王波

[摘? ? 要] 在農(nóng)村公共品供給中，一些村莊在政策的牽引下，動(dòng)員村莊精英和普通村民積極參與公共品供給的民主實(shí)踐，從而激活了村莊潛在的治理能力，實(shí)現(xiàn)了公共品的有效供給。這種現(xiàn)象可稱(chēng)之為“政策激活自治”。公共品供給政策的靈活性、以村干部為核心的組織動(dòng)員能力以及以小組為單位的內(nèi)生性治理能力構(gòu)成了政策激活自治的政策、組織和社會(huì)基礎(chǔ)。基于公共品分類(lèi)的視角可發(fā)現(xiàn)，政策的牽引效應(yīng)主要作用于與農(nóng)民關(guān)系緊密、投入較少的建設(shè)項(xiàng)目上，而對(duì)與農(nóng)民關(guān)系松散、投入較多的公共項(xiàng)目作用有限。政策激活自治的存在，啟發(fā)我們?cè)诠财饭┙o中掌握政策統(tǒng)一性和靈活性的平衡，區(qū)分不同項(xiàng)目與農(nóng)民的利益鏈接，通過(guò)適當(dāng)?shù)恼呒ぐl(fā)村民參與的積極性。

[關(guān)鍵詞] 公共品供給；村民自治；政策激活自治；村莊社會(huì)；人居環(huán)境；農(nóng)村社區(qū)治理

[中圖分類(lèi)號(hào)] D638；D668? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? [文章編號(hào)] 1002-8129（2024）06-0057-11

一、問(wèn)題的提出

改善農(nóng)村人居環(huán)境是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要任務(wù)。黨的十八大以來(lái)，國(guó)家高度重視改變農(nóng)村長(zhǎng)期臟亂差的局面，實(shí)施了一系列改善農(nóng)村人居環(huán)境的政策。2018年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》，并于2021年底印發(fā)了《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)方案（2021-2025年）》。兩份文件為農(nóng)村人居環(huán)境整治提供了目標(biāo)和措施，有力地推動(dòng)了整治行動(dòng)的進(jìn)行。2024年1月，中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)的意見(jiàn)》，明確提出要“建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，統(tǒng)籌推動(dòng)鄉(xiāng)村生態(tài)振興和農(nóng)村人居環(huán)境整治”。這也意味著人居環(huán)境整治作為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重要任務(wù)將成為未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)鄉(xiāng)村工作的重點(diǎn)?？傮w來(lái)看，國(guó)家發(fā)起的人居環(huán)境整治行動(dòng)本質(zhì)上是為鄉(xiāng)村提供公共衛(wèi)生這一農(nóng)村公共品，其全面鋪開(kāi)與大力推進(jìn)從根本上改變了農(nóng)村臟亂差的生活環(huán)境，提高了農(nóng)民的生活質(zhì)量。不過(guò)，從各地的實(shí)踐來(lái)看，國(guó)家在提供“村莊公共環(huán)境”這一項(xiàng)公共品時(shí)普遍面臨村莊參與不足的困境。不少老百姓將人居環(huán)境整治視為國(guó)家的事情，出現(xiàn)“政府干、群眾看”的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響人居環(huán)境整治行動(dòng)的效果。因此，在公共品供給和村莊建設(shè)的過(guò)程如何調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性、發(fā)揮農(nóng)民的主體性成為一個(gè)重要的理論和實(shí)踐問(wèn)題。

農(nóng)村公共品供給是一個(gè)成熟的研究領(lǐng)域，相關(guān)的研究浩如煙海。本研究側(cè)重關(guān)注農(nóng)村公共品供給的村級(jí)參與。學(xué)界對(duì)于這一問(wèn)題的相關(guān)研究大致分為三類(lèi)：一是從國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系、項(xiàng)目制等宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型層面探討農(nóng)村公共品供給變遷及困境；二是專(zhuān)門(mén)論述項(xiàng)目制供給方式存在的困境；三是以項(xiàng)目制為背景，討論基層公共品供給中存在的治理困境及改進(jìn)措施。

第一，從宏觀層面探討農(nóng)村公共品供給變遷，重點(diǎn)討論稅費(fèi)改革、項(xiàng)目制等重大制度變遷對(duì)農(nóng)村公共品供給的影響。在稅費(fèi)改革之前，我國(guó)農(nóng)村公共品供給主要采取“制度外的自上而下決策機(jī)制”，即由政府發(fā)起、通過(guò)制度之外的農(nóng)業(yè)稅、三提五統(tǒng)、組織義務(wù)工等成本攤派方式實(shí)現(xiàn)公共品供給[1]。其中，共同生產(chǎn)費(fèi)的使用與農(nóng)民息息相關(guān)，因此農(nóng)民天然關(guān)注供給的有效性，由此形成村莊內(nèi)部對(duì)“搭便車(chē)”行為與村干部資金使用行為的監(jiān)督[2]。取消農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家改變過(guò)去對(duì)農(nóng)村的資源汲取政策，實(shí)行“多予，少取，放活”的政策，通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移對(duì)農(nóng)村進(jìn)行資源反哺[3]。稅改之后，我國(guó)農(nóng)村公共品供給實(shí)際上采取“制度內(nèi)的自上而下的決策機(jī)制”，即國(guó)家采取自上而下項(xiàng)目制供給的方式向基層提供資源。項(xiàng)目制作為一種新型的國(guó)家治理體制，試圖繞過(guò)科層體制提高資源的利用效率[4]。但從各地實(shí)踐看，以國(guó)家為主導(dǎo)的供給模式普遍存在資源利用效率低、農(nóng)民主體性缺失、“搭便車(chē)”行為無(wú)法扼制的困境，出現(xiàn)了“資源消解自治”的悖論[5-6]。

