DOI：10.13718/j.cnki.xdsk.2024.03.006

作者簡介：劉天文，華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院，博士研究生。

基金項目：國家社會科學(xué)基金重大項目“縣鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化的制度架構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制研究”（23amp;ZD139），項目負(fù)責(zé)人：徐勇；中國博士后科學(xué)基金第72批面上項目“村莊改造中的風(fēng)險生產(chǎn)與韌性治理研究”（2022M721295），項目負(fù)責(zé)人：金江峰。

摘" 要：在一個現(xiàn)代化快速轉(zhuǎn)型的國家，政府調(diào)適能力是保證基層治理體制穩(wěn)定運(yùn)行的必然要求。近年來，隨著基層治理體系規(guī)范化的不斷推進(jìn)，基層問責(zé)的強(qiáng)化以及創(chuàng)新壓力的增大，基層治理正面臨體制剛性化的轉(zhuǎn)型困境，基層行政體制內(nèi)部的調(diào)適空間也在逐漸縮小。為了化解科層體制壓力、再造自主行政空間，基層政府會主動突破行政科層體系邊界與社會組織展開“策略性合作”，通過“行政借道社會”強(qiáng)化自身的調(diào)適能力?！靶姓璧郎鐣笔腔鶎诱龀龅囊环N新型外部調(diào)適行為，其不僅超越了以往的“策略主義”“共謀”“避責(zé)”“工作機(jī)制創(chuàng)新”等的理論解釋框架，還深化了政社關(guān)系中的嵌入性視角，是重新認(rèn)識基層治理體制保持彈性和適應(yīng)性的重要切入點。為此，應(yīng)該積極透過“行政借道社會”的復(fù)雜實踐過程與機(jī)制的闡釋分析，拓展基層政府調(diào)適能力下體制彈性與適應(yīng)性維持的中國經(jīng)驗和理論命題，同時為當(dāng)前實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化提供方法論啟示。

關(guān)鍵詞：基層政府；體制剛性化；調(diào)適行為；政社互動；借道機(jī)制；嵌入理論；治理現(xiàn)代化

中圖分類號：D630

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1673-9841（2024）03-0066-14

一、問題的提出

近年來，國家相繼提出“構(gòu)建基層社會治理新格局”［1］、“推進(jìn)基層治理創(chuàng)新”［2］、“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理”［3］、“完善社會治理體系”［4］作為加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，以及推動基層治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化的重要舉措?！罢徺I服務(wù)”作為基層社會治理創(chuàng)新的重要機(jī)制［5］，在推動政府職能轉(zhuǎn)變的同時，也積極引導(dǎo)社會力量參與基層治理。在此背景下，基層政府與社會間的互動日趨密集，越來越重視社會組織在基層創(chuàng)新中的作用。已有研究中“分類控制”［6］和“行政吸納”［7］理論雖然對政社關(guān)系的形成及演變進(jìn)行了較好闡述，但對微觀層面基層政府行為的關(guān)注較少。實踐中，社會組織的形成以及多樣化實踐都與基層政府的行為息息相關(guān)。

“基層政府行為”是組織社會學(xué)和政治學(xué)關(guān)注的重要領(lǐng)域。大多數(shù)研究借鑒了“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，將基層政府和干部群體看作是追求政治和經(jīng)濟(jì)收益最大化的理性行動主體。面對中國行政組織結(jié)構(gòu)上的“壓力型體制”［8］以及“政治錦標(biāo)賽”［9］下的強(qiáng)競爭機(jī)制，基層政府會主動做出調(diào)適行動，為自身創(chuàng)造出政策執(zhí)行、任務(wù)完成和壓力轉(zhuǎn)化的自主空間，提高工作的靈活性和適應(yīng)性。基層政府形成的調(diào)適行為包括：一是“變通”行為。應(yīng)星發(fā)現(xiàn)基層政府往往采取“變通”國家政策和上級指示以緩和基層矛盾［10］。歐陽靜發(fā)現(xiàn)當(dāng)基層政府難以實現(xiàn)壓力型體制中的目標(biāo)任務(wù)時，容易塑造“策略主義”［11］。二是“共謀”行為。周雪光發(fā)現(xiàn)基層政府間常常通過“共謀”行為應(yīng)付政策執(zhí)行過程中的各種檢查［12］。米恩廣、張瑩丹認(rèn)為“共謀行為”是基層政府行為的逆向選擇，其目的是應(yīng)對上級的政策法令和檢查監(jiān)督，該行為是壓力型政府體制下的產(chǎn)物［13］。三是“避責(zé)”行為。倪星、王銳發(fā)現(xiàn)在上級和社會的雙重壓力下，政府官員容易產(chǎn)生忙而不動、納入常規(guī)、隱匿信息、轉(zhuǎn)移視線、找替罪羊等避責(zé)行為［14］。田先紅發(fā)現(xiàn)在屬地管理強(qiáng)化屬性下，基層政府因缺乏完成上級治理任務(wù)的資源和權(quán)力，而被迫選擇形式主義、欺上瞞下等消極避責(zé)行為［15］。四是“工作機(jī)制創(chuàng)新”行為。楊華認(rèn)為“不變體制變機(jī)制”下的工作機(jī)制創(chuàng)新是基層政府組織進(jìn)行自我調(diào)適和革新，并實現(xiàn)體制內(nèi)在張力和矛盾轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵［16］。田先紅認(rèn)為基層政府通過工作機(jī)制創(chuàng)新可以整合體制資源、激發(fā)體制活力，最終能更好地應(yīng)對體制壓力和社會環(huán)境的變化［17］。袁明寶發(fā)現(xiàn)“管區(qū)制”作為一種工作機(jī)制創(chuàng)新，其能夠借助激勵動員和組織重構(gòu)整合有限資源應(yīng)對任務(wù)壓力，最終增強(qiáng)基層政府的自主性［18］。綜上所述，基層政府出現(xiàn)的“變通”“共謀”“避責(zé)”等行為屬于非正式的消極調(diào)適行為，而“工作機(jī)制創(chuàng)新”行為則屬于正式的積極調(diào)適行為。這些調(diào)適行為是基層政府創(chuàng)造自主行政空間的關(guān)鍵，也是理解基層治理體制具備較強(qiáng)適應(yīng)能力的重要視角。

已有研究具有以下特點：一是關(guān)注壓力型體制下縱向的基層政府調(diào)適行為，分析基層政府如何通過自我調(diào)適行動化解行政體系內(nèi)部的張力。然而，隨著基層治理體制運(yùn)作中過程管理強(qiáng)化［19］、責(zé)任泛化［20］、體制剛性化［21］，基層政府的自主調(diào)適行為受到嚴(yán)重束縛。過程管理的強(qiáng)化使得基層政府的非正式調(diào)適行為逐步變少。責(zé)任的泛化使得基層干部為了避責(zé)而很少追求主動創(chuàng)新。體制的剛性化則會強(qiáng)化行政體系內(nèi)部的壓力，造成體制的僵化，使基層工作的變通性和靈活性下降?？傊鶎有姓w制內(nèi)部的調(diào)適空間在逐漸縮小。二是側(cè)重于探討基層行政體系內(nèi)部做出的調(diào)適行為，而忽略了基層行政體系外部的調(diào)適行為。在實踐中，基層政府除了采取內(nèi)部調(diào)適行為，還通過外部調(diào)適行為，即借助于行政體系之外的力量增強(qiáng)自主行政空間。因此，基層政府外部調(diào)適行為的形成邏輯及復(fù)雜實踐機(jī)制，同樣值得深入探討。

