尹雅麗 馬早明

摘要：新時代國家戰(zhàn)略下，粵港澳高校合作辦學(xué)深入發(fā)展，制約因素逐步凸顯。運(yùn)用界面理論概念，對合作辦學(xué)活動的協(xié)調(diào)性、動態(tài)性、功能性特點(diǎn)進(jìn)行分解，將其困境歸因?yàn)榻M織界面、流程界面、任務(wù)界面的結(jié)構(gòu)性矛盾。提出構(gòu)建“結(jié)構(gòu)-情景-要素”三維分析框架，進(jìn)行界面管理系統(tǒng)重構(gòu)。針對組織界面，打造“資源共享體”，從區(qū)域規(guī)劃、高校主導(dǎo)、差異互補(bǔ)出發(fā)，優(yōu)化資源配置，提升協(xié)調(diào)性要素。針對流程界面，設(shè)計(jì)“彈性協(xié)同體”，采用“高校+政府”模式構(gòu)建彈性協(xié)同機(jī)制，升級內(nèi)部自循環(huán)系統(tǒng)，完善質(zhì)量保障體系，強(qiáng)化動態(tài)性要素。針對任務(wù)界面，凝練“決策共同體”，厘清政府決策邊界，構(gòu)建“軟性”監(jiān)管，引入多元服務(wù)供給，優(yōu)化功能性要素。

關(guān)鍵詞：粵港澳；高校；合作辦學(xué)；界面管理粵港澳高校合作辦學(xué)作為一項(xiàng)跨境教育活動，其本質(zhì)在于實(shí)現(xiàn)不同辦學(xué)主體間教育資源和要素的有效整合，進(jìn)而產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，創(chuàng)造出新的辦學(xué)模式和知識成果。然而，作為一項(xiàng)涉及多元主體的跨境合作辦學(xué)活動，其面臨的最大挑戰(zhàn)在于需要突破多重場域邊界和主體間邊界。從橫向維度看，合作辦學(xué)跨越了政策、教育、社會和經(jīng)濟(jì)等多個場域，要求在不同場域間實(shí)現(xiàn)有效銜接和有機(jī)協(xié)調(diào)；從縱向維度看，合作辦學(xué)涉及中央政府、三地政府、港澳高校、內(nèi)地高校、學(xué)生等多個層級的主體，這些主體在制度環(huán)境、組織結(jié)構(gòu)、文化背景等方面存在顯著差異，形成了主體間的邊界壁壘。因此，粵港澳高校合作辦學(xué)面臨的核心問題是如何跨越不同場域和主體間的邊界，實(shí)現(xiàn)多元要素的交流和融合。

本研究嘗試從界面管理理論視角探索粵港澳高校合作辦學(xué)主體間要素交流和協(xié)同的微觀機(jī)制。界面（interface）作為跨學(xué)科概念，在管理學(xué)領(lǐng)域被定義為不同主體為完成特定任務(wù)而形成的要素間的相互作用關(guān)系。[1]界面管理（Interface Management，IM）就是對界面交互作用進(jìn)行協(xié)調(diào)控制。[2]粵港澳高校合作辦學(xué)界面管理的有效運(yùn)作依賴于兩個重要基礎(chǔ)。首先，構(gòu)建穩(wěn)定有序的界面管理結(jié)構(gòu)是確保政府、高校、社會等多元主體合理銜接的重要前提，這一結(jié)構(gòu)為跨境合作辦學(xué)提供了基本的組織框架和運(yùn)作平臺。其次，界面管理要素作為依附于界面結(jié)構(gòu)而產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)的關(guān)鍵要件，構(gòu)成了界面管理機(jī)制的基本邏輯和內(nèi)在規(guī)律。此外，粵港澳高校合作辦學(xué)界面管理也依賴于特定情景，需要結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求、高等教育發(fā)展戰(zhàn)略等宏觀背景，以及合作辦學(xué)項(xiàng)目的具體目標(biāo)、模式等微觀情境，明確界面管理的目標(biāo)導(dǎo)向和實(shí)施路徑?；诖耍疚奶岢鰳?gòu)建一個基于“結(jié)構(gòu)—情景—要素”的粵港澳高校合作辦學(xué)界面管理系統(tǒng)，旨在厘清界面管理的組織基礎(chǔ)，分析特定情景下的矛盾困境，優(yōu)化重構(gòu)界面管理要素，為其界面管理提供一個頂層設(shè)計(jì)框架，揭示跨境合作辦學(xué)中的界面協(xié)同機(jī)理。

一、識別界面結(jié)構(gòu)：合作辦學(xué)界面管理的邏輯起點(diǎn)學(xué)界對界面的認(rèn)識主要體現(xiàn)在兩個維度：一是基于組織間一對一交互視角，強(qiáng)調(diào)界面的媒介屬性，將其視為組織基于更大系統(tǒng)目標(biāo)而產(chǎn)生交互時呈現(xiàn)的連接點(diǎn)和共同邊界。識別粵港澳高校合作辦學(xué)的結(jié)構(gòu)化界面，有助于剖析參與主體雙邊交互中界面的功能特征。二是基于要素集成視角，視其為承載多組織協(xié)同、多要素整合過程的集合體，體現(xiàn)“交互性”“聯(lián)結(jié)性”“整合性”等基本屬性。梳理關(guān)鍵要素在界面上的配置路徑，可以厘清不同層級界面的集成機(jī)制，揭示多組織交互關(guān)系的動態(tài)演化規(guī)律。綜合以上兩種基本認(rèn)識，粵港澳高校合作辦學(xué)系統(tǒng)內(nèi)的界面結(jié)構(gòu)可劃分為以下三類。

