以解決可訴性困境。

“公告說(shuō)”主張征收決定的生效時(shí)點(diǎn)應(yīng)始于公告送達(dá)之日。因?yàn)檎魇张鷱?fù)以發(fā)布公告的方式送達(dá)被征收人后，才能對(duì)被征收人發(fā)生法律效力，才能導(dǎo)致土地性質(zhì)的改變，也才能引發(fā)安置補(bǔ)償?shù)纫幌盗泻罄m(xù)法律關(guān)系。支持這一觀點(diǎn)的理由在于：首先，從多階段行政行為理論角度出發(fā)，告知批復(fù)文件只是征收公告的一項(xiàng)功能，更關(guān)鍵的是這意味著縣級(jí)以上地方人民政府正式以自己的名義對(duì)外進(jìn)行征收的意思表達(dá)，產(chǎn)生了與相對(duì)人設(shè)定具體征收法律關(guān)系之效果；其次，從司法救濟(jì)角度而言，區(qū)別征收批復(fù)與征收決定更符合文義解釋，利于征收決定接受司法審查；最后，從集體土地征收程序再造角度來(lái)看，預(yù)征補(bǔ)協(xié)議的引入很大程度上能夠有效銜接征收決定生效與物權(quán)轉(zhuǎn)移這兩者的關(guān)系。

“補(bǔ)償說(shuō)”主張只有在安置補(bǔ)償已經(jīng)到位的前提下，被征收人的物權(quán)才得以變更或者消滅，此刻征收決定才生效。這是應(yīng)“征收”與“補(bǔ)償”同時(shí)性原則之要求。尤其現(xiàn)行法并未規(guī)定如何處理協(xié)議補(bǔ)償與決定補(bǔ)償?shù)年P(guān)系，可能會(huì)導(dǎo)致征收時(shí)點(diǎn)與補(bǔ)償時(shí)點(diǎn)間隔過(guò)長(zhǎng)的風(fēng)險(xiǎn)。也有學(xué)者認(rèn)為有關(guān)司法解釋實(shí)際上已明確只有土地使用權(quán)人依法取得補(bǔ)償安置，行政機(jī)關(guān)才能申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行責(zé)令交出土地決定，從而使補(bǔ)償成為征收機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)的要件之一。還有學(xué)者提出征收決定是附條件的行政行為，在補(bǔ)償金支付時(shí)生效，既符合行政法原理又能充分保護(hù)被征收人的合法權(quán)益。

（二）預(yù)征補(bǔ)協(xié)議制度下土地征收決定生效時(shí)點(diǎn)的現(xiàn)實(shí)變革

土地征收決定生效時(shí)點(diǎn)的理論爭(zhēng)議存在深刻的制度根源?，F(xiàn)實(shí)的變革會(huì)帶動(dòng)理論的革新，而理論認(rèn)識(shí)的拓展也促進(jìn)著實(shí)踐的發(fā)展。我國(guó)土地征收制度的變遷使得征收決定在不同的歷史時(shí)期承載了不同的規(guī)范內(nèi)涵，并發(fā)展出“批復(fù)說(shuō)”“公告說(shuō)”“補(bǔ)償說(shuō)”等不同的學(xué)理觀點(diǎn)。同時(shí)，隨著預(yù)征補(bǔ)協(xié)議制度的引入又形塑了新的規(guī)范特征。因此，對(duì)“土地征收決定權(quán)”的制度變遷展開一定程度的歷史敘事是理解土地征收決定生效時(shí)點(diǎn)的必要前提。

1.“土地征收決定權(quán)”的歷史演變

從歷史維度考察，我國(guó)土地征收制度經(jīng)歷了從“分級(jí)限額實(shí)施征收體制”到“分級(jí)多階段實(shí)施征收體制”的演變，相應(yīng)的集體土地征收行為也發(fā)生了從“某級(jí)政府單獨(dú)作出土地征收批準(zhǔn)”到“多級(jí)政府分階段最終作出土地征收決定”的轉(zhuǎn)變。事實(shí)上，在前一個(gè)階段，并不會(huì)產(chǎn)生土地征收決定生效時(shí)點(diǎn)的分歧。根據(jù)1953年《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》第4條、1982年《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》第8條以及1986年《土地管理法》第25條的規(guī)定，征收審批權(quán)按照用地規(guī)模在各層級(jí)政府之間分級(jí)限額實(shí)施，不同層級(jí)的政府按照法律規(guī)定的權(quán)限實(shí)施獨(dú)立審批。這也就意味著下級(jí)政府征地中請(qǐng)的審批無(wú)須上級(jí)政府同意，有權(quán)機(jī)關(guān)作出的“批準(zhǔn)”行為幾乎涵攝了征收決定行為的全部?jī)?nèi)容，批準(zhǔn)生效即意味著征收決定生效。因此，在當(dāng)時(shí)的歷史背景下，上述三種學(xué)說(shuō)并不存在區(qū)分的現(xiàn)實(shí)必要性。

1998年《土地管理法》通過(guò)之后，土地征收制度呈現(xiàn)出明顯的“分級(jí)”“多階段”特征，各級(jí)土地利用總體規(guī)劃批準(zhǔn)權(quán)、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)以及集體土地征收批準(zhǔn)權(quán)均集中于國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府。市、縣人民政府在征地程序中的主要職責(zé)是同意用地單位的申請(qǐng)，編制“一書四方案”（或“一書三方案”），并逐級(jí)上報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的機(jī)關(guān)。在這一制度安排下，市、縣人民政府的角色定位從“決定者”變成了國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府的“意志傳遞者”。也正因?yàn)槿绱?，“征收批?fù)權(quán)”包含了“決定權(quán)”與“監(jiān)督權(quán)”的雙重屬性，對(duì)土地征收決定的生效起到了關(guān)鍵性作用?！芭鷱?fù)說(shuō)”由此成為主流學(xué)說(shuō)。

