周云亨 吳宗翰

〔提???要〕為了應(yīng)對能源與環(huán)境危機(jī)，歐盟已將能源轉(zhuǎn)型納入首要政策議程。得益于能源轉(zhuǎn)型持續(xù)推進(jìn)，歐盟加強(qiáng)了集體能源安全，提升了國際競爭力，并改善了環(huán)境質(zhì)量。歐盟能源轉(zhuǎn)型前景取決于歐盟及成員國政策制定者如何平衡集體安全與成員國利益、短期需求與長期雄心以及戰(zhàn)略自主與對外依賴等關(guān)系。中國與歐盟在推動能源轉(zhuǎn)型的進(jìn)程中有著共同的安全關(guān)切與利益訴求。為此，中歐雙方可以在全球治理、雙邊關(guān)系及具體產(chǎn)業(yè)等各個層面積極開展能源對話，促進(jìn)能源合作，共同加快推動全球能源轉(zhuǎn)型進(jìn)程。中歐積極推進(jìn)能源合作，不僅能夠改善彼此的能源安全，還將為全球可持續(xù)發(fā)展作出重要貢獻(xiàn)。

〔關(guān)?鍵?詞〕能源轉(zhuǎn)型、能源安全、碳中和、中歐合作

〔作者簡介〕周云亨，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院政治學(xué)系副主任、副教授吳宗翰，浙江大學(xué)環(huán)境與能源政策研究中心研究員

〔中圖分類號〕F450.62

〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A

〔文章編號〕0452?8832（2024）2期0071-20

進(jìn)入21世紀(jì)以來，歐盟推出了“氣候與能源一攬子計劃”（EU?climate?and?energy?package），將能源轉(zhuǎn)型作為能源安全及應(yīng)對氣候變化的支柱性政策。歐盟委員會已將綠色新政排在六大優(yōu)先任務(wù)之首，能源轉(zhuǎn)型是其中的核心要素，其重要程度高于數(shù)字化轉(zhuǎn)型、民生就業(yè)、共同防務(wù)等要務(wù)。為了使自身轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代化、資源節(jié)約型且富有競爭力的經(jīng)濟(jì)體，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長與化石能源消費(fèi)、溫室氣體排放脫鉤，歐盟加快實施綠色新政，積極推動能源轉(zhuǎn)型，力圖將歐洲建成首個氣候中和大陸。歐盟能源轉(zhuǎn)型能否實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，不僅關(guān)乎歐盟能源與氣候治理實施進(jìn)度，而且會影響全球能源轉(zhuǎn)型進(jìn)程。中歐在推動能源轉(zhuǎn)型時面臨共同的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，但是雙方能源合作的深度與廣度仍不及預(yù)期。如何將中歐對于能源轉(zhuǎn)型的共同關(guān)切與利益訴求轉(zhuǎn)化為雙方的能源合作值得深入探討。

一、歐盟能源轉(zhuǎn)型的目標(biāo)與舉措

能源轉(zhuǎn)型泛指一個國家或社會主導(dǎo)能源的轉(zhuǎn)換或更替過程。盡管能源轉(zhuǎn)型的這層含義已被大多數(shù)人所接受，但是對于各國應(yīng)轉(zhuǎn)向哪些能源，這一極富爭議性的議題已上升為政治與外交問題。得益于以德國為代表的歐盟成員國在可再生能源領(lǐng)域取得的重要進(jìn)展，能源轉(zhuǎn)型在歐盟政策文件中經(jīng)常被狹義地界定為是向可再生能源轉(zhuǎn)型，而其更寬泛的含義是指通過積極開發(fā)可再生能源、提高能效、推動低碳能源替代傳統(tǒng)化石燃料等措施建立起安全、經(jīng)濟(jì)、清潔、高效的能源供應(yīng)體系，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。為了更好地還原歐盟能源轉(zhuǎn)型進(jìn)程，闡釋歐盟的行動邏輯，本文在探討歐盟能源轉(zhuǎn)型時傾向于將其界定為轉(zhuǎn)向可再生能源與提高能源效率，其最終目標(biāo)是建立可再生能源體系。

長期以來，歐盟的能源發(fā)展?fàn)顩r不容樂觀，嚴(yán)峻的能源形勢迫使歐盟不得不重視能源問題。2022年歐盟能源凈進(jìn)口額約為9800億歐元，能源對外依存度高達(dá)58%，凈溫室氣體排放量相當(dāng)于37億噸二氧化碳當(dāng)量。為了加快能源轉(zhuǎn)型，歐盟陸續(xù)出臺了《能源路線圖2050》（Energy?Roadmap?2050）、?《歐盟綠色新政》（European?Green?Deal）、《歐盟氣候法》（European?Climate?Law）、《重新賦能歐盟計劃》（REPowerEU）等政策法案。歐盟提出到2030年至少有42.5%的終端能源來自可再生能源，力爭將占比提升至45%，能源效率在1990年的基礎(chǔ)上提升42%，溫室氣體排放量相比1990年至少削減55%，到2050年確保歐洲成為全球首個氣候中和大陸。為此，歐盟大幅放松清潔能源產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼限制，積極推動能源轉(zhuǎn)型。在歐盟發(fā)布的一系列政策文件中，脆弱性、產(chǎn)業(yè)競爭力、供應(yīng)多樣化以及戰(zhàn)略自主性等都是高頻詞，表明了能源轉(zhuǎn)型的緊迫性。為了達(dá)成既定目標(biāo)，歐盟開源與節(jié)流并舉，在能源的供給側(cè)和需求側(cè)兩端主要采取了三種舉措。