值得注意的是，當(dāng)前在體制剛性化和內(nèi)部的調(diào)適空間壓縮的背景下，基層體制仍然保持著較強(qiáng)的韌性和適應(yīng)能力，原因在于基層政府并非被動地受制于既有的制度環(huán)境和結(jié)構(gòu)性壓力，而是主動突破行政科層體系邊界，并通過“行政借道社會”這一外部調(diào)適行為重塑基層政府組織的靈活性和彈性空間?！靶姓璧郎鐣钡某霈F(xiàn)，揭示出基層政府從內(nèi)部調(diào)適機(jī)制向外部調(diào)適機(jī)制的轉(zhuǎn)變，這一轉(zhuǎn)變在一定程度上強(qiáng)化了基層政府組織的適應(yīng)能力。黃曉春、周黎安最早關(guān)注到了“行政借道社會”現(xiàn)象，指出基層政府為了應(yīng)對行政發(fā)包體系內(nèi)的繁雜發(fā)包任務(wù)而引發(fā)了基層行政“借道”社會組織的行為［22］。徐選國、王曼曼認(rèn)為“行政借道組織”強(qiáng)調(diào)政府與社區(qū)基金會之間具有利益契合性，是激發(fā)社會活力和破解行政發(fā)展困境的一種創(chuàng)新策略［23］。這些研究為我們認(rèn)識和理解“借道”機(jī)制在基層治理中的作用提供了重要的啟示，但這些研究并未對“行政借道社會”的復(fù)雜實踐過程與互動機(jī)制進(jìn)行探討，也未關(guān)注到基層政府調(diào)適行為的變化。

在相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，本文試圖將“行政借道社會”行為置于基層政府購買社會服務(wù)的治理體制中理解，并嘗試通過分析基層政府組織與社會組織之間的互動關(guān)系以探討基層政府的外部調(diào)適機(jī)制，以進(jìn)一步回答如下問題：基層政府如何“借道”社會？社會組織如何反向“借道”基層政府？基層政府與社會組織間的互動如何生產(chǎn)出自主行政空間？通過對“行政借道社會”的闡釋分析，不僅可以更加深刻地理解基層政府與社會組織間關(guān)系的實踐邏輯與形成機(jī)制，還能進(jìn)一步拓展和延伸基層政府調(diào)適行為的研究空間。

二、“行政借道社會”：理解基層政府調(diào)適行為的一個分析框架

（一）理論基礎(chǔ)與分析框架

理解基層政府“借道”社會這一行為現(xiàn)象必須將其置放在基層政府與社會組織間的互動關(guān)系之中，以充分認(rèn)識這一行為產(chǎn)生的現(xiàn)實環(huán)境和形成機(jī)制。近現(xiàn)代以來，在社會科學(xué)界中卡爾·波蘭尼最早提出“嵌入理論”探討市場與社會之間的互動關(guān)系［24］。馬克·格蘭諾維特對該理論進(jìn)行了拓展，強(qiáng)調(diào)行動者之間最核心的互動機(jī)制是社會網(wǎng)絡(luò)［25］。在此基礎(chǔ)上，國外學(xué)者針對不同的嵌入性和嵌入的類型提出了結(jié)構(gòu)嵌入性、制度嵌入性、關(guān)系嵌入性、認(rèn)知嵌入性、文化嵌入性等眾多概念［26］?！扒度肜碚摗睂W(xué)界產(chǎn)生了重要的影響。在中國研究領(lǐng)域，研究者借鑒了“嵌入理論”，探討政府與社會組織之間的互動關(guān)系，并建構(gòu)了“嵌入性發(fā)展”的理論分析框架［27］。但是，既往研究主要用“國家鑲嵌在社會中”形容當(dāng)前的政社關(guān)系，其中的行政控制關(guān)系、依附性關(guān)系和服務(wù)關(guān)系等都只是局限于對單一主體進(jìn)行單一維度的嵌入關(guān)系解釋，而忽視了基層政府與社會組織之間持續(xù)的雙向、多維的互嵌機(jī)制。同時，對政社關(guān)系的研究多從“國家—社會”分析框架展開，從基層政府行為的切入還比較少。

鑒于此，本文對“行政借道社會”的闡釋分析，具有一定的理論創(chuàng)新性。一是可以深化政社關(guān)系中的嵌入性視角。在已有的政社關(guān)系研究中，嵌入性視角大多受制于“國家—社會”分析框架的影響，使其偏向于從宏觀層面出發(fā)將各級政府抽象為整體化的“國家”，以探討國家與社會力量的互動關(guān)系，進(jìn)而忽略了基層政府自身的行為邏輯對社會組織的影響和關(guān)系形塑。因此，大多數(shù)關(guān)于政社關(guān)系的研究多停留在外在的關(guān)系形式，而缺乏深入對其本質(zhì)的探索。本文提出的“行政借道社會”分析框架則可以有效彌補(bǔ)這一不足，從中觀層面深入剖析基層政府與社會組織之間形成的“結(jié)構(gòu)—功能”“關(guān)系—利益”多維互嵌耦合機(jī)制，跳出原有的單主體、單維度嵌入性視角，有助于深入理解當(dāng)前政社關(guān)系的復(fù)雜化和多樣性，以及背后的形成原因與機(jī)制，豐富政社關(guān)系的多樣性解釋。二是可以延伸基層政府調(diào)適行為的研究空間。“行政借道社會”下的基層政府調(diào)適行為跳出了行政科層體系邊界，超越了以往的“策略主義”“共謀”“避責(zé)”“工作機(jī)制創(chuàng)新”等的理論解釋框架，進(jìn)一步深入到基層政府體制外部的調(diào)適行為層面。在與行政體系內(nèi)部調(diào)適機(jī)制分析視角比較下，基層“行政借道社會”被賦予了新的理論價值和現(xiàn)實意義，是重新認(rèn)識基層治理現(xiàn)代化過程中基層治理體制始終保持彈性和適應(yīng)性的重要切入點。

在實踐中，“行政借道社會”行為內(nèi)含了基層政府與社會組織的互嵌機(jī)制，呈現(xiàn)出從“基層政府主動嵌入社會組織”到“社會組織反向嵌入基層政府”再到“基層政府與社會組織間的互嵌”的多維互動過程。一方面基層政府對社會的嵌入主要表現(xiàn)在其會主動發(fā)展與自身工作需要相適配的社會組織，并靈活調(diào)整其與社會組織間的互動關(guān)系，積極創(chuàng)造自主行政空間，實現(xiàn)基層行政對社會的“借道”。另一方面，社會組織作為能動的主體，也會積極在承接基層政府項目時憑借自身的人力資源、服務(wù)功能和專業(yè)技術(shù)等方面的優(yōu)勢逐漸形成對基層政府的反向嵌入，進(jìn)而為自身創(chuàng)造生存空間，塑造出社會組織“反向借道”基層政府的實踐形態(tài)。最終，基層政府與社會組織的互嵌機(jī)制，使雙方在“相互借道”的過程中達(dá)成“策略性合作”，形成長期穩(wěn)定的互動聯(lián)合關(guān)系。

綜上所述，本文基于基層政府購買社會服務(wù)的經(jīng)驗案例考察，試圖在依照“嵌入理論”的基礎(chǔ)上，建立“行政借道社會”的理論分析框架（如圖1）。在該分析框架的統(tǒng)攬下，本文將從“行政借道社會”“社會反向借道”以及“政社間的耦合”三個方面呈現(xiàn)其復(fù)雜的形成機(jī)制與實踐互動關(guān)系，這對理解基層政府的外部調(diào)適方式具有重要啟示作用。

