蘭燕

摘要 城市交通體系中，高速公路規(guī)模大、建設(shè)周期長，各環(huán)節(jié)風(fēng)險較大。為加強項目管理，PPP項目管理模式被廣泛運用，但是為實現(xiàn)高速公路項目的規(guī)范化管理，還需結(jié)合各環(huán)節(jié)的風(fēng)險隱患，不斷完善項目管理方案。因此，文章結(jié)合高速公路PPP項目建設(shè)模式，從項目合同管理入手，分析高速公路PPP項目常見的合同風(fēng)險，總結(jié)高速公路PPP項目合同的管理方法，以完善合同風(fēng)險管理模式，預(yù)防項目損失，確保項目如期竣工。

關(guān)鍵詞 高速公路；PPP項目；合同風(fēng)險；風(fēng)險管理

中圖分類號 U415.1文獻標(biāo)識碼 A文章編號 2096-8949（2024）10-0168-03

0 引言

PPP項目管理模式運用在高速公路項目中，可以通過集中整合項目資源，加強高速公路建設(shè)活動的統(tǒng)一管理。但由于高速公路項目周期長，建設(shè)過程中風(fēng)險因素較多，可能會出現(xiàn)合同管理問題。因此，需要總結(jié)PPP高速公路項目合同的風(fēng)險特征，加強合同風(fēng)險管理，減少因合同問題造成的成本損失，不斷完善高速公路PPP項目管理模式。

1 高速公路PPP項目合同風(fēng)險相關(guān)概述

PPP是新興項目管理模式，可以理解為政企合作項目?；赑PP項目，高速公路項目建設(shè)資本增加，可以引進民營資本和外資。項目中，政府會與社會資本簽訂合同，共同參與項目建設(shè)，分散項目風(fēng)險。PPP多應(yīng)用于實施周期長的項目中，高速公路作為城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)項目，建設(shè)過程中風(fēng)險隱患較多，應(yīng)用PPP項目管理模式可以全方位評價、識別風(fēng)險，緩解單一主體承擔(dān)項目風(fēng)險的壓力[1]。

基于PPP模式，高速公路項目周期內(nèi)的風(fēng)險問題多集中在立項、采購、建設(shè)、運營、移交等環(huán)節(jié)，采購階段風(fēng)險包括采購風(fēng)險、融資風(fēng)險、合同風(fēng)險三種。其中，合同風(fēng)險可總結(jié)為以下三方面內(nèi)容：①合同責(zé)任主體違約或延誤。②合同內(nèi)容指向不明或不合理。③合同招標(biāo)的合法與合規(guī)性不足。只有加強合同風(fēng)險管理，才能督促各主體按照《中華人民共和國合同法》履行合同，承擔(dān)起自身權(quán)利與責(zé)任，有效防范、處理項目中的常見風(fēng)險，約定各主體對合同風(fēng)險的分擔(dān)方式，監(jiān)督、管理各主體在PPP項目中的行為，減少合同糾紛問題，控制風(fēng)險損失，保障PPP高速公路項目的整體效益，確保高速公路項目順利進行，不斷夯實PPP項目建設(shè)模式的應(yīng)用基礎(chǔ)，維護政企合作關(guān)系，滿足政府部門和社會資本參與城市交通建設(shè)項目的實際需求[2]。

2 高速公路PPP項目常見合同風(fēng)險

2.1 合同內(nèi)容風(fēng)險

內(nèi)容風(fēng)險多表現(xiàn)為合同內(nèi)主要條款表意不明、條款缺失。主要條款是指合同簽署時，必須包含的合同條款，該類條款支撐著合同中各主體權(quán)利、義務(wù)的執(zhí)行，比如PPP高速公路項目的合同價格、合同標(biāo)段、工期要求、工程款計價方法、違約責(zé)任等，這類條款均屬于合同主要條款。條款缺失、不明確將導(dǎo)致合同法律效力減弱，給各主體造成嚴重經(jīng)濟損失。

2.2 合同變更風(fēng)險

高速公路合同變更風(fēng)險主要體現(xiàn)在兩方面，分別為合同主體變更、合同內(nèi)容變更。

（1）履約過程中，因政策、其他不可控因素導(dǎo)致的合同簽訂主體改變，發(fā)生合同變更。變更對方主體時，則會因接替方資信水平、執(zhí)行能力而面臨變更風(fēng)險[3]，比如合同接替主體不符合法律要求，不具備執(zhí)行高速公路建設(shè)項目的資質(zhì)，變更后會使合同失效，給投資主體造成經(jīng)濟損失。