（一）明確可再生能源主體地位，擴(kuò)大本土能源供給

積極推動可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展是歐盟綠色新政的重中之重，也是其優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)的必由之路，明確可再生能源的主體能源地位已經(jīng)成為歐盟能源轉(zhuǎn)型的路徑選擇。歐盟主要通過制定法律及發(fā)展戰(zhàn)略持續(xù)提高可再生能源在一次能源結(jié)構(gòu)的占比，可再生能源占比還將作為約束性指標(biāo)分解至歐盟成員國。如果該指標(biāo)無法完成，成員國可以利用靈活性機(jī)制加以彌補(bǔ)。如最終仍未達(dá)標(biāo)，歐盟委員會將啟動糾正程序，直至通過歐洲法院予以制裁。早在2018年，歐盟就制定了到2030年至少有32%的終端能源來自可再生能源的政策目標(biāo)。2020年，歐盟委員會發(fā)布了《歐洲新工業(yè)戰(zhàn)略》（A?New?Industrial?Strategy?for?Europe），強(qiáng)調(diào)要對可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及確保供應(yīng)鏈完整性提供強(qiáng)有力支持。為了實現(xiàn)溫室氣體減排目標(biāo)，2021年歐盟通過《減碳55》（Fit?for?55）一攬子計劃將可再生能源在終端用能的占比大幅提升至40%。2022年5月，歐盟在《重新賦能歐盟計劃》中進(jìn)一步將可再生能源占比提升至不低于42.5%。2022年10月，歐盟委員會發(fā)布《能源系統(tǒng)數(shù)字化行動計劃》，希望通過對能源系統(tǒng)的深度數(shù)字化改造，加快推動可再生能源融入能源系統(tǒng)。2023年10月的《可再生能源指令》提出力爭將可再生能源占比提升至45%。2023年12月，歐盟在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第二十八次締約方大會（COP28）發(fā)起《全球可再生能源和能效倡議》，承諾到2030年可再生能源發(fā)電裝機(jī)容量增至3倍，達(dá)到至少11太瓦。為達(dá)成上述目標(biāo)，歐盟持續(xù)擴(kuò)大可再生能源投資。得益于政策的強(qiáng)有力支持，自2011年以來，可再生能源占?xì)W盟終端能源的份額年均提高了0.8個百分點。2023年5月歐盟境內(nèi)太陽能與風(fēng)能發(fā)電量占比高達(dá)30%，首次超過化石燃料發(fā)電總量。

（二）加強(qiáng)能源需求管理，鼓勵提高能源效率

同采用替代燃料與碳封存相比，節(jié)能降耗、提高能效無疑是一種很有競爭力的應(yīng)對能源與氣候危機(jī)的解決方案。通過推動提效節(jié)能和加強(qiáng)需求管理，歐盟可以同時減少對化石能源的依賴和降低碳排放，達(dá)到加強(qiáng)能源安全、提高經(jīng)濟(jì)競爭力與改善環(huán)境狀況的效果。有鑒于此，歐盟已經(jīng)將能源需求管理以及提高能源效率作為能源轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略的重要組成部分。具體而言，歐盟主要從兩方面加強(qiáng)能源需求管理：一方面是不斷提高能效目標(biāo)，另一方面則是將能效從指引性目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)榧s束性目標(biāo)。為了加強(qiáng)能源與環(huán)境治理，2021年歐盟提出到2030年將能效提升目標(biāo)由此前的32.5%大幅提高到39%。烏克蘭危機(jī)爆發(fā)以后，歐盟委員會意識到此前的政策目標(biāo)已經(jīng)無法有效應(yīng)對能源危機(jī)。為了填補(bǔ)大幅降低對俄羅斯化石能源依賴而出現(xiàn)的能源供應(yīng)缺口，歐盟已將“能效優(yōu)先”作為其能源政策的基本原則。2023年3月歐盟理事會與歐洲議會提出到2030年將終端能源消費(fèi)量在此前基礎(chǔ)上至少削減11.7%作為約束性政策目標(biāo)。這意味著屆時歐盟的終端能源消費(fèi)總量必須控制在7.63億噸石油當(dāng)量以內(nèi)。對于成員國而言，歐盟制定更加嚴(yán)格的能效目標(biāo)迫使它們要在2024—2030年間將每年終端能源消費(fèi)平均削減幅度從2024—2025年度的至少1.3%提升至2028—2030年度的1.9%。

（三）推進(jìn)氣候立法，綜合運(yùn)用多種政策工具推進(jìn)能源轉(zhuǎn)型

為實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長與化石能源消費(fèi)、溫室氣體排放的脫鉤，歐盟試圖通過氣候立法加快推動成員國能源轉(zhuǎn)型，而碳排放總量控制與交易制度是當(dāng)前歐盟最重要的用于控制溫室氣體排放的政策工具。在歐盟看來，選擇碳交易市場作為能源與氣候治理政策工具能達(dá)到兩方面效果：一是需求效應(yīng)，即通過提高碳交易價格有效降低單位產(chǎn)出二氧化碳的排放水平；二是替代效應(yīng)，即通過提高化石能源的使用成本增強(qiáng)低碳能源的競爭力。2020年歐盟27國溫室氣體排放量相比1990年削減了31%，而國內(nèi)生產(chǎn)總值增長了50%以上。基于此，歐盟宣稱已經(jīng)實現(xiàn)了溫室氣體排放與經(jīng)濟(jì)增長的脫鉤。在歐盟看來，這一成就表明其碳排放交易系統(tǒng)（EU?Emissions?Trading?System）正在發(fā)揮作用。僅在2022年，該系統(tǒng)的排放權(quán)拍賣收入就達(dá)到了388億歐元。自2013年以來，此項收入的75%以上都用于氣候與能源治理項目。為了在氣候治理領(lǐng)域確立全球領(lǐng)先地位，歐盟及其成員國芬蘭、奧地利、德國、瑞典、法國、西班牙、愛爾蘭、葡萄牙、丹麥、匈牙利、希臘及盧森堡都已通過立法明確不晚于2050年實現(xiàn)凈零排放，其中芬蘭、奧地利、德國和瑞典更是提出將于2045年前實現(xiàn)該目標(biāo)。不僅如此，歐盟日益重視碳關(guān)稅在控制溫室氣體排放與能源轉(zhuǎn)型方面的作用。2023年10月1日，歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（Carbon?Border?Adjustment?Mechanism）已經(jīng)正式進(jìn)入試運(yùn)行階段。自2026年起，這一調(diào)節(jié)機(jī)制將依據(jù)產(chǎn)品生產(chǎn)過程中的溫室氣體排放量對進(jìn)口產(chǎn)品征收碳關(guān)稅，目前該機(jī)制已將鋼鐵、水泥、鋁、化肥、電力等行業(yè)納入其中。