（二）研究方法與案例簡介

根據(jù)學(xué)術(shù)慣例，本文將涉及的地名、人名等進(jìn)行了技術(shù)性處理，皆為化名。

本文主要采用案例分析法，對Z省S區(qū)政府通過購買社會服務(wù)“借道”社會的調(diào)適行為過程展開分析。S區(qū)位于Z省東北部，共轄7個街道、13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，包括281個行政村、21個改居村、65個社區(qū)。2021年S區(qū)在民政部依法注冊登記的社會組織一共773家，2023年增加到831家，另外還有近千家在社區(qū)備案的社會組織，如志愿服務(wù)隊、興趣愛好組織和文娛類組織等。

S區(qū)在基層治理創(chuàng)新與創(chuàng)建活動的需求導(dǎo)向下，產(chǎn)生出一批社會組織幫助政府完成創(chuàng)建、創(chuàng)新工作或是一些行政任務(wù)，而很少提供專業(yè)化的社會服務(wù)。例如，L社工服務(wù)社和Y社工服務(wù)中心分別成立于2016年、2021年，是S區(qū)民政局批準(zhǔn)注冊的民辦非企業(yè)單位，主要負(fù)責(zé)承接和實施政府各類項目，具體包括微公益創(chuàng)投、基層治理創(chuàng)新、調(diào)研評估服務(wù)、公益性項目、政務(wù)服務(wù)、信訪社會工作服務(wù)，等等。調(diào)查發(fā)現(xiàn)社會組織的產(chǎn)生與基層政府的行為密切相關(guān)，S區(qū)政府通過購買服務(wù)的方式將一些創(chuàng)建工作、創(chuàng)新活動和行政性任務(wù)以項目的方式打包給社會組織完成，并通過簽訂合同的方式把工作職責(zé)和治理責(zé)任轉(zhuǎn)移給社工組織。在這一過程中，基層政府與社會組織之間出現(xiàn)了“行政借道社會”的現(xiàn)象。

本文的經(jīng)驗案例得益于筆者及團(tuán)隊在Z省S區(qū)B街道開展為期20天，從2022年7月5日到7月25日的田野調(diào)查，調(diào)查的方式主要是采取深度訪談，訪談的對象包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部、村社干部、社會組織負(fù)責(zé)人、社會工作者、老干部、黨員以及村民（居民）等。同時還搜集了大量的政策、規(guī)章、法律和制度等國家和地方政府規(guī)范性文件，以及社會組織的相關(guān)歷史資料、工作日志，等等。此外，為了確保田野調(diào)查的持續(xù)有效性，筆者于2023年陸續(xù)通過微信、電話回訪等方式進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查。

三、行政借道社會：基層政府對社會組織的主動嵌入

基層行政“借道”社會組織的動因與體制剛性化下的行政體系壓力以及創(chuàng)新政績驅(qū)動密切相關(guān)。一方面，基層政府在體制剛性化的背景下，希望借助社會組織創(chuàng)造基層政府內(nèi)部工作的彈性空間；另一方面，社會組織在參與基層治理時具備創(chuàng)新性功能，符合基層政府的治理創(chuàng)新需求?；诖耍鶎诱畷鲃忧度氲缴鐣M織的產(chǎn)生、運(yùn)行和發(fā)展過程當(dāng)中。

（一）結(jié)構(gòu)性嵌入機(jī)制

“結(jié)構(gòu)性嵌入”關(guān)注的是行動主體之間關(guān)系的整體結(jié)構(gòu)特征［25］。基層政府主要通過制度、資源和組織等結(jié)構(gòu)性嵌入機(jī)制實現(xiàn)與社會組織的結(jié)構(gòu)性耦合，最終建立一種新的關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)。

1.制度結(jié)構(gòu)嵌入

制度結(jié)構(gòu)嵌入是基層政府與社會組織間展開互動關(guān)系的基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)行動主體間需要通過制度建立起互動關(guān)系和約束機(jī)制。近年來，不少社會組織的產(chǎn)生都與基層政府購買社會服務(wù)中的“項目化制度”有著密切聯(lián)系。通過項目的制度化運(yùn)作，使基層政府與社會組織間建立起橫向的委托代理關(guān)系，這是基層行政“借道”社會得以實現(xiàn)的重要制度機(jī)制。

2022年，Z省提出“2022年城鄉(xiāng)社區(qū)治理創(chuàng)新行動計劃”，并建立起一套詳細(xì)的考核評價體系對社會治理創(chuàng)新項目進(jìn)行評比。為了完成治理創(chuàng)新任務(wù)，B街道政府在S區(qū)民政局的指導(dǎo)下，通過“政府購買服務(wù)”嘗試引入第三方社會組織探索社區(qū)治理創(chuàng)新模式，L社工服務(wù)社承接了該項目，并以B街道的D社區(qū)作為試點，打造公益性社區(qū)治理創(chuàng)新園。此外，B街道還成立了社會組織服務(wù)中心，并通過項目化的方式把政府不擅長的、無暇顧及的社區(qū)服務(wù)轉(zhuǎn)包出去，讓專業(yè)社工機(jī)構(gòu)來運(yùn)營，同時負(fù)責(zé)培育社會組織。例如，Y社工服務(wù)中心就承接了基層政權(quán)科的社區(qū)自治探索項目，主要是在一些沒有物業(yè)的老舊社區(qū)培育本土化的社會組織，并引導(dǎo)小區(qū)通過自治的方式解決環(huán)境差、停車難等問題。

上述案例表明，項目制成為基層政府與社會組織間的重要連接樞紐，借助于項目化的方式，基層政府能夠?qū)⒐ぷ鲀?nèi)容和治理目標(biāo)“發(fā)包”給社會組織，并給予社會組織一定的剩余控制權(quán)，以此建立制度化的互動關(guān)系。

2.資源結(jié)構(gòu)嵌入

資源結(jié)構(gòu)嵌入是基層政府與社會組織間展開互動關(guān)系的保障，主要強(qiáng)調(diào)行動主體間的互動需要一定的資源作為支撐。資源嵌入的關(guān)鍵在于激勵機(jī)制，基層政府購買社會服務(wù)時，不僅會配套充分的資金，還會給予社會組織一定的“項目剩余索取權(quán)”［28］，以此激發(fā)社會組織承包基層政府工作的積極性。

近年來，S區(qū)政府為保障社會組織的作用發(fā)揮，開始不斷強(qiáng)化資金支持。S區(qū)政府每年會給社會組織100萬，多的時候有150萬的資金支持，以鼓勵社會組織引導(dǎo)群眾開展基層治理、民主協(xié)商、文化服務(wù)、政策宣傳（垃圾分類）等微公益項目，涉及的社會組織有10多個。其中，B街道在2023年已實施項目18個，由Y社工服務(wù)中心承接，投入資金20萬元，已開展各類活動112次。而對于專業(yè)性較強(qiáng)的公益項目，如對困難群體的救助與關(guān)愛，S區(qū)政府的資金支持則會更多。例如，L社工服務(wù)社從2022年開始承接S區(qū)政府的公益性項目，涉及3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、300多個村（社），主要是開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，負(fù)責(zé)相關(guān)的活動開展、政策解釋等工作，并不提供專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)，每年都有專門的項目資金補(bǔ)貼。其中，Z鎮(zhèn)一共41個行政村，項目資金補(bǔ)貼每年有200多萬。這些資金，10%只能用于開展活動，剩下的90%則是用來購買社工服務(wù)，即由社工來為老年人提供服務(wù)，代跑腿、代辦理事情、陪醫(yī)等。

