張一晗

[摘? ? 要] 鄉(xiāng)村振興背景下，國家資源下鄉(xiāng)的目標(biāo)變遷與項目資源的標(biāo)準(zhǔn)化供給方式之間存在不適配，導(dǎo)致不合作者的泛化。黨的十九大以來，隨著國家治理能力的提升，治理目標(biāo)轉(zhuǎn)向滿足人民對美好生活的需要，生活性公共品資源向鄉(xiāng)村密集下沉，進(jìn)入私人領(lǐng)域直接與農(nóng)民對接。這種目標(biāo)變遷內(nèi)涵了農(nóng)民生活現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的要求。項目制貫徹的事本主義邏輯造成了對農(nóng)民觀念引導(dǎo)和組織動員環(huán)節(jié)的排斥，從而在利益治理中引發(fā)部分農(nóng)民出現(xiàn)投機(jī)行為取向，最終導(dǎo)致基層治理失序。因此，在資源下鄉(xiāng)背景下，要重視群眾動員的作用，以強(qiáng)化基層自治組織建設(shè)為抓手，實現(xiàn)資源效率與治理效能的最大化。

[關(guān)鍵詞] 不合作者；治理轉(zhuǎn)型；資源下鄉(xiāng)；廁所革命；生活治理；人居環(huán)境建設(shè)

[中圖分類號] D422.6? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2024）06-0045-12

一、問題的提出

近年來，隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)，中國鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域發(fā)生了巨大變化。一方面，隨著強(qiáng)國時代的到來，國家回應(yīng)農(nóng)民需求的能力大幅提高，為滿足人民群眾個性化、多樣化高品質(zhì)需求，國家進(jìn)一步加大了對農(nóng)村資源傾斜的力度與密度，國家資源的輸入構(gòu)成鄉(xiāng)村治理的總體性政策條件；另一方面，在治理轉(zhuǎn)型的指引下，國家進(jìn)行了行政權(quán)的集中配置及統(tǒng)一規(guī)則體系的建立，國家治理趨于制度化及規(guī)范化。黨的二十大報告提出，“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的基層治理共同體”。基層治理作為國家治理的“最后一公里”，發(fā)揮著“壓艙石”的重要作用。如何在治理轉(zhuǎn)型的目標(biāo)情境下妥善處理資源落地的不合作問題，實現(xiàn)國家治理目標(biāo)與農(nóng)民需求的有效結(jié)合，構(gòu)建善治村莊，是新時代鄉(xiāng)村治理工作的重點。

作為阻礙治理有效的關(guān)鍵要素，農(nóng)民的不合作行為引起了學(xué)界的關(guān)注，學(xué)界對其產(chǎn)生原因[1]、應(yīng)對方式[2]及其帶來的困境[3]都進(jìn)行了頗為充分的討論。在既有研究中，不合作的行為主體被稱為“釘子戶”[4]“邊緣人”[5]和“機(jī)會主義者”[6]，本文將這種與政府意志相對抗，阻礙政策落地的農(nóng)戶統(tǒng)稱為不合作者。整體來看，對不合作者及其行為的研究具有兩種視角，一種是個體主義視角，一種是結(jié)構(gòu)主義視角。

個體主義視角傾向于從不合作者個人的動機(jī)出發(fā)對其行動進(jìn)行解釋，其中主要分為維權(quán)抗?fàn)幱^點和利益博弈觀點。在維權(quán)抗?fàn)幍慕忉屩?，不合作者作為底層社會的弱勢群體，在利益受損、生活缺乏保障[7]、喪失正當(dāng)維權(quán)途徑時，只能以纏鬧等方式獲取自身保障[8]。在這種解釋之下，不合作者的反叛與抗?fàn)幨潜瘔亚艺娴?。與之相反，在利益博弈的觀點之下，不合作者的行為是牟利取向而非維權(quán)取向。為了實現(xiàn)個體利益的最大化，他們采取了一系列的手段與政府展開博弈，并以諸如“鬧大”“上訪”等多種策略強(qiáng)化自身在利益空間中的優(yōu)勢地位[9]。事實上，無論是維權(quán)抗?fàn)幱^點還是利益博弈觀點，都是簡單地將維權(quán)行為及治理過程看作政府與農(nóng)戶雙方的互動實踐，而忽視了社會制度的重要作用。

結(jié)構(gòu)主義視角有力地對個體主義視角進(jìn)行了補(bǔ)充。學(xué)者們通過對國家與農(nóng)民關(guān)系的考察，展現(xiàn)了村莊內(nèi)的不合作者與鄉(xiāng)村社會性質(zhì)及治理邏輯轉(zhuǎn)向的高度關(guān)聯(lián)。整體來看，稅費改革是不合作者行動邏輯及鄉(xiāng)村治理發(fā)生變化的重要分水嶺。稅費改革前，村民的不合作行為主要表現(xiàn)在計劃生育和稅收欠繳兩方面，在這一時期的治理過程中基層組織延續(xù)人民公社時期的總體支配模式，通過株連、設(shè)卡等方式對不合作者進(jìn)行抑制[10]。其基本思路在于，基層組織具有調(diào)動物質(zhì)性資源和權(quán)威性資源的能力[11]，對于“越軌”農(nóng)戶，基層組織可以依托集體財產(chǎn)分配權(quán)等對其進(jìn)行治理，完成村莊社會秩序的再生產(chǎn)。雖然這一過程中不可避免地產(chǎn)生了權(quán)力濫用現(xiàn)象，但卻實現(xiàn)了對不合作者的整體性治理，具有一定的治理實效。稅費改革期間，國家政權(quán)從汲取型轉(zhuǎn)為輸入型，開始以資源下鄉(xiāng)的方式進(jìn)行農(nóng)村公共品供給[12]，基層政府的工作重點也轉(zhuǎn)變?yōu)榱藸庂Y跑項。但關(guān)鍵是項目落地始終面臨“最后一公里”的問題未解決，即對機(jī)會主義者的治理問題。具體來說，項目落地過程中不可避免地需要進(jìn)行征地，這就要涉及農(nóng)民之間的利益調(diào)整和再分配，在這一過程中，總會有少數(shù)人基于個體利益考慮表現(xiàn)出不合作。稅費改革后，鄉(xiāng)村治理格局被重構(gòu)，基層治權(quán)弱化，基層代理人失效，鄉(xiāng)村缺乏有效的治理手段，面對這些公共建設(shè)中的障礙、梗阻，只能以項目遷移的方式消極回應(yīng)[10]，或是策略性地援引灰色手段進(jìn)行擺平處理[13]。