第二，對(duì)項(xiàng)目制運(yùn)行體制的批判與反思，集中體現(xiàn)在對(duì)項(xiàng)目制中缺乏需求表達(dá)機(jī)制的反思。在項(xiàng)目制體制運(yùn)行中，國(guó)家的資源轉(zhuǎn)移通過(guò)“條條”管理體制下達(dá)到基層，這種自上而下的管理體制忽視了農(nóng)民的需求偏好與農(nóng)村復(fù)雜的情況，導(dǎo)致農(nóng)村公共品供給中出現(xiàn)了“最后一公里”難題[7]。有學(xué)者認(rèn)為，國(guó)家在公共品的供給中沒(méi)有滿(mǎn)足農(nóng)民需求偏好，導(dǎo)致公共品的供給過(guò)剩與供給不足并存[8]。還有學(xué)者認(rèn)為由于部門(mén)掌握資源分配權(quán)，因此提供農(nóng)村公共品時(shí)，部門(mén)可能從自己的偏好出發(fā)，比如優(yōu)先建設(shè)政績(jī)工程、面子工程，造成需求的錯(cuò)位與資源的浪費(fèi)[9]。有學(xué)者綜合以上因素認(rèn)為，鄉(xiāng)村組織失語(yǔ)、鄉(xiāng)村組織自利性凸顯以及村莊內(nèi)部整合能力弱化成為項(xiàng)目化公共品供給中遭遇到的組織困境[10]?？傊?，學(xué)界普遍認(rèn)為自上而下的項(xiàng)目制供給方式并未與自下而上的村莊民主決策結(jié)合起來(lái)，致使公共品供給在村莊層面無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接。

第三，以項(xiàng)目制為背景，討論基層公共品供給中存在的治理困境及改進(jìn)措施。李祖佩從鄉(xiāng)村關(guān)系的角度觀察到，項(xiàng)目體制中“鄉(xiāng)政”對(duì)“村治”的過(guò)度干預(yù)，鄉(xiāng)村精英壟斷項(xiàng)目資源并通過(guò)強(qiáng)力主導(dǎo)鄉(xiāng)村秩序，嚴(yán)重?cái)D壓了村民參與村莊政治的空間，進(jìn)而出現(xiàn)“資源消解自治”的后果[11]。桂華從村干部的角度思考，認(rèn)為項(xiàng)目管理技術(shù)能夠較好地解決項(xiàng)目“監(jiān)督”問(wèn)題，但卻容易陷入對(duì)代理人的“激勵(lì)”不足困局[12]。針對(duì)以上治理困境，一些地方進(jìn)行了公共品供給模式改革，比較典型的是成都的公共服務(wù)資金制度。相關(guān)研究認(rèn)為，該制度或?qū)⒊蔀橄乱环N新的國(guó)家與農(nóng)民聯(lián)結(jié)機(jī)制[13]，有利于促進(jìn)村莊善治。

上述成果為進(jìn)一步的研究提供了豐富的理論和經(jīng)驗(yàn)積累。筆者根據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然“資源消解自治”的公共品供給困境普遍存在，但在公共事務(wù)缺乏的中西部地區(qū)，公共品供給的政策輸入可作為撬動(dòng)村莊自治的支點(diǎn)，激發(fā)村級(jí)組織積極參與公共品的自我供給與自我維護(hù)，進(jìn)而出現(xiàn)“政策激活自治”的現(xiàn)象。在此線索下，本文試圖探索政策激活自治的實(shí)踐機(jī)制及實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)，從而試圖彌補(bǔ)現(xiàn)有研究的不足。研究發(fā)現(xiàn)，“政策激活自治”的出現(xiàn)，既與政府政策執(zhí)行中的制度空間有關(guān)，又與村級(jí)組織的動(dòng)員能力和村莊社會(huì)的內(nèi)生性治理能力密不可分。

本研究為經(jīng)驗(yàn)研究。2023年7月5日-7月25日，筆者于鄂中C村開(kāi)展了為期21天的駐村調(diào)查，本研究以C村的調(diào)研為經(jīng)驗(yàn)材料。C村為鄂中S縣一個(gè)農(nóng)業(yè)型村莊，全村面積15平方公里，下轄15個(gè)村民小組，有538戶(hù)2399人，其中水庫(kù)移民609人。C村在上世紀(jì)以傳統(tǒng)水稻種植為主，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，是典型的無(wú)資源、無(wú)特色、無(wú)產(chǎn)業(yè)的“三無(wú)”村。2011年以來(lái)，C村借助安置水庫(kù)移民的契機(jī)，大力發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)，逐步形成了以陽(yáng)光玫瑰葡萄、翠冠梨為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)布局，帶動(dòng)村民就業(yè)與增收。同時(shí)C村借助新農(nóng)村建設(shè)的契機(jī)，規(guī)劃建設(shè)了一處包括94棟建筑的集中居住點(diǎn)。在2022年全縣的人居環(huán)境整治運(yùn)動(dòng)中，C村通過(guò)動(dòng)員村民自發(fā)出資修建附屬物、晾曬桿等，實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一規(guī)劃和環(huán)境整治，讓整個(gè)村莊面貌煥然一新。

二、政策激活自治的內(nèi)涵及表征

筆者以“政策激活自治”來(lái)概括公共品供給的政策輸入帶來(lái)的村莊治理效能的提升。所謂“政策激活自治”指的是，村莊社會(huì)在上級(jí)政策的刺激和驅(qū)動(dòng)下，通過(guò)組織和調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與村莊公共品的建設(shè)方式實(shí)現(xiàn)自我組織、自我服務(wù)。通過(guò)把整個(gè)村莊調(diào)動(dòng)起來(lái)參與公共事務(wù)，沉寂的村莊自治被激活和強(qiáng)化。政策的輸入對(duì)村莊社會(huì)形成壓力，推動(dòng)村莊社會(huì)為完成任務(wù)調(diào)動(dòng)已有的治理資源，從而重塑了既有的村莊治理格局。具體而言，“政策激活自治”主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

（一）村干部積極能動(dòng)

村干部位于自上而下的行政與自下而上的自治的交匯處，在村莊治理中扮演代理人和當(dāng)家人的雙重角色，在組織村民參與村莊治理中發(fā)揮重要作用。稅費(fèi)改革時(shí)期，村干部的主要工作是協(xié)助上級(jí)完成任務(wù)和維持村莊基本生產(chǎn)生活秩序。前者主要包括協(xié)助收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)和配合執(zhí)行計(jì)劃生育政策；后者主要包括組織籌資籌勞、通過(guò)自治的方式將村民組織起來(lái)，提供村莊所需的公共品。此階段，村干部與村民緊密結(jié)合，村民自治成為中國(guó)重要的民主實(shí)踐。

