［摘 要］ 我國(guó)金融監(jiān)管旨在防止系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，與之相匹配的“強(qiáng)監(jiān)管”政策表現(xiàn)為監(jiān)管規(guī)范的數(shù)量、強(qiáng)度和密度的增加。由于監(jiān)管的復(fù)雜性、重復(fù)執(zhí)行和不確定性，商業(yè)銀行的合規(guī)成本上升，利潤(rùn)空間減小。我國(guó)監(jiān)管規(guī)范大多采取“一體適用”的模式，針對(duì)不同規(guī)模的銀行作區(qū)分式和多元化的監(jiān)管不明顯。小型銀行較大中型銀行更容易因“強(qiáng)監(jiān)管”而運(yùn)營(yíng)困難，情況嚴(yán)重時(shí)會(huì)在金融市場(chǎng)上尋求合并或進(jìn)入破產(chǎn)程序，引發(fā)“小而不存”的問題。金融是推動(dòng)共同富裕的重要工具，小型銀行對(duì)普惠金融和共同富裕有著重要作用，因此，“小而不存”難題懸而不決將帶來嚴(yán)重后果。轉(zhuǎn)變現(xiàn)有資產(chǎn)定義模式為活動(dòng)定義模式是克服路徑之一；將具有衡量性的法律原則——比例原則應(yīng)用于銀行監(jiān)管以解決“小而不存”難題是克服路徑之二。

［關(guān)鍵詞］ 共同富裕；銀行監(jiān)管；“小而不存”；比例原則

［中圖分類號(hào)］? F832．2??? ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ Ａ?? ［文章編號(hào)］ 1008-1763（2024）03-0055-09

Too Small to Survive? and Its Solutions?in the Context of Common Prosperity

QU Guangyi

（Institute For Foreign-Related Rule of Law， East China University of Political Science and Law， Shanghai 200042， China）

Abstract：Financial regulation in China aims to mitigate systemic financial risks. This objective is pursued through a strict regulation policy， which manifests in heightened amounts， intensities， and concentrations of regulatory norms. The complexity， repetitive nature， and uncertainty of regulation have led to increased compliance costs for commercial banks， thereby reducing their profit. Most regulatory norms in China adopt the mode of? one size fits all ， not obviously accounting for differences in bank sizes or offer diversified regulation. Small banks are more prone to operational difficulties than large and medium-sized banks， in severe cases， they may seek mergers in financial markets or enter bankruptcy proceedings， thus causing the problem of too small to survive. Finance serves as a vital instrument for fostering common prosperity， with small banks playing a crucial role in promoting inclusive finance. Consequently， failing to address that the too small to survive could have severe repercussions. One solution involves transitioning from the current asset-based definition to activity-based definition. Another solution to overcome this problem is to apply the principle of proportionality to banking regulations.

Key words： common prosperity; banking regulation; too small to survive; the principle of proportionality

一 引言：?jiǎn)栴}的提出

2008年全球金融危機(jī)突顯了“大而不倒”的危害[1]大而不倒（too big to fail）是指政府在金融危機(jī)發(fā)生后，動(dòng)用國(guó)家資源緊急救助具有系統(tǒng)重要性的大型銀行，從而避免系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)，保證金融業(yè)穩(wěn)定，但政府行為動(dòng)用了納稅人資源，導(dǎo)致了公平問題。該理論是在1984年美國(guó)處理伊利諾斯大陸銀行流動(dòng)性危機(jī)時(shí)確立的。，避免系統(tǒng)重要性銀行（systemically important banks）的過度自由化隨之成為“強(qiáng)監(jiān)管”的重點(diǎn)[2]。雖然“強(qiáng)監(jiān)管”政策遏制了系統(tǒng)重要性銀行的風(fēng)險(xiǎn)，但也因不成比例的監(jiān)管提高了小型銀行的運(yùn)營(yíng)成本，引發(fā)了“小而不存”（too small to survive）難題。以美國(guó)為例美國(guó)是“小而不存”問題最明顯的國(guó)家之一，這一問題已經(jīng)受到社會(huì)的關(guān)注：美國(guó)《休斯敦紀(jì)事報(bào)》記者Chris Williston于2018年2月15日發(fā)表題為《得克薩斯州的社區(qū)銀行“小而不存”》的文章，文章稱“根據(jù)聯(lián)邦數(shù)據(jù)，自2009年以來，已經(jīng)有超過三分之一的社區(qū)銀行關(guān)閉，而得克薩斯州關(guān)閉的社區(qū)銀行也是三分之一”。詳見https：//www.houstonchronicle.com/opinion/outlook/article/Texas-community-banks-too-small-to-survive-12617938.php ，最后訪問日期：2023年9月20日。英國(guó)《衛(wèi)報(bào)》記者Jana Kasperkevic 于2013年10月3日發(fā)表題為《小而不存：一家小型銀行的內(nèi)部自救》的文章，文章詳述了美國(guó)一家小型銀行在“強(qiáng)監(jiān)管”態(tài)勢(shì)下面臨的困境及經(jīng)營(yíng)者的無奈，詳見https：//www.theguardian.com/business/2013/oct/03/community-bank-too-small-survive，最后訪問日期：2023年9月20日。，金融危機(jī)后，該國(guó)頒布了《多德弗蘭克法案》等銀行監(jiān)管法案[3]以解決“大而不倒”問題。一方面，這些法案有效控制了大型銀行的風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散并維持了金融穩(wěn)定；但另一方面，這些法案沒有考慮不同規(guī)模的銀行在合規(guī)成本上的差異，結(jié)果是許多小型銀行在新法案頒布后面臨合規(guī)成本急劇增加和利潤(rùn)大幅下滑的經(jīng)營(yíng)狀況。面對(duì)這樣的窘境，小型銀行要么在金融市場(chǎng)上尋求合并，以維系運(yùn)營(yíng)；要么進(jìn)入破產(chǎn)程序，結(jié)束營(yíng)業(yè)，也就導(dǎo)致了“小而不存”的問題。通常，小型銀行的減少會(huì)削弱金融市場(chǎng)的多樣性和銀行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)程度，如果“小而不存”的問題一直延續(xù)，其溢出效應(yīng)會(huì)對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不良影響。

在全球金融危機(jī)之后，我國(guó)也一直采取“強(qiáng)監(jiān)管”政策。2023年的第六次中央金融工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，金融是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的血脈，是國(guó)家核心競(jìng)爭(zhēng)力的重要組成部分，要加快建設(shè)金融強(qiáng)國(guó)，全面加強(qiáng)金融監(jiān)管，完善金融體制、優(yōu)化金融服務(wù)、防范化解風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)定不移走中國(guó)特色金融發(fā)展之路，推動(dòng)我國(guó)金融高質(zhì)量發(fā)展，為以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)強(qiáng)國(guó)建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)提供有力支撐[4]。高強(qiáng)度的金融監(jiān)管固然能夠有效控制金融風(fēng)險(xiǎn)，尤其是通過加強(qiáng)對(duì)系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)督來防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。然而，并非所有銀行在我國(guó)金融體系中都具備系統(tǒng)重要性。全球金融危機(jī)后，我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管規(guī)則以《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》為基礎(chǔ)，以資本充足率和流動(dòng)性要求為核心。在執(zhí)行《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》監(jiān)管規(guī)則時(shí)，我國(guó)幾乎對(duì)所有銀行采用了統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，即“一體適用”（one size fits all）監(jiān)管模式[5]。面對(duì)“一體適用”模式和“強(qiáng)監(jiān)管”政策，系統(tǒng)重要性銀行通?？梢员３址€(wěn)定，但小型銀行卻會(huì)因?yàn)槠Ｓ趹?yīng)對(duì)監(jiān)管帶來合規(guī)成本的上升和利潤(rùn)空間的減少，面臨退出市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)。在共同富裕的政策背景下，我國(guó)的小型銀行不僅有市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)作用，還有更為重要的政策作用。2021年8月17日，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第十次會(huì)議上，首次提出將共同富裕與防范重大金融風(fēng)險(xiǎn)結(jié)合的觀點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)共同富裕是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，并指出在高質(zhì)量發(fā)展中促進(jìn)共同富裕必須通過現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心——金融[6]。