結(jié)構(gòu)主義視角從歷時性的角度呈現(xiàn)了農(nóng)民不合作行為的變遷及治理轉(zhuǎn)向，建立了不合作問題與國家治理之間的邏輯關(guān)聯(lián)，極具啟發(fā)性和思考性。但當(dāng)前研究還存在一些問題和不足：一方面，既有研究雖然充分關(guān)注到了資源下鄉(xiāng)中的不合作現(xiàn)象，但對開展此類行動的不合作者的群體特征、行動邏輯、生成機(jī)制等仍缺乏深入的梳理及分析；另一方面，當(dāng)前大部分研究都集中在稅費改革前后，但隨著國家治理轉(zhuǎn)型的推進(jìn)，國家治理體制和基層治理環(huán)境都在發(fā)生巨大的變遷。尤其是鄉(xiāng)村振興背景下，國家治理出現(xiàn)了向人民美好生活需求的轉(zhuǎn)型，農(nóng)民生活的細(xì)事、私事不斷涌入國家治理范疇，生活治理成為基層治理的重要內(nèi)容，并需要進(jìn)行規(guī)范化、制度化的治理。在這一過程中，雖然資源下鄉(xiāng)依然是國家向農(nóng)民提供服務(wù)的主要方式，但資源下鄉(xiāng)的范圍性質(zhì)和落地方式都存在轉(zhuǎn)向。伴隨基層治理環(huán)境的深刻變遷，村莊內(nèi)不合作者呈現(xiàn)出與既有不合作者不同的行為表現(xiàn)與生成邏輯，并引發(fā)了一系列的基層治理困境，既有研究尚未給予充分關(guān)注。

2021年調(diào)研組在皖南蘇鎮(zhèn)調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，“廁所革命”是造成該地村莊不合作行為泛化的事件起點，具有很強(qiáng)的典型性和代表性。基于此，本研究試以皖南蘇鎮(zhèn)的“廁所革命”項目為例，將農(nóng)民不合作行為置于治理轉(zhuǎn)型背景下，展現(xiàn)當(dāng)前階段資源下鄉(xiāng)過程中不合作者的特征及行為表現(xiàn)，對其生成邏輯予以揭示，探討治理轉(zhuǎn)型對國家農(nóng)民關(guān)系及基層治理的影響，以豐富鄉(xiāng)村振興背景下基層治理的相關(guān)研究，挖掘國家資源輸入目標(biāo)、方式與鄉(xiāng)村建設(shè)之間的關(guān)系。

二、治理轉(zhuǎn)型背景下不合作者的特征

隨著治理轉(zhuǎn)型的推進(jìn)，國家體制、政策和規(guī)劃更深程度進(jìn)入鄉(xiāng)村，資源也更為密集、多樣地在鄉(xiāng)村集聚。鄉(xiāng)村發(fā)展的轉(zhuǎn)型不可避免地造成了利益的多元化和復(fù)雜性，村民訴求由此發(fā)生了變化[14]。在這個過程中，鄉(xiāng)村社會涌現(xiàn)出一批反對資源落地的不合作者，給基層治理人員帶來了很大的工作負(fù)擔(dān)。表1選取了皖南蘇鎮(zhèn)B村部分不合作者信息，這些內(nèi)容具有一定的代表性。

基于上述信息，可以看出當(dāng)前階段的不合作者具有以下特點：

第一，從主體特征來看，這些不合作者絕大多數(shù)都是村莊中的普通人。在既有研究中，對于不合作者的界定具有兩種不同的意見：一部分研究認(rèn)為，不合作者通常是在村莊社會生活中被排斥的群體，他們不被鄉(xiāng)村主流社會接納、不被主流文化價值規(guī)范認(rèn)同、游離于村莊主流社會之外[5]，“邊緣人”是其突出的身份特點；另一部分學(xué)者則強(qiáng)調(diào)，在資源下鄉(xiāng)階段的不合作者通常是村莊社會中的強(qiáng)勢群體。王海娟曾指出，“具有一般能力的農(nóng)民無法通過當(dāng)釘子戶從項目實施中獲得利益，只有具有一定能力的農(nóng)民才能爭奪到利益，如善于投機(jī)取巧、與政府官員或村莊精英有關(guān)系等等”[15]。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前出現(xiàn)的不合作者既不是性格有缺陷的村民，也不是上述研究中的能力者。如表1所示，除編號1具有“邊緣人”的特點之外，其余村民都是村莊中的普通農(nóng)戶，他們不愿意遵從政策的行動是事由性的，受個人利益驅(qū)動，具有功利性和理性化的特征。