然而，隨著2019年《土地管理法》第47條第4款引入預(yù)征補(bǔ)協(xié)議制度，并將之作為縣級(jí)以上地方人民政府申請(qǐng)征收的要件之一，整個(gè)土地征收工作的重心發(fā)生位移。根據(jù)新的要求，絕大多數(shù)集體土地利害關(guān)系人同意簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議是申請(qǐng)征地的先決條件，而省級(jí)政府和國(guó)務(wù)院的主要職責(zé)從“批復(fù)決定”變成了“對(duì)征收土地的必要性、合理性、是否符合公共利益和法定程序進(jìn)行審查”。這一新的制度安排改變了多階段行政行為理論視角下征收決定的構(gòu)成，實(shí)質(zhì)確立了“先補(bǔ)償、后征收”的征收程序，深刻影響了我國(guó)集體土地征收決定生效方式的實(shí)踐模式，同時(shí)也為“公告說(shuō)”和“補(bǔ)償說(shuō)”提供了理論生長(zhǎng)空間。

2.預(yù)征補(bǔ)協(xié)議制度下傳統(tǒng)“征收批復(fù)權(quán)”的弱化

隨著現(xiàn)代行政事務(wù)的迅速發(fā)展，國(guó)家行政職能不斷擴(kuò)大、職能分工日漸細(xì)化，已使得行政過(guò)程中呈現(xiàn)出了復(fù)雜的多階段性特征。在縣級(jí)以上地方人民政府發(fā)布土地征收公告前，需要經(jīng)過(guò)發(fā)布預(yù)公告、開展土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、擬定征地補(bǔ)償安置方案并公告、辦理補(bǔ)償?shù)怯?、組織聽(tīng)證、簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議、落實(shí)費(fèi)用及省級(jí)以上政府土地征收審批等多重步驟。在上述行為中，諸如預(yù)公告、土地現(xiàn)狀調(diào)查等顯然不會(huì)對(duì)被征收人創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)，無(wú)疑是階段性行為，但關(guān)于土地征收批復(fù)行為的性質(zhì)認(rèn)定則存在爭(zhēng)議。雖然學(xué)界普遍認(rèn)為其屬于內(nèi)部行政程序，認(rèn)為我國(guó)集體土地征收決策機(jī)制本質(zhì)上是一種政府內(nèi)部封閉的層級(jí)審批，但不少學(xué)者提出，由于批準(zhǔn)征地的上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)發(fā)布公告的下級(jí)行政機(jī)關(guān)具有絕對(duì)的拘束力，后者不過(guò)是具體的執(zhí)行機(jī)關(guān)，而上級(jí)的征收審批行為直接影響了擬被征收人的合法權(quán)益，發(fā)生了“內(nèi)部行為外部化”現(xiàn)象?？偨Y(jié)來(lái)看，該理論觀點(diǎn)的內(nèi)在根本邏輯是主張省級(jí)以上政府的征地審批行為對(duì)是否征收某片集體土地有絕對(duì)的決定權(quán)，進(jìn)而實(shí)質(zhì)變更了被征收人對(duì)土地及其附著物與房屋等所享有的權(quán)利。

然而，在預(yù)征補(bǔ)協(xié)議的新制度安排下，如果縣級(jí)以上地方人民政府沒(méi)有與絕大多數(shù)擬征收土地的利害關(guān)系人就征地補(bǔ)償安置達(dá)成一致表意，便一直不能滿足申請(qǐng)征地的必要條件。換言之，“集體土地征收呈現(xiàn)出明顯的‘市、縣政府與被征收人基本達(dá)成一致意見(jiàn)后，報(bào)省級(jí)政府或國(guó)務(wù)院同意后實(shí)施特點(diǎn)”，簽訂安置補(bǔ)償協(xié)議工作的前移使得征地審批機(jī)關(guān)的絕對(duì)決定權(quán)已經(jīng)部分轉(zhuǎn)移到了具體組織實(shí)施補(bǔ)償安置的地方人民政府手中。實(shí)際上，省級(jí)人民政府和國(guó)務(wù)院只能依據(jù)地方政府上報(bào)的書面材料作出審批決定，審查流于形式?？h級(jí)以上地方人民政府是通過(guò)征地開展城市建設(shè)、啟動(dòng)征收程序與補(bǔ)償安置工作的負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)，同時(shí)又是發(fā)布征收土地方案的公告機(jī)關(guān)，其是否僅是被動(dòng)的“意志傳達(dá)者”，進(jìn)一步而言征收決定是否還自征地批復(fù)作出時(shí)對(duì)被征收人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響而生效已不可同日而語(yǔ)?；谏鲜霈F(xiàn)實(shí)的變革，“批復(fù)說(shuō)”的解釋基礎(chǔ)發(fā)生了一定的動(dòng)搖，與“公告說(shuō)”之間存在此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。