本文在共同富裕背景下，基于我國(guó)“強(qiáng)監(jiān)管”的銀行監(jiān)管態(tài)勢(shì)和我國(guó)銀行監(jiān)管體系，檢視目前監(jiān)管模式可能帶來的“小而不存”問題。近期，如汕頭商業(yè)銀行和包商銀行等銀行破產(chǎn)的案例[7]表明，隨著銀行業(yè)發(fā)展及市場(chǎng)化提升，更多運(yùn)營(yíng)不佳的銀行可能面臨兼并或破產(chǎn)。近年來，學(xué)界對(duì)于中小銀行的研究主要集中于經(jīng)營(yíng)層面，大多以提升中小銀行經(jīng)營(yíng)效率為落腳點(diǎn)。例如，有觀點(diǎn)認(rèn)為提升農(nóng)村中小銀行內(nèi)外部治理水平進(jìn)而提高其經(jīng)營(yíng)效率是普惠金融可持續(xù)發(fā)展的前提[8]；也有學(xué)者建議以適度集中中小銀行的股權(quán)結(jié)構(gòu)的方式來提升其經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)[9]，同時(shí)，數(shù)字化轉(zhuǎn)型也是中小銀行提升自身競(jìng)爭(zhēng)力的方式[10]；對(duì)于中小銀行經(jīng)營(yíng)層面的研究固然有其價(jià)值，同時(shí)，監(jiān)管層面也需關(guān)注。有研究通過數(shù)據(jù)分析指出，增強(qiáng)監(jiān)管給中小銀行帶來壓力，并建議構(gòu)建差異化監(jiān)管以促進(jìn)其健康發(fā)展。該研究在分析合規(guī)成本上升方面較為深入，但對(duì)于規(guī)范性制度設(shè)計(jì)的論證則較為缺乏[11]。因此，綜合文獻(xiàn)綜述，本文從法學(xué)角度研究這一問題可以彌補(bǔ)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)學(xué)類研究的不足，同時(shí)在法學(xué)領(lǐng)域有前瞻性和預(yù)防性。

“小而不存”指的是，在國(guó)家對(duì)銀行業(yè)進(jìn)行“強(qiáng)監(jiān)管”和共同富裕政策的雙重背景下，小型銀行需運(yùn)用更多資本應(yīng)對(duì)越來越復(fù)雜和不斷增多的監(jiān)管規(guī)則。這導(dǎo)致小型銀行合規(guī)成本升高和利潤(rùn)縮減，當(dāng)二者嚴(yán)重不成比例的時(shí)候，小型銀行將尋求破產(chǎn)或在金融市場(chǎng)上被合并[12]。小型銀行主要為特定區(qū)域內(nèi)的基層居民和小微企業(yè)提供低成本、高質(zhì)量的金融服務(wù)，是落實(shí)我國(guó)普惠金融政策的關(guān)鍵力量[13]，它們的數(shù)量減少可能會(huì)促使社會(huì)融資成本的上升，不利于普惠金融政策的落實(shí)。進(jìn)一步而言，充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是銀行業(yè)繁榮的必要條件，小型銀行能夠豐富我國(guó)銀行業(yè)的供給端，適度平衡大型國(guó)有銀行的市場(chǎng)主導(dǎo)地位，促進(jìn)市場(chǎng)良性競(jìng)爭(zhēng)。反之，小型銀行數(shù)量的減少可能會(huì)進(jìn)一步提高大型銀行的市場(chǎng)主導(dǎo)地位，這不僅會(huì)破壞金融市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)平衡，還可能影響國(guó)家的政治生態(tài)[14]。此外，從社會(huì)發(fā)展的角度看，小型銀行可以為社會(huì)提供就業(yè)機(jī)會(huì)，有利于社會(huì)穩(wěn)定和共同富裕的實(shí)現(xiàn)。綜上，本文將探討我國(guó)面臨的“小而不存”難題的當(dāng)前階段、原因，并從法學(xué)角度探尋可行的解決方案。

二 我國(guó)“小而不存”難題現(xiàn)狀

小型銀行與合規(guī)是本文的基礎(chǔ)概念。我國(guó)并沒有統(tǒng)一的、法律意義上的銀行規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)法律上并沒有明確地將商業(yè)銀行按規(guī)模進(jìn)行劃分，但從一些條款中可以看出，立法者有意識(shí)地在根據(jù)資產(chǎn)總量的不同對(duì)銀行規(guī)模進(jìn)行劃分。例如，《商業(yè)銀行資本管理辦法》第六條將商業(yè)銀行分為三檔，第一檔商業(yè)銀行是指符合以下任一條件的商業(yè)銀行：①并表口徑調(diào)整后表內(nèi)外資產(chǎn)余額5000億元人民幣（含）以上；②境外債權(quán)債務(wù)余額300億元人民幣（含）以上且占并表口徑調(diào)整后表內(nèi)外資產(chǎn)余額的10%（含）以上。第二檔商業(yè)銀行是指符合以下任一條件的商業(yè)銀行：①并表口徑調(diào)整后表內(nèi)外資產(chǎn)余額100億元人民幣（含）以上，且不符合第一檔商業(yè)銀行條件；②并表口徑調(diào)整后表內(nèi)外資產(chǎn)余額小于100億元人民幣但境外債權(quán)債務(wù)余額大于0。

第三檔商業(yè)銀行是指并表口徑調(diào)整后表內(nèi)外資產(chǎn)余額小于100億元人民幣且境外債權(quán)債務(wù)余額為0的商業(yè)銀行。。銀行規(guī)模的劃分散見于數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和研究報(bào)告中例如《中國(guó)金融年鑒》應(yīng)用了資產(chǎn)總量對(duì)銀行規(guī)模進(jìn)行劃分。。官方主要基于資產(chǎn)總量，即資產(chǎn)定義模式（asset-based definition）[15]對(duì)銀行規(guī)模進(jìn)行劃分?！吨袊?guó)金融年鑒（2020）》定義我國(guó)中資小型銀行[16]在資產(chǎn)定義模式中，與小型銀行相對(duì)的類別分別是：中資中型銀行，是指本外幣資產(chǎn)總量小于2萬億元且大于3000億元的中資銀行（以2008年末各金融機(jī)構(gòu)本外幣資產(chǎn)總額為參考標(biāo)準(zhǔn)）。包括招商銀行、農(nóng)發(fā)行、浦發(fā)銀行、中信銀行、興業(yè)銀行、光大銀行、華夏銀行、進(jìn)出口行、廣發(fā)銀行、平安銀行、北京銀行、上海銀行、江蘇銀行。中資大型銀行，是指本外幣資產(chǎn)總量超過2萬億元的中資銀行（以2008年末各金融機(jī)構(gòu)本外幣資產(chǎn)總額為參考標(biāo)準(zhǔn)）。包括中國(guó)工商銀行、中國(guó)建設(shè)銀行、中國(guó)農(nóng)村銀行、中國(guó)銀行、國(guó)家開發(fā)銀行、交通銀行、中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行。參見《中國(guó)金融年鑒》編輯部：《中國(guó)金融年鑒（2020）》，北京：中國(guó)金融年鑒雜志社，2021年，第338、340頁(yè)。為“本外幣資產(chǎn)總量小于3000億元的中資銀行（以2008年末各金融機(jī)構(gòu)本外幣資產(chǎn)總額為參考標(biāo)準(zhǔn)）”[16]。

