黃承偉

【關鍵詞】全面深化改革 鄉(xiāng)村全面振興 中央一號文件 【中圖分類號】D616 【文獻標識碼】A

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視“三農”工作，高度重視全面深化農村改革。黨中央先后出臺《深化農村改革綜合性實施方案》等二十多個文件，連續(xù)多年的中央一號文件對深化農村改革作出安排部署。新一輪農村改革“四梁八柱”的政策和制度框架基本建立；承包地確權登記頒證工作順利完成，“三權分置”體系初步確立，第二輪土地承包到期后再延長30年，農民群眾吃了“定心丸”；城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系不斷健全，新型工農城鄉(xiāng)關系加快形成。①改革是鄉(xiāng)村全面振興的重要法寶。2024年中央一號文件指出，做好2024年及今后一個時期“三農”工作，必須強化科技和改革雙輪驅動。以進一步全面深化改革推進鄉(xiāng)村全面振興，是新征程上全面深化改革的重要議題。

全面深化農村改革的根本遵循

黨的十八大以來，習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動全面深化改革，領導全黨全國人民開創(chuàng)了我國改革開放新局面。習近平總書記關于“三農”工作、深化農村改革的重要論述，為進一步全面深化農村改革、推進鄉(xiāng)村全面振興提供了根本遵循和行動綱領。

明確了新時代深化農村改革的前進方向。習近平總書記指出：“全面推進鄉(xiāng)村振興，必須用好改革這一法寶。要加快推進農村重點領域和關鍵環(huán)節(jié)改革，激發(fā)農村資源要素活力。”②“我國農村改革是從調整農民和土地的關系開啟的。新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民和土地的關系。最大的政策就是必須堅持和完善農村基本經(jīng)營制度，決不能動搖?！雹邸艾F(xiàn)階段深化農村土地制度改革，要更多考慮推進中國農業(yè)現(xiàn)代化問題，既要解決好農業(yè)問題，也要解決好農民問題，走出一條中國特色農業(yè)現(xiàn)代化道路?！雹芰暯娇倳涥P于全面深化農村改革的系列重要論述，始終把全面深化農村改革作為解決“三農”問題、推進鄉(xiāng)村全面振興的重要法寶，把處理好農民和土地的關系作為主線，突出問題導向和目標導向，蘊含著豐富的改革智慧和科學的思想方法。

明確了新時代深化農村改革的目標任務。習近平總書記指出：“要用好深化改革這個法寶。推動人才、土地、資本等要素在城鄉(xiāng)間雙向流動和平等交換，激活鄉(xiāng)村振興內生活力，鞏固和完善農村基本經(jīng)營制度，完善農村承包地‘三權分置辦法，發(fā)展多種形式農業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，突出抓好家庭農場和農民合作社兩類農業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展，支持小農戶和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展有機銜接，建立健全集體資產(chǎn)各項管理制度，完善農村集體產(chǎn)權權能，發(fā)展壯大新型集體經(jīng)濟，賦予雙層經(jīng)營體制新的內涵?！雹菝鞔_全面深化農村改革的主要任務就是要保持農村土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，穩(wěn)慎推進農村宅基地改革，完成農村集體產(chǎn)權制度改革階段性任務，發(fā)展壯大新型農村集體經(jīng)濟，完善農業(yè)支持保護制度以及其他改革任務，根本目的就是要調動和保護億萬農民的積極性。

明確了新時代深化農村改革的根本要求。習近平總書記指出：“我多次強調，農村改革不論怎么改，不能把農村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農民利益損害了，這些底線必須堅守，決不能犯顛覆性錯誤?！雹廾鞔_要求推進新一輪農村改革要始終處理好農民和土地的關系這一主線，保護好農民的利益。為此，深化農村土地制度改革，必須重點把握好“實實在在的政策要求”。堅持農村土地農民集體所有，這是農村基本經(jīng)營制度的“魂”；堅持家庭經(jīng)營基礎性地位，這是農民土地承包經(jīng)營權的根本，也是農村基本經(jīng)營制度的根本；堅持穩(wěn)定土地承包關系，這是維護農民土地承包經(jīng)營權的關鍵；堅持市場化改革方向，這是我國農村改革的鮮明特征和基本方向。