二、歐盟能源轉(zhuǎn)型的驅(qū)動力

歐盟積極推動能源轉(zhuǎn)型主要源自三方面因素：其一，維護(hù)集體能源供應(yīng)安全，避免能源供應(yīng)中斷；其二，積極發(fā)展包括可再生能源在內(nèi)的清潔能源產(chǎn)業(yè)，提升歐盟的整體競爭力；其三，追求環(huán)境可持續(xù)性，即追求經(jīng)濟(jì)增長與能源安全不應(yīng)以犧牲環(huán)境為代價。若僅就其政策藍(lán)圖而言，力圖兼顧能源、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境三者之間的協(xié)調(diào)發(fā)展是歐盟能源轉(zhuǎn)型始終奉行的原則，只是在不同政策情境下歐盟會調(diào)整目標(biāo)的優(yōu)先次序。

（一）維護(hù)集體能源供應(yīng)安全

僅就能源層面而言，維護(hù)集體能源供應(yīng)安全是歐盟能源轉(zhuǎn)型的主要驅(qū)動力。由于境內(nèi)化石能源稟賦不佳，歐盟無法實現(xiàn)能源自給自足，只能通過進(jìn)口來滿足能源需求。而俄羅斯憑借著良好的資源稟賦和地理上的比鄰關(guān)系成為歐盟主要的能源進(jìn)口來源國。據(jù)統(tǒng)計，2020年歐盟的能源自給率僅為42.5%，其成員國24.4%的能源需求依賴俄羅斯。如果按不同能源種類統(tǒng)計，2020年歐盟41.1%的天然氣、36.5%的石油和19.3%的煤炭供應(yīng)都來自俄羅斯。新一輪烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后，歐盟及其成員國重新審視對俄羅斯的能源依賴問題。2022年3月，歐盟成員國領(lǐng)導(dǎo)人在凡爾賽峰會上一致同意將終結(jié)歐盟對俄羅斯化石能源的依賴。歐盟為此還出臺了一系列能源制裁措施，包括禁止從俄羅斯進(jìn)口煤炭、禁止對俄羅斯能源行業(yè)進(jìn)行新的投資，并對俄羅斯的海運(yùn)原油與石油制品采取限價措施。

對歐盟而言，擺脫對俄羅斯化石能源的依賴至少會帶來兩方面收益：一方面，能源供應(yīng)不再受制于現(xiàn)實或潛在的敵對國家將有助于規(guī)避“被勒索”的風(fēng)險；另一方面，實施能源禁運(yùn)還能打擊俄羅斯將能源收入轉(zhuǎn)化為軍事資源的潛力。正是基于上述考慮，歐盟寄希望于通過加快能源轉(zhuǎn)型消除歐盟成員國在化石能源時代對俄羅斯的強(qiáng)依賴關(guān)系。這是因為在化石能源時代，能源供應(yīng)安全的要義在于以適度的成本獲得充足的化石能源，而可再生能源主要聚焦于能源轉(zhuǎn)化技術(shù)與存儲技術(shù)，以及與其相關(guān)的設(shè)備供應(yīng)。伴隨著可再生能源開始大規(guī)模替代化石燃料，能源供應(yīng)安全將由此前的化石能源供應(yīng)安全轉(zhuǎn)變?yōu)槟茉吹霓D(zhuǎn)化與存儲安全，傳統(tǒng)化石能源的外部輸入轉(zhuǎn)變?yōu)樾履茉吹膬?nèi)部生產(chǎn)或者必不可少的外部設(shè)備供應(yīng)。換言之，隨著越來越多的成員國通過能源轉(zhuǎn)型逐漸提高可再生能源在終端能源結(jié)構(gòu)中的比重，歐盟整體能源自給率得以提高，這有助于其更有效地規(guī)避國際危機(jī)導(dǎo)致的能源供應(yīng)中斷風(fēng)險，從而更好地維護(hù)集體能源供應(yīng)安全。有鑒于此，歐盟已將可再生能源等綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展視為地緣政治競爭新賽場和全球技術(shù)競賽的核心領(lǐng)域。