（一）組織界面結(jié)構(gòu)：合作辦學(xué)界面管理的協(xié)調(diào)性要素

組織界面是指組織與環(huán)境之間的邊界范圍，負(fù)責(zé)處理信息、資源流動及其產(chǎn)生的影響力，以實(shí)現(xiàn)組織內(nèi)外部的適應(yīng)與協(xié)調(diào)（Aldrich，1977）。[3]粵港澳高校合作辦學(xué)作為一項(xiàng)復(fù)雜的跨組織協(xié)同活動，涉及多元利益相關(guān)方，包括獨(dú)立教育實(shí)體、政府機(jī)構(gòu)和中介組織等。這些參與主體在資源稟賦、體制機(jī)制、組織目標(biāo)以及利益訴求等方面存在顯著差異，合作溝通過程中也不可避免地會產(chǎn)生分歧，形成離散的組織界面。除上述組織外，辦學(xué)過程中還會出現(xiàn)為了應(yīng)對特定問題而臨時組建的任務(wù)型組織。這些實(shí)體組織和臨時組織構(gòu)成了復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)組織系統(tǒng)，共同形成了合作辦學(xué)的組織界面。集中管理組織內(nèi)部的物質(zhì)、信息和認(rèn)知交換，是實(shí)現(xiàn)組織性能最大化提升的有效途徑（Tushman，1981）。[4]組織界面是合作辦學(xué)界面管理的形成條件，具有協(xié)調(diào)性特征。合作辦學(xué)界面管理需要持續(xù)維系和優(yōu)化跨組織間的銜接與協(xié)同，關(guān)注合作主體間的資源交換、信息溝通和情感互動。

（二）流程界面結(jié)構(gòu)：合作辦學(xué)界面管理的動態(tài)性要素

流程界面是連接相互依賴活動的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，確保信息在活動間順暢流動和傳播（Parraguez，2016）。[5]粵港澳高校合作辦學(xué)是一個涵蓋多個環(huán)節(jié)和階段的復(fù)雜過程，不同階段之間的交互作用構(gòu)成了流程界面。正是基于界面上的要素重組，使得原本連續(xù)性的活動被自然分解為離散的階段性活動，從而產(chǎn)生了流程界（Morris，1979）。[6]以舉辦合作辦學(xué)教育機(jī)構(gòu)為例，其流程包括前期準(zhǔn)備、合作洽談、項(xiàng)目申報(bào)、課程設(shè)置、招生錄取、教學(xué)實(shí)施、學(xué)位授予等環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)都有特定目標(biāo)和預(yù)期成果，形成獨(dú)立又相互關(guān)聯(lián)的階段界面。在每個階段界面上，需要評估前一階段的成果，規(guī)劃下一階段的目標(biāo)，這就意味著，信息、資金、師資和教學(xué)資源等要素需要在界面上實(shí)現(xiàn)重新整合與優(yōu)化配置。流程界面是合作辦學(xué)界面管理的重要表現(xiàn)形式，具有動態(tài)性特征。其管理核心在于協(xié)調(diào)各環(huán)節(jié)的動態(tài)需求與變化，優(yōu)化資源配置，提升辦學(xué)效率。

（三）任務(wù)界面結(jié)構(gòu)：合作辦學(xué)界面管理的功能性要素

任務(wù)界面是指不同任務(wù)單元間為完成共同目標(biāo)而進(jìn)行的信息交換和協(xié)調(diào)活動（Kraut，1995）。[7]粵港澳高校合作辦學(xué)項(xiàng)目的復(fù)雜性體現(xiàn)在其涉及多維度的任務(wù)目標(biāo)和過程。為確保項(xiàng)目目標(biāo)的有效達(dá)成，通常采用任務(wù)分解的方式，將整體任務(wù)劃分為若干相對獨(dú)立的任務(wù)包，并分配給相應(yīng)的任務(wù)小組負(fù)責(zé)執(zhí)行，同時這些任務(wù)包之間存在著交互與協(xié)同的需求。因而，任務(wù)界面管理的核心是協(xié)調(diào)異質(zhì)性任務(wù)主體，整合各自優(yōu)勢資源，實(shí)現(xiàn)任務(wù)協(xié)同。此外，任務(wù)界面還涉及用戶主體與系統(tǒng)環(huán)境之間的交互，以及用戶主體對任務(wù)的認(rèn)知與實(shí)踐（Sutcliffe，1995）。[8]在合作辦學(xué)情境中，需關(guān)注用戶主體與系統(tǒng)環(huán)境的互動，以及彼此對任務(wù)的解釋和執(zhí)行。任務(wù)界面是合作辦學(xué)界面管理的生成根源，具有功能性特征。識別并管理任務(wù)界面，協(xié)調(diào)異質(zhì)性主體，對于促進(jìn)任務(wù)執(zhí)行具有重要意義。