我國(guó)關(guān)于商業(yè)銀行的立法中有對(duì)合規(guī)的法律定義：“本指引所稱合規(guī)，是指使商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)與法律、規(guī)則和準(zhǔn)則相一致?！?/p>

參見《商業(yè)銀行合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理指引》第三條第二款。商業(yè)銀行的合規(guī)本質(zhì)同其他營(yíng)利性企業(yè)一樣，包含了商業(yè)行為準(zhǔn)則體系、合規(guī)組織體系、風(fēng)險(xiǎn)防范體系、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控體系及風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)體系五部分[17]，區(qū)別在于所“合”之“規(guī)”不同。構(gòu)建合規(guī)體系需要大規(guī)模的人力、物力和財(cái)力投入，而不完善的合規(guī)體系可能使商業(yè)銀行在經(jīng)營(yíng)過程中面臨監(jiān)管機(jī)關(guān)行政處罰的風(fēng)險(xiǎn)。

（一）小型銀行生存現(xiàn)狀

根據(jù)《中國(guó)金融年鑒（2020）》的定義，恒豐銀行、浙商銀行和渤海銀行都屬于小型銀行。恒豐銀行，憑借其較好的經(jīng)營(yíng)狀況和較大的規(guī)模，被選作分析合規(guī)成本上升的案例，以展示即便是表現(xiàn)較好的小型銀行也面臨合規(guī)成本增加的問題，從而推斷其他小型銀行可能面臨更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

1.小型銀行合規(guī)成本上升——以恒豐銀行為例

從恒豐銀行歷年年報(bào)中所列數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，合規(guī)支出并非獨(dú)立的會(huì)計(jì)科目，因此難以直接從數(shù)據(jù)判斷合規(guī)成本的增長(zhǎng)。通過罰金支出增長(zhǎng)反映合規(guī)成本上升是一種有效方法。由于罰金直接反映了銀行的不合規(guī)行為和監(jiān)管復(fù)雜度的增加，因此，罰金支出的上升可以被視為合規(guī)成本增加的指標(biāo)。誠(chéng)然，合規(guī)成本的組成十分復(fù)雜，不僅包括變更經(jīng)營(yíng)活動(dòng)方式支出的各種費(fèi)用，還包括合規(guī)人員的薪資，乃至咨詢、外包等費(fèi)用，因此，在關(guān)注合規(guī)成本的變化時(shí)，應(yīng)當(dāng)以罰金作為主要參照對(duì)象，輔之以職工工資、管理費(fèi)等運(yùn)營(yíng)支出，這樣才能得出較為科學(xué)的結(jié)論。

在確定了主要數(shù)據(jù)后，選擇合適的時(shí)間節(jié)點(diǎn)對(duì)于分析結(jié)果的科學(xué)性至關(guān)重要。鑒于商業(yè)銀行的監(jiān)管工具主要是資本監(jiān)管，而2023年第六次中央金融工作會(huì)議和2024年1月1日起施行的《商業(yè)銀行資本管理辦法》監(jiān)管效果有待更多數(shù)據(jù)支持。因此，本文以《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》的實(shí)施日期（2013年1月1日）和2017年全國(guó)金融工作會(huì)議為主要時(shí)間節(jié)點(diǎn)，觀察2013和2017年前后恒豐銀行作為小型銀行罰金支出和其他各項(xiàng)支出的變化，判斷“強(qiáng)監(jiān)管”是否帶來合規(guī)成本的上升（見圖1）。

恒豐銀行2017、2018年度報(bào)告缺失，故本圖中缺少2017年數(shù)據(jù)，而2018年數(shù)據(jù)為根據(jù)2019年報(bào)告數(shù)據(jù)計(jì)算而得。數(shù)據(jù)來源：

《恒豐銀行股份有限公司二〇一一年年度報(bào)告》，https：//www.hfbank.com.cn//upload/Attach/gxhf/qynb/2665221608.pdf ；

《恒豐銀行股份有限公司二〇一二年年度報(bào)告》，https：//www.hfbank.com.cn//upload/Attach/gxhf/qynb/2665249233.pdf ；

《恒豐銀行股份有限公司二〇一三年年度報(bào)告》，https：//www.hfbank.com.cn//upload/Attach/gxhf/qynb/2665289004.pdf ；

《恒豐銀行股份有限公司二〇一四年年度報(bào)告》，https：//www.hfbank.com.cn//upload/Attach/gxhf/qynb/2665306128.pdf ；

《恒豐銀行股份有限公司二〇一五年年度報(bào)告》，https：//www.hfbank.com.cn//upload/Attach/mrbj/2696447219.pdf ；

《恒豐銀行股份有限公司二〇一六年年度報(bào)告》，https：//www.hfbank.com.cn//upload/Attach/mrbj/2729802510.pdf ；

《恒豐銀行2019年年度報(bào)告》，https：//www.hfbank.com.cn//upload/Attach/mrbj/2844707988.pdf ；

《恒豐銀行股份有限公司2020年年度報(bào)告》，https：//www.hfbank.com.cn//upload/Attach/mrbj/2880407831.pdf ，最后訪問日期：2023年9月20日。

由圖1可以看出，以2013年中期為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，此后恒豐銀行的賠償及罰金損失顯著增加，顯示出監(jiān)管影響的顯著性。2015年中期恒豐銀行完成合規(guī)操作以后，雖然其賠償及罰金損失有所減少，但與2012年相比仍有大幅增長(zhǎng)，在一定程度上也說明了合規(guī)成本的上升；同時(shí)以2017年第五次全國(guó)金融會(huì)議為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，此后恒豐銀行的賠償及罰金損失又呈現(xiàn)較大幅度的增長(zhǎng)，直到2019年才有所回落，再次表明了合規(guī)成本的上升。

這些數(shù)據(jù)證實(shí)了“強(qiáng)監(jiān)管”給恒豐銀行帶來合規(guī)成本的上升。作為表現(xiàn)突出的小型銀行[18]

根據(jù)中國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)研究部最新發(fā)布的《2021年中國(guó)銀行業(yè)100強(qiáng)榜單》，恒豐銀行作為中小銀行位列第27。，恒豐銀行的情況能夠代表性地反映出多數(shù)小型銀行面臨合規(guī)成本上升的普遍問題。

2.小型銀行資本利潤(rùn)率的減少

如果認(rèn)為單純的合規(guī)成本上升并不能導(dǎo)致小型銀行可能面臨“小而不存”的問題，那么當(dāng)利潤(rùn)空間同樣下降的時(shí)候，小型銀行面臨的“小而不存”風(fēng)險(xiǎn)顯著增加。從銀保監(jiān)會(huì)（現(xiàn)為國(guó)家金融監(jiān)督管理總局）的官方數(shù)據(jù)我們可以看出，以2018年至2021年的一季度為例，包括城市商業(yè)銀行和農(nóng)村商業(yè)銀行在內(nèi)的小型銀行資本利潤(rùn)率一直呈下降趨勢(shì)（見圖2）

