郭紫薇?包輝

摘要：2019年國(guó)家發(fā)改委印發(fā)的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》中首次提及“收縮型城市”，收縮城市的最顯著特征就是一段時(shí)間內(nèi)人口數(shù)量的持續(xù)減少，我國(guó)絕大部分資源型城市已出現(xiàn)人口外流現(xiàn)象。資源型城市在治理人口外流問題中仍存在職能定位和履職困境，主要表現(xiàn)為公共服務(wù)存在短板、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、管理觀念落后等問題，導(dǎo)致資源型城市人口持續(xù)外流。本文從分析困境根源出發(fā)，為緩解資源型城市人口外流問題提供新思路。

關(guān)鍵詞：收縮城市現(xiàn)象；資源型城市；人口外流

引言

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，城市轉(zhuǎn)型進(jìn)程加快，收縮城市現(xiàn)象已引發(fā)國(guó)內(nèi)外學(xué)者的廣泛關(guān)注。收縮城市現(xiàn)象的最顯著的表征就是人口外流，國(guó)內(nèi)外普遍認(rèn)可的識(shí)別收縮城市的標(biāo)準(zhǔn)亦是一段時(shí)間內(nèi)人口數(shù)量的持續(xù)減少。然而，當(dāng)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)后我國(guó)絕大部分資源型城市因資源枯竭、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一等現(xiàn)實(shí)原因，導(dǎo)致大量人口失業(yè)，人口外流現(xiàn)象嚴(yán)重。大規(guī)模的人口外流是資源型城市政府必須面臨的一個(gè)治理難題，現(xiàn)有的社會(huì)政策如何有效應(yīng)對(duì)與人口外流相關(guān)的一系列社會(huì)問題并形成與之配套的對(duì)策，亦是不可回避的重要任務(wù)之一。

一、收縮城市概述

目前，國(guó)內(nèi)外學(xué)者主要從廣義與狹義兩個(gè)層面來(lái)界定收縮城市。廣義上指城市人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等全面衰退，也就是城市不僅僅只出現(xiàn)人口流失現(xiàn)象，同時(shí)伴隨著經(jīng)濟(jì)蕭條，土地房屋空置或被廢棄的現(xiàn)象。狹義上指城市人口一段時(shí)間內(nèi)持續(xù)外流，并存在永久性流失的特征。

本文研究的收縮城市現(xiàn)象是指它狹義概念上的一段時(shí)間內(nèi)人口數(shù)量的持續(xù)流失，而現(xiàn)階段資源型城市也出現(xiàn)此現(xiàn)象。在收縮城市的背景之下，暴露出經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力低、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)過(guò)于單一、人口老齡化、失業(yè)率高等典型“收縮”表征。基于上述問題，重新審視資源型城市人口外流問題，對(duì)收縮城市現(xiàn)象加以辯證看待，積極應(yīng)對(duì)“收縮”產(chǎn)生的問題某種程度上也會(huì)緩解人口外流現(xiàn)象。

二、當(dāng)前資源型城市人口外流治理中存在的困境

（一）資源型城市政府職能定位方面存在困境

職能“缺位”，導(dǎo)致城市自身吸引力不斷減弱，人口持續(xù)外流，主要表現(xiàn)在：（1）內(nèi)部投資與外部引資不足，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施不完善，老工業(yè)區(qū)、礦區(qū)的改造工作推進(jìn)緩慢，一些原煤礦沉陷區(qū)居民生活環(huán)境仍較差，加劇整個(gè)家庭整體外流的形勢(shì)；（2）公共服務(wù)存在短板，無(wú)法滿足人們由滿足生存型需求向滿足發(fā)展型和享樂型需求的轉(zhuǎn)變；（3）受傳統(tǒng)管理體制影響，部分管理部門職能交叉和分工不明確，公共管理功能滯后。

（二）資源型城市政府履職方面存在困境

城市發(fā)展水平低，無(wú)法從根本上治理人口外流問題。主要表現(xiàn)在：（1）管理理念滯后，部分資源型城市對(duì)吸引人口流入政策缺乏連續(xù)性、序列性、靈活性，不能有效指導(dǎo)治理人口外流的實(shí)踐工作；（2）忽視了培育新興接替產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)聚集度不高，市場(chǎng)活力不足，難以產(chǎn)生人口聚集效應(yīng)，導(dǎo)致對(duì)資金、技術(shù)、人口的吸引力嚴(yán)重不足；（3）“越位”履職，資源型城市對(duì)人口外流問題的治理采取封閉性、保守性的管理體制，意在保持人口數(shù)量的絕對(duì)控制。政府全程主導(dǎo)參與，忽視了市場(chǎng)對(duì)吸引人口的作用[1]。