粵港澳高校合作辦學(xué)界面系統(tǒng)的形成與演變呈現(xiàn)出多層次、多維度的特點(diǎn)。界面問題的產(chǎn)生往往源于三種界面的相互交織和影響。為了更加直觀，本研究選取政府和高校兩類主體，發(fā)現(xiàn)粵港澳高校合作辦學(xué)界面系統(tǒng)呈現(xiàn)出縱向的層次性和橫向的交互性（如圖1所示）?？v向上，從微觀到宏觀形成了多層嵌套的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)；橫向上，每一個界面都起到了跨主體、跨區(qū)域、跨層級的中介作用。界面管理系統(tǒng)的穩(wěn)定性和適應(yīng)性，內(nèi)嵌于各層次、各類型界面的匹配程度和耦合能力。當(dāng)某一界面出現(xiàn)失衡或僵化時，會通過界面間的傳導(dǎo)和反饋，影響整個系統(tǒng)的運(yùn)作績效。

二、剖析界面情景：合作辦學(xué)界面管理的沖突表現(xiàn)客觀還原界面情景是厘清粵港澳高校合作辦學(xué)界面管理矛盾成因和表現(xiàn)的重要途徑。界面情景指合作辦學(xué)過程中，在任務(wù)界面、組織界面、流程界面三個層面，由于參與主體在屬性、訴求、行為等方面的差異性互動，在特定時空條件下形成的多元動態(tài)關(guān)系。[9]結(jié)合筆者自2021年起歷時三年的跟蹤調(diào)研資料，系統(tǒng)梳理合作辦學(xué)在三個界面層面情景下的運(yùn)作機(jī)制、主體博弈、環(huán)境影響等要素，可以歸納出合作辦學(xué)界面管理的矛盾沖突表現(xiàn)。

（一）組織界面情景：政策供給不足與利益表達(dá)不暢阻礙跨組織協(xié)同

粵港澳高校合作辦學(xué)是一種跨組織、跨區(qū)域、跨制度的高等教育合作類型，涉及政府部門、高校、社會組織等多個利益相關(guān)者，各主體在知識、信息、資源等方面均存在不同程度的異質(zhì)性和差異性。一旦缺乏有效的溝通渠道將導(dǎo)致認(rèn)知偏差，容易出現(xiàn)利益表達(dá)不暢、政策供給不足、資源整合受阻等問題，使跨組織協(xié)同缺乏穩(wěn)定性和持續(xù)性。[10]

第一，文化認(rèn)知差異和信息不對稱制約多層級跨部門協(xié)同治理?；浉郯母咝：献鬓k學(xué)涉及三地多層級政府部門和院校組織，因參與主體間辦學(xué)理念差異和信息溝通障礙，在發(fā)展規(guī)劃和具體運(yùn)作等方面難以達(dá)成共識，影響合作推進(jìn)力度和成效。一方面，主體行動邏輯差異導(dǎo)致合作阻力。港澳高校推崇國際化、市場化辦學(xué)理念，強(qiáng)調(diào)學(xué)術(shù)自由、大學(xué)自治和利益相關(guān)者平等參與。而內(nèi)地政府側(cè)重地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求，強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)和統(tǒng)籌規(guī)劃，重視高校的政治功能和服務(wù)定位。以澳門科技大學(xué)和澳門城市大學(xué)為例，自啟動合作談判以來，兩校與內(nèi)地合作方在具體事項(xiàng)上的談判陷入僵局。另一方面，信息不對稱加劇部門間協(xié)調(diào)障礙。不同政府部門及跨校區(qū)間存在信息不對稱和制度沖突，條塊分割明顯。以香港科技大學(xué)（廣州）為例，港科大校長、校董會成員在籌辦階段多次赴不同部門協(xié)調(diào)，但部門間信息隔閡、認(rèn)知差異大，跨部門問題難以有效解決。

第二，治理模式創(chuàng)新滯后阻礙三地制度耦合。當(dāng)前合作辦學(xué)治理模式因缺乏適應(yīng)性法律基礎(chǔ)和契約工具，難以實(shí)現(xiàn)銜接三地制度差異的耦合機(jī)制設(shè)計(jì)，形成對合作辦學(xué)的有效規(guī)范和激勵，推動政府與高校在互信基礎(chǔ)上厘清邊界、達(dá)成共識。政府被動發(fā)揮宏觀引導(dǎo)和監(jiān)管職能，高校難以釋放創(chuàng)新活力。[11]具體來看，內(nèi)地政府與港澳高校分屬不同教育管理體制，在辦學(xué)理念、管理制度等方面存在顯著分歧，現(xiàn)有法律對合作辦學(xué)缺乏針對性規(guī)范，港澳高校法律地位模糊，政府監(jiān)管也缺乏明確法理依據(jù)，雙方在監(jiān)管權(quán)限與方式上容易發(fā)生爭議。港澳高校實(shí)際享有較高辦學(xué)自主權(quán)，在招標(biāo)采購、社保等方面未全面執(zhí)行內(nèi)地標(biāo)準(zhǔn)化制度，引發(fā)政府擔(dān)憂。在黨建工作上，內(nèi)地政府遵循統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理，要求進(jìn)入港澳高校內(nèi)部治理，但港澳高校基于維護(hù)既有治理完整性，提出將黨建工作寫入辦學(xué)條例的建議。