第二，從訴求性質(zhì)來看，這些不合作者的要求是合規(guī)不合理的，即他們的訴求符合國家政策標(biāo)準(zhǔn)但不合乎公民基本道德規(guī)范。合規(guī)具有兩方面意涵：一方面，不合作者的訴求并不違背政策和法規(guī)，甚至是按照政策規(guī)范提出的，如要求村干部給自己清掏廁所或修建廁所門等，這些訴求事項與項目驗收標(biāo)準(zhǔn)是相吻合的；另一方面，不合作者通常將“非暴力不合作”作為訴求方式，并不涉及違紀(jì)違法。在表達(dá)訴求時，他們一般不會采取激進(jìn)的博弈手段強(qiáng)化自身在利益空間中的優(yōu)勢地位，也不會跨層級尋求上級政府回應(yīng)，互動過程不強(qiáng)烈。但事實上這些國家資源的輸入并不涉及對村社內(nèi)部利益的調(diào)整及農(nóng)民個人利益的侵害，反而可以提高農(nóng)民的生活質(zhì)量，對此他們不但不積極配合，卻進(jìn)行“要價”，這不合乎事理。

第三，從行為表現(xiàn)來看，不合作者的行為具有很強(qiáng)的投機(jī)性。首先，不合作行為具有不確定性和靈活性。這些不合作者的謀利邊界不清晰，他們會根據(jù)個體經(jīng)驗提出一些超出供給限度的要求，倒逼基層干部進(jìn)行回應(yīng)，一旦不能得到滿足就再提出其他可能性補(bǔ)償方案，總之要盡可能占到便宜；其次，不合作行為具有再生產(chǎn)性和反復(fù)性。這部分不合作者即使被滿足，也不代表治理問題的終結(jié)，他們獲取到想要的好處后，在出現(xiàn)新的利益時還會再爭取，并產(chǎn)生明顯的擴(kuò)散效應(yīng)；再次，不合作行為具有日常性和拉鋸性。這些不合作者指向的利益相對細(xì)小、瑣碎，且發(fā)生在鄉(xiāng)村常規(guī)治理場域中，博弈的成本較低，治理難度很大。

第四，從發(fā)生規(guī)模來看，不合作者群體具有廣泛性。較以往不同的是，不合作者不再是村莊內(nèi)的少數(shù)人，甚至變?yōu)榱舜迕裰械慕^大多數(shù)。村干部在訪談時表示：“現(xiàn)在的事情都是‘按下去一個葫蘆浮起無數(shù)個瓢，人心都變壞了，什么工作都做不下去了?，F(xiàn)在不應(yīng)該問誰不配合工作，應(yīng)該問誰還在配合工作?！痹谥暗难芯恐?，學(xué)者們也注意到了“刁民”主流化[16]的現(xiàn)象，但其針對的更多的是不合作者對村莊秩序的沖擊而非其本身的規(guī)模。而現(xiàn)在，不合作群體在體量上就已經(jīng)超過了村莊工作的運轉(zhuǎn)負(fù)荷。表1只展現(xiàn)了村莊內(nèi)的部分不合作者，事實上，諸如旱廁填埋、裝廁所門等要求，在少數(shù)不合作者提出被滿足后其他農(nóng)戶就會紛紛效仿，迅速成為了普遍化的要求，當(dāng)多數(shù)村民拒絕合作時，工作就難以推進(jìn)，基層組織只好進(jìn)行整體性的回應(yīng)及解決?？傊?，伴隨著國家資源的密集下鄉(xiāng)，村莊社會中不合作者也開始增多，他們在與國家項目對接的過程中利用各種機(jī)會表達(dá)自己的利益訴求，成為了基層治理中的不穩(wěn)定存在，對村莊社會的內(nèi)生性秩序產(chǎn)生了破壞性影響。值得注意的是，不合作者在每個時期都存在，他們作為“邊緣人”更多是先賦性的，但當(dāng)前階段的不合作者在阻礙政策執(zhí)行前都是普通村民，是后置產(chǎn)生的。換言之，這些不合作者的泛化產(chǎn)生與國家治理轉(zhuǎn)型密切相關(guān)，體現(xiàn)了國家治理邏輯轉(zhuǎn)向與鄉(xiāng)村社會對接過程中產(chǎn)生的不適應(yīng)性及張力。

三、不合作者的生產(chǎn)機(jī)制

不合作者是結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物，不同階段的不合作行為受國家治理體系及基層治理形態(tài)等一系列制度環(huán)境的影響。現(xiàn)階段不合作者泛化的治理困境，是鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型背景下各級政府自上而下的行政體系塑造的結(jié)果。鄉(xiāng)村振興背景下，大量國家資源下鄉(xiāng)，除了指向農(nóng)村公共品供給的轉(zhuǎn)移支付外，地方政府還利用這些資源開展多種治理工程，如“清潔飲水”“清潔鄉(xiāng)村”“農(nóng)村改廁”等，這些工程可以看作另一種類型的資源下鄉(xiāng)[17]?！皫锩本褪青l(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型階段國家資源下鄉(xiāng)的典型工程，也是皖南蘇鎮(zhèn)不合作行為密集出現(xiàn)的場域，透視其項目運轉(zhuǎn)的過程，有利于理解不合作者的生成邏輯，幫助我們有效破解基層治理困境，如圖1。