（二）提升國際競爭力

就經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而言，提升歐盟的整體競爭力是其加快能源轉(zhuǎn)型的重要驅(qū)動力。歐盟在清潔能源領(lǐng)域已經(jīng)具備了強(qiáng)大的科技競爭力。自2014年以來，歐盟在氣候與環(huán)境領(lǐng)域、能源領(lǐng)域和交通領(lǐng)域的專利申請數(shù)已分別占據(jù)全球份額的23%、22%和28%。積極推動能源轉(zhuǎn)型能夠有效提升歐盟國際競爭力，為其創(chuàng)造可觀的經(jīng)濟(jì)效益。據(jù)歐盟委員會預(yù)測，到2030年包括太陽能光伏與光熱技術(shù)、陸上與海上風(fēng)能技術(shù)、電池技術(shù)在內(nèi)的戰(zhàn)略性凈零技術(shù)的全球市場規(guī)模有望增長兩倍，年產(chǎn)值達(dá)6000億歐元。為了搶占發(fā)展先機(jī)，歐盟提出需要確保本土的戰(zhàn)略性凈零技術(shù)產(chǎn)能到2030年達(dá)到自身需求的40%。不僅如此，加快能源轉(zhuǎn)型還會為歐盟創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位。自2015年以來，節(jié)能與可再生能源產(chǎn)業(yè)新增就業(yè)人數(shù)年均增長率已是歐盟全行業(yè)增長率的3倍。2022年僅可再生能源產(chǎn)業(yè)就已為歐盟成員國創(chuàng)造了164萬個就業(yè)崗位。

對可再生能源的投資還有助于削減化石燃料支出，使歐盟更好地規(guī)避國際油價暴漲帶來的沖擊。得益于可再生能源替代，歐盟在2019年與2020年分別削減了1.56億和1.65億噸標(biāo)準(zhǔn)油化石能源的采購量。按當(dāng)時市場價格計算，這相當(dāng)于為其節(jié)省了435億和346億歐元化石燃料開支。如果歐盟按計劃達(dá)成中長期能源與氣候目標(biāo)，能源轉(zhuǎn)型將使歐盟在2031年至2050年間的化石燃料進(jìn)口成本削減約2.8萬億歐元。

（三）實現(xiàn)減排控污目標(biāo)

就環(huán)境目標(biāo)而言，加快能源轉(zhuǎn)型不僅是歐盟應(yīng)對氣候變化的必要措施，而且是其治理空氣污染的重要手段。能源轉(zhuǎn)型的持續(xù)推進(jìn)使得歐盟成員國的能源消費(fèi)與碳排放逐漸脫鉤。到2021年，歐盟能源消費(fèi)碳排放強(qiáng)度相比30年前降低了26%。在20世紀(jì)90年代，主要得益于煤炭轉(zhuǎn)向天然氣，歐盟境內(nèi)化石燃料碳排放強(qiáng)度下降了12%。進(jìn)入21世紀(jì)以來，可再生能源的加速發(fā)展促使化石燃料在歐盟一次能源結(jié)構(gòu)中的比重降低了15個百分點，由此也使歐盟成員國的碳排放強(qiáng)度得以持續(xù)降低。盡管如此，目前歐盟碳排放量僅占全球排放總量的10%。為避免出現(xiàn)大規(guī)模的碳泄漏問題，歐盟將自2026年開始對與電力、氫氣、鋼鐵、水泥、化肥和鋁有關(guān)的進(jìn)口產(chǎn)品征收碳關(guān)稅。歐盟高調(diào)宣揚(yáng)開征碳關(guān)稅，除了有意加速全球工業(yè)部門去碳化的考慮外，還力圖增加其在全球氣候變化談判的籌碼，加大對其他國家的減排壓力。

不僅如此，歐盟在能源轉(zhuǎn)型領(lǐng)域取得的進(jìn)展還有助于減少污染、改善空氣質(zhì)量。至少就長遠(yuǎn)而言，歐盟實施綠色新政所帶來的環(huán)境與健康效益將超過短期成本。得益于能源轉(zhuǎn)型的持續(xù)推進(jìn)，歐洲大陸的城市與鄉(xiāng)村已經(jīng)變得更加宜居。歐盟境內(nèi)由于空氣污染導(dǎo)致的過早死亡人數(shù)已經(jīng)從1990年的大約100萬人迅速降至2020年的23.8萬人。據(jù)歐盟委員會預(yù)測，如果到2040年化石燃料能源消耗按預(yù)定計劃比2021年減少80%，同時煤炭逐步被淘汰，歐盟境內(nèi)因空氣污染導(dǎo)致的過早死亡人數(shù)還將持續(xù)快速下降。

三、歐盟能源轉(zhuǎn)型面臨的挑戰(zhàn)

盡管歐盟在推動可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展、降低對俄羅斯化石能源的依賴、提高產(chǎn)業(yè)競爭力與戰(zhàn)略自主性、減少溫室氣體排放等政策目標(biāo)上都取得了進(jìn)展，但這些尚不足以確保其在可預(yù)見的未來能夠有效應(yīng)對重大的能源與環(huán)境危機(jī)。為了使能源轉(zhuǎn)型行穩(wěn)致遠(yuǎn)，歐盟和成員國的政策制定者需要謹(jǐn)慎地平衡一系列復(fù)雜關(guān)系：既要確保歐盟集體能源供應(yīng)安全，又要尊重成員國保留必要的能源決策自主權(quán)；既要承認(rèn)化石能源出口國正當(dāng)利益，又要建立長期支持歐盟能源轉(zhuǎn)型目標(biāo)的持久能源聯(lián)盟；既要維護(hù)歐盟與美國能源伙伴關(guān)系，又要提高歐盟的國際競爭力和戰(zhàn)略自主性。要想妥善處理這些復(fù)雜關(guān)系，歐盟必須克服諸多挑戰(zhàn)。