第三，資源流動受阻降低合作穩(wěn)定性和持續(xù)性。政府統(tǒng)籌管理傾向于高校個性化辦學(xué)自主權(quán)訴求間的張力，是導(dǎo)致粵港澳高校合作辦學(xué)資源流動受阻的根本原因。在現(xiàn)行政策背景下，各方參與主體在辦學(xué)目的、方式和認(rèn)知上的差異，進(jìn)一步阻礙了跨境教育資源配置的帕累托最優(yōu)。港澳高校與內(nèi)地合作院校在人才培養(yǎng)、教學(xué)模式、科研合作等方面呈現(xiàn)分離割裂狀態(tài)，合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)與港澳母校也難以實(shí)現(xiàn)真正意義上的一體化辦學(xué)。集中體現(xiàn)在三個方面：人才培養(yǎng)方面，港澳與內(nèi)地學(xué)分認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一，跨校區(qū)學(xué)分互認(rèn)和學(xué)籍管理缺乏統(tǒng)一規(guī)范；教學(xué)模式方面，合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的專業(yè)設(shè)置、教學(xué)評估、管理體系與母校存在差異，教學(xué)資源難以優(yōu)化配置；科研合作方面，受限于科研管理制度和政策壁壘，港澳與內(nèi)地高校在項(xiàng)目申報(bào)、人員交流、成果轉(zhuǎn)化等方面合作不足，未能充分發(fā)揮資源優(yōu)勢。[12]

（二）流程界面情景：辦學(xué)模式固化制約資源配置與合作成效

黨的十八大以來，國家積極推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略布局，不斷深化教育領(lǐng)域?qū)ν忾_放力度，社會多元化需求的個性化導(dǎo)向更加凸顯。[13]然而從實(shí)踐反饋來看，粵港澳高校合作辦學(xué)主要以政府支持下的港澳高校主導(dǎo)辦學(xué)模式開展，內(nèi)地高校參與度不足。該模式下的任務(wù)流程存在固化趨勢，資源配置效率整體不高，集中表現(xiàn)為高校主體對關(guān)鍵資源的過度依賴和內(nèi)生發(fā)展動力不足。

第一，辦學(xué)模式與社會需求脫節(jié)導(dǎo)致辦學(xué)效益受限。當(dāng)前粵港澳高校合作辦學(xué)趨勢為“政府+高?！钡霓k學(xué)模式，即內(nèi)地政府提供關(guān)鍵資源，港澳高校提供教育資源，共同舉辦獨(dú)立法人合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)。這種模式雖然利用了雙方的資源稟賦，然而由于過于強(qiáng)調(diào)資源投入而忽視了辦學(xué)模式內(nèi)生性創(chuàng)新需求，在新形勢下逐漸顯露出難以滿足多元化需求的弊端?，F(xiàn)有辦學(xué)模式下，高校對政府提供的關(guān)鍵資源存在較大依賴，議價能力不足，辦學(xué)自主權(quán)受到削弱。這種不對稱的依賴關(guān)系使得高校難以突破既有辦學(xué)模式的路徑依賴，難以根據(jù)社會需求調(diào)整辦學(xué)定位、優(yōu)化專業(yè)設(shè)置、創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式；合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)獨(dú)特品牌和核心競爭力培育不足，在參與國家級項(xiàng)目評優(yōu)，以及開展科研教學(xué)等方面都將受到掣肘。長期來看，資源驅(qū)動型的單一模式容易導(dǎo)致合作辦學(xué)淪為“沉淀池”而非“活水源”，不僅降低資源配置效率，難以實(shí)現(xiàn)人才培養(yǎng)實(shí)效，也容易造成創(chuàng)新動力不足，進(jìn)而影響社會聲譽(yù)和認(rèn)可度。

第二，產(chǎn)權(quán)制度變遷的適應(yīng)性改造不足加大了制度變遷阻力。具有獨(dú)立法人資格的辦學(xué)機(jī)構(gòu)是當(dāng)前港澳高校合作辦學(xué)的主要組織形式，但由于缺乏針對性立法，主要參照中外合作辦學(xué)條例進(jìn)行登記注冊，在辦學(xué)性質(zhì)界定、辦學(xué)者權(quán)益保障、產(chǎn)權(quán)歸屬等方面存在諸多模糊空間。筆者立足辦學(xué)實(shí)際，根據(jù)產(chǎn)權(quán)制度法律規(guī)定，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前辦學(xué)類型主要包括企業(yè)法人型（UIC）、民辦非企業(yè)法人型（港中深）、新型事業(yè)法人型（港科廣）三種。然而，現(xiàn)有的法人類型在營利與公益屬性之間難以實(shí)現(xiàn)平衡，新型事業(yè)法人雖然在強(qiáng)化公益屬性、完善法人治理等方面有所突破，但在產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新方面仍然受到路徑依賴的掣肘。此外，地方政府在推進(jìn)辦學(xué)機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)制度改革中，普遍采取一刀切的趨同化管理思路，對有改制意向的辦學(xué)機(jī)構(gòu)，往往要求其進(jìn)行資產(chǎn)清算注銷，并按資產(chǎn)類別分別劃撥，流程繁瑣耗時。這種追求理性制度置換的工具理性邏輯，忽視了產(chǎn)權(quán)界定的漸進(jìn)性與利益相關(guān)者的多元訴求，排斥了市場主體的非正式制度偏好，加劇了產(chǎn)權(quán)制度變遷阻力。