（一）供求偏差：對抗基礎(chǔ)的生成

分稅制改革后，中央開始了對地方實施大量的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，以彌補(bǔ)地方的支出缺口。隨著專項轉(zhuǎn)移支付力度的加大，項目制成為了一種新的國家治理體制。從國家治理角度而言，項目制具有兩方面重要功能：一是可以通過技術(shù)確保資源使用的規(guī)范性，提升縣級以上政府運轉(zhuǎn)效率優(yōu)勢，避免項目運作的隨意化，實現(xiàn)國家公共利益的長效保護(hù)；二是項目制作為一種制度增量嵌入科層體制，包含明顯的國家意識形態(tài)因素，是國家自主性踐行的重要通道。因此，在治理現(xiàn)代化的目標(biāo)情景下，為了確保鄉(xiāng)村改造升級的完成及規(guī)范化要求的滿足，地方政府加強(qiáng)了對項目制的路徑規(guī)劃。以蘇鎮(zhèn)廁所革命為例，首先，從資金來源上看，廁所改造的資金是自上而下以專項資金的形式輸入的，按照省市縣三級財政配套共計1900元/戶的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行；其次，從運轉(zhuǎn)方式上看，項目建設(shè)采取工程化的管理理念，按照“統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一購料、統(tǒng)一施工、統(tǒng)一驗收”的原則實施；最后，從項目管理來看，管理具有高度的規(guī)范性，工程驗收具有明確的驗收內(nèi)容、驗收程序、審查材料與合格標(biāo)準(zhǔn)。在項目制的運轉(zhuǎn)之下，地方政府完成了自上而下的“廁改工程”輸送和要求制定，其后的承接協(xié)調(diào)工作主要由基層政府及村級組織負(fù)責(zé)。

項目制的供給模式下，自上而下供給的資源是標(biāo)準(zhǔn)化、程序化、統(tǒng)一化的，但由于中國農(nóng)村地域廣大，不同區(qū)域之間的情況千差萬別，不同農(nóng)戶的需求也極為多樣，資源落地時難免會出現(xiàn)各種不適應(yīng)。整體來看，在“廁改工程”下鄉(xiāng)過程中，產(chǎn)生了兩種供求偏差，一是全面供給與需求不足之間的偏差；另一種是標(biāo)準(zhǔn)供給與差異需求的偏差。從前者來看，“廁所革命”雖然有很強(qiáng)的適應(yīng)性，但村莊中仍有部分農(nóng)戶不愿意接受這些資源，其原因在于他們主觀上沒有這種需求。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不愿意接受改廁的大部分是村莊中的老年人，他們出于不習(xí)慣、怕麻煩、浪費水等原因拒絕進(jìn)行改廁。在城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)村普遍形成了“半工半耕”式家庭代際分工格局，中青年勞動力大量外流，老年群體構(gòu)成了在村的主體，成為了全面推行廁改工作的梗阻。從后者來看，資源的供給和要求是標(biāo)準(zhǔn)化的，但個體農(nóng)戶的需求和情況是差異化的。一方面，農(nóng)戶的需求是多元化的，經(jīng)濟(jì)條件、生活品位、價值觀念的差異使農(nóng)戶在私人生活上有著不同的設(shè)想，但這種差異化的個體需求在自上而下的標(biāo)準(zhǔn)化供給中無法被滿足；另一方面，標(biāo)準(zhǔn)化的資源供給落地時需要一些配套條件，這些配套設(shè)備也是驗收考核的一部分。但由于配套條件可能與個體農(nóng)戶的實際情況產(chǎn)生不適應(yīng)性，如有些農(nóng)戶沒有廁屋、有些家里放不下標(biāo)準(zhǔn)型號化糞池、有的不能在旱廁的基礎(chǔ)上進(jìn)行廁所改造，就會產(chǎn)生額外成本。由于這部分建設(shè)并不適配農(nóng)民需求，所以農(nóng)戶也不愿意自行負(fù)擔(dān)。

總之，在項目制自上而下的標(biāo)準(zhǔn)化供給下，資源供給與農(nóng)戶需求產(chǎn)生了一定的偏差，這種供求偏差是農(nóng)戶不配合工作、與政府產(chǎn)生對抗、拒絕資源落地的根本原因。