3.預(yù)征補(bǔ)協(xié)議制度下“征收公告”的價(jià)值重塑

在傳統(tǒng)土地征收制度下，我國(guó)集體土地征收程序主要包括征地審批、發(fā)布征收公告、辦理征地補(bǔ)償?shù)怯?、征地補(bǔ)償安置方案確定與公告、補(bǔ)償及交付土地等六大環(huán)節(jié)。盡管當(dāng)時(shí)《國(guó)土資源部關(guān)于印發(fā)（關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)）的通知》（國(guó)土資發(fā)[2004]238號(hào)）設(shè)置了在申請(qǐng)征地前有關(guān)部門須完成“預(yù)公告”“調(diào)查土地現(xiàn)狀”“必要的聽(tīng)證”等前置程序，但未明晰聽(tīng)證程序啟動(dòng)規(guī)則與結(jié)果是否能夠作為依據(jù)，使得公眾對(duì)征地補(bǔ)償安置方案發(fā)表意見(jiàn)的參與權(quán)實(shí)際歸于流產(chǎn)。而自2019年《土地管理法》頒布施行后，我國(guó)集體土地征收的基本格局發(fā)生了新的變化。一個(gè)最為明顯的特征是：“與擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人就補(bǔ)償、安置等簽訂協(xié)議”成為縣級(jí)以上地方人民政府申請(qǐng)征收土地的相關(guān)前期工作。此后2021年修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》）第32條更是明確規(guī)定有關(guān)費(fèi)用足額到位是批準(zhǔn)征收土地的必要條件，并且進(jìn)一步細(xì)化了如何具體組織實(shí)施征地補(bǔ)償安置方案內(nèi)容，要求在發(fā)布征收土地公告后應(yīng)當(dāng)對(duì)個(gè)別未達(dá)成征地補(bǔ)償安置協(xié)議的被征收人作出征地補(bǔ)償安置決定。自此我國(guó)集體土地征收程序形成了“絕大多數(shù)集體土地利害關(guān)系人同意征收補(bǔ)償+落實(shí)足額費(fèi)用為申請(qǐng)征收條件+公告后及時(shí)作出征地補(bǔ)償安置決定”的格局。

此外，在上位法“先補(bǔ)償、后征收”的總體框架下，地方還制定了地方性法規(guī)、地方規(guī)范性文件等來(lái)規(guī)制支付補(bǔ)償費(fèi)用的期限，銜接協(xié)議補(bǔ)償與決定補(bǔ)償關(guān)系，以保證補(bǔ)償足額到位、及時(shí)落實(shí)。如《江蘇省土地管理?xiàng)l例》《浙江省土地征收程序規(guī)定》《上海市征收集體土地房屋補(bǔ)償規(guī)定》等均對(duì)此作出了明確規(guī)定。事實(shí)上，世界上絕大多數(shù)國(guó)家均認(rèn)可“無(wú)補(bǔ)償則無(wú)征收”原則，如美國(guó)聯(lián)邦憲法第五修正案證實(shí)了國(guó)家征收權(quán)的存在，且對(duì)這一權(quán)力作了“不予公正補(bǔ)償，私人財(cái)產(chǎn)不得被征為公用”的根本限制。而就補(bǔ)償程序而言，對(duì)于征地的補(bǔ)償義有“在征收前支付補(bǔ)償”與“在征收后及時(shí)或在合理時(shí)間內(nèi)支付補(bǔ)償”之分。其中“先征后補(bǔ)”的程序必然導(dǎo)致被征收人先喪失所有權(quán)，后獲得征收補(bǔ)償。這一過(guò)程有悖于程序正義，且極不利于被征地人的權(quán)益保障。

通過(guò)制度與規(guī)范的變遷可以發(fā)現(xiàn)，原先征收批復(fù)行為作為征地程序的啟動(dòng)環(huán)節(jié)，一經(jīng)作出便率先影響了土地物權(quán)的穩(wěn)定狀態(tài)，而之后的征地補(bǔ)償安置往往因補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分歧較大等問(wèn)題遲遲未決，彼時(shí)的“征收公告”更多的是發(fā)揮對(duì)外公示的程序性功能。而引入預(yù)征補(bǔ)協(xié)議制度之后，若超過(guò)一定數(shù)量的被征收人對(duì)補(bǔ)償方案并不滿意而拒絕簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議，征收行為便不能被審批通過(guò)，更不能組織實(shí)施。這顯著縮短了征收決定與補(bǔ)償決定的時(shí)間間隔，并且解決了過(guò)去征收工作順序顛倒造成的土地權(quán)利人意見(jiàn)幾乎不被采納、地方政府拖欠和拒絕賠償?shù)那闆r經(jīng)常發(fā)生的弊病，使得我國(guó)集體土地征收制度更加吻合“無(wú)補(bǔ)償則無(wú)征收”這一根本原則。在這一制度安排下，“征收公告”被賦予了新的價(jià)值功能，征收公告的發(fā)布不僅僅只是一個(gè)程序性的行為，更意味著“批復(fù)”的完成和“補(bǔ)償”的基本到位。也正是基于這種客觀的現(xiàn)實(shí)變化，傳統(tǒng)“批復(fù)說(shuō)”遭到了不少質(zhì)疑，取而代之的是“公告說(shuō)”與“補(bǔ)償說(shuō)”的興起。

二、司法裁判的基本立場(chǎng)與存在的問(wèn)題

制度的變遷引起了“征收決定”在“批復(fù)”“公告”“補(bǔ)償”三者之間不同的定位轉(zhuǎn)換，而立法的刻意模糊使得司法的態(tài)度顯得尤為重要。通過(guò)中國(guó)裁判文書網(wǎng)梳理長(zhǎng)三角地區(qū)2015-2020年的集體土地征收案件后發(fā)現(xiàn)，與“征收決定”相關(guān)的案件共計(jì)72件。選擇上述地區(qū)作為樣本地域的理由在于：第一，長(zhǎng)三角三省一市經(jīng)濟(jì)發(fā)展及法治建設(shè)狀況較好，公民權(quán)利意識(shí)較強(qiáng)；第二，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，長(zhǎng)三角地區(qū)出現(xiàn)大量棚戶區(qū)改造及城中村改造項(xiàng)目，集體土地征收糾紛較多，可為實(shí)證研究提供一定數(shù)量的樣本。