第三，資源分配失衡削弱各方主體合作動能?；浉郯母咝：献鬓k學(xué)中出現(xiàn)資源分配不均衡、不匹配的問題，將合作各方置于利益非對稱的困境，引發(fā)了一系列合作矛盾，導(dǎo)致各方合作缺乏可持續(xù)性動力。具體表現(xiàn)為：一是地方政府間資源博弈失衡。不同地方政府因財(cái)力基礎(chǔ)的客觀差異，對合作方提供的資源難以均衡，不僅引發(fā)了地方政府與港澳高校之間在資源配置和合作預(yù)期上的偏差，也加劇了地方政府間的競爭態(tài)勢，造成區(qū)域間發(fā)展失衡。二是港澳高校間資源競爭失衡。地方政府在資源配置上的差異化對待，導(dǎo)致個別港澳高校獲得較多支持，而其他高校獲得支持不足，影響了各方的合作意愿和參與度。三是內(nèi)地與港澳高校間資源獲取失衡。地方政府對兩類高校在資源適配、認(rèn)同信任方面難以均衡，導(dǎo)致雙方在身份地位、合作條件上不對等，進(jìn)一步引發(fā)了資源配置的馬太效應(yīng)，造成合作動力先天不足。

（三）任務(wù)界面情景：多元主體身份邊界模糊致使目標(biāo)離散與需求失調(diào)

粵港澳高校合作辦學(xué)是一項(xiàng)涉及多元利益相關(guān)者的復(fù)雜系統(tǒng)工程，其任務(wù)具有目標(biāo)多元性、過程動態(tài)性和主體異質(zhì)性等特征。參與主體對項(xiàng)目的目標(biāo)設(shè)定和行動規(guī)劃往往與實(shí)施過程中面臨的現(xiàn)實(shí)情境存在認(rèn)知偏差，削弱了參與動機(jī)和承諾意愿，進(jìn)而影響辦學(xué)績效和社會影響，甚至危及項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。此外，部分主體出現(xiàn)“搭便車”行為，產(chǎn)生責(zé)任推諉，信任機(jī)制難以建立。

第一，參與主體角色定位不清導(dǎo)致行動目標(biāo)難以統(tǒng)一。首先，港澳高校身份特殊，其舉辦教育機(jī)構(gòu)面臨是中外合作還是普通高校的身份問題。受區(qū)域高等教育管理體制和法律制度差異影響，現(xiàn)行辦學(xué)政策難以賦予港澳高校與內(nèi)地高校等同的法律地位和辦學(xué)身份，較大程度上降低了其參與積極性和辦學(xué)自主性。[14]其次，政府角色難以實(shí)現(xiàn)根本性突破，無法成為實(shí)質(zhì)性辦學(xué)主體。在現(xiàn)有制度約束下，地方政府尚未明晰其法律屬性和管理定位，難以履行行政管理和質(zhì)量監(jiān)督職能，偏離了區(qū)域教育融合發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。再次，合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)治理結(jié)構(gòu)尚不健全，高校法人與舉辦者主體存在混同，容易導(dǎo)致學(xué)校辦學(xué)權(quán)的集中與濫用。最后，由于辦學(xué)定位不明晰、人才培養(yǎng)質(zhì)量不均衡、學(xué)歷學(xué)位認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題，學(xué)生身份定位模糊，缺乏自我認(rèn)同感，進(jìn)而影響合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的社會公信力和信譽(yù)度。

第二，責(zé)權(quán)利分配失衡加劇資源與權(quán)力制衡。地方政府與港澳高校在辦學(xué)投入和自主權(quán)等有關(guān)資源與權(quán)力問題的爭議，凸顯了跨境合作治理的復(fù)雜性。一是責(zé)權(quán)利界限含混導(dǎo)致合作關(guān)系失衡。一體雙校辦學(xué)目標(biāo)難以在運(yùn)作層面達(dá)成共識，加劇了港澳高校對辦學(xué)自主權(quán)的爭奪和地方政府對管理監(jiān)督的訴求，雙方在權(quán)力邊界劃分上難以平衡。二是在辦學(xué)投資份額上存在分歧，在巨大財(cái)政壓力下項(xiàng)目推進(jìn)受阻。當(dāng)前政府和高校在資源投入責(zé)任劃分上主要聚焦資金、土地，較少涉及師資、課程等核心要素，難以契合共建共享理念，也未能激勵合作主體的積極性。三是部分港澳高校存在“搭便車”現(xiàn)象，資源投入積極性不高，導(dǎo)致合作投入失衡。規(guī)模較小的合作方擔(dān)心被強(qiáng)勢方標(biāo)準(zhǔn)沖擊導(dǎo)致參與收益不高，進(jìn)而選擇消極投入，降低合作質(zhì)量或放棄合作。

第三，高校異質(zhì)性身份影響辦學(xué)決策和運(yùn)作效力。赴粵參與合作辦學(xué)的港澳高校中，私有制高校辦學(xué)身份敏感，其中澳門高校幾乎都為私立學(xué)校。私立高校與公立高校在所有權(quán)結(jié)構(gòu)、辦學(xué)理念和管理制度等方面均存在顯著差異，其通常存在私人股東或投資方，辦學(xué)主體結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，容易引發(fā)各參與方對資源投入和利益分配方面的分歧。若采取與公立高校類似的合作模式，內(nèi)地政府擔(dān)心涉及國有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)，支持意愿降低。為此，內(nèi)地政府在政策制定和利益考量方面有較多限制，雙方容易產(chǎn)生信任危機(jī)。此外，私立高校為達(dá)成合作目標(biāo)，往往需尋求外部投資，但投資方關(guān)注自身風(fēng)險(xiǎn)和自主權(quán)，產(chǎn)生多方博弈。以澳門科技大學(xué)（中山）項(xiàng)目為例，作為民辦高校，在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、辦學(xué)性質(zhì)、股權(quán)參與等方面與廣東省政府、中山市政府和高校難以達(dá)成一致，談判八年仍未實(shí)質(zhì)推進(jìn)。