總之，資源的嵌入為社會組織參與基層政府各項工作注入了強(qiáng)大的動能，通過資源的激勵和利益上的吸納，在一定程度上潤滑了基層政府與社會組織間的互動關(guān)系。這是基層行政“借道”社會得以實現(xiàn)的重要激勵機(jī)制。

3.組織結(jié)構(gòu)嵌入

組織結(jié)構(gòu)嵌入是基層政府與社會組織展開互動關(guān)系的基礎(chǔ)要素，其強(qiáng)調(diào)整合、組織化或改變原有的組織規(guī)則體系與功能，使其納入新的制度結(jié)構(gòu)與組織體系。在基層行政“借道”社會的過程中，組織嵌入主要通過組織再造和組織吸納等方式實現(xiàn)。

一方面，基層政府積極引導(dǎo)和培育一大批服務(wù)于基層治理創(chuàng)新工作的社會組織。S區(qū)成立了第一個實體化的社會組織服務(wù)中心，并建立社會組織促進(jìn)會、社會組織發(fā)展基金會、公益創(chuàng)投機(jī)構(gòu)，以及降低準(zhǔn)入門檻、加快審批程序等方式培育和孵化更多的社會組織。目前，S區(qū)培育的專業(yè)性社工組織已經(jīng)有10多家，而在社區(qū)備案的社會組織，如志愿服務(wù)隊、興趣愛好組織和文娛類組織等有上千家。

另一方面，基層政府會通過購買社會服務(wù)的方式將社會組織吸納進(jìn)政府行政體制內(nèi)工作，以此彌補(bǔ)自身力量的不足，同時化解工作壓力。S區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作人員非常短缺，特別是民政這條線僅有1名民政專干，很難完成婚姻登記、養(yǎng)老服務(wù)、困境兒童、退役軍人等多項工作。再加上當(dāng)前政府通過勞務(wù)派遣、臨時聘用的空間逐漸縮小。S區(qū)政府便通過購買服務(wù)請了3個社工人員專門幫政府處理政務(wù)，其中1個專門幫政府做材料，另外2個就在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立的社工站值班，每周下村2～3天。此外，2023年S區(qū)為探索“五社聯(lián)動”新模式，打造了“1+20+N”社會治理新平臺，其中“1”為社會工作總站，“20”為20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作站，“N”為N個村（社區(qū)）社會工作室，并引入7家社工機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)平臺的運(yùn)營，開展涉及20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、363個村社的社會服務(wù)。

上述案例表明，無論是組織再造還是組織吸納都是基層行政“借道”社會實現(xiàn)的重要機(jī)制，能夠?qū)崿F(xiàn)對行政力量的有效補(bǔ)充，創(chuàng)造行政工作的靈活空間。

（二）關(guān)系性嵌入機(jī)制

關(guān)系性嵌入主要關(guān)注行動主體間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)［25］。實踐中，基層政府主要通過主體關(guān)系、信任關(guān)系和互惠關(guān)系等關(guān)系性嵌入機(jī)制與社會組織搭建起穩(wěn)定的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，以實現(xiàn)持續(xù)性的互動。

1.主體關(guān)系嵌入

主體關(guān)系嵌入是指在基層政府與社會組織之間建立人員關(guān)系網(wǎng)絡(luò)進(jìn)而實現(xiàn)互動關(guān)系的建構(gòu)，從而避免關(guān)系破裂致使“借道”行為失敗或不穩(wěn)定的情況。

一方面，基層政府主要通過精英主體俘獲和組織引導(dǎo)等方式與社會組織積極構(gòu)建關(guān)系網(wǎng)絡(luò)?；鶎诱谂c社會組織建立關(guān)系時需要合適的連接點，而社會組織中的精英主體便起著重要的作用。S區(qū)政府通常會結(jié)合個人條件與能力識別、篩選出一批精英人才培養(yǎng)對象，并將其發(fā)展成為社會組織的負(fù)責(zé)人，進(jìn)而與社會組織建立關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。這些精英主體通常具備較強(qiáng)的組織能力、資源獲取能力以及社會影響力，能夠及時滿足政府的合作需求。另一方面，基層政府還會通過人員關(guān)系的嵌入實現(xiàn)對社會組織的隱形關(guān)系建構(gòu)。例如，基層政府也會將退休干部或者老黨員等群體招募到社會組織當(dāng)中擔(dān)任要職，以此維持和延展基層政府與社會組織間的關(guān)系。

現(xiàn)實中，絕大多數(shù)的社會組織與基層政府的關(guān)系還處于不穩(wěn)定狀態(tài)。因此，基層政府需要與社會組織的各類主體建立新的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，關(guān)系嵌入的過程也是實現(xiàn)穩(wěn)定與融合的過程，這是保持“行政借道社會”穩(wěn)定運(yùn)行的關(guān)鍵。

2.信任關(guān)系嵌入

一般而言，信任關(guān)系建立是行動主體之間合作行為得以形成的前提。在與社會組織的互動過程中，基層政府會主動與之建立起信任關(guān)系，以促成雙方的合作。有研究也指出基層政府與社會組織間的關(guān)系正在從分類控制不斷走向信任合作［29］。

信任關(guān)系的嵌入包括價值認(rèn)同和過程信任兩個層面。價值認(rèn)同是指基層政府對社會組織參與創(chuàng)新工作、行政事務(wù)以及社會治理等功能價值屬性的期待和認(rèn)同，這是信任關(guān)系建立的起點。根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，S區(qū)政府對社會組織的功能價值認(rèn)同度高，并且在社會組織參與社會治理方面給予了充分的信任。在互動的過程中，S區(qū)政府對社會組織不僅展現(xiàn)出了積極的回應(yīng)態(tài)度，還通過提供培育引導(dǎo)、項目和資金支持等方式，形成良好的信任互動局面。

過程信任體現(xiàn)為基層政府在與社會組織互動過程中建立起的契約關(guān)系和依賴關(guān)系。一方面，基層政府會主動與社會組織建立契約關(guān)系，雙方基于契約信任原則進(jìn)行互動，通過契約明確各自的權(quán)利與義務(wù)，進(jìn)而便于展開各類活動。另一方面，信任關(guān)系的建立也基于相互間的依賴關(guān)系［30］。在實踐中，基層政府部門會積極成立自己管轄下的社會組織，并通過為其提供正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需的各種資源而建立的依賴關(guān)系，以此獲得社會力量的支持和信任。

3.互惠關(guān)系嵌入

互惠關(guān)系是社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)維系的核心要素，有利于提升行動主體間互動合作的效率［31］?；鶎诱c社會組織雙方會從各自的需要出發(fā)建立一種工具性的互惠關(guān)系。

實踐中，互惠關(guān)系包括顯性的互惠關(guān)系和隱性的互惠關(guān)系。顯性的互惠關(guān)系表現(xiàn)為，基層政府積極通過政策和項目支持的方式與社會組織建立互惠關(guān)系。例如，S區(qū)政府通過免費(fèi)發(fā)放教材、提供考前培訓(xùn)、報銷考試報名費(fèi)、提供考試服務(wù)等優(yōu)惠政策鼓勵社會組織成員考取社工證，并對取得社工證且符合有關(guān)獎勵規(guī)定的人員給予1 000～5 000元的獎勵。此外，S區(qū)財政每年安排300萬元的專項資金補(bǔ)貼，主要用于各類社會組織的培育發(fā)展、品牌建設(shè)、人才培養(yǎng)、能力提升、黨建工作等。隱性的互惠關(guān)系則表現(xiàn)在，基層政府在購買服務(wù)的過程中傾向于將項目發(fā)包給關(guān)系好的社會組織，或通過“輪流坐莊”“增加隱性規(guī)則”等方式建立穩(wěn)定的互惠關(guān)系。