（二）目標(biāo)替代：權(quán)力空間的產(chǎn)生

資源供給與農(nóng)戶需求之間的偏差是項目制的長久弊病，但存在供求偏差未必會直接產(chǎn)生不合作者。其原因在于，拒絕資源下鄉(xiāng)的村民具有一定的轉(zhuǎn)化空間，其既可以在適當(dāng)動員下配合政策執(zhí)行，也可能在不當(dāng)?shù)膭訂T下成為阻礙力量。當(dāng)前資源下鄉(xiāng)的初衷在于通過國家資源提高農(nóng)民的生活品質(zhì)，促進(jìn)農(nóng)民現(xiàn)代化生活的實現(xiàn)。因此，適當(dāng)?shù)膭訂T方式應(yīng)該是循序漸進(jìn)地引導(dǎo)農(nóng)民形成現(xiàn)代化的生活觀念，在發(fā)揮農(nóng)民主體性的基礎(chǔ)上，達(dá)成農(nóng)民需求與頂層設(shè)計的契合，從而完成不合作行為的化解。然而在鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型背景下，上級政府為推動規(guī)范體系的建立，對目標(biāo)界定權(quán)力進(jìn)行了集中，治理任務(wù)政治性迅速抬升[18]。在這種情況下，資源下鄉(xiāng)與治理任務(wù)形成捆綁，基層治理政治壓力高度強(qiáng)化，政府部門不得不在規(guī)定時限內(nèi)按照上級要求完成對拒絕資源落地農(nóng)戶的改造。以蘇鎮(zhèn)的“廁改革命”為例，地方政府通過三種手段完成了對基層的全過程管理：一是任務(wù)指標(biāo)化，為了完成任務(wù)縣級政府按照項目進(jìn)度將任務(wù)指標(biāo)進(jìn)行分解，制定出工作計劃以逐年分配指標(biāo)的方式向各鎮(zhèn)下達(dá)任務(wù)，以實現(xiàn)工作壓力傳導(dǎo)；二是管理技術(shù)化，地方政府在工作開始前就對全體農(nóng)戶進(jìn)行了摸排，將所有改廁農(nóng)戶信息錄入全省農(nóng)村改廁信息目錄系統(tǒng)。信息入庫后，上級政府既可直接與農(nóng)戶建立聯(lián)系，隨時了解資源對接情況及農(nóng)戶的滿意度，又可以清楚看到項目進(jìn)展及施工的情況，實現(xiàn)有效監(jiān)督；三是考核精細(xì)化，項目制的技術(shù)理性被政治性援引，上級政府在核驗報表、檢查材料、實地走訪時，運用交叉檢查、跨層級督查、第三方檢查等多種方式實現(xiàn)了對項目的精細(xì)考核。高壓動員下，基層政府內(nèi)部建立了問責(zé)機(jī)制和懲罰機(jī)制，將國家向地方壓實的責(zé)任進(jìn)一步向鄉(xiāng)村干部身上落實。在項目管理的結(jié)果導(dǎo)向下，基層干部與農(nóng)戶處于非對等的協(xié)商關(guān)系中，農(nóng)戶利用自身的優(yōu)勢地位，以利益交換為條件與基層政府展開博弈，投機(jī)行為也由此產(chǎn)生。

整體來看，項目制產(chǎn)生的供求偏差與剛性任務(wù)下的目標(biāo)替代使村莊中的部分農(nóng)戶產(chǎn)生了對抗政府的基礎(chǔ)及權(quán)力空間，兩者的結(jié)合制造了初代不合作者。

（三）利益吸納：刺激要素的制造

事實上，在資源下鄉(xiāng)的過程中不可避免地出現(xiàn)了不合作者，為了完成“最后一公里”問題，基層政府在長期實踐中形成了一些策略手段，主要包括“回避放棄”“以惡制惡”“開口子”三種方式[19]。“回避放棄”是一種消極的治理術(shù)，即在項目選址時有意避免與不合作者發(fā)生聯(lián)系，采取項目漂移甚至放棄項目的方式保持治理的基本穩(wěn)定；“以惡制惡”是指基層干部通過援引“灰色勢力”對不合作者進(jìn)行威懾從而迫使其同意項目落地的極端手段；“開口子”則是利益治理的表現(xiàn)，即通過利益讓渡的方式化解不合作行為的產(chǎn)生。在治理轉(zhuǎn)型的背景下，一方面，隨著國家規(guī)則體系的建立及基層自主性的壓縮，基層政府必須直面不合作問題，“回避放棄” 不再具備使用的空間；另一方面，在鄉(xiāng)村治理規(guī)范化背景下，基層組織權(quán)力運轉(zhuǎn)的規(guī)范性也高度提升，必須在制度框架內(nèi)依法依規(guī)地開展治理，“以惡制惡”的治理方式式微。在這種情況下，為完成治理任務(wù)，“開口子”成為基層政府完成任務(wù)考核最顯而易見的選擇。

現(xiàn)有資源下鄉(xiāng)的項目中，雖然對接農(nóng)民個體的資源體量有限，但基于基層實際情況的復(fù)雜性，仍存在可以博弈的空間。“廁所革命”中可“開口子”的空間有：旱廁填埋及清理工作、廁屋建造及硬化工作、廁屋配套設(shè)施的提供等。廁改后期，蘇鎮(zhèn)不少村莊都出現(xiàn)了幫農(nóng)戶安門簾、做廁屋的現(xiàn)象，在項目驗收前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至給做不通工作的農(nóng)戶另外發(fā)放1000元的補(bǔ)貼以激勵其配合工作。問題在于，這種差異化處理不但沒使問題得到根本性解決，反而對其他農(nóng)戶造成了刺激，并很快產(chǎn)生了示范效應(yīng)。一方面，尚未改廁的農(nóng)戶紛紛拒絕與政府合作，要求政府滿足他們利益最大化的需求，甚至想方設(shè)法提出更多的額外要求；另一方面，自行進(jìn)行改廁及早期同意改廁的農(nóng)戶也產(chǎn)生了相對剝奪感，認(rèn)為自己吃了虧，從而想要獲取補(bǔ)償。有一農(nóng)戶由于自行通了水電，要求施工隊將燈泡電線等送其另作他用，理由是：“這些本來就是我的。要不然我就把自己安的砸了，你們不還是要將這些東西安到我家！”表1（編號4），還有農(nóng)戶去找基層干部及施工隊要潔具及化糞桶或是要求政府將自己修建廁屋、買門、清理旱廁的花費補(bǔ)償給自己。

在村莊社會中，村民間的競爭與攀比構(gòu)成了村莊社會的重要內(nèi)容，這使得相對剝奪感成為村民衡量社會公平與正義的重要指標(biāo)，即“不患寡而患不均”[20]。在資源下鄉(xiāng)的過程中，部分農(nóng)戶通過博弈獲得了理想的資源，給其他農(nóng)戶造成了巨大的刺激，引起了其他農(nóng)戶的心理失衡。雖然改廁工作已經(jīng)完成，但農(nóng)戶心理失衡的問題并沒有從根本上得到解決，一些最早配合工作的農(nóng)民即使沒有明面上提出補(bǔ)償要求，卻暗自認(rèn)為自己遭到了鄉(xiāng)村干部的愚弄，不但不愿意再做村莊中的積極分子，反而成為村莊潛在的不合作者。