明確了新時代深化農村改革的科學方法。習近平總書記指出：“家家包地、戶戶務農，是農村基本經(jīng)營制度的基本實現(xiàn)形式……要以不變應萬變，以農村土地集體所有、家庭經(jīng)營基礎性地位、現(xiàn)有土地承包關系的不變，來適應土地經(jīng)營權流轉、農業(yè)經(jīng)營方式的多樣化，推動提高農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營集約化、專業(yè)化、組織化、社會化，使農村基本經(jīng)營制度更加充滿持久的制度活力。要在實踐基礎上，加強農村土地集體所有的組織形式、實現(xiàn)方式、發(fā)展趨勢等理論研究，為農村基本經(jīng)營制度改革創(chuàng)造更廣闊的空間?！雹呙鞔_了進一步全面深化農村改革、推進鄉(xiāng)村全面振興的工作方法。首先，加強研究，解決好頂層設計中涉及的理論問題，注重從基層探索中總結成功的做法轉化為經(jīng)驗，為頂層設計提供實踐支撐；采取試點探索、投石問路的方法，取得經(jīng)驗，形成共識，積小勝為大勝，保持歷史耐心。國家層面制定好原則，具體問題的解決應交給基層因地制宜探索、靈活多樣處置。其次，在深化農村宅基地制度改革試點中充分尊重農民主體地位，激發(fā)億萬農民的內生動力和發(fā)展活力。再次，處理好整體推進與重點突破的關系，增強改革系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，使各項改革相互補充、相互促進、相得益彰。最后，處理好立足當前與長遠發(fā)展的關系。促進小農戶和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展有機銜接，適應城鎮(zhèn)化進程和農村勞動力轉移規(guī)模，適應農業(yè)科技進步和生產(chǎn)手段改進程度，適應農業(yè)社會化服務水平，穩(wěn)步培育壯大各類新型經(jīng)營主體。

以全面深化農村改革推進鄉(xiāng)村全面振興的政策路徑

黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，中央連續(xù)7年印發(fā)七個中央一號文件進行部署，每個文件都對深化農村改革工作進行了具體部署，在政策上建立健全了以全面深化農村改革推進鄉(xiāng)村全面振興的路徑體系。

2018年中央一號文件《中共中央 國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確：要鞏固和完善農村基本經(jīng)營制度，深化農村土地制度改革，深入推進農村集體產(chǎn)權制度改革，完善農業(yè)支持保護制度。2019年中央一號文件《中共中央 國務院關于堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展做好“三農”工作的若干意見》進一步強化：鞏固和完善農村基本經(jīng)營制度，深化農村土地制度改革，深入推進農村集體產(chǎn)權制度改革，完善農業(yè)支持保護制度。2020年中央一號文件《中共中央 國務院關于抓好“三農”領域重點工作 確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》明確：完善農村基本經(jīng)營制度，開展第二輪土地承包到期后再延長30年試點，進一步深化農村宅基地制度改革試點，全面推開農村集體產(chǎn)權制度改革試點，繼續(xù)深化供銷合作社綜合改革。2021年中央一號文件《中共中央 國務院關于全面推進鄉(xiāng)村振興 加快農業(yè)農村現(xiàn)代化的意見》明確：完善農村產(chǎn)權制度和要素市場化配置機制，積極探索實施農村集體經(jīng)營性建設用地入市制度，穩(wěn)慎探索宅基地所有權、資格權、使用權分置有效實現(xiàn)形式，繼續(xù)深化農村集體林權制度改革。2022年中央一號文件《中共中央 國務院關于做好二〇二二年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》要求：開展第二輪土地承包到期后再延長30年整縣試點，鞏固提升農村集體產(chǎn)權制度改革成果，穩(wěn)慎推進農村宅基地制度改革試點，開展農村產(chǎn)權流轉交易市場規(guī)范化建設試點，制定新階段深化農村改革實施方案。2023年中央一號文件《中共中央 國務院關于做好2023年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》從五個方面對深化農村改革進行具體安排：深入推進農業(yè)水價綜合改革；持續(xù)深化供銷合作社綜合改革；深化農村土地制度改革；推進農村喪葬習俗改革；加快農村信用社改革化險，推動村鎮(zhèn)銀行結構性重組。2024年中央一號文件《中共中央 國務院關于學習運用“千村示范、萬村整治”工程經(jīng)驗 有力有效推進鄉(xiāng)村全面振興的意見》明確：鼓勵各地實踐探索和制度創(chuàng)新，啟動實施第二輪土地承包到期后再延長30年整省試點，健全土地流轉價格形成機制，穩(wěn)慎推進農村宅基地制度改革，深化農村集體產(chǎn)權制度改革，持續(xù)深化集體林權制度改革、農業(yè)水價綜合改革、農墾改革和供銷合作社綜合改革。

這七個中央一號文件對農村改革的部署始終堅持以習近平總書記關于“三農”工作重要論述為指引，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持從實際出發(fā)、與時俱進，堅持大歷史觀，堅持科學的方法論。既從頂層設計上明確了原則，又為具體實踐提供了指引。