稅費(fèi)改革之后，國(guó)家不再向鄉(xiāng)村汲取資源，實(shí)行“以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的方針，轉(zhuǎn)而向鄉(xiāng)村輸送大量資源。在此背景下，村干部的主要工作內(nèi)容也由協(xié)稅、組織農(nóng)民生產(chǎn)轉(zhuǎn)變成爭(zhēng)取國(guó)家項(xiàng)目資源、協(xié)調(diào)國(guó)家資源下鄉(xiāng)。同時(shí)，資源下鄉(xiāng)伴隨著國(guó)家權(quán)力、規(guī)則和監(jiān)督，為了協(xié)助項(xiàng)目下鄉(xiāng)，鄉(xiāng)村干部不得不遵循國(guó)家規(guī)范，不斷實(shí)現(xiàn)正規(guī)化。所有這些變化導(dǎo)致了村干部的行政化[14]。過(guò)度行政化的結(jié)果，導(dǎo)致村干部不再需要與農(nóng)民打交道，只需要完成上級(jí)的任務(wù)，因此與農(nóng)民的關(guān)系逐步疏遠(yuǎn)，出現(xiàn)“行政消解自治”和基層政權(quán)“懸浮”[15]的現(xiàn)象。以筆者調(diào)查的C村為例，C村設(shè)有正規(guī)化的黨群服務(wù)中心，村干部實(shí)行坐班制，負(fù)責(zé)對(duì)接群眾的各種訴求。從實(shí)際運(yùn)行來(lái)看，村干部與村民的接觸較少。一方面，雖然設(shè)有黨群服務(wù)大廳，但實(shí)際上每天來(lái)辦事的村民還較少，普通干部主要忙于處理上級(jí)下發(fā)的各類(lèi)表格和文字工作。另一方面，村支部書(shū)記主要負(fù)責(zé)跑項(xiàng)目、協(xié)調(diào)項(xiàng)目進(jìn)村引發(fā)的矛盾以及完成上級(jí)的任務(wù)（例如圖斑整治）。也就是說(shuō)在政策推動(dòng)之前，村干部主要依靠體制資源完成上級(jí)任務(wù)，并不需要調(diào)動(dòng)村民參與。村干部無(wú)契機(jī)也無(wú)動(dòng)機(jī)組織村民參與村莊治理。

但是，隨著人居環(huán)境整治行動(dòng)的推動(dòng)，村干部在政策的牽引之下不得不組織動(dòng)員村民參與村莊建設(shè)。村干部組織村民參與決策有兩方面的原因：第一，村干部必須完成上級(jí)任務(wù)；第二，作為一項(xiàng)公共品，人居環(huán)境整治具有全民參與的性質(zhì)，不可能僅僅依靠村干部完成，必須動(dòng)員全體村民參與。村干部組織村民參與民主決策主要做了以下幾方面的事情：第一，宣傳政策，收集民意。2022年S縣按照人居環(huán)境整治計(jì)劃，要求在全縣范圍內(nèi)全面清理亂堆亂放，特別是房前屋后堆放雜物的現(xiàn)象。政策傳達(dá)之后，C村村民反映雜物無(wú)處安放，提議建設(shè)附屬屋。第二，民主協(xié)商，統(tǒng)一方案。建附屬屋的建議提出之后，村民圍繞要不要建以及要不要統(tǒng)一建產(chǎn)生了分歧。少部分人反對(duì)建設(shè)附屬屋，主要有兩個(gè)理由：一是部分人表示不常住村，建設(shè)沒(méi)有必要；二是屋后空間狹窄，沒(méi)地方建。而要不要統(tǒng)一建的分歧在于，村民想要把老房子的門(mén)、窗用于附屬屋的裝修以節(jié)約成本。為了制定出統(tǒng)一的方案，村里組織了3次大會(huì)討論，最后促成村民達(dá)成共識(shí)：第一，建附屬屋不是強(qiáng)制行為，允許有人不參加；第二，想要建設(shè)的村民必須按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)，村里對(duì)附屬屋的長(zhǎng)寬高進(jìn)行了規(guī)定，還規(guī)定必須按照統(tǒng)一的風(fēng)格（包括外立面的顏色、屋頂瓦的材料等等）進(jìn)行裝修。在統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，既可以統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建，也可以統(tǒng)規(guī)自建1。

（二）村莊權(quán)威吸納與激活

在鄉(xiāng)村社會(huì)治理實(shí)踐中，除村級(jí)組織這一法定村治主體之外，還存在原生性村治主體。在傳統(tǒng)社會(huì)中，原生性村治主體的代表是鄉(xiāng)紳和宗族長(zhǎng)老。他們因其身份和文化屬性在地方享有高度的權(quán)威，在引導(dǎo)村民參與村莊治理方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、鄉(xiāng)村社會(huì)的轉(zhuǎn)型和個(gè)人理性精神的崛起，傳統(tǒng)的村莊權(quán)威發(fā)生了兩個(gè)顯著變化：第一，以地緣和血緣為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)宗族權(quán)威被削弱，取而代之的是以能力和公心為基礎(chǔ)的新村莊權(quán)威，主要代表是“五老”（老村干部、老村民小組長(zhǎng)、老黨員、退伍老軍人、退休老教師），他們有經(jīng)驗(yàn)、有空閑，也有威望，是潛在的村治主體。第二，由于缺乏公共事務(wù)，村莊權(quán)威長(zhǎng)期處于邊緣位置，參與村莊治理的程度有限。以C村為例，該村設(shè)有五老協(xié)會(huì)，他們主要負(fù)責(zé)調(diào)解村里細(xì)小瑣碎的矛盾，最為典型的是鄰里矛盾。這些矛盾發(fā)生頻率較少，而且屬于簡(jiǎn)單的私人矛盾，調(diào)解難度較小。一旦涉及到利益沖突的復(fù)雜矛盾，例如征地中國(guó)家與農(nóng)民的利益博弈，五老協(xié)會(huì)大多不愿參與調(diào)解，因?yàn)檫@與村莊的公共利益無(wú)關(guān)且容易得罪人。因此，除了調(diào)解輕微矛盾，五老協(xié)會(huì)并不參與村莊其他重要事務(wù)，參與度有限。C村支部書(shū)記甚至表示 “他們（五老協(xié)會(huì)）只是走個(gè)過(guò)場(chǎng)，實(shí)際上沒(méi)啥用2”。