（2）合同內(nèi)容變更是在合同擬定后，執(zhí)行過程中因無法執(zhí)行某項、多項約定而變更合同內(nèi)容。內(nèi)容變更、主體變更均會導(dǎo)致PPP項目合同出現(xiàn)履約風(fēng)險，使相關(guān)主體因違約、延誤而承擔(dān)賠付損失。

2.3 項目運作風(fēng)險

根據(jù)《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財政〔2012〕463號）、《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）等文件可知，除國務(wù)院、法律另有規(guī)定外，各級政府及其所屬部門禁止通過委托單位建設(shè)的方式，逐年回購政府性債務(wù)，與企業(yè)合作的項目應(yīng)嚴格執(zhí)行PPP項目模式[4]。對于部分沒有嚴格按照PPP模式運作的高速公路項目，因回購保障低、合同風(fēng)險大，不得列入政府預(yù)算。

3 PPP高速公路項目常見合同風(fēng)險管理策略

3.1 重視合同內(nèi)容審查

（1）遵守相關(guān)法律法規(guī)，嚴格按照《PPP項目合同/特許經(jīng)營協(xié)議》，加強合同內(nèi)容審查。審查組織應(yīng)包含合同綜合管理人員、法律部門、高速公路業(yè)務(wù)主管部門、企業(yè)法人治理組織等，通過各主體審查管理，確保合同內(nèi)容的準(zhǔn)確性、完整性。相關(guān)主體應(yīng)加強合同編制前的調(diào)查分析，全面采集PPP高速公路項目基礎(chǔ)信息，并根據(jù)審查體系，由各主體逐層審查，以保障合同主要條款和其他條款指向明確、內(nèi)容完整。

（2）依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)、高速公路技術(shù)規(guī)范，審查合同中各主體資質(zhì)、資格的合法性，調(diào)研其資信情況、履約能力。

（3）使用國家規(guī)定的示范合同文本，準(zhǔn)確描述合同條款，如各項費用計算方法、各主體權(quán)責(zé)劃分、合同履約要求、爭議解決方法等。

3.2 合法合規(guī)簽訂合同

（1）合同簽訂時，應(yīng)以《中華人民共和國合同法》為基準(zhǔn)，同時符合國家政策、制度、社會資本的管理要求。

（2）統(tǒng)籌規(guī)劃合同簽訂前后期的管理工作，各級管理人員應(yīng)重視合同風(fēng)險，具有風(fēng)險管理意識，正確認知合同前期勘察工作，深入研究合同前期資料、財政承受能力、項目勘察、高速公路初步設(shè)計相關(guān)的文件。同時咨詢專業(yè)單位，科學(xué)分析合同編制、簽訂、管理決策，減少合同變更風(fēng)險。

（3）科學(xué)分配合同風(fēng)險。對于因法律法規(guī)、政策變動造成的風(fēng)險，還應(yīng)劃分“不可抗力風(fēng)險”，由合同雙方共同承擔(dān)風(fēng)險。對于合同實施過程中的變更風(fēng)險，還應(yīng)由政府部門、其他參建主體、項目管理企業(yè)共同審批工程變更，并按照合同約定明確各主體責(zé)任[5]。

3.3 重視PPP項目政策文件解讀

投資PPP項目時，還應(yīng)全面調(diào)研項目信息、統(tǒng)籌規(guī)劃方案，識別“偽PPP項目”。比如，部分項目為“建設(shè)-移交”模式，政府招標(biāo)引進社會資本投融資后，項目建成后政府立即回購；或是在項目執(zhí)行階段的運作模式不符合PPP項目建設(shè)要求。對此，社會資本應(yīng)及時了解國家針對PPP項目的相關(guān)政策文件和法律要求，合法合規(guī)參與、投資PPP項目，預(yù)防合同風(fēng)險。

4 完善高速公路PPP項目合同風(fēng)險管理模式的思路

4.1 健全合同風(fēng)險控制體系

合同風(fēng)險管理應(yīng)具有規(guī)劃性。項目方應(yīng)結(jié)合PPP項目特點，建立“事前+事中+事后”的合同風(fēng)險控制體系，從項目全過程加強合同風(fēng)險的控制和監(jiān)督。