總之，互惠關(guān)系嵌入是加強(qiáng)基層政府與社會組織互動關(guān)系的重要策略，不僅使社會組織獲得政府的認(rèn)可與信任，還使基層政府獲得體制外的力量，使基層行政的靈活性得以提升。

四、社會反向借道：社會組織對基層政府的反向嵌入

社會組織的自主性與自利性是理解基層政府與社會組織互動關(guān)系的社會視角。中國社會組織的形成與發(fā)展受到明顯的行政力量約束，但實踐中其能夠根據(jù)自身需求和實際情況能動地選擇不同要素、方式展開行動，這構(gòu)成了社會組織自主性的表征［32］。社會組織的自利性表現(xiàn)為除了具備社會治理功能的本質(zhì)屬性之外，還有為組織生存和發(fā)展創(chuàng)造有利條件的自利屬性。在自主性與自利性支配下，社會組織會主動“反向嵌入”基層政府的行政功能與體制通道，通過“社會反向借道”實現(xiàn)自我增能［33］。這是基層政府“借道”社會組織得以形成的重要社會基礎(chǔ)。

（一）功能性反嵌機(jī)制

功能性反嵌強(qiáng)調(diào)社會組織通常依賴于組織角色、組織功能和組織能力等方面創(chuàng)造功能自主性，以實現(xiàn)對基層行政體系的功能性反向嵌入，并獲得合法性和活動空間。

1.組織角色的反嵌

組織角色的反嵌是指社會組織會主動將目光聚焦于基層政府的政策目標(biāo)、治理需求以及行政的局限性量身打造自身的角色屬性，通過塑造自身服務(wù)角色在基層治理體系中的重要性和價值性引起基層政府的重視，從而為其反向嵌入基層行政體系創(chuàng)造機(jī)會。

一是突出公共服務(wù)的供給者角色。實踐中，社會組織想要在項目競爭中獲得基層政府的重視和注意，就必須將自身打造成具備種類多元化、內(nèi)容創(chuàng)新性、方式靈活性和強(qiáng)回應(yīng)性等特點的公共服務(wù)提供者，以成為政府公共服務(wù)必要的補(bǔ)充。Y社工服務(wù)中心在發(fā)展的過程中其服務(wù)內(nèi)容也不斷從專業(yè)化、單一性走向多元化、綜合性，拓展了社區(qū)服務(wù)、社會組織培育、公益創(chuàng)投項目、公共空間托管等服務(wù)。

二是強(qiáng)化公共活動的服務(wù)者角色。社會組織會通過優(yōu)化服務(wù)理念、專業(yè)知識和工作方法等方式強(qiáng)化服務(wù)者屬性，努力在公共活動展開、社會關(guān)系協(xié)調(diào)和聯(lián)系群眾的過程中將自身塑造成基層政府與人民群眾之間的重要溝通橋梁和聯(lián)系紐帶，最終成為基層政府聯(lián)系群眾和化解社會矛盾不可或缺的力量。L社工服務(wù)社在組織動員群眾參與過程中，會主動向政府反映群眾的需求，同時也會向群眾宣傳政府的相關(guān)政策，并利用自身優(yōu)勢參與社會矛盾糾紛調(diào)解，從而吸引政府的關(guān)注。

三是成為基層行政體系中的非正式力量。在基層行政力量不足的背景下，社會組織會積極通過承接項目的主動策略選擇將組織人員反向嵌入基層行政體系，使其獲得行動的合法性成為非正式的治理主體，以作為基層行政力量的重要補(bǔ)充。例如，Y社工服務(wù)中心承接G鎮(zhèn)的入戶探訪項目時，就會安排3～4個社會工作者入村（社）對特殊人員和特困群體進(jìn)行走訪慰問，同時協(xié)助政府完成相關(guān)工作。

2.組織功能的反嵌

組織功能的反嵌是指在“治理社會化”背景下基層政府更強(qiáng)調(diào)社會力量在社會治理中的作用，社會組織借此機(jī)會積極完善自身治理功能、提升治理水平以適配治理社會化需求，從而實現(xiàn)對基層行政的反向嵌入，最終獲得新的生存和發(fā)展空間。

實踐中，社會組織會主動對接政府的社會治理需求，及時調(diào)整自身的業(yè)務(wù)和功能，積極參與到社會治理的事務(wù)之中，使自身成為重要的社會治理主體，以實現(xiàn)功能上的反嵌。目前，社會組織的服務(wù)一般分兩條線：一條線是做專業(yè)服務(wù)的，即提供專業(yè)化的社工服務(wù)，如青少年和養(yǎng)老服務(wù)；另一條線是做管理服務(wù)的，即提供第三方支持。從調(diào)查來看，S區(qū)超過80%的社工機(jī)構(gòu)都在做第二條線，即專門為政府提供運(yùn)營和管理服務(wù)，其所涉及的都是社會治理相關(guān)的項目，而做專業(yè)社工服務(wù)這條線的很少。如L社工服務(wù)社早期主要是負(fù)責(zé)承接S區(qū)政府的“公益創(chuàng)投”和“信訪社工服務(wù)”項目，而后在S區(qū)政府的治理創(chuàng)新需求導(dǎo)向下，開始轉(zhuǎn)向“基層治理探索”和“政府公益性服務(wù)”項目的承接，承擔(dān)大部分的治理創(chuàng)新任務(wù)，同時還負(fù)責(zé)政府的一些行政任務(wù)，如扶貧調(diào)研評估、基層政務(wù)服務(wù)等。

可見，社會組織通過不斷地進(jìn)行功能調(diào)適與拓展反向嵌入基層行政之中，成為基層治理的多元主體之一。組織功能反嵌的核心是社會組織通過發(fā)揮組織功能優(yōu)勢以彌補(bǔ)政府在社會治理中的缺失，最終為自身的生存與發(fā)展創(chuàng)造合法性空間。

3.組織能力的反嵌

組織能力強(qiáng)調(diào)社會組織提供服務(wù)中的專業(yè)性，包括品牌打造能力、資源整合能力與項目運(yùn)營能力［34］。組織能力的反嵌是指在資源稀缺、專業(yè)人才不足，以及治理需要高度專業(yè)化的背景下，社會組織會積極強(qiáng)化自身的組織能力，以創(chuàng)造反向嵌入基層行政的行動空間。

為了能與政府建立穩(wěn)定的合作關(guān)系，增加政府對組織能力的認(rèn)可和支持，這些社工機(jī)構(gòu)會積極培養(yǎng)組織內(nèi)部人員的專業(yè)能力和項目管理能力，特別是在平臺管理、治理創(chuàng)新、社會動員以及社會組織培育等方面。例如，S區(qū)的10多個社工機(jī)構(gòu)，它們一方面會主動根據(jù)社會和群眾的需求，不斷整合、創(chuàng)新服務(wù)項目和提供方式，增強(qiáng)組織的綜合服務(wù)能力，以獲得政府的認(rèn)可；另一方面，它們還會積極通過專業(yè)機(jī)構(gòu)入駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站的方式，為困難家庭、留守空巢老人、困境兒童、殘疾人、流動人口等困難弱勢群體以及其他需要幫助的人群提供心理疏導(dǎo)、人文關(guān)懷、能力提升、生計發(fā)展、關(guān)系調(diào)適、社會融入等專業(yè)化個性化服務(wù)，積極創(chuàng)造與基層政府合作的空間。

