蘇煒杰

摘 要：? 居家養(yǎng)老服務是我國積極應對人口老齡化的有效選擇，政府治理在其中占據(jù)重要地位。現(xiàn)階段指導政府居家養(yǎng)老服務治理的理論主要包括社會契約理論、福利多元主義理論和責任政府理論，但這三種理論在適用過程中均存在不足。元治理理論和政府居家養(yǎng)老服務治理間具有高度契合性，且元治理理論可以有效回應和解決上述理論存在的困境?，F(xiàn)階段政府居家養(yǎng)老服務元治理過程中存在頂層設計碎片化、對各參與主體的支持不足以及各參與主體間合作無序化等問題。未來可行的完善措施包括塑造協(xié)同治理理念、構建政府主導的元治理格局、引導多元主體實現(xiàn)有序參與、利用智能技術賦能政府元治理等。

關鍵詞：居家養(yǎng)老服務；政府治理；人口老齡化；元治理

中圖分類號：D922.5??? 文獻標志碼：A??? 文章編號：1009-055X（2024）03-0125-11

doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2024.03.012

我國當前面臨著嚴峻的人口老齡化社會問題，黨中央和國務院將積極應對人口老齡化上升成為一項國家戰(zhàn)略。2021年發(fā)布的《中共中央 國務院關于加強新時代老齡工作的意見》以及2021年出臺的《國務院關于印發(fā)“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務體系規(guī)劃的通知》（國發(fā)〔2021〕35號）中，均提出要將舉辦老齡事業(yè)、完善居家養(yǎng)老服務體系納入經(jīng)濟社會發(fā)展全局中通盤考慮。過往指導政府居家養(yǎng)老服務治理工作的理論包括社會契約理論、福利多元主義理論以及責任政府理論，這三種理論分別從不同視角對政府居家養(yǎng)老服務治理過程進行了闡述。隨著學者們在政府治理相關領域的研究不斷深入，元治理理論逐漸興起并在公共服務供給、基層社會治理中得到了廣泛應用。但較為遺憾的是，現(xiàn)有學術研究中關于元治理理論與政府居家養(yǎng)老服務治理相互間關系的論述較少。因此，如何將元治理理論有效地應用于政府居家養(yǎng)老服務治理工作中，充分落實政府所需承擔的各項責任，就成了本文所要闡述的重點。

一、現(xiàn)有理論在政府居家養(yǎng)老服務治理中的應用及其不足

學者們從不同維度出發(fā)，探討了西方典型治理理論對政府居家養(yǎng)老服務治理體系與治理能力的影響。例如，吳香雪等［1］、張世青等［2］從社會契約理論出發(fā)，認為政府應弘揚契約精神、承擔社會契約型的養(yǎng)老責任。同春芬等［3］認為，政府應踐行福利多元主義理論，在我國構建由家庭、社區(qū)、國家、社會組成的四維責任框架。陳國權等［4］認為，責任政府的責任最終將歸結為公共服務，政府應積極回應民意并踐行權責一致理念。由此，可以從上述治理理論著手，對政府居家養(yǎng)老服務治理所涉及的相關理論及其發(fā)展脈絡進行梳理。

（一）現(xiàn)有理論的適用情況

1.社會契約論

社會契約論認為，政府自身所具有的合法性本質(zhì)上來源于社會民眾間的同意、授權和委托；享有這種合法性的前提是政府能夠信守承諾并積極履行自身所擔負的各項責任，忠誠服務民眾并竭力實現(xiàn)每一項承諾；民眾的同意與授權只是政府權力合法性的形式要件，而政府恪守各項承諾并積極履行每項義務，才是政府合法性最重要的實質(zhì)條件［5］。一般來說，養(yǎng)老服務中的責任主體包括子女、社會組織、市場企業(yè)和政府，其中政府通過對養(yǎng)老服務資源進行合理地分配和調(diào)控來實現(xiàn)促進社會公平正義的目標。政府在養(yǎng)老服務領域所采取的各項措施具有強制性、規(guī)范性和法定性特征，其目的在于確保老年人層次化、個性化的居家養(yǎng)老服務需求能夠得到滿足。這與社會契約論中的主要思想是一致的，都是通過落實政府責任來保障公民權利。社會契約論對政府居家養(yǎng)老服務治理的影響體現(xiàn)在以下兩個方面：一方面，社會契約論的運用有助于在居家養(yǎng)老服務領域樹立保障老年人合法權益的理念；另一方面，居家養(yǎng)老服務保障體系的高效運行需要契約雙方共同遵守和落實各項規(guī)定，社會契約論有助于在居家養(yǎng)老服務運行過程中強化和踐行契約精神，政府進入居家養(yǎng)老服務領域可以加強對各締約方（居家養(yǎng)老服務各參與主體）的約束。

2.福利多元主義理論

福利多元主義認為福利供給事項需要由政府與其他社會主體共同承擔，并要求通過充分的競爭來降低供給成本，切實提升福利供給與公眾需求的契合度［6］。福利多元主義理論厘清了不同主體在居家養(yǎng)老服務治理過程中所處的地位，該理論的核心是在多元主體間適當分權和促進各主體積極參與福利供給活動，這也是福利多元供給實現(xiàn)的前提。適當分權的關鍵在于打破過往由政府壟斷提供福利的局面，將福利供給責任在社會和市場中進行合理分配，社會實現(xiàn)對政府局部功能的代替，政府更多是在創(chuàng)造發(fā)展條件、構建供給框架，以及在資金籌集和協(xié)調(diào)等領域發(fā)揮作用［7］。

基于上述福利多元主義理論對多方主體間關系的理解，在未來的居家養(yǎng)老服務治理過程中，政府首先應以有效承擔責任為前提，同時支持其他參與主體作用的發(fā)揮。政府不僅應為居家老年人提供能滿足其基本生活需求的兜底性養(yǎng)老服務，而且應該承擔起掌舵手職責，做好切實可行的居家養(yǎng)老服務頂層制度設計，將居家養(yǎng)老服務生產(chǎn)以及其他非核心業(yè)務分離出去，出臺能有效促進市場企業(yè)和社會組織發(fā)展的各項政策，激勵家庭成員、專業(yè)化隊伍積極投身于居家養(yǎng)老服務工作。總的來說，在我國居家養(yǎng)老服務等各項社會事務的治理活動中，多元治理主體局面雖然多是依靠制度和政策進行形塑的，但主要推動力也是來自政府［8］。因此，政府對多元主體參與治理的支持就顯得至關重要。