原生性權(quán)威參與公共治理的本質(zhì)是基于權(quán)威、出于公心維護(hù)公共利益。其中的關(guān)鍵在于必須存在公共事務(wù)和公共利益，只要是維護(hù)公共利益就敢于說(shuō)直話、敢于得罪人。人居環(huán)境整治行動(dòng)實(shí)際上就為村莊提供了重新塑造公共利益的契機(jī)。村莊環(huán)境涉及所有村民的切實(shí)利益，環(huán)境整治塑造了村民之間的利益鏈接。為了統(tǒng)一行動(dòng)，圍繞環(huán)境整治就必須樹(shù)立規(guī)則，懲罰“搭便車(chē)”者。原生性權(quán)威作為公心的代表，在公共利益的維護(hù)上就有了發(fā)揮作用的契機(jī)。以C村為例，社會(huì)權(quán)威在維護(hù)公共規(guī)則上發(fā)揮了重要作用。C村在商定好方案之后，新農(nóng)村居住點(diǎn)除了少數(shù)幾戶(hù)村民表示不參與建設(shè)外，大部分村民同意建設(shè)附屬屋。2022年11月，C村的新農(nóng)村建設(shè)點(diǎn)開(kāi)始集中建設(shè)附屬屋。為了監(jiān)督建設(shè)方案的落實(shí)，村委動(dòng)員退休的老干部和老黨員成立了由4～5個(gè)人組成的文明建設(shè)小組。文明建設(shè)小組的任務(wù)是監(jiān)督村民是否按規(guī)定建屋。在這一過(guò)程中，文明建設(shè)小組發(fā)現(xiàn)其中一戶(hù)建設(shè)的面積大于規(guī)定面積。當(dāng)時(shí)這戶(hù)人家地基已經(jīng)打下并開(kāi)始砌墻，但根據(jù)村委與村民的事先約定，文明建設(shè)小組按規(guī)定要求農(nóng)戶(hù)拆掉重建。農(nóng)戶(hù)雖不樂(lè)意，但在小組成員和村里的多方壓力下，還是執(zhí)行了拆除重建。在文明建設(shè)小組的監(jiān)督下，附屬屋的建設(shè)順利完成，建設(shè)成本在1～2萬(wàn)元之間3。附屬屋建成之后，村民們有了放置雜物的空間，一改房前屋后亂堆亂放的局面。正是由于存在公共利益、有村民的認(rèn)可，這些潛在的社會(huì)權(quán)威才有機(jī)會(huì)、有意愿參與到公共事務(wù)的維護(hù)中來(lái)。

（三）村民組織起來(lái)

村民是村民自治的主體。組織和調(diào)動(dòng)村民自我管理、自我服務(wù)、自我教育和自我監(jiān)督是村民自治的核心內(nèi)容。在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期，國(guó)家尚缺乏財(cái)力支持農(nóng)村公共品建設(shè)，主要通過(guò)農(nóng)村公共品建設(shè)、農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的村級(jí)提留、村民出工等內(nèi)部籌資籌勞的方式完成。例如在20世紀(jì)90年代，C村在每年三四月份都組織村民修渠、維修水利。因此公共品的提供是每一個(gè)人努力的結(jié)果，也就與每一個(gè)人的利益休戚相關(guān)，于是村莊內(nèi)部形成公共利益。基于維護(hù)公共利益和公共建設(shè)事務(wù)，村莊內(nèi)部形成了強(qiáng)有力的村莊規(guī)范，也出現(xiàn)了站出來(lái)維護(hù)公共利益的積極分子。同時(shí)村莊內(nèi)部對(duì)不出力的“搭便車(chē)”者進(jìn)行譴責(zé)，對(duì)釘子戶(hù)進(jìn)行邊緣化。在村民的廣泛參與下，村莊公共品的供給與維護(hù)形成了良好的秩序。

稅費(fèi)改革之后，農(nóng)民參與村莊治理的意愿大幅度降低。原因主要有二：第一，鄉(xiāng)村的公共品供給不再由鄉(xiāng)村自籌解決，而是通過(guò)國(guó)家項(xiàng)目的方式進(jìn)行供給，農(nóng)民不再參與公共的建設(shè)和維護(hù)。有學(xué)者指出，國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系變革后，農(nóng)民與村社缺乏利益連接，資源不再來(lái)自農(nóng)民自身，因此農(nóng)民將公共建設(shè)視為國(guó)家的任務(wù)，不主動(dòng)承擔(dān)維護(hù)公共品的責(zé)任[16]。第二，打工經(jīng)濟(jì)興起，大量農(nóng)民外出務(wù)工，圍繞生產(chǎn)的合作需求大幅降低，農(nóng)民逐步個(gè)體化和去合作化。以C村為例，由于大量人口外出務(wù)工，C村的空心化十分嚴(yán)重，村民之間互動(dòng)的頻率大幅下降。留守在村莊的村民也從生產(chǎn)共同體轉(zhuǎn)變成僅僅在一起生活的生活共同體，集體生活和公共參與匱乏。

人居環(huán)境整治運(yùn)動(dòng)實(shí)際上為村民提供了一個(gè)公共參與的契機(jī)。第一，村民圍繞人居環(huán)境整治的方案建言獻(xiàn)策，進(jìn)行民主決策；第二，圍繞公共利益，村民被調(diào)動(dòng)起來(lái)參與民主監(jiān)督。在雜物堆放問(wèn)題解決后，接下來(lái)就是進(jìn)行環(huán)境日常維護(hù)。為了調(diào)動(dòng)村民參與，C村設(shè)立了環(huán)境衛(wèi)生督察員，負(fù)責(zé)對(duì)村民房前屋后的環(huán)境定期進(jìn)行檢查。每排房屋都安排有一位環(huán)境督察員，他們由村干部從環(huán)境模范家庭中挑選并任命，是村民中的積極分子。環(huán)境督察員每個(gè)月會(huì)對(duì)本排村民的房前屋后進(jìn)行檢查，檢查時(shí)間不固定。“房前屋后沒(méi)有雜草和亂堆亂放現(xiàn)象”的家庭會(huì)被認(rèn)定為“環(huán)境清潔”，村委會(huì)在他們的門(mén)口貼上“清潔”的標(biāo)識(shí)牌，而不合格的家庭則沒(méi)有這個(gè)牌子。而且這種評(píng)價(jià)一個(gè)月進(jìn)行一次，一旦發(fā)現(xiàn)某戶(hù)人家本月表現(xiàn)不好，“清潔”牌子可能會(huì)被摘掉。這種可視化的內(nèi)部評(píng)價(jià)形式較好地約束了村民的不合作行為。據(jù)調(diào)查，大部分村民比較在意是否“清潔”，因?yàn)樗麄冊(cè)谝饷孀樱⒉幌氡淮謇锶苏J(rèn)為自己家不愛(ài)干凈。例如C村的一位60多歲的大爺家里一直有“清潔”的牌子。他認(rèn)為“清潔牌子對(duì)個(gè)人是一種榮耀，有面子，表示不比別人差，沒(méi)有牌子、臉上無(wú)光”4。在此設(shè)置下，C村村民養(yǎng)成了自發(fā)打掃房前屋后環(huán)境的習(xí)慣，住宅區(qū)的衛(wèi)生得到了很好的維護(hù)。第三，參與公共活動(dòng)的獲得感激發(fā)了村民參與村莊治理的動(dòng)力。據(jù)調(diào)研，有了成功策劃附屬屋、維護(hù)房前屋后衛(wèi)生的經(jīng)驗(yàn)之后，村民參與村莊管理的熱情高漲。隨后不久，C村有村民提議在房前統(tǒng)一建設(shè)晾衣架以解決亂拉線曬衣服的不美觀行為。于是，按照統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建的方式，C村在2022年12月為所有新農(nóng)村的居民建設(shè)了晾衣架，并按協(xié)商決議向每戶(hù)收取了150元（另外150元由政府補(bǔ)貼）。