可見，社會組織通過整合專業(yè)服務(wù)、匯聚社會力量將自身的專業(yè)能力反向嵌入基層行政體系當(dāng)中，以專業(yè)性和社會力量為特色，與基層政府共同合作實現(xiàn)專業(yè)化治理。

（二）利益性反嵌機(jī)制

自利性廣泛存在于組織之中，無論是政府部門還是社會組織都具備為組織生存與發(fā)展創(chuàng)造有利條件的屬性［35］。社會組織的自利性表現(xiàn)為社會組織在積極承擔(dān)政府項目的同時會將組織目標(biāo)、組織利益、組織聲望等利益性追求反向嵌入基層行政體系的互動過程中，以尋求組織生存與發(fā)展的有利條件。

1.組織目標(biāo)的反嵌

社會組織是圍繞某一特定目標(biāo)而建立的，所以其組織目標(biāo)很明確。組織目標(biāo)是組織展開活動的靈魂，表明了社會組織的性質(zhì)與功能。社會組織在承接基層政府項目時，會主動將自身的組織目標(biāo)反向嵌入為基層政府提供服務(wù)的結(jié)構(gòu)和行動，進(jìn)而在持續(xù)的互動過程中實現(xiàn)組織目標(biāo)。

L社工服務(wù)社和Y社工服務(wù)中心都是S區(qū)民政局主管下的利用自有資產(chǎn)、自愿舉辦的民間非營利性專業(yè)社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)。L社工服務(wù)社的目標(biāo)宗旨是“為民解困、助人自助”。為了踐行這一目標(biāo)，L社工服務(wù)社積極自主開發(fā)“幸福之家”婦女兒童標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)項目、“善益家”慈善基地運(yùn)營項目、“為愛助力”農(nóng)村失智失能家庭援助項目等，并將這些服務(wù)內(nèi)容融入政府的購買服務(wù)項目之中，借助基層政府的資源力量實現(xiàn)自身的組織目標(biāo)。Y社工服務(wù)中心為實現(xiàn)“服務(wù)社區(qū)，助人自助”的目標(biāo)宗旨，積極對接“政府機(jī)關(guān)、社區(qū)、社會組織、當(dāng)?shù)剜l(xiāng)賢、志愿者”等力量，開展“同心向黨，暖心社工”系列活動。

上述案例表明，在組織目標(biāo)導(dǎo)向下，社會組織會表現(xiàn)出與基層政府尋求合作的積極行為，以此借助行政資源和力量創(chuàng)造出組織目標(biāo)實現(xiàn)的積極條件。

2.組織利益的反嵌

社會組織雖然具有非營利性特征，但在實踐中有著自身的組織利益訴求，主要體現(xiàn)在社會組織會想方設(shè)法掌握維持組織存續(xù)所需要的資源。在組織利益的驅(qū)使下，社會組織會積極反向嵌入到基層行政體系之中，以獲得基層政府的資源支持。

在實踐中，L社工服務(wù)社和Y社工服務(wù)中心所承接的項目資源絕大多數(shù)都是來自于政府的支持，只有少部分資源是來源于鄉(xiāng)賢等社會力量的捐助。這些社工組織的相關(guān)負(fù)責(zé)人都表示，整個社工機(jī)構(gòu)的營運(yùn)、維持以及人員工資的發(fā)放主要依賴于承接政府項目。S區(qū)類似的機(jī)構(gòu)有10多個，其中L社工服務(wù)社是全區(qū)最大的社工團(tuán)隊。為了實現(xiàn)組織利益并維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)，L社工服務(wù)社試圖通過不斷拓展與政府的合作來獲得更多的資源支持。到目前為止，其承接項目涉及6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，包括民政局、團(tuán)委、婦聯(lián)、共青團(tuán)、公安局、檢察院等部門。

可見，社會組織中組織有效運(yùn)轉(zhuǎn)、人員積極性調(diào)動、功能和目標(biāo)達(dá)成等利益的實現(xiàn)很難通過自身力量實現(xiàn)，而是需要依賴于一定的資源支撐。因此，社會組織會積極與基層政府各部門建立廣泛的業(yè)務(wù)關(guān)系，并通過組織利益的反嵌以形成對基層政府的資源俘獲，最終創(chuàng)造出更多的生存空間。

3.組織聲望的反嵌

社會組織對于組織聲望的獲取具有較強(qiáng)的自覺性，這是因為組織聲望關(guān)系著社會認(rèn)同、政治合法性和社會資本等的獲取與實現(xiàn)。實踐中，社會組織積極承接基層政府項目是為了在提供公共服務(wù)過程中借助行政力量提高自身的組織聲望，這一過程內(nèi)含組織聲望的反向嵌入機(jī)制。

L社工服務(wù)社承接了30多個政府公益服務(wù)項目，包括為失智老人、困境兒童、殘疾人等困難弱勢群體提供幫扶，其中“We課堂”隔代教育社會工作服務(wù)項目、“為愛助力”農(nóng)村失智失能老人家庭照護(hù)者援助計劃、“同行者”微公益創(chuàng)投督導(dǎo)計劃等項目受益人次逾萬，其先后被評為S區(qū)先進(jìn)社工機(jī)構(gòu)、4A級社會組織、市級社會組織品牌項目等。在這一過程中，L社工服務(wù)社的知名度、聲譽(yù)、社會認(rèn)同都得到了大幅度提升，發(fā)展成為S區(qū)最大的社會組織。Y社工服務(wù)中心是G鎮(zhèn)社工站的入駐機(jī)構(gòu)之一，通過開展入戶探訪項目、老年人服務(wù)項目、未成年人服務(wù)項目、民生事實項目、節(jié)日慰問活動等被區(qū)級媒體報道15次，其中“困難家庭幫扶案例”被評為區(qū)優(yōu)秀案例，G鎮(zhèn)社工站獲評五星級鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作站。在這一過程中，Y社工服務(wù)中心大大提升了自身的知名度和影響力。

組織聲望對于社會組織來說至關(guān)重要，不僅影響著組織的社會價值實現(xiàn)，還在一定程度上決定著組織能夠獲得的資源和合作機(jī)會。因此，在實踐中它們會積極與基層政府建立合作關(guān)系，并希望借助行政力量來進(jìn)一步提高組織聲望，進(jìn)而獲得政府和社會的認(rèn)可。

五、政社間的耦合：基層政府與社會組織之間的互嵌

耦合是指兩個或多個主體之間聯(lián)合起來并且彼此產(chǎn)生影響的一種狀態(tài)，反映的是各主體在良性互動過程中，相互依賴、相互協(xié)同、相互促進(jìn)的動態(tài)合作關(guān)系［36］?；鶎诱隗w制剛性化和基層治理創(chuàng)新雙重壓力、自主行政空間縮小的背景下，逐漸形成了對社會組織的主動嵌入。同時，社會組織在自主性與自利性的驅(qū)動下，也會積極“反向嵌入”基層政府的行政功能與體制通道之中。由此，基層政府與社會組織之間形成一種互嵌機(jī)制，使得雙方在持續(xù)的互動過程中逐漸建立起耦合關(guān)系。在耦合關(guān)系下，基層政府與社會之間不僅達(dá)成了策略性的合作，還實現(xiàn)了自主調(diào)適能力的重塑。