3.責任政府理論

責任政府是指具有相應責任能力的政府在行使職權的過程中，須嚴格踐行權責一致理念并積極履行自身職責，做到對人民負責。雖然責任政府理論源于西方，但現(xiàn)代意義上責任政府所蘊含的回應、彈性、能力、正當程序、負責和誠實等特征［9］，也值得我國政府在居家養(yǎng)老服務治理過程中進行合理借鑒。具體來說：首先，政府應該貫徹權責一致理念，各級政府居家養(yǎng)老服務主管部門及其工作人員應當對自身所擔負的責任有清晰的認識，在居家養(yǎng)老服務治理活動中所采取的具體行政行為都應該符合法律規(guī)定。其次，政府在居家養(yǎng)老服務工作中不僅應該落實上級政府的各項要求，而且應該對公民負責，也即需要提高政府對居家老年人養(yǎng)老服務需求的回應性。最后，需要適當加強對政府治理效果的評估，重點是引入第三方機構來對政府在居家養(yǎng)老服務工作中所采取行為的有效性進行評估，倒逼政府提高財政資金利用效率，提升政府對居家養(yǎng)老服務工作的治理能力。

（二）現(xiàn)有理論適用中存在的不足

適用上述理論指導我國政府居家養(yǎng)老服務治理工作時也面臨著一些不足。具體體現(xiàn)為：第一，雖然責任政府理論與福利多元主義理論均強調(diào)政府處于主導地位，并且也是其他主體參與治理工作的重要支撐，但政府主導的治理活動在落實過程中卻存在著一些問題，如不同主體存在利益分化、思想差異等，可能引發(fā)主體間功能不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，從而影響了老年人養(yǎng)老權益實現(xiàn)和居家養(yǎng)老服務工作的順利開展。第二，市場企業(yè)、社會組織等主體發(fā)育不成熟，未能有效融入政府主導的治理體系中，多元主體間因缺乏協(xié)調(diào)合作而引發(fā)的責任落實不到位現(xiàn)象在實務工作中廣泛存在，這也使得多元主體共同參與的居家養(yǎng)老服務治理體系未能發(fā)揮出應有的作用。第三，在政府居家養(yǎng)老服務治理進程中，出現(xiàn)了其他參與主體責任落實不到位現(xiàn)象，如在社會養(yǎng)老服務協(xié)同治理工作中，就出現(xiàn)了養(yǎng)老服務協(xié)同治理主體職責劃分不清、養(yǎng)老服務供需不匹配，以及社會養(yǎng)老服務推廣不力等問題［10］。這表明我國居家養(yǎng)老服務多元主體共同參與的高效治理體制尚不健全。

二、政府居家養(yǎng)老服務治理轉(zhuǎn)型：邁向元治理

現(xiàn)有理論在指導政府居家養(yǎng)老服務治理工作時面臨諸多不足，元治理理論逐漸興起并在我國得到了有效應用，該理論與我國政府居家養(yǎng)老服務治理有具有高度的契合性。

（一）產(chǎn)生于多元主體協(xié)同合作階段的元治理理論

伴隨著各國政府公共治理理念與手段的持續(xù)變革，政府、社會和市場等多元主體所構建的傳統(tǒng)治理機制受到了沖擊。治理實質(zhì)上是指通過政府的管理或領導來反映社會期望的一系列決策和過程［11］?，F(xiàn)階段治理的風格逐漸發(fā)生變化，公共部門和私營部門之間的界限變得模糊。治理的本質(zhì)是關注治理機制而不是依賴于政府的權威和制裁［12］。以協(xié)同合作治理、公私合作伙伴關系、網(wǎng)格治理等方式為主要代表的新公共治理理論開始興起和發(fā)展起來。這些新型治理方式雖然在運行特征上各有不同，但都尋求在政府和社會主體間構建相互協(xié)作的治理機制，通過有效調(diào)動社會資源來解決社會公共問題，并在該過程中實現(xiàn)人性尊嚴、公共利益、社會正義、公共責任、誠實信用等多元價值［13］。從政府行政視角來看，就是要在公共治理領域既保持政府的行政規(guī)制，又打破行政化治理主導的格局，實現(xiàn)行政、市場和社群治理機制的互補嵌合［14］。優(yōu)化和完善多元主體參與的治理機制問題得到了普遍關注，元治理（meta-governance）理論由此得以產(chǎn)生與發(fā)展。

（二）政府在元治理理論中的核心地位

1.政府所承擔的元治理角色

元治理原本屬于公共管理學科中的概念，最早由英國社會學學者、政治理論家鮑勃·杰索普（Bob Jessop）［15］提出。元治理的目標是將政府、市場和公民社會等治理主體有效結合起來，充分整合各治理主體的資源和力量，對各治理模式的組織、制度或機制進行宏觀安排，形成一種新的治理機制［16］。元治理相較于其他治理理論最顯著的特點是，它在秉持治理理論基本理念的基礎上，更加凸顯政府在治理體系中的主導地位。早期興起的治理理論主要用于解決政府失靈和市場失靈等現(xiàn)象，強調(diào)政府應該與市場、社會等主體建立新的合作關系，如從統(tǒng)治轉(zhuǎn)向治理、適當降低政府壟斷權力以及形成多主體多中心的治理模式等，進而有效應對日益復雜化、多元化的社會議題。不過這些治理理論可能會不當高估市場、社會組織以及公民等主體的參與能力，所以有必要對過往的治理理論進行修正和完善，重點是解決多元參與主體在合作時因利益、立場和地位不同而導致的治理失靈問題，核心舉措是由政府承擔起元治理角色，協(xié)調(diào)其他參與主體的利益、立場，進而使各主體均朝著共同目標邁進。