（四）資源下沉：轉(zhuǎn)化契機(jī)的出現(xiàn)

雖然追逐利益是村民阻礙資源落地的初衷，但從想做“不合作者”到成為真正的“不合作者”必須建立在政策機(jī)遇上，否則普通農(nóng)戶是難以實現(xiàn)不合作行為的。在傳統(tǒng)社會，鄉(xiāng)村治理主要由士紳及鄉(xiāng)村精英主導(dǎo)，無為而治的理念使國家與村莊社會保持了相當(dāng)距離，這使得一些性格古怪、愛占便宜的農(nóng)民只能作為村莊中的邊緣人存在，卻不具備向不合作者轉(zhuǎn)換的機(jī)會。在資源下鄉(xiāng)早期，國家資源主要進(jìn)入村莊的公共領(lǐng)域且指向村集體的公共利益，因此也只有涉及利益調(diào)整失當(dāng)?shù)纳贁?shù)農(nóng)民成為不合作者。隨著鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型與國家政權(quán)建設(shè)的推進(jìn)，治理內(nèi)容不斷擴(kuò)張，治理方式不斷完善，農(nóng)民直接接受資源的機(jī)會越來越多，從而為不合作者的泛化制造了契機(jī)。

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，國家積極向鄉(xiāng)村大體量的、覆蓋極廣的、持續(xù)性輸送資源，從而為不合作者的產(chǎn)生帶動及擴(kuò)散創(chuàng)造了可能。譬如在“廁所革命”中認(rèn)為自己“吃虧”了的積極分子在涉及美麗鄉(xiāng)村建設(shè)時就不會再主動支持政府工作，反而表示“我支持你們，你們把我當(dāng)傻子了，讓我吃虧！你們先把原來的事情解決我們再說后面的事情”或者說“我也不是不支持，但是要等其他人弄完，他們都沒有意見，我再弄”。在密集的資源下沉過程中，總有潛在不合作者的出現(xiàn)，最終潛在不合作者變成了實質(zhì)不合作者，項目落地的梗阻也越來越多。

四、治理轉(zhuǎn)型與基層治理困境

資源下鄉(xiāng)背景下，如何將國家資源合法合規(guī)地分配下去，成為了地方政府的重要任務(wù)。因此，如何在項目落地和項目治理的過程中減少不合作者的出現(xiàn)，也成為了基層有效治理的關(guān)鍵。事實上，“廁改革命”下鄉(xiāng)引發(fā)不合作者泛化的現(xiàn)象并非個例，其背后指向的是國家治理轉(zhuǎn)型與基層社會對接的不適應(yīng)問題。伴隨著國家對“人民美好生活”治理目標(biāo)的提出，國家資源向鄉(xiāng)村密集下沉，并發(fā)生了從生產(chǎn)性公共品到生活性公共品的轉(zhuǎn)向。在此基礎(chǔ)上，當(dāng)前供給的資源類型與傳統(tǒng)項目制輸入方式產(chǎn)生了極強(qiáng)的張力，最終在資源下鄉(xiāng)的過程中出現(xiàn)了投機(jī)型不合作者的泛化，導(dǎo)致基層治理陷入困境。

（一）美好生活目標(biāo)與資源下鄉(xiāng)的生活性轉(zhuǎn)向

黨的十九大報告提出，隨著社會生產(chǎn)力水平的顯著提高，我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榱恕叭嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”[21]。相對于人民物質(zhì)文化需要，美好生活需要反映了人全面發(fā)展的需求，具有更為豐富的內(nèi)涵[22]。為了促進(jìn)新型治理目標(biāo)的實現(xiàn)，國家作用進(jìn)一步凸顯，開始著力滿足基礎(chǔ)服務(wù)上的層次提升和范圍擴(kuò)展[23]。由此，資源下鄉(xiāng)也發(fā)生了一系列變遷（見表2）。

一是從資源類型上看，出現(xiàn)了從生產(chǎn)性公共品向生活性公共品的轉(zhuǎn)向。在資源下鄉(xiāng)的前期，資源輸送主要解決的是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域供給不足的問題，為了保障農(nóng)民的基礎(chǔ)性生產(chǎn)需要，國家以發(fā)放項目的形式為村莊提供農(nóng)田水利、國土整治、道路建設(shè)等惠農(nóng)支持[24]。黨的十九大以后，為了滿足人民對美好生活的向往，民生工程進(jìn)一步下沉，資源下鄉(xiāng)的類型不再只是生產(chǎn)性公共品，還囊括了農(nóng)戶日常生活所需的相關(guān)產(chǎn)品，中央推行的一系列治理工作如廁所改造、清潔飲水、人居環(huán)境整治等，都是生活性公共品輸入的重要載體。

二是從資源范圍上看，資源不再僅進(jìn)入戶外村內(nèi)的公共領(lǐng)域，還開始與農(nóng)戶的私人領(lǐng)域?qū)?。在資源下鄉(xiāng)早期，項目資源進(jìn)入的是村莊的公共領(lǐng)域，指向村集體的公共利益，具有很強(qiáng)的“俱樂部產(chǎn)品”屬性。當(dāng)前國家項目的承接方從村莊變?yōu)榱舜迕?，供給資源與單家獨戶的農(nóng)民產(chǎn)生直接聯(lián)系，并開始與個人的生活安排掛鉤，其意圖在于通過國家資源供給使農(nóng)民以較低成本享受現(xiàn)代化服務(wù)，全面提升農(nóng)村居民的日常生活體驗。