二、資源型城市人口外流治理中存在困境的根源

（一）理論根源

首先，在政府治理理論的框架下，要求政府不再壟斷對(duì)人口公共事務(wù)管理的權(quán)威，對(duì)于人口外流問題的治理方式也不再僅僅是自上而下的方式，治理的目標(biāo)不單單是人口數(shù)量的控制，而是倡導(dǎo)與市場(chǎng)資源配置之間形成契合的關(guān)系。在收縮城市現(xiàn)象的背景下，部分資源型城市就未能充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)引資、引技、引人的作用。

其次，在以往全能政府的社會(huì)治理模式之下，資源型城市為了提高生產(chǎn)和生活的效率，過(guò)度推崇“工具理性”和“技術(shù)理性”機(jī)械手段治理社會(huì)問題，這種行政手段雖然可以快速解決社會(huì)問題，但是已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)發(fā)展的需要。

最后，在“工具理性”和“技術(shù)理性”負(fù)面作用的影響之下，資源型城市在治理人口外流問題的實(shí)踐中，往往把治理手段的有效性放在首位，達(dá)到自身追求效用最大化的目的，這就導(dǎo)致公共部門機(jī)械運(yùn)作和公共行政無(wú)力的可能性。在人口外流治理的目標(biāo)上追求“速度”與“規(guī)?！保瑹o(wú)法滿足人們對(duì)美好生活提出的更高要求，人口數(shù)量必然隨之減少。

（二）思想根源

首先，對(duì)收縮城市現(xiàn)象的認(rèn)識(shí)一定程度上仍停留在其表面特征。這就易陷入“收縮”消極定義的誤區(qū)，易忽視收縮城市現(xiàn)象的“警示性”“啟示性”作用，從而導(dǎo)致對(duì)“收縮”缺乏辯證認(rèn)識(shí)，未能積極解決“收縮”所暴露出來(lái)相關(guān)社會(huì)問題。在這種思想根源下，往往忽略了對(duì)城市形象、社會(huì)保障、教育、就業(yè)等導(dǎo)致人口流失主要問題的治理。其實(shí)，收縮城市現(xiàn)象只是城市發(fā)展到某一階段的特定產(chǎn)物，某種程度上代表著一種新發(fā)展思路和運(yùn)行機(jī)制。我國(guó)“收縮型城市”概念的提出可促使資源型城市政府重新審視在治理人口外流問題中存在的不足。

其次，長(zhǎng)期以來(lái)資源型城市人口外流問題的治理受“慣性增長(zhǎng)”思維的限制與影響。這種“增長(zhǎng)模式”策略是指，部分資源型城市政府無(wú)法接受城市收縮、人口數(shù)量持續(xù)減少的事實(shí)，而繼續(xù)一味追求經(jīng)濟(jì)總量指標(biāo)的達(dá)成和對(duì)自然資源的開采，以達(dá)到人口增量與城市發(fā)展成正比例的關(guān)系，反而忽略了其產(chǎn)生收縮城市現(xiàn)象以及導(dǎo)致人口外流的根本原因。最終破壞了城市的生態(tài)環(huán)境，也造成了城市發(fā)展衰敗，不僅挽留不住現(xiàn)有人口，還會(huì)讓人口外流現(xiàn)象持續(xù)加劇[2]。

（三）社會(huì)根源

1.資源型城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，社會(huì)民生問題突出

資源型城市一方面主要依賴對(duì)自然資源的開采和初加工，缺乏新興產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)品附加值低，已無(wú)法適應(yīng)當(dāng)今城市經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化的需要。另一方面，部分資源型城市地理位置和區(qū)域條件相對(duì)較差，吸引外部投資困難，資金、技術(shù)難以聚集，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型緩慢，導(dǎo)致部分產(chǎn)業(yè)銜接出現(xiàn)斷檔，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后。這也是導(dǎo)致人口外流最根本的原因。