以進一步深化農村改革推進鄉(xiāng)村全面振興

深化農村土地制度改革。黨的十八大以來，按照黨中央、國務院要求，各地各部門圍繞完善農村土地制度進行了改革探索，積累了經(jīng)驗。土地征收制度改革試點扎實推進，集體經(jīng)營性建設用地入市積極穩(wěn)妥推進，農村宅基地改革穩(wěn)慎推進。當前農村土地制度仍存在一些與社會主義市場經(jīng)濟體制不相適應的問題，主要是：在土地征收制度改革方面，一些試點地區(qū)缺乏改革的動力，補償政策仍有待進一步完善；在農村集體經(jīng)營性建設用地制度改革方面，對入市地塊的管理規(guī)劃制度不夠完善，集體經(jīng)營性建設用地入市的金融融資與社會融資渠道不夠暢通，利益分配機制不夠健全；在宅基地制度改革方面，農民宅基地權益難以充分保障，宅基地管理問題比較突出，以宅基地作為抵押和擔保品存在障礙。

以進一步深化農村改革推進鄉(xiāng)村全面振興，核心是賦予農民群眾更加充分的財產(chǎn)權益。第一，完善承包地“三權分置”制度。堅持集體所有權、穩(wěn)定農戶承包權、放活土地經(jīng)營權，鞏固和完善農村基本經(jīng)營制度；扎實穩(wěn)妥做好第二輪土地承包到期后再延長30年試點工作；引導農村土地規(guī)范有序流轉，健全土地流轉價格形成機制，探索防止流轉費用不合理上漲有效辦法；探索完善進城落戶農民依法自愿有償退出土地承包經(jīng)營權的配套措施。第二，穩(wěn)慎推進農村宅基地制度改革。持續(xù)推進宅基地權利分置和權能完善，推動建立多元化的農民戶有所居保障機制，加強基層宅基地管理服務能力建設，完善閑置農房和閑置宅基地盤活利用政策，建設全國統(tǒng)一的農村宅基地管理信息平臺，推動出臺宅基地管理辦法。第三，完善農村集體經(jīng)營性建設用地入市制度。推進農村集體經(jīng)營性建設用地與國有建設用地同等入市、同權同價，健全集體經(jīng)營性建設用地使用權抵押融資相關制度，探索建立兼顧國家、集體和農民利益的土地增值收益調節(jié)機制。

深化農村集體產(chǎn)權制度改革。農村集體產(chǎn)權制度改革是管長遠、管根本、管全局的重大制度安排，是具有“四梁八柱”性質的改革。這項改革的目標是要逐步構建權屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產(chǎn)權制度，包括發(fā)展新型農村集體經(jīng)濟，建立符合社會主義市場經(jīng)濟要求的農村集體經(jīng)濟運行新機制，形成有效維護農村集體經(jīng)濟組織成員權利的治理體系。深化農村集體產(chǎn)權制度改革需要把握好堅持正確改革方向、堅守法律政策底線、尊重農民群眾意愿三項原則，重點任務是：全面開展農村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資、全面確認農村集體經(jīng)濟組織成員身份、賦予農民集體資產(chǎn)股份權能、探索農村集體資源資產(chǎn)權利分置和權能完善的實現(xiàn)形式、嚴格控制農村集體經(jīng)營風險、穩(wěn)健發(fā)展新型農村集體經(jīng)濟。

以進一步深化農村集體產(chǎn)權制度改革推進鄉(xiāng)村全面振興，一是完善農村集體經(jīng)濟組織法人治理機制。加快構建產(chǎn)權關系明晰、治理架構科學、經(jīng)營方式穩(wěn)健、收益分配合理的農村集體經(jīng)濟組織運行機制。二是強化農村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理。建立集體資產(chǎn)全鏈條全過程監(jiān)督管理體系，健全農村集體資產(chǎn)監(jiān)管長效機制，發(fā)揮全國農村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理平臺作用，持續(xù)推動集體資產(chǎn)監(jiān)督管理制度化、規(guī)范化、信息化。三是探索新型集體經(jīng)濟形式。因地制宜探索資源發(fā)包、物業(yè)出租、居間服務、資產(chǎn)參股等多樣化途徑，嚴控農村集體經(jīng)營風險，促進農村集體經(jīng)濟穩(wěn)健發(fā)展。

深化農業(yè)經(jīng)營體制改革。農村基本經(jīng)營制度是各項農村政策的基石，是鄉(xiāng)村全面振興的制度基礎。當前農村基本經(jīng)營制度改革的重點是深化農業(yè)經(jīng)營體制改革、構建現(xiàn)代農業(yè)經(jīng)營體系，就是優(yōu)化新型農業(yè)經(jīng)營主體與小農戶的聯(lián)結模式，通過生產(chǎn)性、交易性、規(guī)制性制度安排，發(fā)揮有效市場和有為政府的作用，構建以農戶家庭經(jīng)營為基礎、合作與聯(lián)合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式、復合型現(xiàn)代農業(yè)經(jīng)營體系。