數(shù)據(jù)來源：國(guó)家金融監(jiān)督管理總局：2021年商業(yè)銀行主要指標(biāo)分機(jī)構(gòu)類情況表（季度），http：//www.cbirc.gov.cn/cn/view/pages/ItemDetail.html？docId=1018525&itemId=954&generaltype=0 ；國(guó)家金融監(jiān)督管理總局：2020年商業(yè)銀行主要指標(biāo)分機(jī)構(gòu)類情況表（季度），http：//www.cbirc.gov.cn/cn/view/pages/ItemDetail.html？docId=966730&itemId=954&generaltype=0 ；國(guó)家金融監(jiān)督管理總局：2019年商業(yè)銀行主要指標(biāo)分機(jī)構(gòu)類情況表（季度），http：//www.cbirc.gov.cn/cn/view/pages/ItemDetail.html？docId=890467&itemId=954&generaltype=0 ；國(guó)家金融監(jiān)督管理總局：2018年商業(yè)銀行主要指標(biāo)分機(jī)構(gòu)類情況表（季度）， http：//www.cbirc.gov.cn/cn/view/pages/ItemDetail.html？docId=179203&itemId=954&generaltype=0 ，最后訪問日期：2023年9月20日。。這一趨勢(shì)直接說明了小型銀行資本利潤(rùn)率空間的縮小。這與我國(guó)加強(qiáng)銀行監(jiān)管的法律和政策導(dǎo)向是密不可分的，同時(shí)也與我國(guó)執(zhí)行《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》和國(guó)際宏觀審慎監(jiān)管要求密切相關(guān)[19]。資本利潤(rùn)率是銀行賴以生存和繼續(xù)運(yùn)營(yíng)的根本，而從小型銀行資本利潤(rùn)率的變化來看，我國(guó)的小型銀行在盈利能力上已面臨挑戰(zhàn)。

3.小型銀行法人機(jī)構(gòu)數(shù)穩(wěn)定

盡管合規(guī)成本持續(xù)上升且資本利潤(rùn)率不斷縮減，一般經(jīng)濟(jì)原則認(rèn)為小型銀行可能因資不抵債而面臨破產(chǎn)或合并，然而，我國(guó)的小型銀行數(shù)量卻逆勢(shì)增加

每日經(jīng)濟(jì)新聞：《銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)法人數(shù)據(jù)最新出爐 農(nóng)商行數(shù)量增長(zhǎng)至1423家》，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1647461342788284024&wfr=spider&for=pc ；和訊網(wǎng)：《“行業(yè)”4602家！看最新的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)法人名單，又有哪些變化》，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1728198377392518440&wfr=spider&for=pc，最后訪問日期：2023年9月20日。。主要變化出現(xiàn)在城市商業(yè)銀行和農(nóng)村商業(yè)銀行的上升上，其他類別機(jī)構(gòu)數(shù)基本穩(wěn)定。究其根源，我國(guó)小型銀行法人機(jī)構(gòu)數(shù)的變化受政策影響明顯，尤其是銀行股份制改革導(dǎo)致農(nóng)村信用社的機(jī)構(gòu)數(shù)

迅速下降，與之相對(duì)的是農(nóng)村商業(yè)銀行的機(jī)構(gòu)數(shù)的大幅上升。這種變化是由改革引起的，而非小型銀行運(yùn)營(yíng)不善導(dǎo)致的破產(chǎn)或合并。排除農(nóng)村信用社的銀行股份制改革帶來的小型銀行法人機(jī)構(gòu)數(shù)的變化，我國(guó)小型銀行法人機(jī)構(gòu)數(shù)在“強(qiáng)監(jiān)管”背景下并未大幅下降，但這并不代表“強(qiáng)監(jiān)管”未給小型銀行帶來運(yùn)營(yíng)困難，國(guó)家的強(qiáng)力政策支持在此期間發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

綜上所述，“強(qiáng)監(jiān)管”帶來的合規(guī)成本上升和利潤(rùn)空間下降確實(shí)導(dǎo)致了我國(guó)大多數(shù)小型銀行的運(yùn)營(yíng)狀況不良，甚至虧損。由于我國(guó)銀行業(yè)受國(guó)家政策支持，國(guó)家可能會(huì)出手救助運(yùn)營(yíng)不善的小型銀行以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和保護(hù)民眾利益。因此，盡管小型銀行法人機(jī)構(gòu)數(shù)并沒有因?yàn)檫\(yùn)營(yíng)狀況的不佳而有大幅的下降，但這并不意味著“小而不存”就不會(huì)在我國(guó)發(fā)生

我國(guó)除一般的銀行監(jiān)管工具，例如流動(dòng)性、資本充足率等以外，還有接管、早期干預(yù)機(jī)制等針對(duì)經(jīng)營(yíng)不善的銀行的救助措施，這些措施大大降低了小型銀行發(fā)生“小而不存”的可能性。，包商銀行和汕頭商業(yè)銀行的破產(chǎn)也證明“小而不存”會(huì)實(shí)際發(fā)生。政府固然可以在短期內(nèi)保持小型銀行在市場(chǎng)中的地位，但這并不意味著我們的監(jiān)管就是適當(dāng)?shù)?，監(jiān)管不當(dāng)導(dǎo)致的小型銀行運(yùn)營(yíng)問題始終存在。隨著我國(guó)銀行業(yè)發(fā)展到高度市場(chǎng)化且政府干預(yù)減少的階段，小型銀行大量“小而不存”的可能性仍然存在。因此，盡管目前我國(guó)銀行業(yè)偶爾出現(xiàn)“小而不存”的現(xiàn)象，但尚未廣泛爆發(fā)，這部分得益于小型銀行享有國(guó)家政策支持。從發(fā)展的角度看，及時(shí)重視這一問題，分析其原因并予以解決，將促進(jìn)我國(guó)銀行業(yè)的快速發(fā)展。

（二）“小而不存”對(duì)實(shí)現(xiàn)共同富裕的影響

在國(guó)家政策層面，小型銀行服務(wù)于基層居民、農(nóng)戶及小微企業(yè)，對(duì)提高就業(yè)率和穩(wěn)定銀行業(yè)具有重要作用，這對(duì)實(shí)現(xiàn)共同富裕至關(guān)重要。

共同富裕是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，是全體人民物質(zhì)生活和精神生活的富裕[20]，其中物質(zhì)生活富裕是精神生活富裕的前提。2005年，聯(lián)合國(guó)提出了普惠金融（inclusive financing）的概念，其內(nèi)涵是普通民眾均有平等機(jī)會(huì)獲得負(fù)責(zé)任且可持續(xù)的金融服務(wù)[21]。由此可見，共同富裕和普惠金融有自然的互動(dòng)甚至是因果關(guān)系[22]。當(dāng)前，我國(guó)村鎮(zhèn)銀行的存在可以滿足普通民眾的基本金融服務(wù)需求，但實(shí)現(xiàn)共同富裕需要更高級(jí)別的普惠金融，特別是在融資方面。現(xiàn)實(shí)中居民、農(nóng)戶及小微企業(yè)的主要融資渠道就是小型銀行[23]。若“小而不存”問題嚴(yán)重，導(dǎo)致個(gè)人無法通過原有小型銀行直接獲得融資，而不得不選擇大型銀行進(jìn)行操作，可能面臨更高的融資成本，這不僅會(huì)削弱個(gè)人的融資信心，也將違背普惠金融政策，阻礙共同富裕的實(shí)現(xiàn)；同理，小微企業(yè)要向大型銀行借貸將更為困難，因?yàn)榇笮豌y行的借貸程序較為嚴(yán)格、復(fù)雜，容易將小微企業(yè)認(rèn)定為不合格的借貸客戶，從而增加融資成本[24]。小微企業(yè)是國(guó)家實(shí)體經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵組成部分[25]，它們?nèi)绻凇靶《淮妗钡膯栴}下無法獲得充分的資金擴(kuò)大生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)規(guī)模，我國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)將受到影響。