綜上，村干部、村莊權(quán)威與普通村民積極參與村莊公共品的建設(shè)與維護(hù)構(gòu)成了政策激活自治的三個(gè)主要表征。政策激活自治的核心在于通過(guò)政策輸入創(chuàng)造事件，激活村莊各主體圍繞新的利益連接展開(kāi)村莊自治實(shí)踐。在這過(guò)程中，村民共謀、共建、共享，實(shí)現(xiàn)公共品的有效供給和良性運(yùn)轉(zhuǎn)。政策激活自治的出現(xiàn)，是政策靈活性、村莊組織動(dòng)員能力以及村莊社會(huì)基礎(chǔ)等一系列因素合力的結(jié)果。

三、政策激活自治的生成基礎(chǔ)

國(guó)家資源下鄉(xiāng)強(qiáng)化了農(nóng)村的公共品供給，但在國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系變革、鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型等一系列因素的作用下，鄉(xiāng)村的公共品供給出現(xiàn)了村干部懸浮化、村莊精英邊緣化和群眾參與弱化等困境。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，通過(guò)創(chuàng)造事件的方式，自上而下的政策要求可以激活自下而上的村民自治，達(dá)到各村莊主體踴躍參與村莊治理的效果?！罢呒せ钭灾巍钡某霈F(xiàn)建立在一定的政策基礎(chǔ)、組織基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)之上。具體而言，它既與政府政策執(zhí)行中的制度空間有關(guān)，又與村級(jí)組織的動(dòng)員能力和村莊社會(huì)的內(nèi)生性治理能力密不可分。

（一）政策基礎(chǔ)：人居環(huán)境整治的政策靈活性

統(tǒng)一性和靈活性是政策執(zhí)行中常見(jiàn)的一對(duì)矛盾。政策實(shí)施的重要任務(wù)是在統(tǒng)一性和靈活性之間實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡[17] 300。在堅(jiān)持政策原則性不變的前提下，允許各地根據(jù)自身實(shí)際情況因地制宜，只有這樣才能賦予基層充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性的空間，從而為村民自治奠定政策基礎(chǔ)。一旦政策要求過(guò)于剛性化和統(tǒng)一化，那么基層在“強(qiáng)考核”的壓力下就容易喪失自主變通的空間。

人居環(huán)境整治工作之所以能夠激發(fā)村民參與，是因?yàn)檎弑旧砭哂徐`活性，存在因地制宜的空間，允許村級(jí)組織發(fā)揮自主性。相比于一些考核要求比較突出的政治任務(wù)，人居環(huán)境整治這一政策從國(guó)家層面賦予了地方自主性、確立了農(nóng)民的主體性地位。2021年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)方案（2021-2025年）》明確指出，“堅(jiān)持因地制宜，突出分類(lèi)施策。同區(qū)域氣候條件和地形地貌相匹配，同地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展能力和水平相適應(yīng)，同當(dāng)?shù)匚幕惋L(fēng)土人情相協(xié)調(diào)，實(shí)事求是、自下而上、分類(lèi)確定治理標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)任務(wù)”，同時(shí)“堅(jiān)持問(wèn)需于民，突出農(nóng)民主體。充分體現(xiàn)鄉(xiāng)村建設(shè)為農(nóng)民而建，尊重村民意愿，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力，保障村民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”。允許基層發(fā)揮自主性，不僅是遵循中央規(guī)定，也讓文件精神在基層得到貫徹?！禨縣鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2019-2022年）》提出“建立政府引導(dǎo)、農(nóng)民主體、社會(huì)參與的農(nóng)村人居環(huán)境整治工作機(jī)制”，同時(shí)規(guī)定“各鎮(zhèn)（區(qū)）按照細(xì)化、量化、具體化、項(xiàng)目化的要求，制定本鎮(zhèn)（區(qū)）五年推進(jìn)規(guī)劃和年度實(shí)施計(jì)劃”。這意味著自主權(quán)將被下放，直至鄉(xiāng)村一級(jí)。這一靈活性的政策落實(shí)到C村所在的W鎮(zhèn)表現(xiàn)為：只規(guī)定房前屋后不允許亂堆亂放這一原則性要求；尊重農(nóng)民需要堆放雜物的空間這一生活習(xí)慣；鼓勵(lì)農(nóng)民參與建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。人居環(huán)境政策的執(zhí)行為鄉(xiāng)村的自主執(zhí)行保留了制度性空間，這是農(nóng)民充分發(fā)揮自主性的政策基礎(chǔ)。

在政策靈活性的基礎(chǔ)之上，村莊可以通過(guò)村民自治將自上而下的政策要求與自下而上的村民需求對(duì)接起來(lái)，將國(guó)家政策轉(zhuǎn)變成村莊公共事務(wù)。在這種對(duì)接和轉(zhuǎn)化中，村民自治主要發(fā)揮需求匹配的功能。需求匹配有幾個(gè)核心步驟：第一是因地制宜，根據(jù)大政方針確定適宜本地的改造方案，通過(guò)民意的匯集，把國(guó)家政策內(nèi)化為村莊公共事務(wù)，從“要我做”變成了“我要做”，激發(fā)村民參與的積極性；第二是統(tǒng)一意志，通過(guò)會(huì)議協(xié)商和內(nèi)部討論的方式，進(jìn)一步識(shí)別村民的需求，規(guī)范了需求的表達(dá)方式，村民有參與感且政治效能感高。第三是尊重差異化的需求。村民的建設(shè)需求是存在差異的，在確立“統(tǒng)一規(guī)劃”的原則基礎(chǔ)上，充分尊重了村民的差異化需求，實(shí)行建設(shè)統(tǒng)分結(jié)合?？傊?，在政策靈活性的基礎(chǔ)上，通過(guò)村民自治發(fā)揮需求匹配的功能，人居環(huán)境整治被內(nèi)化為村莊自發(fā)的公共事務(wù)，實(shí)現(xiàn)了公共事務(wù)的群眾參與，激活了村莊自治。

