常文清

摘? 要：人口空心化是伴隨國家發(fā)展出現(xiàn)的一種社會現(xiàn)象，當(dāng)其達到一定程度之后，就會演變成社會問題，影響經(jīng)濟社會的良好運行。目前，內(nèi)蒙古邊境地區(qū)人口空心化問題日益嚴(yán)重和突出，給筑牢祖國北疆安全穩(wěn)定屏障帶來了重大挑戰(zhàn)。本文在分析內(nèi)蒙古邊境地區(qū)人口“空心化”的成因的基礎(chǔ)上，從邊境安全拱衛(wèi)、邊境地區(qū)發(fā)展、公共服務(wù)保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、邊民返貧風(fēng)險等方面分析人口空心化對邊境地區(qū)的影響，并有針對性地提出治理內(nèi)蒙古邊境地區(qū)人口“空心化”的對策。

關(guān)鍵詞：內(nèi)蒙古? ? ?邊境地區(qū)? ? ?人口空心化

內(nèi)蒙古作為祖國的“北大門”、首都的“護城河”，全區(qū)邊境線長4221公里，共有20個邊境旗市區(qū)。進入新世紀(jì)以來，隨著撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、生態(tài)移民、城鎮(zhèn)化等政策措施的相繼實施，以及部分邊民因諸多原因向城鎮(zhèn)遷移加劇，邊境地區(qū)“空心化”問題日益嚴(yán)重和突出，給筑牢祖國北疆邊境地區(qū)安全穩(wěn)定屏障帶來了重大挑戰(zhàn)，應(yīng)高度重視并采取有力舉措予以破解。在內(nèi)蒙古自治區(qū)第十四屆人民代表大會第二次會議上，解決邊境地區(qū)“空心化”問題已經(jīng)列入《2024年內(nèi)蒙古自治區(qū)政府工作報告》中。

一、內(nèi)蒙古邊境地區(qū)人口空心化的成因分析

（一）城鎮(zhèn)化建設(shè)進程加快，吸引廣大邊民進入城鎮(zhèn)生活工作

城鎮(zhèn)化是指人口向城鎮(zhèn)集中的過程。我國正在全面建設(shè)小康社會，大幅度提高城鎮(zhèn)人口比重，逐步扭轉(zhuǎn)、縮小工農(nóng)差別、城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差別是其中的重要目標(biāo)。在邊境地區(qū)推進城鎮(zhèn)化建設(shè)，必將吸引眾多的周邊邊境嘎查村人口到城鎮(zhèn)中生活工作，這是邊境地區(qū)人口流失的最主要的原因。需要引起高度重視的是，加強城鎮(zhèn)化建設(shè)，必然會造成邊境嘎查村的“空心化”“老齡化”及邊境前沿“荒蕪化”問題的產(chǎn)生，不利于國防安全和邊境地區(qū)的長治久安。因此，不能因為“搞城鎮(zhèn)化建設(shè)，人口向城鎮(zhèn)聚集”造成邊境地區(qū)人口安全出現(xiàn)危機。