（一）策略性合作的形成

相關(guān)研究指出，新時期基層政府在積極扶持社會組織發(fā)展的過程中，雙方的互動關(guān)系逐漸由行政吸納演化為制度化的“策略性合作”關(guān)系［37］。實踐中，這種策略性合作關(guān)系的形成，一方面依賴于基層政府與社會組織間互嵌耦合機(jī)制的建立，另一方面還需要在互嵌耦合的過程中謀求策略合作的合規(guī)化。

1.建立策略性的合作機(jī)制

在基層行政“借道”社會的過程中，無論是基層政府還是社會組織都形成了一套有效的合作策略，并通過構(gòu)建正式或非正式的合作規(guī)則，實現(xiàn)基層政府與社會組織的互嵌耦合，最終形成穩(wěn)定的策略性合作關(guān)系。

一是“結(jié)構(gòu)—功能”互嵌機(jī)制下的正式合作關(guān)系?；鶎诱ㄟ^制度、資源和組織等結(jié)構(gòu)性嵌入機(jī)制與社會組織建立起新的正式關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)，以獲得社會組織的力量支持。而社會組織則通過角色、功能和能力的塑造等方式實現(xiàn)對基層政府的功能性反嵌，進(jìn)而獲得合法性和活動空間。在這一過程中，結(jié)構(gòu)—功能互嵌機(jī)制的形成使得基層政府與社會組織之間實現(xiàn)了制度化的結(jié)構(gòu)性耦合，雙方在新的關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)中展開正式的互動合作。

二是“關(guān)系—利益”互嵌機(jī)制下的非正式合作關(guān)系。在正式的合作關(guān)系之外，基層政府還會通過主體關(guān)系、信任關(guān)系和互惠關(guān)系等的關(guān)系性嵌入機(jī)制與社會組織搭建起穩(wěn)定的非正式關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，以實現(xiàn)持續(xù)性的互動。同時，社會組織也會主動將自身的組織目標(biāo)、組織利益、組織聲望等利益性追求反向嵌入基層行政體系的互動過程中，以尋求組織生存與發(fā)展的有利條件。在這一過程中，關(guān)系—利益互嵌機(jī)制的形成使得政府與社會組織之間實現(xiàn)了非正式的關(guān)系性耦合，雙方通過非正式的利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)維持合作的穩(wěn)定性與長久性。

總之，“結(jié)構(gòu)—功能”互嵌機(jī)制下的正式合作關(guān)系與“關(guān)系—利益”互嵌機(jī)制下的非正式合作關(guān)系在一定程度上強(qiáng)化了政社間的互嵌耦合程度，進(jìn)一步推動雙方形成相互依賴、相互協(xié)同、相互促進(jìn)的動態(tài)“策略性合作”關(guān)系。

2.謀求策略性合作的合規(guī)化

基層政府與社會組織間的“策略性合作”正是基層“行政借道社會”得以實現(xiàn)的重要機(jī)制。但實踐中，策略性的合作不僅涉及了正式的合作關(guān)系，也包括非正式的合作關(guān)系。因此，為了維持政社間耦合關(guān)系的穩(wěn)定，還需要在政策文件、會議精神、法律制度中尋找策略性合作的合法性基礎(chǔ)，以推動策略性合作的合規(guī)化，進(jìn)而避免問責(zé)風(fēng)險。

根據(jù)田野調(diào)查，S區(qū)B街道政府工作人員表示，現(xiàn)在政府很難通過勞務(wù)派遣、臨時聘用等方式增加非正式工作人員。因此，只好通過購買社工服務(wù)的方式增加編外臨時工作人員。其可行性和政策依據(jù)在于，政府新增公共服務(wù)支出通過政府購買服務(wù)安排的部分，向社會組織購買的比例原則上不低于30%［38］。另外，當(dāng)?shù)剡€要求購買社會服務(wù)的支出要達(dá)到總財政支出的5%。在這些政策支持下，基層政府通過購買社會服務(wù)增加臨時性編外工作人員的合作方式便具備了合法性基礎(chǔ)。

可見，基層政府與社會組織在展開策略性合作時，如果缺失合法性依據(jù)便會使合作關(guān)系很難達(dá)成。因此，推動策略性合作的合規(guī)化是基礎(chǔ)政府與社會組織間耦合關(guān)系實現(xiàn)長期維系的重要條件，這也構(gòu)成了基層行政“借道”社會的合法性基礎(chǔ)。

（二）重塑自主調(diào)適能力

基層政府不僅作為上級政策和任務(wù)的執(zhí)行者，同樣也是國家體制與基層社會交互作用的真正“接點”。因此，基層政府需要具備一定的自主調(diào)適能力以應(yīng)對各類自上而下的任務(wù)壓力和自下而上的治理需求，以保持體制的穩(wěn)定性與靈活性［39］。實踐中，基層“行政借道社會”這一行為就是基層政府積極做出的調(diào)適行為。整個“借道”過程歷經(jīng)了從“基層政府主動嵌入社會組織”到“社會組織反向嵌入基層政府”再到“基層政府與社會組織間的互嵌”的變化。在這個過程中，基層政府通過“策略性合作”實現(xiàn)了對社會組織的“借道”，重塑了自主調(diào)適能力，不僅有利于自主行政空間的再造，還有助于科層體制壓力的化解。

1.再造自主行政空間

自主行政空間是基層政府在完成各項行政任務(wù)和治理事務(wù)過程中保持靈活性與適應(yīng)性的關(guān)鍵?；鶎诱凇敖璧馈鄙鐣倪^程中，通過主動發(fā)展與自身工作需要相適配的社會組織，并靈活調(diào)整與社會組織間的互動關(guān)系，最終實現(xiàn)自主行政空間的再造。具體而言，自主行政空間的再造主要體現(xiàn)在下述兩個方面：

一是通過“策略性合作”將自身行政工作或治理任務(wù)“外包”給社會組織。當(dāng)前在基層治理創(chuàng)新壓力下，基層政府越來越重視社會組織在基層治理中的作用，積極推動相關(guān)社會組織的培育與發(fā)展，并通過“策略性合作”的方式動員社會組織承擔(dān)一部分政府的創(chuàng)新工作。這在一定程度上可以緩解基層政府的創(chuàng)新工作壓力，增強(qiáng)基層行政的靈活性與機(jī)動性。

二是通過“策略性合作”將社會組織成員吸納到政府行政體制中工作。近年來，基層政府一方面要完成大量自上而下的行政任務(wù)，另一方面人、財、物的匱乏限制了基層行政自主性的發(fā)揮。因此，基層政府會與社會組織積極展開“策略性合作”，并將社會組織成員吸納至行政體制內(nèi)分擔(dān)部分行政事務(wù)，從而提升基層政府可調(diào)動的非正式人員力量。

總之，基層政府在與社會組織達(dá)成“策略性合作”的過程中，通過“治理任務(wù)外包”和“非正式人員擴(kuò)張”等方式實現(xiàn)了自主行政空間的再造，不僅提升了基層政府工作的靈活性，還強(qiáng)化了自身的調(diào)適能力。

2.化解科層體制壓力

基層政府積極通過各種調(diào)適行為以維持體制的彈性是化解科層體制壓力的重要方式。在面對自上而下的科層體制壓力時，基層政府需要具備調(diào)適能力，使其能夠在壓力環(huán)境中不斷調(diào)整治理結(jié)構(gòu)、治理策略與治理行為以提高體制的彈性和適應(yīng)性，從而實現(xiàn)壓力的消解［40］。