小型銀行除了自身可以貢獻(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率外，還在提供就業(yè)機(jī)會(huì)上有重要作用。根據(jù)《中國(guó)金融年鑒》歷年數(shù)據(jù)（見圖3）[16， 26-28]數(shù)據(jù)來源：《中國(guó)金融年鑒》編輯部：《中國(guó)金融年鑒（2020）》，北京：中國(guó)金融年鑒雜志社有限公司，2021年，第537頁(yè)；《中國(guó)金融年鑒（2019）》，北京：中國(guó)金融年鑒雜志社有限公司，2020年，第544頁(yè)；《中國(guó)金融年鑒（2018）》，北京：中國(guó)金融年鑒雜志社有限公司，2019年，第499頁(yè)；《中國(guó)金融年鑒（2017）》，北京：中國(guó)金融年鑒雜志社有限公司，2018年，第497頁(yè)。，大型銀行的從業(yè)人員數(shù)量近年來已經(jīng)有所下降。相比之下，以城市商業(yè)銀行和農(nóng)村商業(yè)銀行為代表的小型銀行的從業(yè)人員數(shù)量卻在不斷上升。盡管小型銀行從業(yè)人員的總數(shù)量仍不及大型銀行，但如果出現(xiàn)“小而不存”，將導(dǎo)致一定數(shù)量的小型銀行從業(yè)人員無法繼續(xù)從事銀行業(yè)相關(guān)工作，而由于小型銀行的業(yè)務(wù)較為簡(jiǎn)單，專業(yè)性不強(qiáng)，他們可能無法在較為復(fù)雜的大型銀行重新獲得同樣的工作機(jī)會(huì)。此外，大型銀行的從業(yè)人員數(shù)量正處于飽和狀態(tài)，其本身從業(yè)人員數(shù)量開始下降，使其無法吸納從小型銀行分流出來的從業(yè)人員。因此，小型銀行可以提供就業(yè)機(jī)會(huì)，降低失業(yè)率的作用不容小覷。一旦“小而不存”的現(xiàn)象嚴(yán)重到影響銀行從業(yè)人員的基本工作和生活保障，必然會(huì)阻礙我國(guó)共同富裕的實(shí)現(xiàn)進(jìn)程。

妥善駕馭社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，是確保我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)既滿足人民需求又朝向共同富裕社會(huì)主義目標(biāo)邁進(jìn)的關(guān)鍵。作為該制度組成部分的銀行業(yè)，其主要發(fā)展方向?yàn)槭袌?chǎng)化，其中充分競(jìng)爭(zhēng)和機(jī)構(gòu)多元化是關(guān)鍵要素。改革開放以來，新成立的股份制銀行、城市商業(yè)銀行和農(nóng)村商業(yè)銀行雖然規(guī)模較小，但它們都是我國(guó)的銀行業(yè)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)主體。在這樣的情況下，如果發(fā)生“小而不存”，那么市場(chǎng)的多元化結(jié)構(gòu)就會(huì)被打破，導(dǎo)致市場(chǎng)份額更多地歸于大型銀行。根據(jù)《中華人民共和國(guó)反壟斷法》的規(guī)定，當(dāng)單個(gè)或多個(gè)經(jīng)營(yíng)者的市場(chǎng)份額達(dá)到一定比例時(shí)，將會(huì)構(gòu)成市場(chǎng)支配地位，是典型的違法行為

根據(jù)《中華人民共和國(guó)反壟斷法》第二十四條規(guī)定：“有下列情形之一的，可以推定經(jīng)營(yíng)者具有市場(chǎng)支配地位：（一）一個(gè)經(jīng)營(yíng)者在相關(guān)市場(chǎng)的市場(chǎng)份額達(dá)到二分之一的；（二）兩個(gè)經(jīng)營(yíng)者在相關(guān)市場(chǎng)的市場(chǎng)份額合計(jì)達(dá)到三分之二的；（三）三個(gè)經(jīng)營(yíng)者在相關(guān)市場(chǎng)的市場(chǎng)份額合計(jì)達(dá)到四分之三的?！?。因此，小型銀行是銀行業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中必不可少的部分，一旦發(fā)生“小而不存”，大型銀行可能會(huì)憑借其本身優(yōu)勢(shì)形成壟斷地位，從而阻礙銀行業(yè)市場(chǎng)化的進(jìn)程及中小企業(yè)融資，這將從根本上不利于銀行業(yè)乃至整個(gè)金融業(yè)的發(fā)展[29]?？偟膩碚f，“小而不存”是我國(guó)實(shí)現(xiàn)共同富裕的一大阻礙。作為實(shí)現(xiàn)普惠金融政策的載體，小型銀行在融資和就業(yè)方面扮演著重要角色，而小型銀行的存在更是我國(guó)銀行業(yè)持續(xù)市場(chǎng)化和可持續(xù)發(fā)展的基石。

三 比例原則視角下“小而不存”的產(chǎn)生原因

“強(qiáng)監(jiān)管”政策的主要體現(xiàn)是監(jiān)管密度增加及監(jiān)管不確定性上升，對(duì)小型銀行的壓力逐漸增大；此外，由于我國(guó)原有的監(jiān)管規(guī)范一直以“商業(yè)銀行”為立法對(duì)象，且有多部門聯(lián)合發(fā)布銀行監(jiān)管規(guī)范的立法慣例，因此“一體適用”的銀行監(jiān)管模式和規(guī)范的重復(fù)執(zhí)行也是產(chǎn)生“小而不存”的原因。

（一）“強(qiáng)監(jiān)管”政策對(duì)小型銀行的壓力

1.監(jiān)管密度增加

監(jiān)管規(guī)則的增加旨在應(yīng)對(duì)金融市場(chǎng)的變化和金融風(fēng)險(xiǎn)的積累，這是合理的。然而，短時(shí)間內(nèi)大量增加的監(jiān)管規(guī)范導(dǎo)致了監(jiān)管密度的上升。監(jiān)管密度是指監(jiān)管機(jī)關(guān)在時(shí)間維度（橫向）和業(yè)務(wù)維度（縱向）對(duì)銀行進(jìn)行網(wǎng)格狀的監(jiān)管[30]。如果說監(jiān)管數(shù)量的增加僅僅是給小型銀行帶來內(nèi)部運(yùn)營(yíng)成本的上升，那么監(jiān)管密度的增加要求小型銀行持續(xù)對(duì)監(jiān)管規(guī)則進(jìn)行關(guān)注，因?yàn)樗鼈冃枰粩嘌芯勘O(jiān)管規(guī)范以避免不當(dāng)合規(guī)帶來的行政處罰風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)它們還需要不斷地在監(jiān)管規(guī)范給出的最終期限前完成合規(guī)，這就進(jìn)入了一個(gè)持續(xù)的循環(huán)當(dāng)中。通常情況下，如果小型銀行無法獨(dú)立利用現(xiàn)有資源按時(shí)完成合規(guī)要求，它們將聘請(qǐng)外部具有專業(yè)合規(guī)知識(shí)的人員協(xié)助完成，這會(huì)增加小型銀行的額外合規(guī)成本。