（一）統(tǒng)一能源戰(zhàn)略的缺乏

盡管歐盟成員國在維護(hù)集體能源安全等方面有著共同利益，但這不足以確保各國采取共同行動，加快能源轉(zhuǎn)型。受制于其獨特的能源決策機(jī)制，迄今為止歐盟難以實施統(tǒng)一的能源政策與戰(zhàn)略?！独锼贡緱l約》明確規(guī)定，歐洲議會與歐盟理事會有權(quán)采取措施以實現(xiàn)能源市場一體化、維護(hù)集體能源安全、促進(jìn)能效與新能源發(fā)展以及推動能源設(shè)施互聯(lián)互通等目標(biāo)。歐盟成員國則保留了國內(nèi)能源開發(fā)與供應(yīng)的決策自主權(quán)。盡管歐盟在法律層面已具備制定共同能源政策的權(quán)威，但在實踐層面許多涉及能源轉(zhuǎn)型的決策權(quán)仍掌握在成員國手中。這一局面容易導(dǎo)致歐盟成員國基于本國的能源優(yōu)勢與國家利益來推動能源轉(zhuǎn)型。

自歐盟開始推動能源轉(zhuǎn)型以來，內(nèi)部一直存在著明顯的分歧，各國針對核能角色、能源價格調(diào)控爭論不休，對于能源轉(zhuǎn)型資金來源意見不一。首先，以法國為代表的核能支持派強(qiáng)調(diào)核能是具有競爭力的清潔能源，應(yīng)將其歸為戰(zhàn)略性凈零技術(shù)，這是確保歐盟能源安全的必要舉措。為此，法國正在積極推進(jìn)《能源主權(quán)法案》，以捍衛(wèi)核能作為法國工業(yè)明珠的地位。不過，以德國為首的核能反對派認(rèn)為核廢料帶來的污染目前尚無法得到妥善處理，核能開發(fā)還存在著安全隱患。如果將核能視為綠色能源，德國擔(dān)心以核電為主的法國將會占用大量的綠色融資。其次，烏克蘭危機(jī)爆發(fā)導(dǎo)致的天然氣價格高漲使得不少成員國居民無力支付能源賬單。據(jù)統(tǒng)計，2022年歐盟境內(nèi)有4000萬人陷入能源貧困狀態(tài)，比2021年增加了1000萬人。面對這一局面，法國、西班牙等國主張對天然氣價格設(shè)置上限，以便控制電價；而以德國為首的一些國家認(rèn)為人為限制漲價將會鼓勵電力消費(fèi)，有悖節(jié)能目標(biāo)。最后，據(jù)歐盟外部獨立審計機(jī)構(gòu)歐洲審計院（European?Court?of?Auditors）評估，若要在2050年實現(xiàn)氣候中和大陸的目標(biāo)，在2021—2050年期間歐盟成員國每年需要投入1萬億歐元。目前歐盟承諾將2021—2027年間歐盟財政預(yù)算的30%用于推行綠色新政。然而，即便歐盟兌現(xiàn)了該承諾，屆時每年大約870億歐元的投入還不到實現(xiàn)2030年目標(biāo)所需投資總額的10%。如何通過成員國政府預(yù)算和企業(yè)投資填補(bǔ)巨大的資金缺口將是歐盟需要解決的難題。

（二）能源轉(zhuǎn)型目標(biāo)的不確定性

歐盟能源轉(zhuǎn)型的長期目標(biāo)給2030年以后化石燃料的需求帶來了不確定性，同時也給歐盟針對化石能源的國際合作增添了新的挑戰(zhàn)。從能源供應(yīng)安全視角來看，歐盟必須與可靠的能源出口國建立穩(wěn)定的伙伴關(guān)系。但要實現(xiàn)其長期的能源與氣候目標(biāo)，歐盟需要確保其與他國的能源合作能夠進(jìn)一步促進(jìn)可再生能源的發(fā)展。概言之，歐盟正在積極尋求建立可靠的清潔能源伙伴關(guān)系。挪威愿意與歐盟成員國組建歐盟—挪威綠色工業(yè)聯(lián)盟，但同時希望歐盟明確2030年以后進(jìn)口挪威石油和天然氣的需求并作出長期承諾。歐盟對此表示拒絕。歐盟之所以不愿與挪威簽訂長期的油氣進(jìn)口協(xié)議主要是基于兩點考慮：首先是擔(dān)心此舉有可能會減緩歐盟擺脫化石燃料的進(jìn)程，從而對能源轉(zhuǎn)型產(chǎn)生負(fù)面影響；其次，這類著眼于長遠(yuǎn)的化石燃料供應(yīng)協(xié)議與歐盟長期的能源與氣候目標(biāo)并不相容，可能會對歐盟作為全球氣候政策領(lǐng)導(dǎo)者的形象產(chǎn)生負(fù)面影響。需要指出的是，歐盟努力避免簽訂長期的石油和天然氣購銷協(xié)議意味著一旦出現(xiàn)重大的能源危機(jī)，歐盟成員國可能不得不在現(xiàn)貨市場上以更高的價格購買所需的能源。