（一）法院裁判的整體取向與基本思路

通過(guò)對(duì)72個(gè)案件的統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)司法領(lǐng)域?qū)φ魇諞Q定生效時(shí)點(diǎn)的認(rèn)識(shí)基本呈現(xiàn)如下圖景：（1）原告以堅(jiān)持“補(bǔ)償說(shuō)”為主。作為被征收人的原告大多從權(quán)益保護(hù)的角度出發(fā)，認(rèn)為未經(jīng)合理補(bǔ)償，土地和房屋的物權(quán)就未發(fā)生轉(zhuǎn)移。該種觀點(diǎn)占比41.67%。如在“虞×等5人訴浙江省人民政府土地行政復(fù)議一案”中，原告上訴稱現(xiàn)行法律并不能得出“集體土地所有權(quán)、用益物權(quán)自征地批準(zhǔn)文件下發(fā)之日起即消滅”的結(jié)論，認(rèn)為原審法院認(rèn)定上訴人“與被訴行為無(wú)利害關(guān)系”存在錯(cuò)誤。（2）被訴行政機(jī)關(guān)與法院大多采取“批復(fù)說(shuō)”。在樣本案例中，被訴行政機(jī)關(guān)和法院采取“批復(fù)說(shuō)”的占比分別為43.06%和52.78%，也有少數(shù)采取“公告說(shuō)”，分別占6.94%和8.33%。值得注意的是，法院在判決理由中大多引用《民法典》第229條來(lái)說(shuō)明被征收人物權(quán)的轉(zhuǎn)移。（3）仍有較大比例的法院同避征收決定何時(shí)生效的問(wèn)題。在樣本案件中，33.33%的裁判文書未對(duì)征收決定具體何時(shí)生效、物權(quán)何時(shí)轉(zhuǎn)移等予以回應(yīng)和說(shuō)明。

通過(guò)梳理上述司法裁判可以發(fā)現(xiàn)，人民法院在受理此類案件時(shí)基本以“批復(fù)說(shuō)”為主流，且形成了“批復(fù)視為生效一被征收人喪失物權(quán)一與被訴行為無(wú)利害關(guān)系一裁定駁回起訴”的裁判思路。首先，若有證據(jù)汪明案涉集體土地經(jīng)人民政府批復(fù)收歸國(guó)有，則視為征收決定生效，發(fā)生物權(quán)轉(zhuǎn)移效力。如在“陳×、鄭×訴溫州生態(tài)園管理委員會(huì)城鄉(xiāng)建設(shè)行政管理一案”中，法院認(rèn)為上訴人與被訴行政行為之間不存在法律上的利害關(guān)系的理由是：其房屋坐落的集體土地經(jīng)浙江省人民政府作出《浙江省建設(shè)用地審批意見(jiàn)書》被批準(zhǔn)征收為國(guó)有，相關(guān)物權(quán)滅失。其次，決定生效后，被征收人喪失原集體土地上的物權(quán)，同時(shí)依法取得安置補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)。實(shí)踐中法院認(rèn)定自征收決定生效后，案涉土地的所有權(quán)和使用權(quán)均被收同，集體組織成員的土地使用權(quán)已經(jīng)消滅。如在“周×訴安徽省人民政府行政復(fù)議一案”中，法院認(rèn)為安徽省人民政府作出的批復(fù)決定生效后，原告即失去對(duì)該土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，同時(shí)取得要求依法補(bǔ)償安置的權(quán)利。最后，以“與被訴行為無(wú)利害關(guān)系”為由，裁定駁回起訴。通過(guò)上述兩步，法院認(rèn)定案涉集體土地已被批準(zhǔn)征收為國(guó)有，征收批復(fù)的法律性質(zhì)即為征收決定，而征收決定生效時(shí)發(fā)生物權(quán)轉(zhuǎn)移的法律效果。因此，被征收人喪失對(duì)原集體土地的使用權(quán)，法院認(rèn)為其與后續(xù)行政機(jī)關(guān)如何處置被征收國(guó)有的土地已無(wú)利害關(guān)系，繼而裁定駁回起訴。

當(dāng)然，實(shí)踐中也存在少量采用“公告說(shuō)”和“補(bǔ)償說(shuō)”進(jìn)行說(shuō)理論證的案例。如在“陳×、陳×訴溫州市規(guī)劃局行政許可一案”中，法院認(rèn)為原告所使用的集體土地自土地征收公告發(fā)布之日轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地，其對(duì)原使用的集體土地繼續(xù)占有、使用、收益的權(quán)利將通過(guò)征地補(bǔ)償安置予以保障。但一方面案件數(shù)量較少，另一方面沒(méi)有像“批復(fù)說(shuō)”那樣形成“模式化”的論證邏輯。因此，可以基本認(rèn)為司法實(shí)踐中以“批復(fù)說(shuō)”為主流。更加重要的是，盡管《土地管理法》的修改在理論和規(guī)范意義上改變了征收批復(fù)和征收公告在土地征收中的價(jià)值定位，但是由于立法者態(tài)度的模糊性，這種立法的變化作用到征收決定的生效時(shí)點(diǎn)上較為隱晦，且傳統(tǒng)的“批復(fù)說(shuō)”在法官心中根深蒂同，因此修法前后對(duì)司法裁判并沒(méi)有帶來(lái)根本性的轉(zhuǎn)變。

（二）主流司法裁判存在的問(wèn)題

上述樣本顯示，雖然法院在審理相關(guān)案件過(guò)程中建立的裁判規(guī)則有一定的實(shí)踐合理性，但由于在征收決定生效時(shí)點(diǎn)問(wèn)題上的認(rèn)識(shí)局限，后續(xù)集體土地征收糾紛無(wú)法得到實(shí)質(zhì)性化解，并主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：