2.監(jiān)管不確定性上升

銀行從業(yè)人員自然期望監(jiān)管具有高度可預(yù)測(cè)性，以便提前準(zhǔn)備，減輕新監(jiān)管規(guī)則給運(yùn)營(yíng)帶來的負(fù)面影響。然而，實(shí)際上，由于立法技術(shù)限制，國(guó)家金融監(jiān)督管理總局頒布的很多規(guī)章中仍存在任意性規(guī)范和強(qiáng)制性規(guī)范并行的情況，為監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供了廣泛的裁量空間，增加了監(jiān)管的不確定性。此外，我國(guó)銀行監(jiān)管存在滯后性，通常在市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)積聚后才進(jìn)行監(jiān)管。缺乏前瞻性的監(jiān)管導(dǎo)致銀行以“摸著石頭過河”的方式運(yùn)作，還須面對(duì)監(jiān)管機(jī)關(guān)的“補(bǔ)丁式”監(jiān)管。如果銀行僅基于現(xiàn)有的監(jiān)管規(guī)范開展業(yè)務(wù)，可能在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于下風(fēng)；如果過于激進(jìn)地在無監(jiān)管的情況下進(jìn)行金融創(chuàng)新，可能會(huì)在未來監(jiān)管規(guī)范頒布后，花費(fèi)巨額的合規(guī)成本。因此，監(jiān)管不確定性同樣給小型銀行的生存帶來壓力。

（二）我國(guó)銀行監(jiān)管固有的法律缺陷

1.“一體適用”的監(jiān)管模式

我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管是以《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》為基礎(chǔ)的，執(zhí)行《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》的國(guó)內(nèi)法主要是《商業(yè)銀行資本管理辦法》，這一規(guī)則主要聚焦于資本充足率和流動(dòng)性等工具。監(jiān)管機(jī)關(guān)在使用這些監(jiān)管工具時(shí)并沒有徹底區(qū)分銀行規(guī)模，而是對(duì)第一、二檔商業(yè)銀行應(yīng)用同一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)管，一定程度上形成了“一體適用”的監(jiān)管模式。但在“一體適用”監(jiān)管模式下的一個(gè)問題是，針對(duì)不同的監(jiān)管對(duì)象無法采取有針對(duì)性的、合比例的監(jiān)管措施，如果在“強(qiáng)監(jiān)管”時(shí)期，就會(huì)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)控制有余，金融市場(chǎng)活力不足，對(duì)小型銀行過度限制的情況；如果在“弱監(jiān)管”時(shí)期，就會(huì)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)控制不足，金融過度自由化，對(duì)小型銀行限制不足的情況。當(dāng)前及未來一段時(shí)間我國(guó)都處于銀行業(yè)“強(qiáng)監(jiān)管”的態(tài)勢(shì)下，這樣的情況下，對(duì)小型銀行的監(jiān)管顯然過于嚴(yán)格，導(dǎo)致它們承擔(dān)過重的負(fù)擔(dān)。

2.重復(fù)執(zhí)行

重復(fù)執(zhí)行是指同一事項(xiàng)有多個(gè)監(jiān)管機(jī)關(guān)作出重復(fù)的監(jiān)管行為。我國(guó)雖以國(guó)家金融監(jiān)督管理總局為銀行監(jiān)管的主要機(jī)關(guān)，但我國(guó)監(jiān)管規(guī)范有很多是多部門聯(lián)合發(fā)布的聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范較多：例如2018年1月18日中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、中國(guó)人民銀行、中國(guó)證監(jiān)會(huì)等五部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步支持商業(yè)銀行資本工具創(chuàng)新的意見》和2017年5月23日銀監(jiān)會(huì)、發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部等十一部門聯(lián)合發(fā)布的《大中型商業(yè)銀行設(shè)立普惠金融事業(yè)部實(shí)施方案》等。，這就會(huì)造成在監(jiān)管過程中，多個(gè)監(jiān)管機(jī)關(guān)同時(shí)執(zhí)行相同的規(guī)范。由于各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管邏輯各不相同，這種情況加劇了銀行的負(fù)擔(dān)，有時(shí)導(dǎo)致合規(guī)成本顯著增加。

（三）比例原則與“小而不存”

自改革開放以來，我國(guó)的金融監(jiān)管主要采用規(guī)則性監(jiān)管模式，這樣的監(jiān)管模式增加了監(jiān)管的復(fù)雜性。面對(duì)不斷變化的金融風(fēng)險(xiǎn)，單一監(jiān)管模式的適應(yīng)性必然不足。相對(duì)于規(guī)則性監(jiān)管，原則性監(jiān)管賦予被監(jiān)管對(duì)象更大的自由度，允許它們自定合規(guī)方式。規(guī)則性監(jiān)管要求被監(jiān)管對(duì)象遵循相同的規(guī)則，這些規(guī)則細(xì)致到可能規(guī)制一個(gè)被監(jiān)管對(duì)象的實(shí)際運(yùn)作。就銀行監(jiān)管而言，規(guī)則性監(jiān)管可能會(huì)扼制銀行業(yè)的創(chuàng)新和活力，相較而言，原則性監(jiān)管則給予了被監(jiān)管對(duì)象更多的靈活性，被監(jiān)管對(duì)象可以在這個(gè)空間內(nèi)進(jìn)行更多的創(chuàng)新[31]。

我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管的規(guī)則體系是以《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》和《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》兩部法律為統(tǒng)領(lǐng)的，這兩部法律雖然條款眾多，但并沒有具體地規(guī)定銀行監(jiān)管的操作規(guī)則。很大程度上，這兩部法律主要在為監(jiān)管機(jī)關(guān)做指導(dǎo)性的描述，引導(dǎo)其制定更為具體的監(jiān)管規(guī)則。因此，小型銀行需要遵循絕大多數(shù)監(jiān)管規(guī)則，并預(yù)備應(yīng)對(duì)未來更多、不確定性更強(qiáng)的監(jiān)管規(guī)則。

比例原則，作為公法的一項(xiàng)基本原則，在憲法中是審查國(guó)家行為是否侵犯基本權(quán)利的工具，在行政法中則能限制公權(quán)力的濫用[32]。事實(shí)上，比例原則因其階層化的操作模式和靈活性已經(jīng)被廣泛應(yīng)用到各個(gè)法學(xué)領(lǐng)域，銀行監(jiān)管在本質(zhì)上是一種公法行為，比例原則對(duì)于平衡銀行監(jiān)管中市場(chǎng)參與者各自的利益和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的目標(biāo)至關(guān)重要。因此，應(yīng)用比例原則分析我國(guó)銀行監(jiān)管體系中的“小而不存”問題是一條有效路徑[33]。