資源型城市的社會(huì)民生問題突出主要體現(xiàn)為以下幾方面：（1）結(jié)構(gòu)性失業(yè)人口數(shù)量激增。資源型產(chǎn)業(yè)利益衰退嚴(yán)重，煤炭、石油等行業(yè)工作者大量失業(yè)，且失業(yè)人員技術(shù)單一，資源型城市吸納就業(yè)能力不足，就業(yè)渠道狹窄，會(huì)導(dǎo)致群眾上訪頻率增加；（2）居民消費(fèi)活力不足。由于產(chǎn)業(yè)收縮，接替產(chǎn)業(yè)又無(wú)法彌補(bǔ)原有資源型產(chǎn)業(yè)衰退造成的負(fù)面影響，導(dǎo)致居民人均可支配收入水平過(guò)低；（3）社會(huì)保障壓力上漲與財(cái)政能力薄弱之間的矛盾不斷上升。資源型城市存在因人口外流以年輕勞動(dòng)力為主，而導(dǎo)致的人口結(jié)構(gòu)偏老齡化問題，加之老年人口參保數(shù)量擴(kuò)大、企業(yè)破產(chǎn)、下崗人數(shù)增加等因素，最終造成民生保障缺口大[3]。

2.治理主體單一，政府與市場(chǎng)關(guān)系不明確

在解決人口外流相關(guān)問題中，資源型城市主要采取“命令—權(quán)威”管理，治理主體單一，治理手段相對(duì)封閉且保守。一方面，會(huì)形成“自我決策”的局面，不能從群眾角度衡量人口外流治理問題，表現(xiàn)為單純?yōu)閷?shí)現(xiàn)人口增長(zhǎng)而治理的理念，未將人均生活水平與生活質(zhì)量作為治理人口外流問題的核心考察標(biāo)準(zhǔn)，留不住城市現(xiàn)有人口；另一方面，造成其他社會(huì)力量參與人口外流治理不足，其他主體參與公共服務(wù)惰性，難以滿足不同人群的多樣化公共服務(wù)，喪失城市對(duì)于人口吸引力[4]。

在這種情況之下，無(wú)法充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的起決定性作用的規(guī)律，使得資源型城市在治理人口外流過(guò)程中缺少更多的資金流動(dòng)，難以實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的合理配置，從而缺少更多吸引人口的有利條件。

3.資源型城市本身不具備人口增量發(fā)展的優(yōu)勢(shì)

資源型城市本身與沿海地區(qū)和輕工業(yè)城市相比，就存在城市環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療、養(yǎng)老服務(wù)上的劣勢(shì)，且人們對(duì)資源型城市存在被污染的空氣、開采盡的資源、生活水平低下等固有印象，而這正是人口外流的主要原因，同時(shí)也是吸引人口流入的最直接拉力[5]。

絕大部分資源型城市自然資源的稟賦就決定了城市的宏觀布局和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，現(xiàn)難以滿足人們對(duì)交通、環(huán)境、水資源供給等方面提出的更高要求，部分資源型城市仍在償還之前城市建設(shè)的“舊債”。資源型城市相比較其他城市而言，無(wú)法滿足人民對(duì)美好生活更高的期望，導(dǎo)致人口外流現(xiàn)象發(fā)生。

三、收縮視域下資源型城市治理人口外流問題的對(duì)策建議

我們應(yīng)看到收縮城市現(xiàn)象的“警示性”“啟示性”作用，對(duì) “收縮”加以辨證認(rèn)識(shí)。收縮城市現(xiàn)象會(huì)暴露出當(dāng)前城市發(fā)展階段中存在的社會(huì)問題，但在某種程度上也代表著一種新發(fā)展思路和運(yùn)行機(jī)制[6]。

（一）完善政府責(zé)任機(jī)制建設(shè)

1.優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升促進(jìn)就業(yè)的責(zé)任能力，解決本地人口外流務(wù)工問題

收縮城市現(xiàn)象的一大表征是產(chǎn)業(yè)收縮，隨著自然資源的枯竭，資源型城市也會(huì)出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)收縮現(xiàn)象。對(duì)此，應(yīng)培育對(duì)人口吸引門檻較低的產(chǎn)業(yè)，補(bǔ)齊勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的短板，促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)滲透融合、發(fā)展工業(yè)與服務(wù)業(yè)融合、企業(yè)重組等方式優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，當(dāng)擁有自身產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)以后，便可為本地勞動(dòng)力提供充足且適合的工作崗位，自然對(duì)人口外流問題進(jìn)行了有效地治理。