為了緩解當(dāng)前基層體制剛性化所產(chǎn)生的高強(qiáng)度政治和行政壓力，應(yīng)對基層治理創(chuàng)新中的“中心工作”任務(wù)壓力，提高基層行政的靈活性和效率，基層政府開始嘗試“借道”社會。在這一過程中，基層政府改變了原有的內(nèi)部調(diào)適方式，如條塊關(guān)系協(xié)調(diào)、工作機(jī)制創(chuàng)新等，開始主動突破行政科層體系邊界，并通過“行政借道社會”這一外部調(diào)適行為重塑基層政府組織的靈活性和彈性空間。由此一種嵌入社會（“借道”社會）的行政體制彈性化運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生?？傊?，基層政府通過“借道”社會強(qiáng)化了自身的自主行政空間，提高了體制的彈性與適應(yīng)性，使其能夠?qū)⒁徊糠謮毫?dǎo)向社會，借助社會的力量化解科層體制壓力。

六、結(jié)論與討論

本文從基層治理創(chuàng)新過程中基層政府購買社會服務(wù)這一經(jīng)驗案例出發(fā)，在“嵌入理論”框架下對基層“行政借道社會”的復(fù)雜實踐過程與互動機(jī)制進(jìn)行深入分析探討。研究發(fā)現(xiàn)，在體制剛性化和基層創(chuàng)新壓力背景下，基層政府會通過結(jié)構(gòu)性嵌入機(jī)制和關(guān)系性嵌入機(jī)制實現(xiàn)對社會組織的“借道”。同時，在組織的自主性與自利性驅(qū)使下，社會組織會利用組織的功能性和利益性“反向嵌入”基層政府的行政功能與體制通道，以實現(xiàn)對基層政府的反向“借道”。最后，基層政府與社會組織之間形成一種互嵌機(jī)制，并逐漸建立起耦合關(guān)系。在耦合關(guān)系下，基層政府與社會之間不僅達(dá)成“策略性合作”，還實現(xiàn)了自主調(diào)適能力的重塑，提升了體制的彈性與適應(yīng)性，最終有效化解了科層體制運(yùn)轉(zhuǎn)中的各種壓力。

調(diào)適行為是理解中國共產(chǎn)黨和中國政府能夠始終保持強(qiáng)大生命力和活力的一個重要視角。王紹光［41］、閻小駿［42］等國內(nèi)學(xué)者從“學(xué)習(xí)型政權(quán)”的視角出發(fā)，認(rèn)為學(xué)習(xí)調(diào)適能力是中國政治體制在復(fù)雜的環(huán)境中保持穩(wěn)定運(yùn)行的關(guān)鍵。Andrew Nathan等國外學(xué)者發(fā)現(xiàn)中國政治體制的適應(yīng)能力源于國家實施的一系列制度化改革調(diào)適［43］?？偠灾瑢W(xué)界的一個基本共識就是中國政治體制的適應(yīng)性得益于一系列的學(xué)習(xí)調(diào)適機(jī)制。在微觀實踐中，基層政府的調(diào)適行為更加復(fù)雜多樣，既包括“變通”“共謀”“避責(zé)”等消極調(diào)適行為，也包括“工作機(jī)制創(chuàng)新”等積極調(diào)適行為。這些內(nèi)部調(diào)適機(jī)制是認(rèn)識和理解中國體制彈性和適應(yīng)性的關(guān)鍵。然而，隨著國家治理體制規(guī)范化的不斷推進(jìn)，加上基層監(jiān)督與問責(zé)的強(qiáng)化在一定程度上抑制了基層干部進(jìn)行創(chuàng)新的積極性［44］，使得基層行政體制內(nèi)部的調(diào)適空間在逐漸縮小。

因此，如何在推進(jìn)治理體制規(guī)范化進(jìn)程的同時，又繼續(xù)保持必要的體制彈性，賦予基層自主空間，是實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化必須面對的難題［17］。不同于以往理論關(guān)涉的基層政府內(nèi)部調(diào)適行為面向，本文從“行政借道社會”的實踐互動分析中展開，關(guān)注到在基層行政體制剛性化、內(nèi)部調(diào)適空間壓縮的背景下，基層政府做出的一種新型外部調(diào)適機(jī)制。表現(xiàn)為基層政府會主動突破行政科層體系邊界與社會組織展開“策略性合作”，進(jìn)而通過“行政借道社會”強(qiáng)化自身的調(diào)適能力。

黨的二十大報告指出，以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興［45］。實踐中，推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化是中國式現(xiàn)代化實現(xiàn)的重要基礎(chǔ)，而基層治理現(xiàn)代化的一個核心要求就是要具備調(diào)適能力以保證基層治理體制的穩(wěn)定運(yùn)行。當(dāng)前，中國正在進(jìn)入現(xiàn)代化快速轉(zhuǎn)型時期，如何增強(qiáng)基層政府的調(diào)適能力以保持基層治理體制的彈性和適應(yīng)性，使其能夠適應(yīng)“壓縮型現(xiàn)代化”［46］過程中的各類風(fēng)險與挑戰(zhàn)，是基層治理現(xiàn)代化過程中所面臨的重要現(xiàn)實問題。“行政借道社會”作為基層政府的一種新型外部調(diào)適機(jī)制，構(gòu)成了理解當(dāng)前基層治理體制穩(wěn)定運(yùn)行的重要視角，對當(dāng)前基層治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)具有重要意義。需要指出的是，“行政借道社會”這一外部調(diào)適機(jī)制并不局限于基層政府與社會組織之間的互動，還隱藏于更加廣泛的基層治理實踐之中，諸如“簡約治理”［47］、“半正式治理”［48］、“雙軌治理”［49］等都內(nèi)含有“行政借道社會”的邏輯。為此，應(yīng)該積極透過“行政借道社會”的復(fù)雜實踐過程與機(jī)制的深入闡釋分析，拓展基層政府調(diào)適能力下體制彈性與適應(yīng)性維持的中國經(jīng)驗和理論命題，為當(dāng)前基層治理現(xiàn)代化提供方法論啟示。

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Administration Piggybacking Society：

A Study on Government Adjustment Behavior in Grassroots Governance Innovation

——Based on the Empirical Case Analysis of S District in Z Province

LIU Tianwen

（China Rural Research Institute，Central China Normal University，Wuhan430079，China）

Abstract：In a rapidly modernizing country，the adaptability of the government is an inevitable requirement to ensure the stable operation of the grassroots governance system. In recent years，with the continuous advancement of the standardization of the grassroots governance system，the strengthening of grassroots accountability and the increasing pressure of innovation，grassroots governance is facing the transformation dilemma of institutional rigidity，and the adjustment space within the grassroots administrative system is gradually shrinking. In order to resolve the pressure of the bureaucracy and rebuild the autonomous administrative space，the grassroots government will actively break through the boundary of the administrative bureaucracy and engage in “strategic cooperation”with social organizations，and strengthen its own adaptability through “administration piggybacking society”.“Administration piggybacking society”is a new type of external adjustment behavior undertaken by the grassroots government. It not only exceeds the previous explanatory framework of “strategism”，“collusion”，“avoidance of responsibility”and“innovation of work mechanism”，but also deepens the embeddedness perspective in the relationship between the government and the society. It serves as a crucial entry point for reinterpreting the resilience and adaptability of the grassroots governance system. Therefore，we should actively share the Chinese experience and theoretical proposition of institutional flexibility and adaptivemaintenance under the adjustment ability of grassroots governments through the interpretation and analysis of the complex practical process and mechanism of“administration piggybacking society”，and provide methodological insights for the modernizationof grassroots governance.

Key words：grassroots government；system rigidity；adjustment behavior；government-society interaction；piggybackingmechanism；embeddedness theory；governance modernization

責(zé)任編輯" 高阿蕊" 蔣" 秋