三是從資源性質(zhì)來看，項目資源由競爭性轉(zhuǎn)為普惠性。在早期的資源下鄉(xiāng)階段，項目指標(biāo)具有很強(qiáng)稀缺性，為了獲取項目，各級政府都要積極“跑資爭項”。但受限于資源體量和規(guī)范缺乏，項目在基層落地時往往呈現(xiàn)出“造點”樣態(tài)。“造點”有兩方面意涵，一是主觀上形成的：由于在項目資源的具體分配過程中國家無法進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化操作，地方政府就具有了較大的分配決策權(quán)，為了爭取政績，地方官員傾向于將項目打包投放塑造典型[25]；二是客觀上形成的：項目在村莊落地時，單個項目的覆蓋范圍也是較為有限的，一般只有在項目點附近的村民才可以享受資源福利。黨的十九大后，為了保證資源的全面供給，一方面，國家加強(qiáng)了項目輸入過程的規(guī)范性建設(shè)，另一方面，在加大投入的基礎(chǔ)上將資源輸入與治理任務(wù)捆綁，進(jìn)而形成了普惠性的硬供給，由此形成了公共品供給從重點打造發(fā)展到全面覆蓋的轉(zhuǎn)變。

伴隨著國家治理轉(zhuǎn)型與資源下鄉(xiāng)的生活性轉(zhuǎn)向，既有項目制的資源輸入方式與村莊社會張力開始擴(kuò)大，普通農(nóng)民紛紛轉(zhuǎn)化為投機(jī)型不合作者，基層治理陷入困境之中。

（二）生活性公共品與項目制的張力顯化

項目制運轉(zhuǎn)的最大特征為事本主義[26]。事本主義強(qiáng)調(diào)就事論事，在限定的時間及資源約束條件下，按照既有規(guī)范完成項目任務(wù)，無須考慮運作過程中與鄉(xiāng)村之間的矛盾關(guān)系，也并不考慮項目實施中的具體情況。項目制的事本主義制度，形構(gòu)了地方政府和基層政府完成資源落地的行動邏輯，結(jié)果導(dǎo)向是其核心面向。這種結(jié)果導(dǎo)向的行動邏輯在當(dāng)前的治理實踐中有兩方面的表現(xiàn)：一是以指標(biāo)完成為準(zhǔn)則。數(shù)字指標(biāo)是最能直觀及具體體現(xiàn)項目績效的方式，因此職能部門一般都將這些可量化的指標(biāo)完成度作為項目落地依據(jù)，這也是提高工程建設(shè)可控性和完成項目推動的關(guān)鍵；二是強(qiáng)調(diào)政策的單向執(zhí)行。事本主義邏輯下的項目下鄉(xiāng)具有強(qiáng)制的行政規(guī)劃性意涵[27]，這也意味著資源落地的推動過程是自上而下的，缺乏自下而上的調(diào)整空間，地方政府的運動式推動與基層政府的利益治理都是政策單項執(zhí)行的過程體現(xiàn)?？梢钥吹?，在事本主義邏輯的貫穿下，政策執(zhí)行過程都是服務(wù)于資源落地本身的，這是項目制運作和項目治理的共同之處[28]。

事本主義作為項目制運作的一個基本取向，意味著項目設(shè)計初衷是解決某一領(lǐng)域的特定問題，而非一攬子的綜合方案。當(dāng)其指向生產(chǎn)性公共品供給的問題時，這種技術(shù)理性有利于消除資源供給的不穩(wěn)定因素，但在對接到農(nóng)民私人生活領(lǐng)域時，國家標(biāo)準(zhǔn)化輸入的資源產(chǎn)品并不能立刻實現(xiàn)與差異性個體的精準(zhǔn)對接，必須進(jìn)行引導(dǎo)和轉(zhuǎn)化，事本主義的邏輯就難以形成。具體來說，這種轉(zhuǎn)換面臨兩個層次的矛盾：一是事本主義中的外部指標(biāo)化與農(nóng)民內(nèi)在生活觀念引導(dǎo)的脫節(jié)，農(nóng)民美好生活的實現(xiàn)需要農(nóng)民對國家目標(biāo)的內(nèi)在認(rèn)同。因此，要實現(xiàn)農(nóng)民高質(zhì)量的生活，首先必須引導(dǎo)農(nóng)民形成現(xiàn)代化生活觀念，讓農(nóng)民更加主動地與國家提供的生活性公共品對接。但長期以來，項目資源落地中的事本主義只強(qiáng)調(diào)外在可量化的工程任務(wù)的完成，如改廁工程中過于注重對改廁率和具體驗收標(biāo)準(zhǔn)的完成，而忽視對農(nóng)民思想的引導(dǎo)。因此，項目資源落地的過程中，部分農(nóng)民就會因觀念改變的滯后強(qiáng)化自己合規(guī)不合理行為的合法性，尋找政策彈性空間，產(chǎn)生投機(jī)行為。二是事本主義圍繞結(jié)果的單向執(zhí)行與農(nóng)民主體性激活的悖反。農(nóng)民美好生活的實現(xiàn)需要以農(nóng)民主體性為支撐，農(nóng)民的組織動員程度決定了國家治理目標(biāo)實現(xiàn)的深度與效度。但在政策執(zhí)行的過程中，農(nóng)民從自己美好生活的主體轉(zhuǎn)向了被治理的“客體”。這種情境下，一方面，部分農(nóng)民產(chǎn)生了國家包攬、等靠要的思想，開始以不合作的行為作為利益交換的籌碼，伺機(jī)而動；另一方面，一些農(nóng)民抓住了政策執(zhí)行的剛性要求，為爭取額外利益開展博弈，基層為了完成任務(wù)采取利益治理手段后，形成了極強(qiáng)的反向示范效應(yīng)。在協(xié)調(diào)過程中，很多原本持合作態(tài)度的農(nóng)民也被“挑逗”起來，并在資源的密集下鄉(xiāng)之中獲得了轉(zhuǎn)化的可能性，不合作者也因此更多地產(chǎn)生。由此，投機(jī)行為成為了村莊獲取國家資源的主流態(tài)度，鄉(xiāng)村社會公共規(guī)則被消解，村莊治理也因此失序。