（三）美國因素的干擾

美國基于自身實力地位而采取的政策對歐盟積極推進(jìn)能源轉(zhuǎn)型構(gòu)成了挑戰(zhàn)。首先，美國極力破壞歐盟與俄羅斯的能源合作。拜登政府先是援引了2019年美國國會通過的《保護(hù)歐洲能源安全法》（Protecting?Europe's?Energy?Security?Act），對參與“北溪2號”天然氣管道項目的公司實施制裁。此后，美國還一再敦促歐盟對俄羅斯采取更嚴(yán)厲的能源制裁措施。拜登政府推動的一系列能源制裁措施，使得俄羅斯能源公司在歐洲的市場份額逐步被美國公司瓜分。其次，拜登政府大規(guī)模綠色補(bǔ)貼取得的成就在很大程度上以削弱歐盟競爭力為代價。在歐盟看來，美國主要針對成熟技術(shù)且具有排他性的激勵政策將會使歐盟實施的激勵措施收效甚微。拜登政府推出的《通脹削減法案》（Inflation?Reduction?Act）預(yù)計未來十年內(nèi)向美國國內(nèi)的清潔能源生產(chǎn)商和消費(fèi)者提供3690億美元補(bǔ)貼及稅收抵免，這無疑會導(dǎo)致歐盟成員國處于明顯的競爭劣勢。最后，美國在能源轉(zhuǎn)型與氣候談判領(lǐng)域的政策搖擺也對歐盟產(chǎn)生了不利影響。美國共和黨政客中不乏氣候變化懷疑論者，對能源轉(zhuǎn)型和氣候談判并不熱心；民主黨人受新能源生產(chǎn)商和環(huán)保運(yùn)動影響，積極支持能源轉(zhuǎn)型和氣候談判進(jìn)程。然而，伴隨著政策主導(dǎo)權(quán)在兩黨之間的更迭，美國的能源與氣候政策多有反復(fù)。共和黨執(zhí)政時會質(zhì)疑歐盟的能源轉(zhuǎn)型計劃，而民主黨執(zhí)政時美國有可能凌駕于歐盟之上，力圖在能源轉(zhuǎn)型與氣候治理領(lǐng)域扮演全球領(lǐng)導(dǎo)者角色。

四、中歐能源合作的進(jìn)展與前景

中國與歐盟分別是全球第一大和第三大能源消費(fèi)主體，2021年雙方的能源消費(fèi)量以及由此產(chǎn)生的溫室氣體排放量合計占全球總量的36.6%和39.2%。與此同時，中國與歐盟的石油對外依存度分別高達(dá)74.3%和96.6%。中歐面臨的共同能源挑戰(zhàn)促使雙方?jīng)Q心在能源與環(huán)境領(lǐng)域大力加強(qiáng)政治、經(jīng)濟(jì)與科技合作，以便加速向資源集約、可持續(xù)、溫室氣體低排放以及氣候適應(yīng)型經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型。為此，中歐雙方已明確將應(yīng)對氣候變化和清潔能源領(lǐng)域的合作打造成為雙邊伙伴關(guān)系的主要支柱之一。目前中歐雙方在加快各自能源生產(chǎn)方式與利用方式革命性轉(zhuǎn)變的同時，還積極開展能源對話，促進(jìn)地區(qū)能源合作與政策協(xié)調(diào)，共同推動全球能源轉(zhuǎn)型進(jìn)程。

（一）中歐推動能源轉(zhuǎn)型的共同利益與合作機(jī)制

作為全球重要的能源消費(fèi)與進(jìn)口方，中歐雙方在能源轉(zhuǎn)型領(lǐng)域有著共同的安全關(guān)切與利益訴求。中國和歐盟都面臨降低對化石能源和進(jìn)口能源依賴、應(yīng)對氣候變化的問題，需要處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展、能源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系。雙方在能源轉(zhuǎn)型領(lǐng)域加強(qiáng)合作無疑能為彼此解決能源與環(huán)境問題創(chuàng)造必要條件。中歐共同推動清潔能源技術(shù)開發(fā)、推廣及應(yīng)用，將有利于雙方實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、能源與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。通過開發(fā)可再生能源、降低化石能源在一次能源結(jié)構(gòu)中的比重以及提高能源利用效率，中歐不僅能節(jié)省龐大的能源開支，削減對進(jìn)口油氣資源的過高依賴，還能在控制溫室氣體排放方面為全球作出表率。這種一舉多得的政策措施能為中歐雙邊關(guān)系的持續(xù)健康發(fā)展提供重要的驅(qū)動力。作為全球治理的主要參與者，中歐雙方的合作還將為全球可持續(xù)發(fā)展作出重要貢獻(xiàn)。

共同利益的存在只是中歐雙方合作的基礎(chǔ)，只有建立良好的合作機(jī)制，才能更有效地推動中歐在能源轉(zhuǎn)型領(lǐng)域的合作進(jìn)程。得益于中國對外能源合作的不斷擴(kuò)展以及歐盟能源外交的日益成熟，中歐已在區(qū)域、國家和地方各個層級建立起能源合作機(jī)制，合作成效逐漸顯現(xiàn)。

首先，中國與歐盟在區(qū)域?qū)用娼⒘四茉春献鳈C(jī)制，并將共同推動能源轉(zhuǎn)型作為雙方合作的重要內(nèi)容。若就決策層級而言，中歐領(lǐng)導(dǎo)人峰會是最高的決策機(jī)制，為雙方共同加快推動能源轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了機(jī)遇。得益于這一機(jī)制，中歐雙方發(fā)布了《中歐能源安全聯(lián)合聲明》、《中歐氣候變化聯(lián)合聲明》以及《中歐領(lǐng)導(dǎo)人氣候變化和清潔能源聯(lián)合聲明》等重要文件。作為領(lǐng)導(dǎo)人峰會的有益補(bǔ)充，由政府官員與行業(yè)專家組成的中歐能源合作大會和中歐能源對話起到了落實首腦共識的作用。中歐能源合作大會是雙方在能源領(lǐng)域規(guī)模最大的能源交流合作機(jī)制。這一由中國科技部與歐盟委員會牽頭舉辦的會議對于可再生能源發(fā)展、提高能效等雙邊能源合作起到了重要推動作用。中歐能源對話機(jī)制由中國國家能源局與歐盟委員會能源總司主導(dǎo)建立，旨在擴(kuò)大雙方公共部門在低碳技術(shù)研發(fā)與推廣方面的合作，鼓勵企業(yè)積極開發(fā)可再生能源。通過上述多層級能源合作機(jī)制，中歐雙方積極推動能源轉(zhuǎn)型，就氣候變化等政策議題展開了深入交流，并相互分享綠色發(fā)展經(jīng)驗。