2.提升在推動(dòng)城市精致化發(fā)展中的責(zé)任能力

收縮城市現(xiàn)象表現(xiàn)為土城市人口密度整體下降，土地大量閑置。資源型城市更應(yīng)以此現(xiàn)象為警示，用更少的土地，更少的人口走內(nèi)涵發(fā)展式的精明集約化城市發(fā)展道路，合理規(guī)劃城市人口，控制城市新建設(shè)用地規(guī)模，可將因“收縮”導(dǎo)致的空閑土地打造成綠色空間，提升居民生活質(zhì)量，維持城市活力，為吸引人口創(chuàng)造有利條件。

3.增加保障民生責(zé)任能力

收縮城市現(xiàn)象表現(xiàn)為人口結(jié)構(gòu)偏老齡化。資源型城市外流人口以年輕人口為主，留守老人數(shù)量相對(duì)較多，人口老齡化問題格外突出。在此背景下，必須提高社會(huì)保障覆蓋面與能力，對(duì)高齡老齡群體加大幫扶力度，提高公共服務(wù)供給水平，特別是關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)、無(wú)障礙基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，形成對(duì)人口最直接的拉力作用。

（二）構(gòu)建多元主體合作共治體系

國(guó)家針對(duì)收縮城市現(xiàn)象提出的發(fā)展目標(biāo)是：“瘦身強(qiáng)體、轉(zhuǎn)變慣性的增量規(guī)劃思維，嚴(yán)控增量、盤活存量，引導(dǎo)人口和公共資源向城區(qū)集中?！币环矫妫饾u形成政府治理與市場(chǎng)作用相協(xié)調(diào)的新城市發(fā)展理念，鼓勵(lì)市場(chǎng)通過(guò)“看不見的手”實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的合理配置，從而創(chuàng)造更多吸引人口的有利條件；另一方面，可通過(guò)公私合營(yíng)、財(cái)政補(bǔ)貼等方式鼓勵(lì)私營(yíng)部門、非營(yíng)利組織等主體參與人口公共服務(wù)，滿足不同人群的多樣化公共服務(wù)，增添城市對(duì)人口吸引力。

（三）健全資源型城市政府管理體系

資源型城市應(yīng)打造“小而精”的管理體系，根據(jù)實(shí)際城市規(guī)模與發(fā)展的實(shí)際水平，建立統(tǒng)一、精簡(jiǎn)且高效的管理體制。由于資源型城市會(huì)面臨更多的社會(huì)矛盾，造成資源城市在生態(tài)環(huán)境、城市形象等方面投入精力少，對(duì)人口造成直接的壓力。針對(duì)此情況，一方面，要增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，將職能重心轉(zhuǎn)移到提高公共服務(wù)上來(lái)，改善社會(huì)管理水平，將主要精力分配到教育、醫(yī)療、就業(yè)、環(huán)境治理等民生領(lǐng)域；另一方面，對(duì)各治理主體職能結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，合并交叉責(zé)任，增加缺失職能，構(gòu)建更加精簡(jiǎn)且更科學(xué)、高效的管理體系，提升為公民辦事的效率。以此提升對(duì)資源型城市的管理效率，充分發(fā)揮其基本城市功能，增加市民對(duì)城市的歸屬感。

結(jié)語(yǔ)

目前，國(guó)內(nèi)關(guān)于收縮城市現(xiàn)象的研究尚處于起步階段，國(guó)外雖然對(duì)收縮城市現(xiàn)象研究較為成熟，但其與我國(guó)資源型城市在發(fā)展階段、社會(huì)環(huán)境、政治體制等方面有著顯著的差異。因此，在收縮城市現(xiàn)象的背景下，厘清我國(guó)資源型城市形成和發(fā)展機(jī)制的特殊性，探索資源型城市人口外流相關(guān)問題，具有重要的理論與實(shí)踐意義。

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（作者單位：東北石油大學(xué)人文科學(xué)學(xué)院）

（責(zé)任編輯：豆瑞超）