三、強(qiáng)化界面要素：基于主體-流程-決策的合作辦學(xué)界面管理重構(gòu)路徑面向跨境合作辦學(xué)的復(fù)雜情景，政府、高校、社會多元主體的協(xié)同效果決定了辦學(xué)成效，而實(shí)現(xiàn)目標(biāo)、資源、流程的有效協(xié)同則依賴于界面管理的系統(tǒng)設(shè)計(jì)。在界面管理系統(tǒng)中，主體要素作為利益相關(guān)者參與協(xié)同的基礎(chǔ)，流程要素作為協(xié)同運(yùn)行的關(guān)鍵路徑，決策要素作為協(xié)同的制度保障，三者共同構(gòu)成了界面管理的核心內(nèi)容。故本文提出的界面管理重構(gòu)方案由主體、流程、決策三大要素構(gòu)成。

（一）明確主體要素：打造合作辦學(xué)資源共享體

界面管理重構(gòu)的第一個基本要素是主體要素。依托多元主體參與進(jìn)行合理規(guī)劃、協(xié)同發(fā)展、精準(zhǔn)匹配是政府與高校整合跨境合作辦學(xué)資源共享體的重要路徑。本文提出打造“區(qū)域規(guī)劃—高校主導(dǎo)—差異互補(bǔ)”的合作辦學(xué)資源共享體，旨在牽住跨組織多頭部門的牛鼻子，提升區(qū)域資源配置效率和協(xié)同發(fā)展水平。

一是合理統(tǒng)籌謀劃區(qū)域辦學(xué)布局。高?？缇澈献鞅举|(zhì)上是人才、資金和技術(shù)的跨區(qū)域流動，優(yōu)化空間布局是提升區(qū)域競爭力的重要手段?，F(xiàn)有跨境合作辦學(xué)布局較為固化單一，尚未充分釋放區(qū)域合作潛力，建議綜合考量以下三方面因素。首先，合理劃定重點(diǎn)辦學(xué)區(qū)域范疇，選擇能夠發(fā)揮高水平、高質(zhì)量辦學(xué)優(yōu)勢和滿足港澳母校辦學(xué)需求的地區(qū)，根據(jù)地區(qū)資源稟賦、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平或產(chǎn)業(yè)特色優(yōu)勢確定優(yōu)先合作領(lǐng)域。其次，優(yōu)化空間距離分布，盡可能選擇單一行政管轄區(qū)域內(nèi)的城市布局，減少與地方政府的關(guān)系協(xié)調(diào)成本，對交通樞紐城市予以重點(diǎn)考慮，以節(jié)約辦學(xué)成本。同時，以多點(diǎn)布局等方式擴(kuò)大合作范圍，提升高等教育服務(wù)功能。最后，加強(qiáng)跨區(qū)域合作。充分利用毗鄰地區(qū)的地緣優(yōu)勢，適度考慮跨區(qū)域建立多個合作點(diǎn)，在人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)等方面實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、資源共享。建議在校區(qū)設(shè)置上采取獨(dú)立法人資格機(jī)構(gòu)僅批準(zhǔn)一個，允許在注冊地以外的同省其他城市設(shè)立多個非法人資格校區(qū)的方式，注重同省兩個城市間的錯位發(fā)展和均衡發(fā)展。[15]

二是充分發(fā)揮港澳高校的資源支撐作用。港澳高校作為合作辦學(xué)的核心主體，其資源投入直接影響合作效果，亟需推動其從“工具化參與”到“伙伴式合作”的根本轉(zhuǎn)變。一方面，通過制度創(chuàng)新減少港澳高校的制度適應(yīng)成本，賦予港澳高校更多的辦學(xué)自主權(quán)。如放寬港澳高校在內(nèi)地合作辦學(xué)的師資比例限制，簡化辦學(xué)審批流程，促使其按份額全面參與各辦學(xué)環(huán)節(jié)，避免其在參與過程中被邊緣化、隱形化。另一方面，從匹配合作供需和公平治理等方面出發(fā)，厘清港澳高校的責(zé)任邊界與權(quán)益獲取途徑，使其嚴(yán)格遵循議事規(guī)則和決策程序，同時加大利益表達(dá)。中央政府和地方政府要對港澳高校各類訴求做出及時回應(yīng)，如每季度召開合作辦學(xué)工作會，主動聽取港澳高校在政策執(zhí)行中的意見。同時，對港澳高校辦學(xué)訴求要給予負(fù)責(zé)任、有效的回應(yīng)，針對性地做出反饋安排，而非表面化應(yīng)對。

三是優(yōu)化差異互補(bǔ)的資源整合效果。當(dāng)合作方基于比較優(yōu)勢形成優(yōu)勢互補(bǔ)時，能夠優(yōu)化資源配置，實(shí)現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)的放大。首先，為避免同質(zhì)化發(fā)展導(dǎo)致的無序競爭，不同層次類型的辦學(xué)主體應(yīng)錯位發(fā)展，聚焦各自資源稟賦優(yōu)勢。應(yīng)順應(yīng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)需求導(dǎo)向，在學(xué)科專業(yè)設(shè)置、人才培養(yǎng)模式上尋求錯位發(fā)展。其次，加強(qiáng)辦學(xué)類型差異互補(bǔ)?？商剿鞫鄬哟味囝愋偷穆殬I(yè)教育、繼續(xù)教育合作辦學(xué)模式，如開展粵港澳高職院?；旌纤兄妻k學(xué)，借鑒校企合作模式，推動產(chǎn)學(xué)研融合與貫通人才培養(yǎng)；開展非學(xué)歷繼續(xù)教育合作辦學(xué)；探索港澳高等專科學(xué)校與內(nèi)地院校合作，培養(yǎng)服務(wù)于灣區(qū)和基層的專業(yè)人才。最后，納入更多辦學(xué)主體，統(tǒng)籌規(guī)劃政產(chǎn)學(xué)合作。高校應(yīng)立足服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，主動對接區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會需求，探索與政府、企業(yè)等多元主體協(xié)同育人的新機(jī)制。[16]