其次，中國與歐盟成員國在國家層面建立起了雙邊能源合作機(jī)制，積極推動能源轉(zhuǎn)型。中國與歐盟重要成員國的清潔能源合作可追溯至20世紀(jì)70年代的中法核能合作。兩國在粒子加速器與核廢料處理等科研領(lǐng)域開展的初始性合作既為中國與西方國家進(jìn)行核能合作打開了局面，同時也為中方向法方購買兩座核電站的商業(yè)性合作奠定了基礎(chǔ)。經(jīng)過多年合作，中法建立了寶貴的信任，雙方在核能領(lǐng)域的合作有助于中國更穩(wěn)健地發(fā)展核電，同時也為法國企業(yè)開拓中國市場創(chuàng)造了條件。如果說中法在核能領(lǐng)域合作良好的話，那么中德在可再生能源領(lǐng)域的合作成效顯著。自1981年簽訂了首個可再生能源合作協(xié)議后，中德雙方簽署了十余項可再生能源合作協(xié)議。雙方從最初低級別的貿(mào)易合作與技術(shù)援助演變?yōu)楦呒墑e的相互投資與合作生產(chǎn)。

最后，中歐雙方在地方層面也建立了合作機(jī)制，共同推動能源轉(zhuǎn)型進(jìn)程。作為雙方合作的重要組成部分，以地方官員為主的中國—歐盟市長論壇起到了承接合作項目的作用。在這一層面，深圳與阿姆斯特丹、廣州與布里斯托爾、成都與波恩、常州與埃森、威海與根特等城市達(dá)成了合作協(xié)議，共同推動中歐城市的可持續(xù)發(fā)展。這一合作機(jī)制還促使雙方在新能源城市、低碳城市等領(lǐng)域開展合作，創(chuàng)建了一批涉及企業(yè)的合作項目。加強(qiáng)地方層面的交流還為城市之間分享能源供應(yīng)以及需求管理經(jīng)驗提供了捷徑。這一機(jī)制同樣有助于為雙方的企業(yè)、行業(yè)協(xié)會以及大學(xué)提供交流與合作的平臺。

（二）中歐共同推動能源轉(zhuǎn)型障礙猶存

盡管中歐在能源轉(zhuǎn)型領(lǐng)域有著共同的安全關(guān)切與利益訴求，雙方也建立了合作機(jī)制，但是迄今為止中歐取得的合作成果仍遠(yuǎn)不及理想預(yù)期，這與歐盟對中國的多重定位不無關(guān)系。歐盟已經(jīng)明確將中國定義為應(yīng)對氣候變化與加快清潔能源轉(zhuǎn)型的合作伙伴、追求技術(shù)領(lǐng)先地位的經(jīng)濟(jì)競爭者和制度性對手，改變了單一的戰(zhàn)略伙伴定位。歐盟對華戰(zhàn)略定位的轉(zhuǎn)變導(dǎo)致其更多通過安全與經(jīng)濟(jì)視角看待中歐能源合作。如果綜合運(yùn)用安全、經(jīng)濟(jì)及環(huán)境等維度來評估，中歐在能源轉(zhuǎn)型領(lǐng)域的合作進(jìn)展有限既與中歐合作的預(yù)期收益目標(biāo)存在沖突有關(guān)，也與中歐采取不同的轉(zhuǎn)型策略以及雙方在合作過程中交易成本過高等因素有關(guān)。

首先，就合作的預(yù)期收益而言，中國以市場換技術(shù)同歐盟以技術(shù)換市場的能源合作范式已經(jīng)難以達(dá)到各自目標(biāo)。伴隨著本國企業(yè)取得的長足進(jìn)步，市場換技術(shù)的傳統(tǒng)策略對中國而言已經(jīng)缺乏吸引力。繼續(xù)依賴國外相對過時的技術(shù)將會導(dǎo)致國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)缺乏核心競爭力。與此同時，隨著中國實力的增長，歐盟不再將中國視為發(fā)展中國家，而是重要的全球參與者與技術(shù)領(lǐng)先的大國。為了確保自身競爭力，歐洲企業(yè)除了加強(qiáng)科研投入外，還日益傾向于對核心技術(shù)采取嚴(yán)格的保密措施。隨著中國企業(yè)逐漸具備國際競爭力，一些歐洲企業(yè)不僅擔(dān)心會失去海外市場，而且擔(dān)心會喪失其在歐盟境內(nèi)的市場份額。為此，歐盟有意在電動汽車等領(lǐng)域通過關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘維護(hù)歐洲企業(yè)競爭力。2023年8月歐盟出臺《新電池法》，中國生產(chǎn)的動力電池進(jìn)入歐洲市場不得不面對綠色貿(mào)易壁壘的挑戰(zhàn)。2023年9月歐盟委員會宣布對中國電動汽車發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查。2024年3月歐盟理事會通過了《關(guān)鍵原材料法案》（Critical?Raw?Materials?Act），意圖通過加大本地生產(chǎn)等方式降低對中國戰(zhàn)略性原材料的依賴。歐盟保護(hù)主義產(chǎn)業(yè)政策使得中歐雙方在能源轉(zhuǎn)型領(lǐng)域的合作難以深入開展。

其次，盡管積極推動能源轉(zhuǎn)型是應(yīng)對能源與氣候危機(jī)的必然選擇，但中歐對能源轉(zhuǎn)型推進(jìn)速度及策略存在著明顯差異。歐盟成員國大多已經(jīng)完成油氣對煤炭的替代，正在推進(jìn)可再生能源對化石能源的替代，而中國尚未完成其他能源品種對煤炭的替代。為此，中國明確主張傳統(tǒng)能源的逐步退出應(yīng)建立在新能源安全可靠替代基礎(chǔ)上，并反對將能源問題政治化、工具化與武器化。這與歐盟奉行先破后立的能源轉(zhuǎn)型策略以及將能源禁運(yùn)作為對外政策工具的做法形成了鮮明對比。