（二）組織基礎(chǔ)：以村干部為核心的組織動(dòng)員能力

村級(jí)組織強(qiáng)大的組織動(dòng)員能力是“政策激活自治”的組織基礎(chǔ)。村級(jí)組織位于國(guó)家政策與村莊社會(huì)的交匯點(diǎn)上，承擔(dān)著執(zhí)行政策與反映村民訴求的雙重職責(zé)，在政策執(zhí)行中發(fā)揮重要作用。在村域范圍內(nèi)，能力強(qiáng)大的村級(jí)組織可以通過(guò)“文化的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)”[18] 2或群眾工作方法實(shí)現(xiàn)對(duì)村民的動(dòng)員與整合，達(dá)成村莊的一致行動(dòng)。

首先，村級(jí)組織通過(guò)群眾工作方式實(shí)現(xiàn)民意的整合。村干部是村民自治的組織者，其核心作用是通過(guò)各種工作方式凝聚共識(shí)。具體而言包括以下幾種方式：第一，公共化的動(dòng)員。村級(jí)組織通過(guò)召開(kāi)黨員大會(huì)和村民大會(huì)傳達(dá)會(huì)議精神、凝聚村民的意見(jiàn)，在全村范圍內(nèi)進(jìn)行動(dòng)員。第二，私人化的勸說(shuō)。大會(huì)只能在大體上達(dá)成初步的一致，實(shí)際上仍有部分村民無(wú)法被說(shuō)服或者事后反悔，此時(shí)就需要村干部進(jìn)行私人化的勸說(shuō)以強(qiáng)化村民共識(shí)。這種勸說(shuō)往往是基于關(guān)系和面子的曉之以理，具有非結(jié)構(gòu)化和個(gè)性化的特征。

其次，組織動(dòng)員老黨員、老干部等民間權(quán)威參與村民自治。老黨員、老干部在村莊治理中具有特殊地位。一方面，他們是曾經(jīng)的村干部，擁有政治身份，有其特殊的政治地位，在政策理解和對(duì)政策的支持力度上遠(yuǎn)高于一般村民。因此在身份和認(rèn)知上，他們天然與國(guó)家政策和意志保持一致。另一方面，他們又具有普通村民的一面，自身的利益與改革息息相關(guān)，這讓他們更加理解普通村民的想法。同時(shí)，他們?cè)谌罕娭芯哂猩鐣?huì)權(quán)威，能夠帶動(dòng)群眾。因此，老黨員、老干部能夠作為村干部與村民之間的橋梁，發(fā)揮中介作用。這種中介作用具體表現(xiàn)為：某些村干部不好出面的事情可以交由老黨員和老干部出面協(xié)調(diào)解決。如果由村干部出面勸說(shuō)，個(gè)別村民會(huì)誤認(rèn)為村干部不和他們一條心，勸說(shuō)效果不好；但如果由老黨員和老干部出面，群眾會(huì)認(rèn)為他們秉持公心，能為自己考慮，因?yàn)樗麄儽举|(zhì)上也是群眾的一員。正是認(rèn)識(shí)到這種身份差別，村干部動(dòng)員老黨員、老干部勸說(shuō)村民配合執(zhí)行村里的決策，同時(shí)讓他們參與村級(jí)事務(wù)的監(jiān)督。民間權(quán)威的積極參與，極大地增強(qiáng)了村級(jí)組織的動(dòng)員能力。

最后，村級(jí)組織動(dòng)員村莊積極分子參與村莊治理。文明戶(hù)是村莊衛(wèi)生層面的積極分子，村莊通過(guò)賦予他們環(huán)境督察員這一身份表示對(duì)他們的認(rèn)可，即通過(guò)社會(huì)性激勵(lì)，動(dòng)員他們自發(fā)參與日常的監(jiān)督。

總之，以村干部為核心的村莊動(dòng)員體系通過(guò)組織動(dòng)員、社會(huì)性激勵(lì)等方式將老黨員、老干部、村莊積極分子納入到村莊治理體系中，極大地壯大了村莊建設(shè)的力量。

（三）社會(huì)基礎(chǔ)：以小組為單位的內(nèi)生性治理能力

以小組為單位的內(nèi)生性治理能力是政策激活自治的村莊社會(huì)基礎(chǔ)。鄉(xiāng)土生活是一種“面對(duì)面”的生活，共同的生活使得村莊產(chǎn)生了內(nèi)生性的社會(huì)規(guī)范，通過(guò)傳統(tǒng)、禮俗和社會(huì)輿論對(duì)個(gè)人的行為進(jìn)行約束[19] 66-72。村莊社會(huì)基于共同的社會(huì)規(guī)范而產(chǎn)生的內(nèi)生性治理能力是政策能夠激活自治的重要因素。離開(kāi)了內(nèi)生性的規(guī)范，僅僅依靠國(guó)家法律進(jìn)行強(qiáng)制，村莊治理將舉步維艱。以小組為單位的內(nèi)生性治理能力包括兩方面的內(nèi)容：第一，村莊存在共同體意識(shí)，保留社區(qū)記憶，人情、面子等地方性規(guī)范能夠約束個(gè)人的行為；第二，這種村莊共同體意識(shí)是以小組為單位的。

首先，村莊仍保留著村社共同體和熟人社會(huì)的底色。C村打工潮興起時(shí)間較晚，村社共同體保存相對(duì)完好。在村社共同體內(nèi)，村民對(duì)土地形成高度依賴(lài)，圍繞土地上的生產(chǎn)以及共同的生活產(chǎn)生了合作的需求，例如建房、放水等事務(wù)，基于這些內(nèi)生性事務(wù)，村莊產(chǎn)生了內(nèi)生自治能力。這種自治能力隨著人口外流和共同生產(chǎn)、合作事務(wù)的減少而暫時(shí)蟄伏，表現(xiàn)為村級(jí)組織消極行政的狀態(tài)。但隨著國(guó)家資源下鄉(xiāng)之后，這種自治能力被激活，轉(zhuǎn)化成推動(dòng)國(guó)家政策的重要內(nèi)生性資源。