（1）合同簽訂前期，綜合分析項目審批、土地獲取、項目規(guī)劃設(shè)計、融資等風(fēng)險，排查風(fēng)險隱患，并在合同條款中明確規(guī)定，預(yù)防后期糾紛。比如對于因融資不到位而導(dǎo)致的風(fēng)險問題，應(yīng)由項目執(zhí)行主體承擔(dān)風(fēng)險損失，并及時彌補，減少風(fēng)險損失。

（2）加強PPP項目設(shè)計、施工環(huán)節(jié)的合同管理，比如針對設(shè)計方案不合理、設(shè)計變更風(fēng)險較大、工期延誤風(fēng)險大等合同風(fēng)險，需提前明確風(fēng)險危害性、各主體權(quán)利與職責(zé)，確保約定條款指向清晰。發(fā)生合同風(fēng)險隱患后，應(yīng)嚴格按照合同內(nèi)容，對相關(guān)主體進行懲處，督促其整改、彌補，承擔(dān)風(fēng)險損失和責(zé)任。

（3）風(fēng)險發(fā)生后，分析合同風(fēng)險產(chǎn)生的原因，采取相應(yīng)預(yù)防、控制措施。

4.2 設(shè)計合同風(fēng)險影響量表

PPP高速公路項目涉及主體較多，為準(zhǔn)確衡量和有效管理合同風(fēng)險，還應(yīng)聘用專業(yè)項目風(fēng)險管理專家評估項目合同的風(fēng)險事件，建立合同風(fēng)險影響量表，如表1所示。比如合同風(fēng)險發(fā)生后對項目成本、進度、施工質(zhì)量造成的影響及影響尺度，協(xié)助風(fēng)險管理人員明確合同管理的側(cè)重點，確定合同風(fēng)險管理中各類風(fēng)險的具體等級。依據(jù)合同風(fēng)險等級劃分，確定合同風(fēng)險的管理梯度，構(gòu)建高速公路PPP項目合同風(fēng)險管理數(shù)據(jù)庫，采集、歸類合同管理信息。與各參與方共享合同數(shù)據(jù)信息資料后，應(yīng)按等級管理合同風(fēng)險，加強合同風(fēng)險的監(jiān)督控制。

4.3 完善合同風(fēng)險預(yù)警監(jiān)督制度

合同風(fēng)險管理時，還應(yīng)及時建立、完善合同風(fēng)險預(yù)警監(jiān)督制度，依據(jù)制度內(nèi)容，全方位管理PPP高速公路項目合同風(fēng)險。制度設(shè)計應(yīng)包含合同風(fēng)險識別、合同風(fēng)險評價、合同風(fēng)險管理等內(nèi)容。項目方需依據(jù)制度要求，制定合同風(fēng)險監(jiān)督方案，并為方案執(zhí)行配備管理組織、制度保障等，使其能夠?qū)崟r監(jiān)控項目進展，記錄合同風(fēng)險事件、預(yù)測合同風(fēng)險，監(jiān)督合同風(fēng)險管理過程，直至項目建成后移交。

比如，高速公路PPP項目抵達運營期限后，風(fēng)險管理人員應(yīng)根據(jù)項目移交的工程崗流程，預(yù)測移交環(huán)節(jié)的合同風(fēng)險，并通過合同提前約定，確保移交工作合法合規(guī)進行。合同條款應(yīng)明確項目移交要求、移交條件、資料需求，管理人員應(yīng)根據(jù)移交程序，建立合同風(fēng)險預(yù)警模型，總結(jié)移交材料不完整、項目資產(chǎn)驗收核算不準(zhǔn)確、移交條件不完整等合同風(fēng)險，規(guī)避移交風(fēng)險隱患，減少PPP項目移交環(huán)節(jié)的合同風(fēng)險。