當然，元治理理論沒有取代或者完全超越其他治理理論，而是對其他治理理論的發(fā)展與完善。元治理并不是政府權力的強制回歸或傳統(tǒng)科層治理的重復，而是在確保政府責任得以有效落實的前提下，不斷修正科層治理模式中存在的政府行政效能不高現(xiàn)象。傳統(tǒng)治理理論在實踐中可能會出現(xiàn)群龍無首、九龍治水等問題，而元治理理論的首要目標就是確保治理過程中“群龍有首”，元治理是對治理體系的重新安排和管理，平衡治理網(wǎng)絡中各主體間權力的分配，以及重視與肯定國家、政府的權威地位和作用［17］。

2.元治理理論的指導作用

第一，元治理理論明確了政府在居家養(yǎng)老服務治理過程中須承擔主導者責任，政府須為居家養(yǎng)老服務治理制定完善的制度體系，構建可操性強的具體執(zhí)行規(guī)則。第二，元治理理論指出，政府應為社會組織、市場力量發(fā)展壯大創(chuàng)造良好的環(huán)境，積極提升多元主體參與居家養(yǎng)老服務和解決各類問題的能力；政府要積極促進不同參與主體間的協(xié)同合作和交流對話，促使各參與主體間分享居家養(yǎng)老服務信息；政府還應為社會組織和基層治理主體能力提升創(chuàng)造條件，既達到元治理又不破壞自治［18］。第三，元治理理論提出政府應當積極主動與其他居家養(yǎng)老服務參與主體進行交流互動，分享和交換在居家養(yǎng)老服務過程中所掌握的各類信息，了解不同參與主體在居家養(yǎng)老服務工作中的立場和具體利益訴求，通過構建協(xié)同體制和信息共享機制，在一體化發(fā)展的基礎上實現(xiàn)各參與主體間利益最大化。第四，元治理理論認為政府也應該建立有效的監(jiān)督管理機制，通過高效監(jiān)管來確保居家養(yǎng)老服務中其他參與主體的行為合法，重點是監(jiān)督社會組織、市場企業(yè)所提供的居家養(yǎng)老服務能否真正地滿足老年人需求，確保老年人所購買到的居家服務符合相應的質(zhì)量標準。政府制定監(jiān)管措施和監(jiān)管機制，最終目標是確保所有居家養(yǎng)老服務參與主體都朝著共同治理目標邁進。可見，政府事實上在居家養(yǎng)老服務中承擔了確保各參與主體間利益得以有效平衡的任務。根據(jù)現(xiàn)代政府治理理念，政府在具體的監(jiān)督管理過程中，應盡量采取聯(lián)絡、協(xié)商、督促和軟法機制等措施，避免由于過度適用強制性措施對參與企業(yè)利益造成不必要的損害，通過高效、便捷、人性化的監(jiān)管措施，避免各參與主體由于利益沖突而導致居家養(yǎng)老服務協(xié)同治理局面難以形成。第五，元治理理論闡述了政府在治理失靈時所應承擔的責任及其內(nèi)容。不同層級政府部門在居家養(yǎng)老服務治理過程中所具備的治理能力存在顯著差異，對于市場企業(yè)和社會組織在服務過程中可能采取的新舉措，特別是居家養(yǎng)老服務運行過程中可能出現(xiàn)的新風險，政府可能難以及時予以有效規(guī)制。而這些情形可能會導致老年人權利受到侵害或者老年人的居家養(yǎng)老服務需求得不到有效滿足，此時政府應通過革新治理理念、提升治理能力等方式，確保居家老年人服務需求得到滿足且各項權利能夠得到切實保障。

（三）元治理理論在我國的具體適用

1.革新元治理理論

元治理作為國外近年來新興起的一種治理理念，雖然對政府社會治理活動具有一定的解釋力，但其本身具有局限性，并不能直接適用于我國，而是需要根據(jù)我國居家養(yǎng)老服務具體實踐活動進行適當革新。就我國居家養(yǎng)老服務實踐活動而言，現(xiàn)階段黨和政府在養(yǎng)老服務和老齡事業(yè)治理領域，基本形成了“堅持黨政主要負責人親自抓、負總責，強化各級政府落實規(guī)劃的主體責任，進一步完善組織協(xié)調(diào)機制”參見《國家積極應對人口老齡化中長期規(guī)劃》（2019）。“堅持黨委領導、政府主導、社會參與、全民行動”參見《國務院關于印發(fā)“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務體系規(guī)劃的通知》（國發(fā)〔2021〕35號）。等治理理念，這些關于老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務體系規(guī)劃等內(nèi)容的論述，在居家養(yǎng)老服務治理領域必須得到全面貫徹和有效落實。這就需要根據(jù)我國政治體制、社會經(jīng)濟條件以及居家養(yǎng)老服務工作具體實踐情況，在理解元治理理論核心理念的基礎上，對元治理理論進行革新后再將其納入我國政府居家養(yǎng)老服務治理體系當中。黨是基層“元治理”中的核心主體，黨建引領基層治理的關鍵在于抓好黨的領導，這是我們做好各項事業(yè)的基本保障［19］。因此，未來在將元治理理論應用于我國居家養(yǎng)老服務治理領域時，需將“黨委領導、政府主導、社會參與、全民行動”工作理念融入其中。