其次，內(nèi)生性治理能力是以小組為單位的。本地村莊是基于地緣聚居而成的共同體。最基本的聚居單位是灣子，灣子指的是當(dāng)?shù)赜捎诘匦魏脱咛羺^(qū)隔而相對(duì)集中的居住區(qū)。灣子有大有小，小的只有三五戶(hù)，大的灣子十幾、二十戶(hù)。灣子的成員一般不是來(lái)自同一個(gè)家族，而是包括多個(gè)姓氏的成員，他們基于地緣而非血緣相互熟悉，一個(gè)灣子也構(gòu)成一個(gè)自然村。數(shù)個(gè)灣子的集中就成為一個(gè)組。灣子之內(nèi)大家知根知底，互動(dòng)頻繁，講究人情和面子。例如C村八組辦的紅白喜事全組的都要來(lái)，他們之間的暗號(hào)是，如果早上放鞭炮是白事，中午放鞭炮就是紅事5。其他村民根據(jù)放鞭炮的時(shí)間準(zhǔn)備好相應(yīng)的紅包和心情自動(dòng)參加酒席。小組之內(nèi)大家十分在乎相互之間的看法，面子也能起作用，而不同小組之間的互動(dòng)相對(duì)較少，熟人社會(huì)的約束相對(duì)較弱。C村進(jìn)行環(huán)境整治的是新農(nóng)村建設(shè)點(diǎn)，它不是一個(gè)自發(fā)形成的地緣小組，而是由多個(gè)小組成員新組建的小組。據(jù)一些村民反映，新農(nóng)村點(diǎn)的鄰居如果辦紅白喜事，他們也會(huì)參與。也就是說(shuō)，一個(gè)新的地緣小組正逐步產(chǎn)生。顯然人情、面子這些公共規(guī)則在新農(nóng)村點(diǎn)也發(fā)揮著作用。這也是C村能夠使用面子競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)對(duì)村民監(jiān)督的重要方式。例如上文提及給普通村民貼“清潔”牌的舉措，就是通過(guò)將村民的衛(wèi)生表現(xiàn)給公共化和可視化，從而激起村民的羞恥感， 進(jìn)而推動(dòng)村民為了維護(hù)公共形象而養(yǎng)成自覺(jué)愛(ài)護(hù)環(huán)境的習(xí)慣。這一舉措在相對(duì)陌生化的社區(qū)是無(wú)法實(shí)行的。

綜上，政策激活自治是政府、村級(jí)組織和村莊社會(huì)等治理主體綜合互動(dòng)的產(chǎn)物。它既與政策存在靈活空間等外部因素有關(guān)，又與村級(jí)組織動(dòng)員能力、村莊社會(huì)的共同體意識(shí)等內(nèi)部因素有關(guān)。內(nèi)外因素的綜合作用下，共同產(chǎn)生出“政策激活自治”的治理效果。

四、政策激活自治的實(shí)踐效能差異及其分析

從政策激活自治的生成基礎(chǔ)看，“讓民主轉(zhuǎn)起來(lái)”具有相對(duì)嚴(yán)格的條件：政策、組織和社會(huì)基礎(chǔ)缺一不可。從實(shí)踐來(lái)看，即使三者俱備，政策激活自治的程度因事務(wù)的類(lèi)型不同也會(huì)產(chǎn)生顯著差異。按照主流的定義，公共品指的是具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的公共事務(wù)，例如道路、水利建設(shè)，村莊環(huán)境的維護(hù)。公共品是相對(duì)私人用品來(lái)說(shuō)的，實(shí)際上公共品的內(nèi)部也存在重要性排序，這種排序主要由公共品在人們生產(chǎn)、生活中的地位來(lái)決定。例如在農(nóng)村社會(huì)，水利設(shè)施的重要性長(zhǎng)久以來(lái)高于村莊環(huán)境維護(hù)，它表現(xiàn)為一種基礎(chǔ)性的村莊公共品。當(dāng)然，同一個(gè)公共品在不同的項(xiàng)目之間也存在重要性差異。例如環(huán)境衛(wèi)生的維護(hù)中，對(duì)個(gè)人來(lái)說(shuō)，房前屋后衛(wèi)生維護(hù)的重要性高于公共道路衛(wèi)生的維護(hù)。由于存在不同重要性的公共項(xiàng)目，因此動(dòng)員農(nóng)民參與的難度也存在差異。

以C村人居環(huán)境整治為例，人居環(huán)境整治可以被理解成村莊環(huán)境維護(hù)。村莊環(huán)境這一公共品至少可以分解為治理生活垃圾、治理亂堆亂放、治理亂貼亂畫(huà)、治理私接亂拉等一系列小項(xiàng)目，而不同項(xiàng)目群眾參與的程度也是存在差異的（見(jiàn)表1）。從實(shí)踐看，與農(nóng)民關(guān)系緊密、投資較少的建設(shè)項(xiàng)目更容易動(dòng)員村民參與，而真正具有非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性、投入較多的公共品則很難動(dòng)員村民自治。

（一）與農(nóng)民關(guān)系緊密、投入較少的建設(shè)項(xiàng)目

整治房前屋后的環(huán)境和治理私接亂拉屬于與農(nóng)民關(guān)系緊密、投資較少的建設(shè)項(xiàng)目，這類(lèi)政策較容易動(dòng)員起農(nóng)民積極參與。從公共品屬性來(lái)說(shuō)，這兩類(lèi)對(duì)于農(nóng)民是基礎(chǔ)性、具有一定排他性的事務(wù)。首先，兩類(lèi)項(xiàng)目方案分別滿(mǎn)足了農(nóng)民放置閑置物品和晾曬衣物的需求，這些都是屬于基礎(chǔ)性的需求。其次，雖然統(tǒng)一的附屬物和晾衣桿構(gòu)成了村莊環(huán)境維護(hù)的一部分，但從本質(zhì)上說(shuō)，這些物品的所有權(quán)歸個(gè)人所有，村莊環(huán)境變得優(yōu)美只是個(gè)人便利基礎(chǔ)上的溢出效果。所以，這兩項(xiàng)環(huán)境公共品具有一定的排他性。最后，兩類(lèi)項(xiàng)目的投入相對(duì)較小，并不會(huì)給個(gè)人造成沉重的負(fù)擔(dān)?？傊c農(nóng)民關(guān)系緊密、農(nóng)民個(gè)人是主要受益者且投入較小的項(xiàng)目，就容易激發(fā)農(nóng)民參與到村莊自治中去。