（二）突出流程要素：設(shè)計(jì)合作辦學(xué)彈性協(xié)同體

界面管理重構(gòu)的第二個關(guān)鍵要素是流程要素。制度環(huán)境制約是合作辦學(xué)實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的重要外部影響因素，其中，政策變動、利益博弈、文化沖突等不確定性因素可能干擾既定辦學(xué)流程，導(dǎo)致預(yù)設(shè)方案局限。本文提出設(shè)計(jì)“創(chuàng)新模式—動態(tài)循環(huán)—質(zhì)量保障”的合作辦學(xué)彈性協(xié)同體，以優(yōu)化流程設(shè)計(jì)，有效應(yīng)對外部環(huán)境潛在干擾，加強(qiáng)辦學(xué)適應(yīng)性和質(zhì)量水準(zhǔn)。

一是探索“高校+政府”辦學(xué)模式。該模式是指基于合作協(xié)議，高校和政府通過委托代理、購買服務(wù)等方式共建學(xué)校，構(gòu)建高校專業(yè)引領(lǐng)、合作地政府政策支持、學(xué)校自主發(fā)展的新型辦學(xué)模式。在傳統(tǒng)校際合作基礎(chǔ)上，鼓勵港澳高校與內(nèi)地省市政府或其他主體開展多元合作。同時，加強(qiáng)政府監(jiān)管職責(zé)，適度介入合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)治理架構(gòu)，規(guī)范辦學(xué)行為。在具體實(shí)施路徑上，建議適度支持港澳高校在內(nèi)地設(shè)立分校區(qū)。該方案突破了現(xiàn)有從嚴(yán)控制高校異地辦學(xué)的政策限制，可行性較高。建議采取合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)自主招生、頒發(fā)港澳高校學(xué)位的模式。政府僅需承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，在社保、年審、組織機(jī)構(gòu)代碼、稅收等方面提供配套服務(wù)，并不承擔(dān)具體辦學(xué)責(zé)任。其重點(diǎn)在于關(guān)注意識形態(tài)把控風(fēng)險(xiǎn)，建議先在粵港澳大灣區(qū)試點(diǎn)運(yùn)行，待經(jīng)驗(yàn)成熟后再推廣。

二是升級高校組織自循環(huán)系統(tǒng)。高校組織自循環(huán)系統(tǒng)是指合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)通過組織變革與制度創(chuàng)新，持續(xù)優(yōu)化內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和資源配置的動態(tài)過程。應(yīng)著力采取以下措施。首先，完善合作辦學(xué)章程制度。明確辦學(xué)宗旨、各方權(quán)責(zé)邊界、組織形式和運(yùn)行規(guī)則，為利益相關(guān)者參與辦學(xué)治理提供制度保障。其次，健全內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。完善人才引進(jìn)、薪酬待遇、學(xué)生管理等配套制度，構(gòu)建適應(yīng)全球化的人才管理和利益協(xié)調(diào)機(jī)制。最后，構(gòu)建外部協(xié)同支持機(jī)制。厘清政府監(jiān)管職責(zé)和評估標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化與區(qū)域教育行政部門的政策協(xié)調(diào)，制定稅收減免、簽證通關(guān)等配套支持政策。同時成立兼具權(quán)威性與專業(yè)性的常設(shè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，搭建多元利益主體協(xié)商平臺，理順政府監(jiān)管與大學(xué)自治的關(guān)系。[17]

三是加大合作辦學(xué)質(zhì)量保障?；浉郯母咝：献鬓k學(xué)規(guī)模擴(kuò)大的同時，教學(xué)質(zhì)量參差不齊、學(xué)歷認(rèn)證困難、教學(xué)資源銜接不力、學(xué)費(fèi)偏高等問題逐步顯現(xiàn)。應(yīng)對上述挑戰(zhàn)，一方面，高校要強(qiáng)化內(nèi)部質(zhì)量管理，健全自我診斷和改進(jìn)機(jī)制，切實(shí)提升教學(xué)質(zhì)量。同時還需要暢通學(xué)生訴求表達(dá)渠道，加強(qiáng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)和跨文化交流，全面提升服務(wù)水平，保障學(xué)生合法權(quán)益。另一方面，政府要創(chuàng)新外部質(zhì)量評估監(jiān)管模式，建立常態(tài)化質(zhì)量監(jiān)測、反饋、問責(zé)機(jī)制。同時加強(qiáng)與港澳教育主管部門間的政策協(xié)調(diào)，在學(xué)歷學(xué)位認(rèn)證、科研資源共享等方面給予支持。此外，注重發(fā)揮社會監(jiān)督作用，建立信息公開透明披露和社會監(jiān)督機(jī)制，提升合作辦學(xué)的社會公信力。