第一，法院將征收公告與征收批復(fù)均排除在司法審查之外。對(duì)于征收公告而言，法院通常認(rèn)為這一行為并不直接設(shè)定被征收人的權(quán)利義務(wù)，也不產(chǎn)生實(shí)際影響，本質(zhì)上僅是一種宣告，繼而裁定不予受理。而對(duì)于征收批復(fù)而言，法院多以“無(wú)利害關(guān)系”為由駁回起訴。在現(xiàn)有的救濟(jì)模式下被征地人極易陷入“狀告無(wú)門”的境地，權(quán)利受到侵害時(shí)的救濟(jì)形同虛設(shè)。第二，法院破壞了“同案同判”的司法裁判標(biāo)準(zhǔn)。同案同判屬于依法裁判的衍生性義務(wù)，其含義本身就蘊(yùn)含于依法裁判之中?！巴竿小币笳咽玖朔缮系钠降扔^念在法律適用領(lǐng)域的貫徹或落實(shí)，是展現(xiàn)司法公正的一個(gè)具體標(biāo)識(shí)。然而通過(guò)對(duì)上述案件的梳理可以發(fā)現(xiàn)，不僅被征收人與行政機(jī)關(guān)之間對(duì)這一問(wèn)題的理解存在巨大分歧，即使是在司法系統(tǒng)內(nèi)部，也不存在一個(gè)絕對(duì)統(tǒng)一的判斷邏輯，這在一定程度上損害了司法公信力。第三，法院機(jī)械適用現(xiàn)有規(guī)范且缺乏說(shuō)理。最高人民法院在《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范裁判文書釋法說(shuō)理的指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出，裁判文書說(shuō)理要做到四個(gè)層面，即事理、法理、情理和文理的統(tǒng)一。然而通過(guò)對(duì)樣本裁判文書的梳理可以發(fā)現(xiàn)，在適用《民法典》第229條時(shí)僅有20.83%的法院對(duì)于征收決定生效時(shí)點(diǎn)進(jìn)行大致說(shuō)理，大多僅堆砌證據(jù)與法條，得出“物權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)移，原告與被訴行為無(wú)利害關(guān)系”的結(jié)論。法院在撰寫文書中需要對(duì)適用的法律及適用該法律的理由進(jìn)行確切的說(shuō)理，然而實(shí)踐中若涉及物權(quán)何時(shí)轉(zhuǎn)移、如何轉(zhuǎn)移以及哪些物權(quán)被轉(zhuǎn)移等問(wèn)題，大多數(shù)法院在適用上述法條時(shí)顯然未達(dá)到明確、充分的要求。

三、我國(guó)集體土地征收決定生效時(shí)點(diǎn)的理論建構(gòu)

在“有意的制度模糊”立法策略的影響下，征收決定生效時(shí)點(diǎn)的確定無(wú)論在理論上抑或在司法實(shí)務(wù)中均存在較大分歧，“批復(fù)說(shuō)”“公告說(shuō)”“補(bǔ)償說(shuō)”與現(xiàn)有的規(guī)范體系、司法實(shí)踐之間存在難以協(xié)調(diào)的沖突。上述矛盾的核心主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，在多階段行政行為體系下，到底哪一個(gè)行為代表了“征收決定”，或者說(shuō)現(xiàn)行規(guī)范體系中的哪些行為要求實(shí)質(zhì)上構(gòu)成了“征收決定”的理論與規(guī)范內(nèi)涵；第二，與《民法典》物權(quán)變動(dòng)規(guī)范以及“先補(bǔ)償后征收”的實(shí)踐如何進(jìn)行有效銜接。

（一）征收公告發(fā)布作為征收決定生效時(shí)點(diǎn)的理論證成

在我國(guó)集體土地征收程序歷經(jīng)預(yù)征補(bǔ)協(xié)議的重大制度嬗變后，一個(gè)可行的方案是：將征收公告及其先行行為共同視為征收決定的構(gòu)成部分，即“征收決定=征收先行行為+征收公告”，并以征收公告為標(biāo)志，征收決定在公告發(fā)布時(shí)生效，同時(shí)實(shí)現(xiàn)物權(quán)的轉(zhuǎn)移。上述構(gòu)想在多階段行政行為理論以及“先補(bǔ)償后征收”的制度建設(shè)之下具有合理性與可行性，同時(shí)可以有效回應(yīng)司法爭(zhēng)議。之所以這樣認(rèn)為，主要存在以下幾點(diǎn)理由。

第一，批復(fù)作為內(nèi)部行政行為，在土地征收過(guò)程中原則上不會(huì)產(chǎn)生外部化的效果，法律效力的產(chǎn)生通常需通過(guò)公告手段。德國(guó)的一般權(quán)力關(guān)系理論將行政行為區(qū)分為內(nèi)部行政行為與外部行政行為。我國(guó)劃分內(nèi)部行政行為和外部行政行為的標(biāo)準(zhǔn)主要是基于身份上的隸屬關(guān)系，內(nèi)部行政行為是行政主體基于行政隸屬關(guān)系針對(duì)內(nèi)部相對(duì)人而實(shí)施的行政行為。因?yàn)閮?nèi)部行政行為不直接對(duì)外產(chǎn)生法律效力，尤其是對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，所以長(zhǎng)期以來(lái)被排除在受案范圍之列。根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》第9條，“批復(fù)”作為13類主要公文種類之一，適用于答復(fù)下級(jí)機(jī)關(guān)的請(qǐng)示事項(xiàng)。因此，批復(fù)作為內(nèi)部行政行為原則上不具有外部化效果是學(xué)界共識(shí)。