本文認(rèn)同比例原則由四個(gè)子原則構(gòu)成：目的正當(dāng)性原則、適當(dāng)性原則、必要性原則和狹義比例原則，形成了一個(gè)階層化的操作模型[34]。這四個(gè)子原則呈遞進(jìn)關(guān)系，在審查監(jiān)管行為時(shí)，應(yīng)依次通過這些子原則的檢驗(yàn)；任一環(huán)節(jié)不通過，皆可認(rèn)為不符合比例原則[35]。通常，違反比例原則的監(jiān)管行為被視為非法，監(jiān)管行為則當(dāng)然無效且應(yīng)當(dāng)被糾正。依此，比例原則可以對(duì)我國(guó)銀行監(jiān)管體系有如下評(píng)價(jià)：

首先，目的正當(dāng)性原則要求監(jiān)管機(jī)關(guān)作為國(guó)家機(jī)關(guān)，其作出的監(jiān)管行為應(yīng)當(dāng)基于公共利益。但公共利益是一個(gè)開放性的概念，法律未明確其范圍，只能在具體監(jiān)管行為中辨析[36]。銀行監(jiān)管最重要的目的是金融穩(wěn)定，而金融穩(wěn)定的最大受益者是金融消費(fèi)者。金融穩(wěn)定可以作為銀行監(jiān)管中的表層目的；而深層目的，即銀行監(jiān)管中的公共利益可以概括為金融消費(fèi)者的利益。監(jiān)管行為必須基于金融穩(wěn)定或金融消費(fèi)者利益，否則不符合目的正當(dāng)性原則[37]。

其次，適當(dāng)性原則的要求是手段必須有助于目的達(dá)成，如前所述，銀行監(jiān)管中被普遍接受的正當(dāng)目的有二：金融穩(wěn)定和金融消費(fèi)者利益[38]，監(jiān)管行為必須有助于金融穩(wěn)定或有利于金融消費(fèi)者利益的保護(hù)，才符合適當(dāng)性原則的要求。一般而言，金融穩(wěn)定與金融消費(fèi)者利益是不沖突的，但銀行業(yè)的狀況復(fù)雜多變，監(jiān)管機(jī)關(guān)也可能在面對(duì)擠兌等突發(fā)情況時(shí)，暫時(shí)性地犧牲金融消費(fèi)者利益從而保證金融穩(wěn)定，金融穩(wěn)定在突發(fā)情況下可以被優(yōu)先考量的主要原因是經(jīng)濟(jì)的整體性。在這種情況下，監(jiān)管行為仍能夠通過適當(dāng)性原則的檢驗(yàn)，在后續(xù)兩個(gè)原則的檢驗(yàn)中繼續(xù)衡量監(jiān)管行為與目的之間的關(guān)系，最終得出結(jié)論。

再次，考慮必要性原則，該原則主要考量的是監(jiān)管機(jī)關(guān)在面臨多種監(jiān)管行為的選擇時(shí)，是否選擇了對(duì)監(jiān)管對(duì)象造成權(quán)利損失最小的方案。例如，盡管在銀行監(jiān)管中執(zhí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)確實(shí)達(dá)到金融穩(wěn)定和保護(hù)金融消費(fèi)者利益的目的，但是對(duì)不同規(guī)模銀行造成的權(quán)利損失卻不同。具體而言，大型銀行由于資產(chǎn)雄厚、從業(yè)人員專業(yè)程度高，在較小的損失下可以完成合規(guī)；而小型銀行資產(chǎn)有限，人員結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，需要付出更大的成本才能完成合規(guī)，利潤(rùn)空間自然下降[39]。這樣的情況下，統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)不是對(duì)監(jiān)管對(duì)象造成權(quán)利損失最小的一種監(jiān)管行為，而區(qū)別銀行規(guī)模并采取有針對(duì)性的監(jiān)管行為才符合必要性原則。

最后，考慮狹義比例原則，它衡量的是監(jiān)管機(jī)關(guān)做出監(jiān)管行為付出的代價(jià)與監(jiān)管對(duì)象所付出代價(jià)的平衡性。在銀行監(jiān)管過程中，代價(jià)可通過貨幣量直觀衡量。如果監(jiān)管機(jī)關(guān)付出的代價(jià)遠(yuǎn)超監(jiān)管對(duì)象所付出的代價(jià)，則不符合狹義比例原則；同理，監(jiān)管對(duì)象所付出的代價(jià)遠(yuǎn)超監(jiān)管機(jī)關(guān)所付出的代價(jià)時(shí)，也無法通過其檢驗(yàn)，而在“小而不存”的問題中，通常存在這種情況。

從比例原則的角度看，其階層化的操作模型強(qiáng)化了可操作性，有利于避免“一體適用”的監(jiān)管行為；而從銀行監(jiān)管的角度看，一個(gè)健康、有序的金融市場(chǎng)不管是在機(jī)構(gòu)規(guī)模還是在業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)上一定是多元化的。因此，比例原則可以有效防止監(jiān)管行為過度監(jiān)管小型銀行，從而造成市場(chǎng)的單一化。

四 小型銀行的定義優(yōu)化

根據(jù)黨中央的政策，我國(guó)將持續(xù)實(shí)施對(duì)金融業(yè)“強(qiáng)監(jiān)管”的政策。在此框架下，解決“小而不存”問題不僅關(guān)系銀行業(yè)本身的發(fā)展，更關(guān)聯(lián)著從國(guó)家共同富裕到普惠金融政策影響的每個(gè)個(gè)體和企業(yè)。任何監(jiān)管行為都是以法律為起點(diǎn)的，因此，規(guī)范意義上，重新定義小型銀行是解決此問題的關(guān)鍵。

法學(xué)是概念之學(xué)，而立法的起點(diǎn)也是概念。因此，明確立法上小型銀行的定義和范圍極為重要。一旦立法明晰了小型銀行的范圍，在制定規(guī)則時(shí)就可以根據(jù)不同銀行的規(guī)模和業(yè)務(wù)進(jìn)行針對(duì)性強(qiáng)的立法，從而提高監(jiān)管效率，減少過度監(jiān)管。

目前，我國(guó)法律沒有對(duì)銀行規(guī)模進(jìn)行明確的劃分，尤其是缺乏對(duì)小型銀行的明確定義。根據(jù)《中國(guó)金融年鑒》和國(guó)家金融監(jiān)督管理總局的規(guī)范性文件，可以確定我國(guó)當(dāng)前對(duì)銀行規(guī)模的劃分是以資產(chǎn)總量為標(biāo)準(zhǔn)的，也即資產(chǎn)定義模式

《中國(guó)金融年鑒》中我國(guó)對(duì)銀行規(guī)模的定義是基于本外幣資產(chǎn)總量。3000億元以下的是小型銀行，3000億元到2萬億元的是中型銀行，2萬億元以上的是大型銀行。而在原銀監(jiān)會(huì)關(guān)于流動(dòng)性監(jiān)管的規(guī)范性文件中，我們可以看出資產(chǎn)2000億元以下的銀行不適用流動(dòng)性監(jiān)管，這也從規(guī)范角度說明了銀行規(guī)模的資產(chǎn)定義模式。。盡管資產(chǎn)定義模式清晰并能區(qū)分所有銀行，但在立法層面上，嚴(yán)格的資產(chǎn)定義模式有三個(gè)弊端：

第一，資產(chǎn)定義模式主要反映單一機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)狀況，無法反映整個(gè)銀行集團(tuán)的資產(chǎn)總量。大型銀行往往分支機(jī)構(gòu)較多，下轄資產(chǎn)也很多，單靠數(shù)額可能需要列入大型或中型銀行的監(jiān)管范疇，但實(shí)際上它們僅是分支機(jī)構(gòu)[40]。