2.元治理理論與我國政府居家養(yǎng)老服務治理活動具有高度契合性

雖然元治理理論本身存在一定局限性，在我國本土化實踐中須對其進行引進、消化、吸收、改造與創(chuàng)新，但該理論自身與我國居家養(yǎng)老服務治理活動具有的內(nèi)在契合性，為其未來在我國的適用提供了可能。事實上，元治理理論所強調(diào)的政府主導、激勵多元主體積極參與以及有效提升市場企業(yè)和社會組織等主體的參與能力，特別是其在治理過程中追求的較高治理效率和民主管理氛圍等內(nèi)容，也與《“十四五”公共服務規(guī)劃》（發(fā)改社會〔2021〕1946號）中提出的“形成政府、社會、個人協(xié)同發(fā)力、共建共享的公共服務發(fā)展格局”緊密契合。而當前我國所推進的構建居家養(yǎng)老服務體系和滿足老年人居家養(yǎng)老服務需求等諸多工作，正是我國在創(chuàng)建服務型政府和實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化進程中的具體實踐活動。因此，將元治理理論應用于政府居家養(yǎng)老服務治理領域具有一定的現(xiàn)實意義，且兩者之間也有著很大的契合性，這種契合性主要體現(xiàn)為以下幾點：

第一，政府治理活動在居家養(yǎng)老服務治理體系中屬于具體實踐層面，而元治理理論的引入與適用，在居家養(yǎng)老服務治理體系中屬于理論層面，兩者在共同促進居家養(yǎng)老服務治理體系目標實現(xiàn)、確保居家養(yǎng)老服務工作順利開展，以及保障老年人居家養(yǎng)老服務需求有效滿足等方面具有一致性。在政府居家養(yǎng)老服務治理體系中，政府責任有效落實屬于實現(xiàn)治理效果的重要環(huán)節(jié)，而強調(diào)居家養(yǎng)老服務治理效率和促進治理體系更加完善，又是政府責任落實過程中的重要訴求，這些訴求和目標的實現(xiàn)需要有科學理論的指導。元治理作為一種指導政府對社會實現(xiàn)有效治理的基礎理論，在繼承傳統(tǒng)治理理論主要精神并對傳統(tǒng)理論不足進行完善的基礎上，對在建設法治政府以及構建服務型政府大背景下，應該如何實現(xiàn)政府治理方式創(chuàng)新和構建何種高效治理體系等進行了闡述。根據(jù)元治理理論具體要求，一方面，在居家養(yǎng)老服務治理工作中須突出政府的主導地位，并且強調(diào)政府應該承擔主要責任，明確反對部分理論中提出的去政府化、完全市場化等錯誤思想。另一方面，在居家養(yǎng)老服務工作中應該實現(xiàn)多元參與主體間的權力均衡。政府在居家養(yǎng)老服務治理工作中可采取更為柔性的治理方式，促進其他參與主體在居家養(yǎng)老服務工作中參與能力和治理能力的穩(wěn)步提升，賦予社會組織和基層機構更大的自主性，最終在居家養(yǎng)老服務中促進多方利益共同實現(xiàn)。

第二，作為一種養(yǎng)老服務模式創(chuàng)新，居家養(yǎng)老服務中政府治理活動本身也是對傳統(tǒng)養(yǎng)老服務模式中相關內(nèi)容的革新與完善，這也與元治理理論強調(diào)的革新治理方式和治理理念相契合。居家養(yǎng)老服務較為系統(tǒng)地整合了家庭養(yǎng)老、機構養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老等模式中的優(yōu)點，實現(xiàn)了政府和社會組織、市場力量等多元主體共同參與居家養(yǎng)老服務的目標，具有促進老年人居家養(yǎng)老服務需求實現(xiàn)、提升政府治理效率和完善社會參與治理工作等多維功能。從社會治理創(chuàng)新視角來看，居家養(yǎng)老服務模式融合了政府、社會組織、市場企業(yè)、慈善組織以及家庭等多元主體，有利于推動政府治理方式變革以及建設服務型政府，而此過程中“必然要求服務型政府走公共服務多元供給之路”［20］。這些內(nèi)容都要求在保障老年人權利實現(xiàn)、構建公共服務多元供給機制等理念的指引下，在居家養(yǎng)老服務中構建多元參與主體間平等合作、民主決策、積極互動的新型共生關系。而這些內(nèi)容恰恰構成了元治理理論的主要內(nèi)容，也是該理論的根本價值目標之所在。由此可見，我國政府居家養(yǎng)老服務治理和元治理理論在價值追求方面具有很大的相似性，都強調(diào)將政府主導居家養(yǎng)老服務發(fā)展、促進公眾參與居家養(yǎng)老事務等內(nèi)容作為完善居家養(yǎng)老服務治理工作的核心。

三、政府居家養(yǎng)老服務元治理中存在的問題

在政府居家養(yǎng)老服務元治理過程中，面臨著政府元治理頂層設計存在不足、政府對各參與主體的支持不夠，以及各參與主體間合作無序化等問題。

（一）政府元治理頂層設計存在不足

從政府居家養(yǎng)老服務治理機構設置方面而言：首先，

民政部門作為制定治理措施、實施協(xié)調(diào)職能的專門機構，現(xiàn)階段其主要職能包括統(tǒng)籌推進、督促指導、監(jiān)督管理養(yǎng)老服務工作，擬訂老年人福利補貼制度和養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃、政策、標準等。政府民政主管部門上述各項職責的有序落實，使得居家老年人的生活品質(zhì)得到了顯著提升。但民政部門在智慧居家養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)結合等新興領域職能的落實情況，仍有提升空間。

其次，中華人民共和國民政部（以下簡稱為民政部）牽頭建立了具備一定統(tǒng)籌治理性質(zhì)的養(yǎng)老服務部際聯(lián)席會議制度、養(yǎng)老服務綜合監(jiān)管制度等治理機制參見《國務院辦公廳關于建立健全養(yǎng)老服務綜合監(jiān)管制度促進養(yǎng)老服務高質(zhì)量發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2020〕48號）、《國務院辦公廳關于同意建立養(yǎng)老服務部際聯(lián)席會議制度的函》（國辦函〔2019〕74號）等文件。，但是其啟動和適用必須得到多個部門的密切配合，而不同政府部門間因行政級別存在差異，且存在主動尋求合作動力不足、信任關系存在一定缺失、對同一事務管轄權存在沖突等因素［21］，可能會造成這些機制在運行過程中難以實現(xiàn)制度設計者所期望的有序統(tǒng)籌、全面協(xié)調(diào)目標。