“內(nèi)部行政行為外部化”僅是一種例外情況，且需滿足嚴(yán)格的適用條件。理論上一個(gè)較為系統(tǒng)的判斷路徑是首先區(qū)分此種外化屬于“成立要件之外化”還是“獨(dú)立要素之外化”。前者與“前階內(nèi)容”相連結(jié)，具有可訴性，后者需結(jié)合外化的職權(quán)主體及是否產(chǎn)生法律效果綜合判斷。在獨(dú)立要素外化中，只有依公權(quán)的同體外化加上產(chǎn)生外化的法律效果才具有可訴性。在司法實(shí)踐中，內(nèi)部行政行為的外化條件主要包括行為內(nèi)容的處分性、外化方式的職權(quán)性以及產(chǎn)生了實(shí)際影響。一個(gè)強(qiáng)有力的佐證是最高人民法院發(fā)布的第22號(hào)指導(dǎo)案例，其裁判要旨指出：“地方人民政府對(duì)其所屬行政管理部門的請(qǐng)示作出的批復(fù)，一般屬于內(nèi)部行政行為，不可對(duì)此提起訴訟。但行政管理部門直接將該批復(fù)付諸實(shí)施并對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響，行政相對(duì)人對(duì)該批復(fù)不服提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理?！币虼耍鞯嘏鷱?fù)作為內(nèi)部行為產(chǎn)生外化效果不宜成為常態(tài)。

令人吊詭的是，根據(jù)上文統(tǒng)計(jì)，實(shí)踐中有52.78%的法院在判決書中直接將內(nèi)部的批準(zhǔn)或者批復(fù)行為視為征收決定行為，而忽略了后續(xù)的公告行為。在上述樣本案例中，法院并沒(méi)有闡釋批復(fù)行為在何種條件下會(huì)產(chǎn)生外部效果，更沒(méi)有論證在“本案”中為什么批復(fù)行為意味著土地已經(jīng)被征收為國(guó)有。造成這一問(wèn)題的原因在于：在持有“批復(fù)說(shuō)”觀點(diǎn)的案件中，行政機(jī)關(guān)均履行了公告程序，公告行為本身并沒(méi)有成為爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。因此，法院在論證征收決定的生效時(shí)點(diǎn)時(shí)往往會(huì)忽略公告行為，而徑直說(shuō)明批準(zhǔn)就意味著征收行為的生效和物權(quán)的轉(zhuǎn)移，不自覺(jué)地誤用了內(nèi)部行為外部化的理論。事實(shí)上，根據(jù)行政行為效力理論，行政決定未經(jīng)送達(dá)對(duì)相對(duì)人不發(fā)生法律效力，征收公告所承擔(dān)的告知與送達(dá)功能是行政決定生效的必要條件?！墩魇胀恋毓孓k法》曾規(guī)定，未依法進(jìn)行征收土地公告的，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人有權(quán)依法要求公告，有權(quán)拒絕辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)。因此，土地征收中的公告不僅具有告知、送達(dá)的功能，同時(shí)能夠引發(fā)物權(quán)變動(dòng)、補(bǔ)償?shù)纫幌盗泻罄m(xù)法律關(guān)系。甚至有學(xué)者認(rèn)為，在實(shí)踐中當(dāng)事人往往難以及時(shí)獲知行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)征地的決定，對(duì)批準(zhǔn)征地決定無(wú)法及時(shí)提起訴訟，在學(xué)理上對(duì)征地公告提起的訴訟可以視為對(duì)征地公告所示的征地決定的訴訟。

第二，土地征收是多階段行政行為，其先行行為并不具有行政法上的獨(dú)立性，只有同時(shí)滿足“外部效力”與“行為效果”才具有可訴性。多階段行政行為的概念起源于德國(guó)，在行為模式上主要呈現(xiàn)出“多主體+多階段+一個(gè)行為對(duì)外”的架構(gòu)。從我國(guó)土地征收制度的總體設(shè)計(jì)來(lái)看，復(fù)雜的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征地審批程序使得沒(méi)有任何一個(gè)主體享有完全意義上的征收權(quán)，更多地表現(xiàn)為在不同階段分割和分享國(guó)家征收權(quán)。最高人民法院在（2017）最高法行申295號(hào)行政裁定中首次用裁定的形式闡釋了多階段行政行為的內(nèi)涵：“所謂多階段行政行為，是指行政機(jī)關(guān)作出行政行為，須有其他行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)、附和、參與始能完成之情形”“只有直接對(duì)外發(fā)生法律效果的那個(gè)行為才是可訴的行政行為，其他階段的行政行為只是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部程序”。集體土地征收行為無(wú)論在多階段行政行為的理論框架抑或司法裁判的立場(chǎng)下均具有明顯的多階段性。在多階段行政行為中，前階段行為只向后階段行為機(jī)關(guān)作出，缺乏外部效力。具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)是：對(duì)外表示主體應(yīng)與行為主體具有同一性，而從前后階段行為之間的效力關(guān)系判斷前階段行為對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的影響是否產(chǎn)生了確定性。征收批復(fù)行為并不契合主體同一性條件，行為效果在預(yù)征補(bǔ)協(xié)議的制度架構(gòu)中明顯趨于弱化。因此，作為先行行為，其并不具有行政法上的獨(dú)立性。而征地公告行為作為法律強(qiáng)制規(guī)定的必經(jīng)流程又實(shí)際承擔(dān)著發(fā)生對(duì)外效力的重要功能，具有顯著的標(biāo)志性。