（二）邊境地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施相對落后，給廣大邊民造成諸多不便

邊境地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對于發(fā)展邊境地區(qū)經(jīng)濟，提高牧區(qū)綜合生產(chǎn)能力，促進邊境地區(qū)居民增收，具有重要的支撐作用。近年來，在黨中央關(guān)心關(guān)懷、自治區(qū)黨委傾力支持下，邊境地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有了很大發(fā)展，極大提升了邊民的獲得感、幸福感和安全感，但仍然存在邊境地區(qū)“水電路訊”不暢通問題，給邊境地區(qū)居民的生產(chǎn)、生活造成了極大的困擾，部分邊民為追求更加美好的生活而理性選擇離開邊境地區(qū)。在飲用水方面，由于部分牧民居住分散，長期采用分散式供水方式，部分難找水源地區(qū)采取臨近多戶合打一眼井的方式解決人畜飲水難題。由于依靠遠距離拉水，且無可靠儲水設(shè)施，加之道路狀況不佳，嚴(yán)重影響了部分邊境牧民的生產(chǎn)生活，飲水難題亟待解決。在用電方面，由于邊境地區(qū)地廣人稀，大多遠離電源接入點，且道路交通不變，加大了電網(wǎng)建設(shè)成本，增加了電網(wǎng)覆蓋難度，部分地區(qū)面臨分時段供電、分區(qū)域供電的長期未解難題，部分抵邊牧戶長期以來至今未通常電。部分邊境牧民通過新能源設(shè)備發(fā)電供應(yīng)日常用電需求，由于自發(fā)電負荷有限，電源供應(yīng)不穩(wěn)定，無法帶動電熱水器、洗衣機等大功率家電，且偶有停電現(xiàn)象。在通信覆蓋方面，由于邊境轄區(qū)地理環(huán)境較為復(fù)雜，存在諸多通信盲區(qū)。部分邊境前沿地區(qū)手機信號時有時無，部分抵邊戶居家有微信信號，但還存在出門200米左右手機信號盲區(qū)問題，致使遇到突發(fā)情況無法與外界及時聯(lián)絡(luò)。在路網(wǎng)建設(shè)方面，近年來內(nèi)蒙古邊境地區(qū)公路交通狀況得到顯著改善，特別是邊防公路建設(shè)卓有成效，但仍有一些公路需要提級改造和硬化，絕大多數(shù)嘎查村之間還是沙石路、土路，邊民出行仍然存在不便。

（三）體制性障礙和政策性問題導(dǎo)致邊境地區(qū)人口持續(xù)流失

1958年1月全國人大常委會第三次會議討論通過《中華人民共和國戶口登記條例》，標(biāo)志著中國以嚴(yán)格限制農(nóng)村人口向城市流動為核心的戶口遷移制度的形成。延續(xù)至今的戶籍管理體制把全體公民分為了城市人口和農(nóng)村人口，形成城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，這一體制至今尚未得到根本改變。邊境地區(qū)非農(nóng)人口因分不到草場，且無經(jīng)濟來源，只得外出務(wù)工，這就是因嚴(yán)格的農(nóng)牧區(qū)戶籍準(zhǔn)入制度造成人口“只出不進”單向流動的客觀事實。另外，長期以來，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、禁牧休牧、生態(tài)移民等政策的頒布實施也造成一定數(shù)量的邊境地區(qū)人口流失。

（四）多元價值觀對廣大邊民價值觀產(chǎn)生沖擊和影響

隨著邊境地區(qū)接受信息的渠道增多，廣大邊民對美好生活的向往更加強烈。隨著豐富多彩的城市文化、工業(yè)文化、西方現(xiàn)代文化的輸入和影響，邊疆地區(qū)各族群眾特別是蒙古族的傳統(tǒng)習(xí)俗及其相對應(yīng)的游牧文化受到?jīng)_擊，特別是物質(zhì)主義、消費主義及各類社會思潮對青壯年農(nóng)牧民的思想觀念、價值觀念的沖擊和影響較大，動搖了邊境地區(qū)部分青壯年牧民群眾扎根邊疆、建設(shè)邊疆、奉獻邊疆的理想信念，艱苦的游牧條件、連年的自然災(zāi)害、孤獨寂寞的心理、追求舒適的生活等諸多因素使得他們可能選擇放棄堅守邊疆、從事牧業(yè)的傳統(tǒng)生活，外遷至城鎮(zhèn)生活工作，以實現(xiàn)自己的人生價值和追求。

二、內(nèi)蒙古邊境地區(qū)人口空心化的危害和影響

人口資源是最重要的戰(zhàn)略性資源。邊境地區(qū)作為特殊地帶，邊境轄區(qū)人口數(shù)量是保障邊境地區(qū)社會安全穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)，邊境轄區(qū)的人口安全也是國家安全的重要組成部分?？梢哉f，邊境地區(qū)人口狀況事關(guān)國家安全、社會穩(wěn)定、民族團結(jié)與區(qū)域發(fā)展。內(nèi)蒙古地處祖國北疆，邊境地區(qū)人口日益“空心化”不僅不利于邊境地區(qū)可持續(xù)發(fā)展、基層政權(quán)穩(wěn)固，而且直接影響北疆安全與穩(wěn)定。