第二，為了實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目的，資產(chǎn)定義模式主要是依據(jù)數(shù)據(jù)對(duì)銀行進(jìn)行分類，這就要求對(duì)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和銀行業(yè)的快速變化有所把握，根據(jù)不斷變化的數(shù)據(jù)對(duì)銀行類型劃分進(jìn)行調(diào)整也是一種額外的成本消耗。

第三，資產(chǎn)定義模式是以本外幣總量為基準(zhǔn)的，但資產(chǎn)定義模式無法動(dòng)態(tài)地反映本外幣幣值的變化和金融市場(chǎng)的變化?！吨袊?guó)金融年鑒》到目前仍沿用2008年各銀行的資產(chǎn)總量，而2008年至今，人民幣對(duì)美元的幣值幾經(jīng)變化，金融市場(chǎng)和監(jiān)管環(huán)境也變化多次。

總體而言，資產(chǎn)定義模式具有不確定性，將這種不確定的定義模式納入規(guī)范，作為監(jiān)管的基礎(chǔ)，可能導(dǎo)致金融市場(chǎng)的混亂。在尚無規(guī)范定義模式和資產(chǎn)定義模式有多種弊端的情況下，尋求一種新的定義模式在立法上對(duì)小型銀行的概念和范圍進(jìn)行確定是解決“小而不存”問題的首要突破路徑。事實(shí)上，對(duì)小型銀行有兩種定義模式，除了我們目前采用的資產(chǎn)定義模式，活動(dòng)定義模式在學(xué)術(shù)界也有一定的地位。活動(dòng)定義模式（activity-based definition）是指按照不同銀行進(jìn)行運(yùn)營(yíng)活動(dòng)的特點(diǎn)和復(fù)雜程度的不同對(duì)銀行規(guī)模進(jìn)行劃分?；顒?dòng)定義模式以三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來界定小型銀行：第一，銀行在有限的地理范圍內(nèi)運(yùn)營(yíng)；第二，銀行主要經(jīng)營(yíng)的是零售業(yè)務(wù)，而非批發(fā)業(yè)務(wù)；第三，銀行的決策取決于熟知當(dāng)?shù)厍闆r的決策者[41]。活動(dòng)定義模式能夠更好地將銀行分類，從而達(dá)到監(jiān)管機(jī)關(guān)防控系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的最終目的。首先，在有限的地理范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的小型銀行，其風(fēng)險(xiǎn)不易傳導(dǎo)至全國(guó)，即便發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)?shù)卣灿心芰υ诒緟^(qū)域內(nèi)控制風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管機(jī)關(guān)在監(jiān)管的過程中無須著重考慮小型銀行風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)以及風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的隔離問題；其次，該模式可以將小型銀行從監(jiān)管機(jī)關(guān)針對(duì)大型銀行進(jìn)行監(jiān)管的一些復(fù)雜業(yè)務(wù)中解放出來。小型銀行的業(yè)務(wù)主要是零售業(yè)務(wù)，而大型銀行的主要業(yè)務(wù)是批發(fā)業(yè)務(wù)[42]，監(jiān)管機(jī)關(guān)可以進(jìn)行針對(duì)性和選擇性的監(jiān)管，而不是要求所有銀行一律合規(guī)，以減少成本；最后，由于當(dāng)?shù)貨Q策者對(duì)經(jīng)濟(jì)狀況有深入的了解，監(jiān)管機(jī)關(guān)可以賦予當(dāng)?shù)貨Q策者較大的自由裁量權(quán)，這樣既保證了控制金融風(fēng)險(xiǎn)，又能夠使小型銀行為當(dāng)?shù)氐膶?shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供更多支持。

盡管我國(guó)監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)銀行規(guī)模的判定沒有法律依據(jù)，但事實(shí)上我國(guó)目前采取資產(chǎn)定義模式劃分銀行規(guī)模，而資產(chǎn)總量的數(shù)據(jù)還停留在2008年。法律上缺乏規(guī)范依據(jù)會(huì)造成監(jiān)管的不確定性，監(jiān)管機(jī)關(guān)會(huì)因此做出滯后或不合比例的監(jiān)管行為。因此，從法律上填補(bǔ)這一空白是突破“小而不存”的第一步。當(dāng)小型銀行在法律上有了明確的定義和范圍，監(jiān)管機(jī)關(guān)可以根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)狀況和銀行規(guī)模，依照其目的做出更為適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管行為，可以防止造成小型銀行合規(guī)和運(yùn)行成本的過度上升，從而避免小型銀行不健康的破產(chǎn)或被兼并。雖然，活動(dòng)定義模式有其優(yōu)勢(shì)，但是以何種復(fù)雜程度的業(yè)務(wù)作為定義的界限卻非常復(fù)雜，需要結(jié)合我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)際情況，運(yùn)用大量數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，從而選出最有效的活動(dòng)定義模式。對(duì)小型銀行有了統(tǒng)一的活動(dòng)定義模式后，立法者可以根據(jù)小型銀行的特點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)情況，訂立符合小型銀行風(fēng)險(xiǎn)狀況和業(yè)務(wù)發(fā)展的、成比例的監(jiān)管規(guī)范，從而減少小型銀行的合規(guī)成本。

五 結(jié) 論

“強(qiáng)監(jiān)管”政策有助于控制金融風(fēng)險(xiǎn)、維持金融穩(wěn)定，并防止銀行業(yè)過度自由化。但是，“強(qiáng)監(jiān)管”政策也可能導(dǎo)致監(jiān)管規(guī)則的復(fù)雜化和“一體適用”的監(jiān)管模式，增加銀行及其從業(yè)者的負(fù)擔(dān)，因此，應(yīng)注意避免監(jiān)管過度，以防監(jiān)管抑制銀行業(yè)的發(fā)展。

由于小型銀行服務(wù)于基層居民、農(nóng)戶及小微企業(yè)，因此小型銀行在推進(jìn)普惠金融和共同富裕的過程中發(fā)揮關(guān)鍵作用。目前，我國(guó)金融監(jiān)管工作的根本性任務(wù)是防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)，特別是防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，銀行監(jiān)管是典型的公法行為，通過應(yīng)用四階層的比例原則進(jìn)行分析可以得出：“一體適用”的監(jiān)管模式并不是當(dāng)前我國(guó)銀行監(jiān)管體系的最優(yōu)選擇，監(jiān)管規(guī)則的增加、監(jiān)管機(jī)關(guān)的重復(fù)執(zhí)行以及監(jiān)管的不確定性均增加了小型銀行的合規(guī)成本和負(fù)擔(dān)，限制了其發(fā)展。逐漸式微的小型銀行會(huì)減少金融消費(fèi)者的融資選項(xiàng)，同時(shí)限制大型銀行有效利用金融資源，這事實(shí)上不利于金融消費(fèi)者保護(hù)，也妨礙了普惠金融和共同富裕的實(shí)現(xiàn)。優(yōu)化對(duì)小型銀行的定義，摒棄原有以資產(chǎn)總量定義銀行規(guī)模的模式，轉(zhuǎn)而采取活動(dòng)定義模式，可以克服貨幣幣值變化、資料更新不及時(shí)等弊端，使監(jiān)管規(guī)則更有效地保護(hù)低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的小型銀行。

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［作者簡(jiǎn)介］ 曲光毅（1992—），男，山東濟(jì)南人，華東政法大學(xué)涉外法治研究院博士后，研究方向：銀行監(jiān)管。