（三）形成決策要素：構(gòu)建合作辦學(xué)決策共同體

界面管理重構(gòu)的第三個關(guān)鍵要素是決策要素?？缇澈献鬓k學(xué)任務(wù)涉及多方利益相關(guān)者，需要基于充分溝通協(xié)商促成各方在決策制定與執(zhí)行過程中的良性互動。本文提出構(gòu)建“政府統(tǒng)籌—軟性監(jiān)管—多元供給”的合作辦學(xué)決策共同體，有利于實(shí)現(xiàn)多重任務(wù)的統(tǒng)籌規(guī)劃，促進(jìn)制度規(guī)則框架下多元主體的有序互動。

一是厘清政府決策主導(dǎo)權(quán)邊界。政府在發(fā)揮決策主導(dǎo)作用的同時，應(yīng)減少行政化思維，推動決策民主化進(jìn)程，深化探索賦予港澳高校更大的辦學(xué)自主權(quán)。同時，應(yīng)將高校作為辦學(xué)主體，全面融入決策過程，營造開放包容的決策生態(tài)，充分發(fā)揮高校的積極性和創(chuàng)造力。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確政府、高校、社會組織在決策不同階段的權(quán)責(zé)邊界。以充分論證的方案作為決策依據(jù)，兼顧政策導(dǎo)向性和社會監(jiān)督。例如，在港澳高校內(nèi)地辦學(xué)模式選擇上，政府可以在《中外合作辦學(xué)條例》政策框架下單獨(dú)設(shè)置辦學(xué)條例。應(yīng)尊重高校辦學(xué)自主權(quán)和獨(dú)立校區(qū)設(shè)置訴求，構(gòu)建校地共建機(jī)制引導(dǎo)高校服務(wù)區(qū)域發(fā)展，并邀請第三方機(jī)構(gòu)論證方案可行性，通過民主協(xié)商程序形成決策，以政策支持和資源配套推動落地實(shí)施。[18]

二是構(gòu)建軟性監(jiān)管機(jī)制加大引導(dǎo)力度。相較于傳統(tǒng)的強(qiáng)制性、自上而下的硬性管控，軟性監(jiān)管強(qiáng)調(diào)尊重辦學(xué)主體意愿，通過學(xué)校與地方政府良性互動形成辦學(xué)共識，在給予港澳高校更大辦學(xué)自主權(quán)的同時加強(qiáng)過程監(jiān)管和動態(tài)反饋。其核心要素包括：首先，搭建學(xué)校與地方政府協(xié)商平臺。通過定期座談、研討等方式深入了解高校辦學(xué)訴求，在政府宏觀指導(dǎo)下形成差異化、精準(zhǔn)化的辦學(xué)方案。其次，構(gòu)建常態(tài)化監(jiān)測反饋機(jī)制。通過派駐聯(lián)絡(luò)員、辦學(xué)情況定期匯報(bào)等方式實(shí)現(xiàn)全過程動態(tài)監(jiān)管。最后，鼓勵辦學(xué)模式創(chuàng)新。聯(lián)合設(shè)立發(fā)展基金支持港澳高校開展改革試點(diǎn)，在前海、南沙、橫琴等深度合作區(qū)建立獨(dú)立辦學(xué)或分支機(jī)構(gòu)，深化三地實(shí)質(zhì)性校際合作，充分發(fā)揮示范引領(lǐng)效應(yīng)。[19]

三是引入多元主體服務(wù)供給提升高校議價能力。當(dāng)前合作辦學(xué)中的政府單向服務(wù)供給缺乏制衡機(jī)制，制約了港澳高校辦學(xué)自主性。以設(shè)立獨(dú)立校區(qū)為例，高校擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模訴求與政府限制性監(jiān)管框架形成張力。在博弈過程中，高校對政府行政審批和資金支持等關(guān)鍵資源的路徑依賴削弱了其議價能力，政府決策行為難以突破既有思路。為此，應(yīng)引入多元主體服務(wù)供給機(jī)制，構(gòu)建政府、社會組織、第三方機(jī)構(gòu)協(xié)同參與的服務(wù)生態(tài)。一方面，通過行業(yè)協(xié)會、校友會等提供咨詢指導(dǎo)、資源鏈接等增值服務(wù)，拓展高校發(fā)展路徑選擇空間；另一方面，發(fā)揮第三方教育評估的專業(yè)優(yōu)勢，倒逼高校提升人才培養(yǎng)質(zhì)量和社會服務(wù)水平。此外，高校可通過提升師資、課程、科研等稀缺性教育資源的供給能力，不斷提高自身議價能力，優(yōu)化校政權(quán)力結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)校政關(guān)系良性均衡發(fā)展。

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（責(zé)任編輯劉第紅）

收稿日期：2023-10-08

作者簡介：尹雅麗，贛南師范大學(xué)外國語學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，華南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院博士研究生，國家教材建設(shè)重點(diǎn)研究基地華南師范大學(xué)港澳臺教材綜合研究基地研究員；馬早明，國家教材建設(shè)重點(diǎn)研究基地華南師范大學(xué)港澳臺教材綜合研究基地執(zhí)行主任，華南師范大學(xué)國際與比較教育研究所教授、博士生導(dǎo)師。

*本文系江西省教育科學(xué)“十四五”規(guī)劃2023年度一般課題“國際視域下多學(xué)科融合賦能高校拔尖人才培養(yǎng)機(jī)制與路徑研究”（23YB175）的成果之一。