一是邊境安全遭受威脅。內(nèi)蒙古的邊境地區(qū)作為我國北部邊疆領(lǐng)土的邊緣地帶，歷來是西方敵對勢力、民族分裂勢力、暴力恐怖勢力開展?jié)B透、破壞、暴恐活動的重要地區(qū)。多年以來，“三股勢力”在我國邊境地區(qū)的活動愈加活躍，妄圖落地生根，將邊境地區(qū)作為反華“橋頭堡”。廣大邊民作為邊境地區(qū)的“活界碑”，既是邊防信息員、情報員，還是維護邊境傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全的重要力量。內(nèi)蒙古有漫長的邊境防線、廣闊的邊境轄區(qū)，但邊防軍警人力有限，網(wǎng)絡(luò)視頻監(jiān)控等技防手段遠未做到全覆蓋，沒有廣大邊民的監(jiān)督配合，情報信息搜集將缺乏重要的群眾來源，邊民加速流失，使得維護北疆安全、保障領(lǐng)土完整、加強邊境治理面臨巨大挑戰(zhàn)，使得邊境轄區(qū)的武裝安全、屯墾戍邊、巡邊固防、宣示主權(quán)、打擊犯罪等缺少了重要的人力保障，也導(dǎo)致邊境管理部門在邊境前沿多年苦心經(jīng)營、精心構(gòu)建的草原110報警點、聯(lián)防隊、治保會等群眾性的治安保衛(wèi)組織作用受到嚴(yán)重削弱，在許多地區(qū)其作用已無法繼續(xù)有效發(fā)揮，致使部分邊境轄區(qū)的治安管控維穩(wěn)工作變得更加困難、復(fù)雜。

二是被邊境地區(qū)可持續(xù)發(fā)展動力弱化。邊境地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要前提是要有足夠的具有勞動能力的常住人口參與邊境地區(qū)的各項建設(shè)。但在邊境地區(qū)有勞動能力的人口特別是青壯年人口為謀求更好的生存發(fā)展空間而向城鎮(zhèn)加快轉(zhuǎn)移的情況下，邊境地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展面臨著留守人員年齡偏大、生存環(huán)境逐漸惡化、生產(chǎn)規(guī)模不斷萎縮、正常生產(chǎn)無法維持等問題，這些問題極大削弱了邊境地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展動能，致使廣大的邊境地區(qū)缺乏生機與活力。另外，由于邊民大量外流，特別是中青年勞動力群體的大量流失，使得具有較強工作能力、懂專業(yè)技術(shù)、會組織管理的骨干人才十分稀缺，邊境轄區(qū)部分鄉(xiāng)村基層組織建設(shè)面臨著無人可用的窘?jīng)r。

三是部分留守邊民的返貧風(fēng)險依舊存在。受自然災(zāi)害影響，部分邊民生產(chǎn)作業(yè)成本急劇上升，致使其返貧風(fēng)險持續(xù)上升。例如，近年來，一些民族地區(qū)邊境旗縣遭遇連年干旱，導(dǎo)致畜牧業(yè)飼養(yǎng)成本逐年攀升，多數(shù)牧戶因購買干草、飼料等生產(chǎn)資料而負債20萬元-30萬元，一些養(yǎng)殖大戶負債甚至高達60萬元-80萬元，其生產(chǎn)生活遇到很大困難，少部分牧戶存在資不抵債的返貧風(fēng)險，需要引起各級黨政部門高度重視。此外，多數(shù)留守邊民思想觀念陳舊，內(nèi)生發(fā)展動力不足。特別是留守邊境一線的老弱病殘人員，由于普遍年齡偏大，文化素質(zhì)偏低，主體意識不強，作風(fēng)謹慎保守，缺乏市場意識和創(chuàng)新意識，共同富裕的信心嚴(yán)重不足。此外，一些剛脫貧不久的貧困戶，面對新的生產(chǎn)生活困難和問題，“等靠要”思想依舊根深蒂固，不能主動進行現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)實踐創(chuàng)新，極易在脫貧之后又因內(nèi)生動力不足而陷入貧困之中。無論是因災(zāi)因病或是因陳舊思想觀念引發(fā)的返貧現(xiàn)象，都是邊境虛空、人口外流所導(dǎo)致的間接后果。