（二）與農(nóng)民關(guān)系松散、投入較多的公共項(xiàng)目

村莊公共領(lǐng)域的環(huán)境衛(wèi)生、村莊墻面的美化項(xiàng)目屬于與農(nóng)民關(guān)系松散、投資較多的公共項(xiàng)目，政策很難激發(fā)農(nóng)民參與。從公共品屬性來(lái)說(shuō)，這兩類(lèi)事務(wù)對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)是非基礎(chǔ)性、具有非排他性、投入較大的公共項(xiàng)目。首先，這些項(xiàng)目對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)屬于非基礎(chǔ)性需求。例如村莊垃圾的清掃，雖然必需，但距離農(nóng)民日?；纳钶^遠(yuǎn)且投入高，個(gè)人參與的動(dòng)力明顯不足，需要由村集體承擔(dān)。一個(gè)表現(xiàn)是，從2023年開(kāi)始，村集體開(kāi)始收取每戶(hù)100元的垃圾費(fèi)，許多村民不愿意繳費(fèi)。再說(shuō)墻體美化，該項(xiàng)目滿(mǎn)足的是農(nóng)民高品質(zhì)的環(huán)境追求，屬于投入大而對(duì)個(gè)人收益較小的項(xiàng)目，農(nóng)民參與的意愿不強(qiáng)。所以該項(xiàng)目最后采取國(guó)家項(xiàng)目資金的方式開(kāi)展，農(nóng)民實(shí)際上并無(wú)參與設(shè)計(jì)，這也導(dǎo)致部分農(nóng)民不滿(mǎn)繪畫(huà)的內(nèi)容。其次，這兩個(gè)項(xiàng)目都屬于非排他性的項(xiàng)目，收益由所有人共享，這也意味著這些項(xiàng)目與農(nóng)民個(gè)人的利益連接較為松散，農(nóng)民參與的意愿并不強(qiáng)。總之，與農(nóng)民關(guān)系松散、投資較多的公共項(xiàng)目，仍需要政府在結(jié)合村民意愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行制度化的資源投入，政策本身并不容易激發(fā)農(nóng)民參與村莊自治。

綜上，在只輸入政策、不輸入資源的情況下，政策激活自治是有限的。政策能夠激發(fā)村民投身到與自身關(guān)系緊密、投資較少的建設(shè)項(xiàng)目中去，但對(duì)與農(nóng)民關(guān)系松散、投資較多的公共項(xiàng)目的調(diào)動(dòng)效果較差。對(duì)于后一種項(xiàng)目，真正理想的模式是建設(shè)“自下而上的制度化”的決策機(jī)制，兼顧資源來(lái)源與村莊內(nèi)部的民主決策兩個(gè)方面，通過(guò)資源激活村莊自治。

五、總結(jié)與討論

在國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系變革和鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下，如何實(shí)現(xiàn)村莊公共品有效供給成為重要的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。以往的研究主要強(qiáng)調(diào)在資源輸入背景下如何識(shí)別農(nóng)民需求、組織農(nóng)民參與公共品的建設(shè)和維護(hù)。研究發(fā)現(xiàn)，在缺乏國(guó)家資源輸入的情況下，政策作為事件也可以激發(fā)部分村莊積極主動(dòng)參與公共品供給，出現(xiàn)“政策激活自治”的現(xiàn)象。政策激活自治是在一定的政策、組織和社會(huì)基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，它僅僅適合與農(nóng)民關(guān)系緊密、投入較少的項(xiàng)目。

政策激活自治生成的條件具有特殊性，但其蘊(yùn)含的普遍機(jī)制仍具有現(xiàn)實(shí)價(jià)值。對(duì)于廣大的中西部農(nóng)村地區(qū)來(lái)說(shuō)，隨著村莊生產(chǎn)共同體的逐步瓦解，共同生活的面向正在得到凸顯。在此背景下如何利用符合農(nóng)民需求又具有制度靈活性的政策激發(fā)潛在的村民自治能力，進(jìn)而推動(dòng)村民自己建設(shè)美好生活變得極具意義。從這個(gè)意義上說(shuō)，公共品供給的政策需要進(jìn)一步明晰政府、村級(jí)組織與村莊社會(huì)的關(guān)系，明確不同形式公共品的供給模式。只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)公共品的有效供給。

總體而言，農(nóng)村公共品供給的基本原則是自上而下的資源和政策必須經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)化與自下而上的村莊自治相銜接。一方面，政府在公共品供給中既是資源和政策的掌握者，主導(dǎo)著公共品供給的決策；又因?yàn)榕c基層距離較遠(yuǎn)而缺乏對(duì)農(nóng)民需求偏好的準(zhǔn)確把握。這種自上而下的遠(yuǎn)距離決策模式容易導(dǎo)致公共品供給的偏離，特別是在人居環(huán)境整治領(lǐng)域，當(dāng)前部分地區(qū)的政策存在剛性化執(zhí)行和層層加碼的情況，嚴(yán)重影響村級(jí)組織靈活性的發(fā)揮，導(dǎo)致各種跑偏走樣現(xiàn)象的出現(xiàn)。因此，在資源供給和政策制定過(guò)程中，政府應(yīng)保留政策彈性，給予基層一定的自主行動(dòng)和因地制宜的空間。另一方面，村級(jí)組織是農(nóng)村公共品供給的中間層級(jí)，擔(dān)負(fù)著將政策進(jìn)行轉(zhuǎn)化以符合村莊需求的職責(zé)。同時(shí)，村級(jí)組織的優(yōu)勢(shì)在于直接面對(duì)廣大群眾，面對(duì)農(nóng)民的生產(chǎn)生活實(shí)際，對(duì)村莊的公共品需求有清晰的認(rèn)識(shí)。因此，村級(jí)組織既要執(zhí)行上級(jí)命令，又要根據(jù)村莊實(shí)際，發(fā)揮村莊民主，明晰農(nóng)民需求、動(dòng)員群眾共同參與建設(shè)。這一方面，成都市曾探索出“村級(jí)公共服務(wù)資金”制度，村民自己商議決定村莊公共品供給方案，湖北近些年推動(dòng)的“共同締造”試點(diǎn)也與之相似。總之，各地區(qū)應(yīng)主動(dòng)探索適應(yīng)本地區(qū)實(shí)際建設(shè)“自下而上的制度化”的公共品供給方案，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共品的有效供給。

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