從縱向央地政府機構間權責分配、橫向政府部門間協(xié)同執(zhí)法方面而言：首先，地方政府在治理過程中本應體現(xiàn)制度的本地化屬性，但現(xiàn)階段各地方所構建的居家養(yǎng)老服務治理制度體系與中央居家養(yǎng)老服務文件中的規(guī)定存在高度同質(zhì)性，不同地區(qū)間的具體規(guī)定在內(nèi)容上也存在借鑒或照搬的現(xiàn)象，這與地方政府在授權立法模式下“應根據(jù)轄區(qū)具體情勢創(chuàng)設各種制度以履行自己的角色義務”［22］存在根本性的不同。其次，政府在居家養(yǎng)老服務行政執(zhí)法過程中，由于橫向各參與部門職能間缺乏清晰界限，協(xié)同治理機制一定程度上流于形式，在現(xiàn)階段的治理體系中僅限于對傳統(tǒng)居家養(yǎng)老事務進行規(guī)制，尚未實現(xiàn)對智慧養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)結合、長期護理等新興事項進行有效規(guī)制，這成為各治理參與單位間建立密切合作關系的制約因素。

（二）政府對各參與主體的支持不足

第一，對政府、市場企業(yè)和社會組織相互間關系的認識存在誤區(qū)。社會組織、市場企業(yè)是我國居家養(yǎng)老服務治理體系中重要的參與者，但我國在營造優(yōu)良市場環(huán)境和創(chuàng)建成熟市民社會等方面仍存在一定不足，導致在如何界定政府和社會組織、市場企業(yè)等參與主體相互間關系上存在認識誤區(qū)。具體來說：首先，社會組織自身能力建設和獨立性存在不足。我國居家養(yǎng)老服務領域社會組織數(shù)量較少且自組織性程度不高，

對政府資金和政策扶持的長期依賴，這使得社會組織發(fā)展的獨立性弱化且缺乏議價能力

［23］，對政府形成的依賴性進一步導致其行政化色彩濃厚，嚴重影響了社會組織專業(yè)能力的發(fā)揮。其次，基層群眾性自治組織對于社會組織參與居家養(yǎng)老服務存在認識誤區(qū)。部分地區(qū)的居民委員會和村民委員會將居家養(yǎng)老服務作為了一項“福利政治”看待，認為社會組織在資源和話語權等方面是其潛在的競爭對手，在合作過程中居委會也多將兩者間的平等合作關系誤認為是領導與被領導的關系。最后，市場企業(yè)在參與居家養(yǎng)老服務供給過程中也存在過度逐利現(xiàn)象，但多數(shù)市場參與者卻普遍存在營利難的問題，居家養(yǎng)老服務準公共產(chǎn)品特性與市場營利性之間如何協(xié)調(diào)的規(guī)則尚未明確［24］。

第二，對市場企業(yè)參與居家養(yǎng)老服務治理的保障措施存在不足。首先，法律地位界定不清導致其難以規(guī)范運行。關于市場企業(yè)興辦的居家養(yǎng)老服務機構以及開展的醫(yī)養(yǎng)結合服務等，由于涉及多元主體且服務內(nèi)容也具備復合化特征，由此呈現(xiàn)出的法律關系性質(zhì)便難有定論［25］。實務中醫(yī)養(yǎng)結合服務機構受到民政、衛(wèi)健委、人社等多部門管理、制約，出現(xiàn)了多頭管理、各自為政、難以形成合力的現(xiàn)象［26］。其次，市場企業(yè)參與居家養(yǎng)老服務治理工作須秉持保障老年人權利實現(xiàn)、促進社會公益落實等理念，但是居家養(yǎng)老服務行業(yè)微利屬性導致該行業(yè)需要長期投入才能得到回報，而市場企業(yè)基于利潤因素考量，往往忽視了居家養(yǎng)老服務行業(yè)的公益屬性及其應當承擔的社會責任，僅從利益角度出發(fā)開展運營和參與治理活動，使得養(yǎng)老服務供給與需求間出現(xiàn)了偏差。在政府未對市場企業(yè)參與理念、參與行為進行合理規(guī)制的背景下，會無限放大其參與治理過程中所存在的問題。

第三，對社會組織參與居家養(yǎng)老服務治理的支持力度有限。首先，仍須進一步明確社會組織參與居家養(yǎng)老服務治理時的政治認同、法律地位。政府在居家養(yǎng)老服務治理工作中占據(jù)天然的優(yōu)勢地位，對養(yǎng)老服務供給、資源調(diào)控分配享有絕對控制權，社會組織依賴于基層政府的注意和關注，對街道以及社區(qū)的依賴較強［27］，開展活動也需要得到相關的行政許可、審批和公示。但現(xiàn)階段對社會組織參與治理的具體程序、手段、保障措施和監(jiān)管方式的規(guī)定并不是特別明確，這導致其參與治理的積極性受影響。其次，保障性資源存在不足。社會組織參與居家養(yǎng)老服務治理時，往往因為自身獨立性不強、管理不規(guī)范、人力資源不足、經(jīng)費資金缺乏等因素限制導致治理效果大打折扣［28］。政府應加大對社會組織在組織管理、薪酬發(fā)放、福利待遇等方面的支持力度，特別是各級政府通過財政轉(zhuǎn)移支付用于居家養(yǎng)老服務領域的資金仍須持續(xù)增加。另外，提升社會組織治理水平的專業(yè)性培訓機構較少，且沒能順應新形勢的要求進行轉(zhuǎn)型升級。如民政部培訓中心、沈陽市民政局等開展了針對養(yǎng)老服務組織及其工作人員的培訓，依托專業(yè)機構通過開展培訓活動來促進治理工作規(guī)范、專業(yè)、高質(zhì)量發(fā)展參見民政部培訓中心關于組織開展2022年“養(yǎng)老服務系列”網(wǎng)絡培訓的通知.http：//mzpx.mca.gov.cn/info/1024/2774.htm；提升業(yè)務水平 打造品質(zhì)服務 ——大東區(qū)民政局開展社工養(yǎng)老服務培訓.http：//mzj.shenyang.gov.cn/xxgk/mzfc/202302/t20230208_4386143.html。，但是多數(shù)城市中社會組織參與該類專項培訓活動的效果并不理想。