四是公共服務(wù)難以為繼。隨著部分邊境旗縣圍封禁牧、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、生態(tài)移民、城鎮(zhèn)化等政策措施的相繼實施，邊境地區(qū)眾多農(nóng)牧民群眾搬遷至城鎮(zhèn)及各移民區(qū)，加之中小學(xué)、衛(wèi)生院、畜牧站、郵政所、司法所等公共服務(wù)機構(gòu)職能上移，導(dǎo)致邊境轄區(qū)部分鄉(xiāng)村公共服務(wù)難以為繼。突出表現(xiàn)為邊境轄區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生供給不足、教育結(jié)構(gòu)性矛盾突出等瓶頸問題長期存在。邊境地區(qū)村級衛(wèi)生室建設(shè)普遍落后，有些雖有設(shè)置，但常常是缺醫(yī)少藥。多數(shù)邊境村（嘎查）到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（蘇木）衛(wèi)生院的距離少則三五十公里，多則百余公里，且醫(yī)療資源和醫(yī)治水平十分有限，廣大邊民群眾看病就醫(yī)極為不便。邊境轄區(qū)教育資源稀缺，尤其是邊境牧區(qū)義務(wù)教育學(xué)校寥寥無幾，邊民群眾將其子女送入城鎮(zhèn)學(xué)校并進行陪讀的現(xiàn)象較為普遍。這也是造成邊境地區(qū)“空心化”的關(guān)鍵動因。

五是部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后。由于內(nèi)蒙古邊境地區(qū)存在點多、線長、面廣、人稀等特點，通信服務(wù)運營商、電力等部門受限于建設(shè)成本與經(jīng)濟回報，往往很難在一些偏遠的邊境地區(qū)加大投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，導(dǎo)致邊境轄區(qū)通信網(wǎng)絡(luò)、電力電信等資源覆蓋率偏低。例如，據(jù)內(nèi)蒙古出入境邊防檢查總站向中國鐵塔股份有限公司內(nèi)蒙古自治區(qū)分公司了解，目前，全區(qū)距邊境線100公里左右?guī)顓^(qū)域4G信號覆蓋率不足50%，超過20%以上的邊境地區(qū)仍然是手機通信盲區(qū)。

三、內(nèi)蒙古邊境地區(qū)人口空心化對策

（一）以鑄牢中華民族共同體意識為主線，做好邊境地區(qū)的各項事業(yè)

習(xí)近平總書記在2021年8月27日中央民族工作會議上講話時強調(diào)，做好新時代黨的民族工作，要把鑄牢中華民族共同體意識作為黨的民族工作的主線。鑄牢中華民族共同體意識就是要引導(dǎo)各族人民牢固樹立休戚與共、榮辱與共、生死與共、命運與共的共同體理念。鑄牢廣大邊民的中華民族共同體意識，是一項涉及面廣、影響因素多的社會系統(tǒng)工程。要通過教育引導(dǎo)邊境地區(qū)各族干部群眾正確認識和把握物質(zhì)與精神的關(guān)系、統(tǒng)一與自治的關(guān)系、民族因素與區(qū)域因素的關(guān)系、差異性與共同性的辯證關(guān)系。另外，既要加強基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟發(fā)展能力建設(shè)，促進邊疆與內(nèi)地的“硬聯(lián)通”，又要著力加強文化與精神家園建設(shè)，解決文化與思想認同問題，實現(xiàn)“軟聯(lián)通”。鑄牢廣大邊民的中華民族共同體意識，要從邊境地區(qū)和廣大邊民的實際出發(fā)，切實做到以民為本，立足當(dāng)下，放眼長遠，充分調(diào)動社會資源，采用廣大邊民喜聞樂見的諸多形式開展“潤物無聲”的工作，勠力同心，久久為功。