4.4 建立合同風(fēng)險管理糾錯機制

風(fēng)險管理糾錯機制是針對合同風(fēng)險管理中的各類問題，引導(dǎo)、督促執(zhí)行主體修正風(fēng)險隱患，解決風(fēng)險問題。PPP高速公路項目合同風(fēng)險管理非常復(fù)雜，相關(guān)主體可能會產(chǎn)生逃避、推脫責(zé)任等行為，最終導(dǎo)致合同風(fēng)險加劇，給項目方造成更大經(jīng)濟損失。因此，需建立合同風(fēng)險管理糾錯機制，引導(dǎo)合同管理人員有序解決合同風(fēng)險管理中的各類問題，高效解決復(fù)雜的合同風(fēng)險。該機制的基本框架設(shè)計如圖1所示：

基于合同風(fēng)險管理糾錯機制，PPP項目方可準(zhǔn)確評估風(fēng)險來源、產(chǎn)生原因，有助于明確執(zhí)行主體的風(fēng)險管理責(zé)任，使其在高速公路項目建設(shè)中加強風(fēng)險控制，承擔(dān)合同風(fēng)險責(zé)任，及時解決合同風(fēng)險隱患，最大限度地調(diào)動企業(yè)內(nèi)部動能，提升合同風(fēng)險管理質(zhì)量，為實現(xiàn)PPP高速公路項目管理目標(biāo)打好基礎(chǔ)。

4.5 加強合同風(fēng)險管理人才建設(shè)

PPP項目合同風(fēng)險管理不僅需要重視政策解讀、全流程監(jiān)督管理，還需結(jié)合PPP項目合同風(fēng)險專業(yè)化管理要求，建設(shè)合同風(fēng)險管理人才體系，為高速公路PPP項目建設(shè)運營提供專業(yè)化管理人才，使其運用專業(yè)知識、專業(yè)技能處理PPP項目運行中的合同風(fēng)險，熟悉合同風(fēng)險管理中的法律法規(guī)、風(fēng)險管理理論、項目管理技能，成長為高層次PPP管理人才，更有效地防范PPP項目的合同風(fēng)險。相關(guān)主體應(yīng)加強PPP高速公路項目合同風(fēng)險管理的人才培訓(xùn)，優(yōu)化合同管理組織結(jié)構(gòu)，選聘專業(yè)能力強、經(jīng)驗豐富、責(zé)任意識強的高素質(zhì)管理人才，使其能夠立足于高速公路PPP項目建設(shè)活動，持續(xù)分析、評估合同風(fēng)險因子，監(jiān)控合同風(fēng)險，優(yōu)化合同風(fēng)險控制。

4.6 重視項目合同履約控制

（1）合同備案、交底環(huán)節(jié)，PPP項目執(zhí)行方應(yīng)編制合同承銷制度。合同管理主體可依據(jù)制度要求，將原始合同進行移交和備案。由財務(wù)人員依據(jù)合同性質(zhì)、調(diào)控內(nèi)容，建立合同管理臺賬，加強合同風(fēng)險管理、合同履約控制。同時根據(jù)合同要求，落實財務(wù)核算工作，預(yù)防合同履行過程中的壞賬和違約風(fēng)險。

（2）重視合同變更、撤銷風(fēng)險管理。為保障合同風(fēng)險管理質(zhì)量，減少合同風(fēng)險損失，還應(yīng)強化管理人員的合同履約意識，使其轉(zhuǎn)變合同撤銷、變更觀念，在合同執(zhí)行過程中降低合同變更概率，加強合同變更風(fēng)險的防控工作。

（3）做好合同糾紛管理。合同履行期間，針對合同簽訂主體因合同內(nèi)容出現(xiàn)糾紛的情況，還應(yīng)基于《中華人民共和國合同法》、PPP項目相關(guān)政策要求，遵守法律政策文件，及時協(xié)商、解決合同糾紛或分歧問題，并記錄糾紛產(chǎn)生、解決過程，書面記錄后簽名、加蓋公章，避免后期再次糾紛而引發(fā)合同履約風(fēng)險。

5 結(jié)語

綜上所述，合同管理是高速公路PPP項目管理的核心內(nèi)容，為完善PPP公路項目合同風(fēng)險管理模式，應(yīng)從合同編制、簽約、履行等環(huán)節(jié)入手，圍繞高速公路工程建設(shè)整個周期，排查合同變更、違約等常見風(fēng)險，及時解決合同風(fēng)險隱患，保障合同風(fēng)險管理質(zhì)量，從而減少因合同風(fēng)險造成的經(jīng)濟損失，提升高速公路項目建設(shè)質(zhì)量，保障項目整體效益。

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