以家庭農場和農民合作社為重點，培育多元化的新型農業(yè)經(jīng)營主體，培育發(fā)展知識型、技能型、創(chuàng)新型的農業(yè)勞動者。支持有條件的小農戶成長為規(guī)模適度家庭農場，支持家庭農場組建農民合作社，合作社根據(jù)需要辦企業(yè)，著力提升家庭農場和農民合作社生產(chǎn)經(jīng)營水平，增強服務帶動小農戶能力。推動農業(yè)社會化服務改革，建設農業(yè)社會化服務平臺，加強標準體系建設，拓展服務領域和創(chuàng)新服務模式，大力發(fā)展以托管為主要形式的農業(yè)社會化服務，支持發(fā)展單環(huán)節(jié)、多環(huán)節(jié)、全程式托管服務，提升農機設備、農業(yè)科技服務小農戶的能力。構建“鄉(xiāng)村組織+大學科研機構+社會服務組織”聯(lián)合實施機制，推廣科技小院模式，鼓勵科研院所、高校專家服務農業(yè)農村。發(fā)揮農村集體經(jīng)濟組織的功能作用，因地制宜發(fā)揮村級集體經(jīng)濟組織資源統(tǒng)籌、組織協(xié)調、居間服務的優(yōu)勢，支持農村集體經(jīng)濟組織提供生產(chǎn)、勞務等居間服務。

完善農業(yè)支持保護制度。健全農業(yè)支持保護制度是深化農村改革的迫切任務和重要內容。完善農業(yè)支持保護制度，防范農業(yè)系統(tǒng)性風險，加強現(xiàn)代農業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系的安全，成為推進鄉(xiāng)村全面振興、推動農業(yè)現(xiàn)代化的重要手段和路徑選擇。一是完善價格、補貼、保險“三位一體”政策體系。完善最低收購價制度、耕地地力保護和生產(chǎn)者補貼政策、農資保供穩(wěn)價應對機制，擴大完全成本保險和種植收入保險政策實施范圍，鼓勵發(fā)展特色農產(chǎn)品保險，推進農業(yè)保險精準投保理賠，完善巨災保險制度。加大對產(chǎn)糧大縣支持力度，探索建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省級橫向利益補償機制。二是建立健全農村集體資產(chǎn)管理制度，探索建立以農村集體經(jīng)濟組織成員權為基礎，統(tǒng)籌管理農民財產(chǎn)權利的有效機制，強化集體資產(chǎn)監(jiān)督管理，完善農村集體經(jīng)濟發(fā)展扶持政策，探索推動農村集體經(jīng)濟組織、各類經(jīng)營主體抱團發(fā)展、合作共贏的有效組織形式和引領農民實現(xiàn)共同富裕的利益聯(lián)結機制。三是完善鄉(xiāng)村全面振興多元化投入機制，創(chuàng)新農業(yè)投資管理機制，逐步形成覆蓋農業(yè)投資管理全過程的制度體系；落實土地出讓收入支農政策，用好地方政府專項債券等政策工具；改進、加強鄉(xiāng)村全面振興的金融支持和服務，因地制宜探索“金融+大數(shù)據(jù)”發(fā)展模式，以金融科技創(chuàng)新賦能鄉(xiāng)村全面振興；以企業(yè)為依托，植入產(chǎn)業(yè)化基金、農投、農擔等財政資金，注入知識產(chǎn)權投資和社會資金，構建財政資金、企業(yè)研發(fā)投入、風險資本、私募基金、資本市場等多層級、多元化資金支持體系。四是創(chuàng)造良好的農產(chǎn)品國際貿易環(huán)境，建立健全我國農業(yè)貿易政策體系，構建農業(yè)對外開放新格局。

建立健全以縣域為切入點的城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制。統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，把縣域作為重要切入點和突破口，逐步實現(xiàn)基礎設施和公共服務縣鄉(xiāng)村統(tǒng)籌布局、一體化推進。推進城鄉(xiāng)學校共同體、緊密型縣域醫(yī)共體建設。

（作者為中國鄉(xiāng)村振興發(fā)展中心主任、研究員，農業(yè)農村部鄉(xiāng)村振興專家咨詢委員會委員）

【注釋】

①《求是》雜志編輯部：《做好新發(fā)展階段“三農”工作的行動綱領》，《求是》，2022年第7期。

②習近平：《堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重舉全黨全社會之力推動鄉(xiāng)村振興》，《求是》，2022年第7期。

③④⑤⑥⑦《習近平關于“三農”工作論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2019年，第58頁、第56頁、第64頁、第63頁、第54頁。

責編/趙橙涔 美編/李祥峰