（二）推動智慧邊防建設(shè)

一是推動智慧邊防科技裝備標(biāo)準(zhǔn)化、體系化、信息化建設(shè)。內(nèi)蒙古邊境地區(qū)大多地理自然環(huán)境較為惡劣，管邊控邊所需的科技設(shè)備普遍呈現(xiàn)使用壽命短、運維成本高的特點，因而在技術(shù)參數(shù)、規(guī)格要求和安全防護方面不同于普通城鎮(zhèn)的技防設(shè)備要求。因此，需要與相關(guān)安全防范技術(shù)研發(fā)部門和科技裝備公司合作研發(fā)適用于邊境地區(qū)的信息化安防技術(shù)設(shè)備，實現(xiàn)邊境地區(qū)安防設(shè)備防水、防電、防雷、防腐蝕、抗寒、抗旱的要求，逐步實現(xiàn)邊境管控科技裝備的標(biāo)準(zhǔn)化、體系化和信息化。二是在邊境前沿人口空心化嚴(yán)重地區(qū)、諸多廣闊無人區(qū)、巡防困難地區(qū)廣泛建設(shè)監(jiān)控系統(tǒng)，通過紅外攝像頭、激光報警傳感器、信息采集設(shè)備等對覆蓋區(qū)域內(nèi)的重要目標(biāo)進行動態(tài)偵查監(jiān)控，實現(xiàn)上述地區(qū)的全方位可視可控管理。特別是要安裝自動伸縮桿和紅外夜視高清攝像頭，可以24小時全方位視頻采集，能有效彌補空間地域的管理盲區(qū)，對重點區(qū)域進行全天候無縫覆蓋，實現(xiàn)邊管有關(guān)部門對邊境地區(qū)看得清、望得遠、控得住、傳得遠的要求。

（三）積極推動出臺穩(wěn)定原生邊民、吸引新生邊民的興邊富民政策措施

一是積極發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，提高邊民收入水平。留住原駐邊民、吸引新遷移民的根本力量在于提高邊境地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平和廣大邊民的收入水平。邊境地區(qū)可以依托區(qū)位優(yōu)勢、政策優(yōu)勢、資源優(yōu)勢，引入先進的農(nóng)林技術(shù)、生產(chǎn)方式和商業(yè)觀念，大力發(fā)展邊境地區(qū)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，如綠色農(nóng)林業(yè)、特色旅游業(yè)、能源資源加工產(chǎn)業(yè)等，并積極引導(dǎo)廣大邊民創(chuàng)業(yè)增收。例如，內(nèi)蒙古自治區(qū)錫林郭勒盟蘇尼特左旗引進一家上海民營資本，多年深耕羊駝養(yǎng)殖，現(xiàn)已形成2000多頭的規(guī)模，不僅帶動部分牧戶通過代養(yǎng)方式增收，而且也已取得很好的市場經(jīng)濟效益。另外，內(nèi)蒙古邊境各旗縣（區(qū)）要加強產(chǎn)業(yè)布局研究，深入挖掘邊境地區(qū)自然資源特色、歷史人文特色和民間民俗特色，推動文化和旅游融合發(fā)展。此外，要加大對自然景觀和人文景觀的投資力度，著力培育和發(fā)展邊境“特色小鎮(zhèn)”，留住邊民、吸引移民在此安居樂業(yè)。