最后，中歐合作進(jìn)展不足與雙方?jīng)Q策模式存在差異以及合作交易成本過高等因素有關(guān)。從政府層面看，中國的行政管理體系是自上而下的決策與執(zhí)行模式，而歐盟主要是基于分權(quán)的模式。這意味著中歐開展能源合作需要在尊重彼此差異的前提下進(jìn)行大量的協(xié)調(diào)工作。對企業(yè)而言，知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度不足、提高能效融資成本高以及相對模糊的國家安全風(fēng)險定義等因素的存在，都會造成雙方企業(yè)對于加強(qiáng)彼此合作仍然抱有顧慮。

（三）中歐能源合作范式亟需轉(zhuǎn)變

在能源與氣候領(lǐng)域，中歐有著很強(qiáng)的相互依賴性，雙方可以在全球治理、雙邊關(guān)系與特定產(chǎn)業(yè)等層面加強(qiáng)合作，積極務(wù)實地推動能源轉(zhuǎn)型。

在全球治理層面，中國與歐盟都是全球能源轉(zhuǎn)型和應(yīng)對氣候變化的重要推動者。面對能源安全及氣候變化等問題，中國明確提出了方案。2024年2月29日，習(xí)近平總書記在中共中央政治局第十二次集體學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào)：“要深化新能源科技創(chuàng)新國際合作。有序推進(jìn)新能源產(chǎn)業(yè)鏈合作，構(gòu)建能源綠色低碳轉(zhuǎn)型共贏新模式。深度參與國際能源治理變革，推動建立公平公正、均衡普惠的全球能源治理體系?！敝袊兄Z到2030年非化石能源約占一次能源消費(fèi)比重的25%。截至2023年底，中國可再生能源發(fā)電裝機(jī)容量達(dá)到了14.7億千瓦，全年新增裝機(jī)超過了全球一半。中國還承諾于2030年前實現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年前實現(xiàn)碳中和，不再新建境外煤電項目。中國的行動為《巴黎協(xié)定》應(yīng)對氣候變化增添了新動力，并激發(fā)了全球行動。中國的積極作為是歐盟所樂見的，對此，歐盟委員會坦言中歐的密切合作對于全球應(yīng)對氣候變化、加快清潔能源轉(zhuǎn)型而言至關(guān)重要。鑒于中歐在全球治理領(lǐng)域的影響力，雙方可以開展綠色產(chǎn)能合作，推動清潔能源開發(fā)，支持發(fā)展中國家提升能源基礎(chǔ)設(shè)施，共同為聯(lián)合國提出的“人人享有可持續(xù)能源”倡議作出重要貢獻(xiàn)。中歐還可以在二十國集團(tuán)、清潔能源部長級會議、國際能源署、國際可再生能源署、國際能源憲章等多邊論壇或國際組織內(nèi)加強(qiáng)合作，通過參與聯(lián)合國的能源合作，共同維護(hù)全球能源體系的穩(wěn)定。

在雙邊關(guān)系層面，中歐應(yīng)當(dāng)積極對話，鼓勵跨國能源投資，確保相互開放市場。中國應(yīng)當(dāng)歡迎歐洲企業(yè)投資中國清潔能源產(chǎn)業(yè)，鼓勵歐盟企業(yè)將更有競爭力的清潔能源技術(shù)投放至中國市場。這不僅有助于中國維護(hù)本國的能源安全，削減溫室氣體和污染物排放，還能為國內(nèi)消費(fèi)者提供多樣化清潔能源服務(wù)。歐盟也應(yīng)當(dāng)歡迎中國在歐洲的電動汽車行業(yè)與其他清潔能源領(lǐng)域進(jìn)行投資，同時為凈零技術(shù)跨國間流動營造公平的貿(mào)易環(huán)境。為此，中國可以向歐洲闡明，歐洲市場對中國清潔能源商品的開放有助于歐盟境內(nèi)的消費(fèi)者以更低成本獲取安全可靠的能源服務(wù)，降低歐盟成員國的能源轉(zhuǎn)型成本，使其綠色新政行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

在具體的產(chǎn)業(yè)層面，中歐雙方需著手解決清潔能源技術(shù)有效需求不足的問題，促進(jìn)有效供給的增加。在需求側(cè)方面，清潔能源的可持續(xù)發(fā)展需要政府制定切實可行的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，并基于這一戰(zhàn)略選擇與之匹配的政策工具。對此，中歐可以在制定可再生能源配額、提高能效、溫室氣體減排目標(biāo)以及機(jī)動車尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)等方面加強(qiáng)協(xié)調(diào)，提高相關(guān)政策的穩(wěn)定性與可預(yù)測性，充分發(fā)揮市場機(jī)制在推動能源轉(zhuǎn)型方面的推動作用，通過企業(yè)競爭來降低成本。在供給側(cè)方面，鑒于信息不對稱是妨礙中歐能源合作的重要因素，雙方有必要共同創(chuàng)建中歐清潔能源信息交流平臺。通過這一平臺，中歐雙方能夠展示各自在能源與環(huán)境領(lǐng)域的解決方案。政府部門可以以此為依據(jù)來編制雙方技術(shù)合作清單，并將此納入雙邊合作議程。只有建立行之有效的產(chǎn)業(yè)信息交流平臺，才能避免出現(xiàn)中歐領(lǐng)導(dǎo)人希望共同推動能源轉(zhuǎn)型而雙方企業(yè)未能及時跟進(jìn)的局面。

【責(zé)任編輯：母耕源】