第三，將批復(fù)等先行行為與征收公告行為一并視為“征收決定”可以對(duì)征收行為進(jìn)行有效、全面地司法審查，避免因批復(fù)的內(nèi)部性與公告的程序性引發(fā)審查困境。實(shí)踐中，若對(duì)征收公告行為不服提起訴訟，法院只會(huì)針對(duì)最后階段行為進(jìn)行審查以致行政爭(zhēng)議難以實(shí)質(zhì)性解決、影響社會(huì)安定，并不能通過(guò)將征收批復(fù)行為的行政作為外部化的例外情形得到良好消解。“實(shí)則應(yīng)在整體上反思多階段行政行為的司法審查范圍，包括前階段行為應(yīng)否及如何審查、前階段行為機(jī)關(guān)的訴訟參與加以改善?！比绻麑ⅰ跋刃行袨?征收公告”視為征收決定，“征收公告”則是征收決定的終點(diǎn)和最終的行為結(jié)果，成為征收決定的生效標(biāo)志。這種方案帶來(lái)的一個(gè)顯著優(yōu)點(diǎn)是可以有效避開《行政訴訟法》第12條第3款以及《最高人民法院關(guān)于適用（中華人民共和國(guó)行政訴訟法）的解釋》第1條第2款第6項(xiàng)中關(guān)于內(nèi)部行政行為因不對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響進(jìn)而不可訴的規(guī)定，并且落實(shí)行政訴訟“全面審查”的規(guī)范要求，真正達(dá)到行政訴訟的立法目的。因?yàn)榇藭r(shí)，該公告所依據(jù)的主要事實(shí)、法律依據(jù)以及先行行為都將被納入審查之列，而非僅僅針對(duì)公告本身的合法性進(jìn)行審查。另外需要說(shuō)明的是，即使在“批復(fù)外化”的特殊情形下，批復(fù)時(shí)間和公告時(shí)間的適用也不會(huì)引起制度操作上的混亂。理由在于：首先，“批復(fù)外化”要滿足較為嚴(yán)格的條件，本身應(yīng)當(dāng)是一種例外情況；其次，在“批復(fù)外化”的情況下，通常沒(méi)有后續(xù)的公告行為，事實(shí)上失去了正常征收決定的標(biāo)志性行為，只能以批復(fù)這一先行行為作為特殊的生效時(shí)點(diǎn)，這屬于公告生效的例外情形；最后，“批復(fù)外化”后，其內(nèi)容便就有了可訴性，需要接受法院的全面審查，事實(shí)上滿足了行政訴訟的立法目的。

（二）與既有物權(quán)變動(dòng)規(guī)范體系的銜接

如果說(shuō)將征收公告發(fā)布認(rèn)定為征收決定的生效時(shí)點(diǎn)，那么接下來(lái)無(wú)法回避的一個(gè)問(wèn)題是：根據(jù)《民法典》第229條，“自征收決定生效時(shí)”物權(quán)發(fā)生變動(dòng)的效力，而現(xiàn)有《實(shí)施條例》卻要求“先補(bǔ)償后征收”。實(shí)踐中如果沒(méi)有補(bǔ)償?shù)轿粎s又發(fā)布了征收公告，此時(shí)是否發(fā)生物權(quán)變動(dòng)的效力？協(xié)調(diào)兩者關(guān)系的一個(gè)合理方案是：將所有權(quán)的權(quán)能進(jìn)行分離，當(dāng)征收決定生效時(shí)，依據(jù)《民法典》發(fā)生物權(quán)轉(zhuǎn)移，但在收到足額補(bǔ)償金之前，原土地權(quán)利人可以事實(shí)上占有原不動(dòng)產(chǎn)，在效果上達(dá)到近乎“先補(bǔ)后征”的要求。

第一，將足額補(bǔ)償作為土地征收物權(quán)變動(dòng)前提的做法在域內(nèi)外存在一定的規(guī)范基礎(chǔ)。在大陸法系國(guó)家和地區(qū)，為了絕對(duì)保障被征收人獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，并克制行政機(jī)關(guān)的違法沖動(dòng)，多將被征收人取得補(bǔ)償作為征收土地所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的前提。以我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)和德國(guó)為例，物權(quán)變動(dòng)時(shí)間被設(shè)置在補(bǔ)償金支付當(dāng)日或之后，前者的“土地法”第235條和“最高法院”判決均表明被征收土地所有權(quán)應(yīng)于補(bǔ)償費(fèi)發(fā)給完竣之日由征收者取得：后者只有在征收受益人履行補(bǔ)償義務(wù)之后，行政長(zhǎng)官才能發(fā)布執(zhí)行命令確定權(quán)利變動(dòng)日期，以保證補(bǔ)償已支付并留存出充分的準(zhǔn)備交付時(shí)間。在以“補(bǔ)償”作為征收決定生效前提的國(guó)家和地區(qū)中，都能夠從其法律規(guī)范中找到明確的依據(jù)。2021年修訂的《實(shí)施條例》在第32條中明確“有關(guān)費(fèi)用未足額到位的，不得批準(zhǔn)征收土地”；在地方，《甘肅省實(shí)施（中華人民共和國(guó)土地管理法）辦法》《浙江省土地征收程序規(guī)定》等也重申了這一要求，實(shí)踐中更是有很多地方建立了征地補(bǔ)償費(fèi)用預(yù)存制度。

第二，在土地征收實(shí)踐中，所有權(quán)的轉(zhuǎn)移與占有的轉(zhuǎn)移并不必然同步。德國(guó)《建筑法典》在第113條承認(rèn)共同進(jìn)行征收與確定賠償金階段的簡(jiǎn)單征收程序，并在整個(gè)程序結(jié)束之前可以宣布對(duì)被征收人的臨時(shí)土地安置措施。在日本，征收委員會(huì)會(huì)作出權(quán)利取得裁決和清空交付裁決，雖然相應(yīng)房屋土地的所有權(quán)自征收人支付確定的補(bǔ)償金后即可在裁決所設(shè)定的時(shí)間取得，但在所有權(quán)轉(zhuǎn)讓之后清空期限屆滿之前，原所有權(quán)人等可以繼續(xù)占有該土地房屋。同樣地，在法國(guó)征收法上，司法階段的公用征收裁判將產(chǎn)生被征收不動(dòng)產(chǎn)的所有權(quán)轉(zhuǎn)移于公用征收單位的法律效果，未收到補(bǔ)償款的原所有人仍可使用、收益被征收的不動(dòng)產(chǎn)，征收單位只有在付清補(bǔ)償金后才能實(shí)際占有。由此觀之，在部分國(guó)家的征收進(jìn)程中，存在一段征收人已取得所有權(quán)，而被征收人仍能占有、使用被征收不動(dòng)產(chǎn)的特殊權(quán)利形態(tài)，而所有權(quán)權(quán)能出現(xiàn)分離并不會(huì)影響所有權(quán)的轉(zhuǎn)移。