（三）元治理各參與主體間合作無序化

元治理多方參與主體均在一定程度上存在缺陷，這往往會影響治理進程中相互間的合作意愿與效果。

1.參與主體能力不足影響自身專業(yè)性發(fā)揮

部分市場企業(yè)、社會組織參與居家養(yǎng)老服務治理的專業(yè)能力存在不足，其參與方式僅限于提供簡單的生活照料、餐食供應等活動，而在專業(yè)的醫(yī)療康養(yǎng)、疾病治療、法律援助等方面的作用不顯著，無形的政策限制也制約了他們作用發(fā)揮，進而導致這些主體的參與空間十分有限［29］。這些參與主體的能力建設與居家養(yǎng)老服務現(xiàn)代化治理需求間存在較大差距，難以切實有效地承擔起居家養(yǎng)老服務治理職能，很容易被政府及其扶持的特定企業(yè)、組織所替代。在此背景下，政府就處于治理的中心地位，其他組織則處于治理行動的邊緣地位［30］，政府與社會多元治理主體間的合作關系無疑難以持久。

2.元治理各參與主體間的協(xié)同合作受到?jīng)_擊

政府雖然逐漸放寬對企業(yè)、社會組織等從事居家養(yǎng)老服務治理的限制，但是相應的制度規(guī)范還不夠完善，部分地區(qū)居家養(yǎng)老服務中甚至出現(xiàn)了違法事件，如養(yǎng)老金融騙局、養(yǎng)老詐騙活動等。另外，部分參與主體打著公益服務的旗號謀取私利、損害老年人權益，也在社會上造成了不良影響。相應監(jiān)管機構和監(jiān)管措施失位，影響了民眾對市場企業(yè)、社會組織等主體的信任感，同時也降低了政府主管部門吸納市場企業(yè)、社會組織參與居家養(yǎng)老服務供給的積極性。在回應公眾呼聲、壓實主體責任等要求下，政府主管部門則更傾向于將下放給市場企業(yè)、社會組織的部分職能收回去，導致多元參與主體通過發(fā)揮各自專長優(yōu)勢進行協(xié)同治理的信任基礎受到了影響。

四、政府居家養(yǎng)老服務元治理中的改進措施

針對政府居家養(yǎng)老服務元治理中存在的問題，未來可從價值理念塑造、合作秩序規(guī)范、參與能力提升以及智能技術革新等方面進行改進。

（一）增強協(xié)同治理理念

首先，政府須通過嚴格落實“黨委領導”原則來夯實協(xié)同治理理念。政府所主導的協(xié)同治理體系核心在于堅持黨的領導。就我國居家養(yǎng)老服務工作開展情況來說，在當前所構建的黨委領導、政府主導、社會參與、全民行動的養(yǎng)老服務和老齡工作治理格局中，各級黨委憑借自身強有力的領導能力和先鋒模范作用，實現(xiàn)了持續(xù)優(yōu)化居家養(yǎng)老服務治理機制和充分發(fā)揮多元主體協(xié)同共治效用等目標。在協(xié)同治理體系中，必須堅持黨的領導原則并持續(xù)發(fā)揮其所具備的制度優(yōu)勢，通過加強各層級黨組織在居家養(yǎng)老服務工作中的治理權威、動員能力，加強黨組織工作人員的專業(yè)化管理水平等舉措，來夯實黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導作用。

其次，應增強各參與主體對治理共同體價值理念的認同。政府應帶動社會組織、市場企業(yè)打破過度追逐私利的思維藩籬，形成共同促進居家養(yǎng)老服務治理工作穩(wěn)定有序發(fā)展的社會氛圍，為治理活動良性發(fā)展提供堅實的思想基礎。塑造共同價值理念的關鍵在于基層，要以社區(qū)中居家老年人的實際需求為導向，培育社區(qū)社會組織和服務隊伍骨干，以專業(yè)方式鏈接社會資源和社工力量，創(chuàng)新發(fā)展社區(qū)綜合養(yǎng)老服務，打造公益與經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展共同體［31］。

（二）完善政府主導的元治理體系

盡管政府是協(xié)同推進居家養(yǎng)老服務治理的核心主體，但是居家養(yǎng)老服務治理領域所有煩瑣的事務并不需要政府親力親為，這既不符合政府自身人力財力等方面的要求，也不利于提升政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。因此，政府須落實好元治理者角色所涵括的各項職能，作為多元主體的整合者必須在治理體系中堅持政府、社會組織、市場企業(yè)協(xié)同共治理念，將社會、市場主體納入居家養(yǎng)老服務事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展范疇中，在配合政府治理體系和落實法律政策的前提下發(fā)揮自身優(yōu)勢。具體來說，包括以下兩點：

第一，應打造居家養(yǎng)老服務治理共同體。政府所遵循的元治理理念突破了傳統(tǒng)政府本位、市場本位、社會本位治理格局的局限，更加強調(diào)多元主體間相互嵌入、互利共生。因此，須在構建居家養(yǎng)老服務治理體系過程中夯實多元參與主體間的協(xié)同治理理念，以此來凝聚多元主體的向心力并帶動這些主體實現(xiàn)合作共贏。在協(xié)同治理理念指導下構建具有我國特色的居家養(yǎng)老服務治理共同體，這一共同體由政府、社會組織、市場企業(yè)、志愿者隊伍和家庭等多元主體組成，在追求老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所為、老有所學、老有所樂理念過程中，通過協(xié)同合作而形成的政策、產(chǎn)業(yè)、供給、人資共同體［32］。