二是深入實施“水電路訊”基礎(chǔ)設(shè)施軍地一體化建設(shè)三年行動規(guī)劃，努力把邊境地區(qū)的基本公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施保障水平提上來。由于邊境縣（市、旗）的經(jīng)濟發(fā)展水平普遍不高，無力承擔(dān)所轄區(qū)域邊境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)全部投入。因此，建議邊境地區(qū)各級政府在最大程度上優(yōu)化資源配置，牽頭聯(lián)系其他經(jīng)濟發(fā)展水平高的縣（市、旗），建立對口幫扶機制，以實現(xiàn)邊境地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提質(zhì)增效。三是建立健全“邊防連隊+邊境派出所+護邊員”的巡控模式，加大邊檢執(zhí)勤房、抵邊警務(wù)室、邊防驛站等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，軍警共建共享，增點擴面，夯實抵邊管控基礎(chǔ)。四是積極推廣發(fā)源于內(nèi)蒙古巴彥淖爾市邊管部門的“愛民固邊直通車”“警郵便民服務(wù)車”工作模式，推動工作流程走向規(guī)范化、制度化，切實解決廣大邊民出行難、購物難、就醫(yī)難、通郵難、收件難等問題。

（四）積極推動邊境地區(qū)各類差異化政策措施落實

邊民是邊境鄉(xiāng)村社會重要的治理主體，邊民的數(shù)量與質(zhì)量直接決定著邊境鄉(xiāng)村振興治理效度的狀況。一是調(diào)整、優(yōu)化邊民和移民分類補助機制。對于戶籍所在地的常住邊民和人戶分離的邊民要加強精準(zhǔn)識別，兩類邊民的補貼要拉開差距，體現(xiàn)公平公正；還要加大對戶籍所在地常住邊民、在邊地工作人員的精神和物質(zhì)獎勵力度，對其子女上學(xué)、升學(xué)和就業(yè)進行政策傾斜，引導(dǎo)和鼓勵其在邊境地區(qū)安心工作和生活。二是整合邊境地區(qū)社會資源，加快推進戶籍、社保等制度改革，降低外來人口準(zhǔn)入門檻，著力改變邊境地區(qū)人口空心化的現(xiàn)狀。提供優(yōu)厚政策條件，鼓勵復(fù)轉(zhuǎn)軍人優(yōu)先在邊境地區(qū)就地安置，并開展有針對性的職業(yè)教育、技能培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)；鼓勵邊境城鎮(zhèn)富余人口、外省災(zāi)民、無地居民、職業(yè)農(nóng)民跨區(qū)域遷入，并給予生產(chǎn)資料補貼，在護邊人員選拔、草場（耕地）流轉(zhuǎn)承包、工作崗位招聘等方面給予優(yōu)先照顧權(quán)利。三是積極引入第三方社會組織，鼓勵社會力量捐資設(shè)立邊境地區(qū)農(nóng)牧民公益援助資金。對于陷入生產(chǎn)生活困境的、有返貧風(fēng)險的農(nóng)牧民群眾給予必要的及時救助。四是要將吸引在外務(wù)工人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)作為重要舉措，以政策傾斜鼓勵和引導(dǎo)其回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。借鑒俄羅斯等周邊國家經(jīng)驗，在邊境前沿地帶重點建設(shè)一批屯邊戍邊嘎查村落，制定和出臺優(yōu)惠政策，選擇性收容一些城鎮(zhèn)富余人口充實邊境一線地區(qū)。五是健全護邊員管理制度，逐漸推動護邊員年輕化職業(yè)化進程，建立健全相關(guān)招聘、管理、職責(zé)、考核等制度，穩(wěn)步提高其薪酬、裝備保障水平，切實發(fā)揮好護邊員職能作用，厚植抵邊管控力量。六是各級政府相關(guān)部門亟需盡早建立健全邊境地區(qū)常住人口和跨境人口的數(shù)字化監(jiān)測和預(yù)警體系，為邊境地區(qū)人口管理提供科學(xué)的決策研判依據(jù)。

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（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)社會科學(xué)院馬克思主義研究所）

責(zé)任編輯：康偉