第三，物權(quán)變動(dòng)與占有轉(zhuǎn)移的分離更契合我國(guó)征收補(bǔ)償制度的傳統(tǒng)學(xué)理與現(xiàn)有實(shí)際。鑒于當(dāng)下我國(guó)集體土地征收決定生效方式的立法缺位狀態(tài)和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展需要的背景，并考慮司法實(shí)踐目前形成的裁判規(guī)則及規(guī)范執(zhí)行的安定秩序價(jià)值，將補(bǔ)償完畢納入生效要素的各方面條件可能還不夠成熟，這也是征地補(bǔ)償安置費(fèi)用的預(yù)存制度未被納入《實(shí)施條例》的主要原因。以征收公告的發(fā)布作為征收決定的生效時(shí)點(diǎn)同樣也會(huì)出現(xiàn)所有權(quán)權(quán)能分離的情形。征收公告發(fā)布，集體土地所有權(quán)性質(zhì)發(fā)生了改變，在收到足額補(bǔ)償金之前原土地權(quán)利人在事實(shí)上可以占有土地。只有已經(jīng)得到安置補(bǔ)償或無(wú)正當(dāng)理由拒絕接受安置補(bǔ)償且拒不交出土地，征收機(jī)關(guān)才可以作出責(zé)令交出土地決定、申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。根據(jù)傳統(tǒng)行政行為效力理論，行政行為具有公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力。以征收公告為標(biāo)志，征收決定生效之后，該行政行為隨即產(chǎn)生法律效力，此時(shí)所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移。但是，無(wú)論是從《中華人民共和國(guó)憲法》財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的基本理念，《土地管理法》“生活水平不降低，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”的基本要求，還是從征收基本理論、補(bǔ)償與占有的基本關(guān)系出發(fā)，國(guó)家未完成足額補(bǔ)償均不能實(shí)際占有被征收的不動(dòng)產(chǎn)。換言之，這并不意味著我國(guó)集體土地征收過(guò)程中只有在安置補(bǔ)償結(jié)束后所有權(quán)才真正轉(zhuǎn)移，而是在征收決定自公告發(fā)布生效時(shí)物權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)移，國(guó)家有權(quán)將被征收土地使用權(quán)劃撥或出讓給第三人，不過(guò)行政機(jī)關(guān)只有在完成補(bǔ)償金支付后才能實(shí)際占有，圓滿享受所有權(quán)全部權(quán)能。故此，以征收公告的發(fā)布作為征收決定生效時(shí)點(diǎn)與物權(quán)轉(zhuǎn)移的銜接在解釋上并無(wú)障礙。

第四，補(bǔ)償先于征收程序的日趨完善為公告模式與現(xiàn)有物權(quán)變動(dòng)體系的融通創(chuàng)造了制度條件。征地決定自征收公告發(fā)布時(shí)生效，被征收人的所有權(quán)和使用權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榘仓醚a(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)，可以通過(guò)征收決定及補(bǔ)償安置行為提起訴訟維護(hù)權(quán)益。因此，為使土地征收決定生效方式與民法物權(quán)變動(dòng)規(guī)則保持融貫性和協(xié)調(diào)性，將集體土地征收程序中的征收先行行為與征收公告共同作為一個(gè)征收決定，并在征收公告作出時(shí)發(fā)生被征收土地、房屋所有權(quán)變動(dòng)法律效果的征收決定生效方式不失為一種理性選擇。

結(jié)語(yǔ)

制度的變遷通常會(huì)引發(fā)學(xué)理的更新，并帶來(lái)規(guī)范體系內(nèi)部的緊張關(guān)系。隨著預(yù)征補(bǔ)協(xié)議制度的引入，土地征收中原有的批復(fù)、公告與補(bǔ)償行為之間發(fā)生了微妙的變化，進(jìn)一步引發(fā)了可訴性、物權(quán)轉(zhuǎn)移、審查內(nèi)容等分歧。土地征收決定的內(nèi)涵是這一爭(zhēng)議的關(guān)鍵所在，而生效時(shí)點(diǎn)的確定則是解決這一問(wèn)題的核心。在集體土地征收制度改革的大背景下，對(duì)這一問(wèn)題的回答不僅要經(jīng)受住行政法理論體系的考驗(yàn)、疏通現(xiàn)有的公私法規(guī)范體系，同時(shí)也必須對(duì)改革實(shí)踐進(jìn)行充分的關(guān)照。將征收公告及其先行行為共同視為征收決定的構(gòu)成部分，即“征收決定=征收先行行為+征收公告”，并以征收公告為標(biāo)志，公告發(fā)布時(shí)征收決定生效，同時(shí)實(shí)現(xiàn)物權(quán)的轉(zhuǎn)移的方案可以在一定程度上達(dá)成上述目的。

基金項(xiàng)目：2022年度國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“法秩序統(tǒng)合視域下的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)立法研究”（項(xiàng)目編號(hào)22CFX043）。

（責(zé)任編輯：王萬(wàn)華）