第二，構建協(xié)同治理體系并提升協(xié)同治理能力。

根據(jù)元治理理論要求構建“一個核心、多元主體”共同參與的新型居家養(yǎng)老服務協(xié)同治理體系?！耙粋€核心”指黨領導下的政府處于主導地位，“多元參與”指社會組織、市場企業(yè)、志愿者隊伍與家庭等主體在切實提高自身能力的基礎上積極參與居家養(yǎng)老服務治理工作。其中，黨領導下政府的主導與核心作用體現(xiàn)為形成黨組織統(tǒng)一領導、政府依法履責、社會力量廣泛參與的治理格局，發(fā)揮黨建引領作用助推居家養(yǎng)老服務治理實現(xiàn)現(xiàn)代化，確保黨在養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)方面的路線、方針、政策得到貫徹執(zhí)行。政府應秉持“共建參與”和“互利互惠”理念，逐漸弱化自身服務供給者角色烙印，而加大在稅費減免、資金投入、政策優(yōu)惠等領域的支持力度，培育壯大市場主體和提升社會組織的參與能力，確保這些主體能切實有效地參與協(xié)同治理體系。政府也應對多元參與主體進行分類管理，引導市場企業(yè)和社會組織等按照老年人實際需求提供層次化、精準化的居家養(yǎng)老服務。

（三）引導多元主體有序參與

首先，要規(guī)范和提升社會組織參與居家養(yǎng)老服務治理的能力。居家養(yǎng)老服務治理任務之一，就是要落實黨的二十大報告中提出的加強新社會組織建設，充分發(fā)揮好社會組織所具有的參與功能、服務功能和團結功能［33］，具體可從建章立制、支持保障等方面予以規(guī)范。第一，建立治理規(guī)章制度。完善社會組織參與居家養(yǎng)老服務治理的規(guī)章制度，敦促其規(guī)范行動且保障其權益實現(xiàn)，并引導社會組織實現(xiàn)自我組織、自我發(fā)展。規(guī)范化的參與制度是社會組織參與居家養(yǎng)老服務的基礎條件［34］，能促使社會組織持續(xù)、穩(wěn)定、高質(zhì)量地參與居家養(yǎng)老服務供給工作，避免了參與進程中的隨意性，同時增強了民眾對社會組織的信任感。政府應通過“賦權”，將社會組織吸納到居家養(yǎng)老服務政策文件制定、治理措施落實、治理效果監(jiān)管等過程中，提升社會組織參與治理活動的話語權，有效保障社會組織的合法權益。第二，提供支持保障措施，為社會組織參與治理提供充足的財政資金和政策制度保障。政府應加大對居家養(yǎng)老服務領域社會組織的財政資金投入和稅收優(yōu)惠力度，在稅費減免、資金投入、用地供應等方面給予支持，并形成完善的轉(zhuǎn)移支付制度［35］，合理劃分各級政府在居家養(yǎng)老服務領域的財權和事權。在培育和發(fā)展社會組織方面，政府要提供更加立體化、長效化的政策指引和支持［36］?？紤]到在美國、德國、瑞典、英國和日本等國家，社會組織參與居家養(yǎng)老服務成為一種必然趨勢［37］，這些國家的政府也在“環(huán)境基礎、資金保障、質(zhì)量保證、人才支持”［38］等領域出臺了大量的保障性措施；未來我國政府也應在政策文件、發(fā)展規(guī)劃、行動指南中，對社會組織參與居家養(yǎng)老服務治理的權利義務、責任承擔、服務標準、監(jiān)督獎懲等事項進行細化。

其次，引導并提高市場企業(yè)參與居家養(yǎng)老服務治理時的效率。具體包括以下三點：第一，厘清市場企業(yè)在居家養(yǎng)老服務供給中的地位并為其順利發(fā)展提供保障。對老年人的居家養(yǎng)老服務需求進行合理分級分類，更有利于明確市場應承擔何種供給責任。老年人的居家養(yǎng)老服務需求一般可以從身體條件、經(jīng)濟狀況、居住方式等方面進行劃分，這就要結合市場企業(yè)和老年人服務需求之間的特點，將具有非公益屬性的居家養(yǎng)老服務供給事項交由市場進行配置，公益性的居家養(yǎng)老服務供給事項則可以通過準市場機制的形式，如政府購買服務、公私合作等形式進行保障。政府也應在融資體系、稅收優(yōu)惠、用地保障等領域，為市場企業(yè)參與居家養(yǎng)老服務供給工作提供便利。第二，政府應在產(chǎn)權保護、參與方式等方面給予市場企業(yè)幫助。一方面，增強對居家養(yǎng)老服務企業(yè)知識產(chǎn)權的保護力度。知識產(chǎn)權保護工作關系國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化［39］，知識產(chǎn)權專有保護有助于激發(fā)企業(yè)研制高技術含量產(chǎn)品、推動行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。所以政府應在居家養(yǎng)老服務行業(yè)構建完善的知識產(chǎn)權保護體系，加強行業(yè)知識產(chǎn)權保護工作頂層設計，明確養(yǎng)老服務領域知識產(chǎn)權保護的主要目標、重點環(huán)節(jié)和具體措施，建立行業(yè)內(nèi)知識產(chǎn)權保護自律機制，推動誠信體系建設［40］。另一方面，與企業(yè)間建立協(xié)商式治理模式。政府與市場企業(yè)在合作過程中應破除管理與被管理的思維模式，建立以平等、協(xié)商為主要特征的合作關系，即政府應以協(xié)商者的角色與市場主體進行溝通，“將市場主體從多元福利主體中突出，可充分發(fā)揮市場效率優(yōu)勢，促進社會資本融合，提升福利供給的制度性績效”［41］。政府與市場企業(yè)應在平等協(xié)商基礎上，由后者承擔為老年人提供更多居家養(yǎng)老服務的直接供給責任。第三，政府應為市場企業(yè)參與居家養(yǎng)老服務治理提供公平的市場秩序。政府須持續(xù)完善競爭招標程序，確保符合條件的市場企業(yè)都有資格參與購買服務的投標過程，也應設置公平、透明的評標標準和流程，來選擇最合適的市場企業(yè)作為政府購買居家養(yǎng)老服務的承包商。此外，政府還應通過治理體制機制改革，持續(xù)改善市場企業(yè)參與居家養(yǎng)老服務的工作環(huán)境，優(yōu)化政策體系，確保各類市場主體在參與居家養(yǎng)老服務治理的過程中都遵循市場規(guī)則。