五、總結(jié)與討論

伴隨著國家鄉(xiāng)村建設(shè)目標(biāo)的提高和鄉(xiāng)村改造意愿的增強(qiáng)，國家資源向村莊密集下沉，在資源落地的過程中，村莊中的部分普通村民在政策剛性執(zhí)行的過程中轉(zhuǎn)化為投機(jī)型不合作者，利用與項目對接的機(jī)會提出各種合規(guī)不合理的利益訴求，并以非暴力不合作的方式倒逼基層政府予以滿足，其行為具有反復(fù)性和不確定性，給基層治理帶來了極大的治理困難。為了達(dá)成項目落地、完成治理任務(wù)，基層組織采用了利益吸納的手段，這種權(quán)益性方式反而造成更多投機(jī)行為的產(chǎn)生，最終導(dǎo)致基層治理失序。資源下鄉(xiāng)過程中出現(xiàn)的不合作者泛化現(xiàn)象，本質(zhì)上反映的是當(dāng)前國家治理目標(biāo)與資源輸入方式的不匹配問題。黨的十九大以來，國家治理目標(biāo)轉(zhuǎn)向滿足人民對美好生活的需要，這一目標(biāo)的實現(xiàn)首先需要對農(nóng)民的觀念進(jìn)行系統(tǒng)性改造，而貫徹事本主義邏輯的項目制只關(guān)注項目落地的結(jié)果，缺乏在資源落地實踐中動員群眾的過程，從而導(dǎo)致國家公共意志與鄉(xiāng)村社會之間出現(xiàn)巨大斷裂，基層治理也陷入內(nèi)卷化困境。

資源下鄉(xiāng)并非僅作為改善農(nóng)村公共產(chǎn)品的實踐活動存在，其背后還“承載著一套經(jīng)濟(jì)的、政治的和社會的意圖和責(zé)任”[29]。問題在于，國家的治理目標(biāo)要與農(nóng)民的主體需求達(dá)成一致，才能使國家資源得到最有效的利用，治理現(xiàn)代化才能實現(xiàn)。因此，通過群眾動員，培養(yǎng)農(nóng)民的現(xiàn)代化生活與權(quán)利義務(wù)觀念，使其與國家發(fā)展進(jìn)程形成有效對接，是應(yīng)對治理轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵所在。值得注意的是，群眾現(xiàn)代化觀念的改造是一項系統(tǒng)性工程，需要強(qiáng)有力的基層組織長期進(jìn)行在地化的引導(dǎo)和動員。基層組織作為承接農(nóng)民利益表達(dá)與國家治理協(xié)商溝通的中間領(lǐng)域，在整合與回應(yīng)村民訴求、組織與動員群眾方面發(fā)揮著不可替代的作用[30]?；诖?，筆者認(rèn)為，在鄉(xiāng)村振興的新時期，實現(xiàn)基層治理有效的重要出路在于加強(qiáng)基層自治組織建設(shè)。

整體來看，加強(qiáng)基層自治組織建設(shè)有兩方面重要內(nèi)容。一方面，就村社內(nèi)部而言，要通過重建村莊的內(nèi)生性規(guī)范激活鄉(xiāng)村治理的公共性。村莊內(nèi)生性規(guī)范對維系村莊秩序具有重要作用，也是實現(xiàn)簡約治理的關(guān)鍵。以鄉(xiāng)賢為依托對村莊內(nèi)部規(guī)則體系進(jìn)行再造有利于促進(jìn)村社成員的價值性整合，這樣既可以對群眾完成常態(tài)化的引導(dǎo)，又可以通過地方性規(guī)則對少數(shù)農(nóng)民的投機(jī)行為進(jìn)行制約，從而實現(xiàn)資源效率與治理效能的提高。另一方面，從治理結(jié)構(gòu)層面來看，要通過制度設(shè)計賦予基層組織開展自主性治理的空間。為了達(dá)成項目落地，一些地方政府將資源下鄉(xiāng)與治理工作形成高度捆綁，考核在村、考核壓力在鎮(zhèn)，村莊治理直接被吸納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理之中，最終使得鄉(xiāng)村被制度化整合在一起。這種情況下，鄉(xiāng)村社會就不再是一個具有自主治理空間和化解問題能力的權(quán)力實體，群眾動員也無法實現(xiàn)。因此，要賦予基層組織相應(yīng)的資源配置和手段調(diào)整空間，增加基層治理彈性，使其更好地發(fā)揮國家治理目標(biāo)與農(nóng)民主體需求之間的銜接作用。

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