最后，要激發(fā)志愿服務隊伍參與居家養(yǎng)老服務治理活動的積極性。第一，培育組織化、專業(yè)化的志愿者隊伍?；鶎狱h組織、政府主管部門應該在社區(qū)大力營造奉獻、友愛、互助、進步的文化氛圍，織密織緊基層社會成員間的信任網(wǎng)絡，廣泛宣揚人人參與、人人奉獻的志愿者精神，促進居家養(yǎng)老服務領域志愿服務隊伍的組織化、正規(guī)化、全員化發(fā)展。第二，加大對志愿者隊伍的資源保障力度?；鶎狱h組織、政府部門應該在活動經(jīng)費、場地、物質(zhì)、網(wǎng)絡宣傳等方面向參與居家養(yǎng)老服務治理工作的志愿者隊伍進行適當政策傾斜。第三，優(yōu)化志愿者隊伍自身管理機制及其服務工作體制。政府應引導和支持專業(yè)社工積極參與居家養(yǎng)老服務志愿者隊伍的管理工作，規(guī)范社區(qū)志愿者隊伍的注冊登記、教育培訓、服務記錄、監(jiān)督考核等事項。特別是應探索建立社區(qū)志愿者協(xié)助專業(yè)社工服務模式［42］，發(fā)揮兩者優(yōu)勢來為居家老年人提供更加精準化的服務項目，以此來提高志愿者隊伍參與居家養(yǎng)老服務治理工作的能力。

（四）提升政府元治理的智能化水平

人工智能時代以“互聯(lián)網(wǎng)+居家養(yǎng)老”為代表的新模式在我國得到了大力推廣，也有效推動了政府居家養(yǎng)老服務治理方式革新。

首先，打造政府主導下的共建共享式、綜合性、智能化居家養(yǎng)老服務信息平臺。第一，整合政府相關部門所有數(shù)據(jù)信息，由民政主管部門擴展到醫(yī)療、公安、財政、法律服務等部門，確保居家養(yǎng)老服務治理領域信息實現(xiàn)跨區(qū)域、跨部門流動。第二，實現(xiàn)智能居家養(yǎng)老服務信息平臺與國家社會保險公共服務平臺、醫(yī)保服務平臺、標準信息公共服務平臺間的統(tǒng)一規(guī)范、互聯(lián)互通。建立政府智能居家養(yǎng)老服務數(shù)據(jù)治理統(tǒng)一標準，實現(xiàn)海量信息的共建共享，有效跨越社區(qū)養(yǎng)老服務平臺的“數(shù)字鴻溝”［43］。第三，政府在平臺建設過程中也應建立協(xié)調(diào)溝通機制，協(xié)調(diào)智能居家養(yǎng)老服務治理過程中各主體間利益沖突，設立合作與監(jiān)督機構、制定規(guī)章制度，確保信息共享服務平臺能夠真正落實［44］。

其次，健全智能居家養(yǎng)老服務治理過程中的監(jiān)督措施、保障機制等內(nèi)容。第一，設置合理的準入機制。嚴格審核參與智能居家養(yǎng)老服務供給活動社會組織、市場企業(yè)的資質(zhì)、信譽和服務能力，通過產(chǎn)品和服務準入制度保障智能養(yǎng)老服務的安全性、便捷性和有效性［45］。第二，完善監(jiān)督管理機制。政府可利用智能技術的優(yōu)勢，實現(xiàn)對居家養(yǎng)老服務供給端和需求端的精準管控，對社會組織和市場企業(yè)的服務過程、服務效果進行評估，遵循“注重引導政府購買服務資金向工作整體成效顯著、示范引領帶動作用大的領域傾斜，形成正向激勵機制”參見中華人民共和國財政部《關于做好2023年政府購買服務改革重點工作的通知》（財綜〔2023〕12號）第八條。的要求，對完成績效管理目標的予以獎勵，而對服務效果不理想或存在損害老年人權益的行為進行懲罰。第三，利用信息技術靈活設計評估方案和評估機制，收集服務接受者一方（老年人）的真實評價信息，持續(xù)完善服務滿意度測評機制，以此來提升居家養(yǎng)老服務治理工作水平。

五、結 語

元治理理論對早期治理理論所存在的不足進行了改進，成為當前應對治理失靈的一種可行選擇。當然也應根據(jù)我國居家養(yǎng)老服務工作實際情況，特別是在堅持黨委領導、政府主導、社會協(xié)同、公眾參與的治理理念基礎上，對其內(nèi)容進行合理調(diào)整。該理論的適用也對政府居家養(yǎng)老服務治理活動提出了新的要求，即在未來的政府元治理背景下，政府須更有效地承擔起主導者、規(guī)劃者、協(xié)調(diào)者、決策者與平衡者等角色，在治理理念塑造、治理體系構建、治理能力提升等多個方面持續(xù)進行改進。

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Analysis on the Governance of Home-based Elderly Care Services from the Perspective of Meta-governance

SU Weijie

（Law School， Zhengzhou University， Zhengzhou 450001， Henan， China）

Abstract：Home-based elderly care service is an effective choice for China to actively deal with the aging population， and the government governance plays an important role in it. At present， the theoretical basis guiding the governments home-based elderly care service governance mainly includes social contract theory， welfare pluralism theory and responsible government theory. However， these three theories have deficiencies in the process of application. There is a high degree of compatibility between the meta-governance theory and the government governance of home-based elderly care service， and the meta-governance theory can effectively solve the dilemma existing in the above theories. At the present stage， there are some problems in the process of meta-governance of government home-based elderly care services， such as the fragmentation of top-level design， insufficient support for all participants and the disorder of cooperation among all participants. Feasible improvement measures in the future include shaping the concept of collaborative governance， building a government-led meta-governance pattern， guiding multiple entities to achieve orderly participation， and using intelligent technology to empower government meta-governance， etc.

Key words： home-based elderly care service; government governance; ageing of population; meta-governance