習(xí)近平總書記指出，加快推進(jìn)住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)，是滿足群眾基本住房需求、實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居目標(biāo)的重要任務(wù)，是促進(jìn)社會(huì)公平正義、保證人民群眾共享改革發(fā)展成果的必然要求。公共租賃住房（以下簡稱“公租房”）是我國住房保障體系的重要組成部分，在解決城鎮(zhèn)住房和收入“雙困”家庭住房困難問題中發(fā)揮著兜底保障作用。長期以來，我國公租房建設(shè)資金主要源于各級政府財(cái)政，社會(huì)資本參與意愿不高，制約了公租房供給的持續(xù)擴(kuò)大。在當(dāng)前形勢下，我國地方政府投融資面臨較大約束，需要加快改革，鼓勵(lì)支持社會(huì)資本更多更積極參與公租房投資建設(shè)運(yùn)營管理全過程，實(shí)現(xiàn)公租房健康可持續(xù)發(fā)展。

一、公共租賃住房改革發(fā)展的實(shí)踐及存在的主要問題

公租房制度的形成和發(fā)展歷程是我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的縮影。新中國成立之后，我國曾在很長一段時(shí)期內(nèi)實(shí)行城鎮(zhèn)住房實(shí)物分配、低租金使用的福利性住房制度，職工住房由國家負(fù)責(zé)供給、產(chǎn)權(quán)公有，職工向國家繳納少量房屋租金。經(jīng)過數(shù)十年的實(shí)踐運(yùn)行，這一制度使公有住房成為高投入、低收益的公共產(chǎn)品，失去了商品屬性，逐漸成為國家財(cái)政的沉重包袱，脫離了當(dāng)時(shí)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的現(xiàn)實(shí)國情。1994年，《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》明確提出，建立以中低收入家庭為對象、具有社會(huì)保障性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)體系和以高收入家庭為對象的商品房供應(yīng)體系。1998年，我國逐步停止住房實(shí)物分配，實(shí)行住房分配貨幣化、商品化和市場化，住房的可及性更多受市場供需影響，而非普遍性福利。為避免住房制度改革進(jìn)程中的住房不平等，我國相繼推出廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房等保障性住房制度。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，大量勞動(dòng)人口涌入城市，城市住房供需矛盾日益突出。與此同時(shí)，房地產(chǎn)市場迅速發(fā)展和商品房價(jià)格大幅度提升，導(dǎo)致地方政府對房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)依賴加深，經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等保障性住房供給嚴(yán)重不足。為緩解住房供需失衡難題，2008年起，我國從地方城市試點(diǎn)起步逐步實(shí)行公租房制度，即以城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭、新就業(yè)無房職工和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員為目標(biāo)人群，限定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和租金水平，實(shí)行“只租不售”、具有社會(huì)福利性質(zhì)的住房保障制度。2014年，公租房與廉租房實(shí)現(xiàn)并軌運(yùn)行，統(tǒng)稱公租房，住房保障范圍更大，覆蓋群體數(shù)量更多。經(jīng)過多年改革發(fā)展探索，公租房已經(jīng)成為我國住房保障體系的支柱之一，初步形成了財(cái)稅、金融、土地等配套政策基本完善和準(zhǔn)入、使用、退出、運(yùn)營等管理機(jī)制基本完整的公租房制度框架，有效緩解了特定群體階段性住房難的問題。但隨著形勢發(fā)展，公租房發(fā)展不平衡不充分的問題依然存在，與城鎮(zhèn)化率快速提高所帶來的保障住房需求增大不相匹配，尤其是部分超大城市和特大城市人口相對集中、虹吸效應(yīng)持續(xù)增強(qiáng)，公租房保障覆蓋人口比例明顯不足。

制約公租房進(jìn)一步發(fā)展的核心問題是建設(shè)資金不足問題。資金是公租房建設(shè)與發(fā)展的保證。我國公租房的民生保障性質(zhì)決定了公租房的建設(shè)和運(yùn)營長期以各地方政府投資為主，但由于投資回報(bào)周期長、沉淀資金多、財(cái)政資金有限，導(dǎo)致總體推進(jìn)速度不快，區(qū)域間發(fā)展不均衡。目前，由大型國有商業(yè)銀行、國家開發(fā)銀行提供的中長期貸款，是各地建設(shè)運(yùn)營公租房最常見的資金來源，但政策性金融支持力度還不夠強(qiáng)，不能充分滿足旺盛的融資需求。對此，近年來，少數(shù)收益較好的公租房項(xiàng)目在建成后嘗試發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）融資，有助于投資方快速回收初期投資及獲得相應(yīng)回報(bào)，打通“投融管退”的閉環(huán)。如2021年8月，國內(nèi)首個(gè)公租房類REITs產(chǎn)品“國開——北京保障房中心公租房資產(chǎn)支持專項(xiàng)計(jì)劃”在上交所發(fā)行，募集金額4億元；2022年8月，國內(nèi)首個(gè)公租房中心租賃住房REITs產(chǎn)品“華夏北京保障房中心租賃住房REIT”公開發(fā)行，募集金額12.55億元。但這種融資模式依然受資金回報(bào)不確定、發(fā)行規(guī)模小等因素掣肘，沒有進(jìn)入到常態(tài)化操作過程中。從總體上看，公租房開發(fā)建設(shè)運(yùn)營資金不足、社會(huì)資本進(jìn)入意愿低的問題未得到根本解決。

二、發(fā)展公共租賃住房面臨的問題分析

1.供給主體單一，長期依賴政府投入的模式不可持續(xù)。公租房供需失衡的深層次原因是公租房建設(shè)運(yùn)營過度依賴各級政府這個(gè)單一主體。從目前情況看，除北京、上海外，大多數(shù)省份在公租房建設(shè)中政府投入占比超過70%。政府投入主要包括財(cái)政資金、土地出讓金凈收益和住房公積金增值收益，從現(xiàn)實(shí)情況看，這三類資金的長期保障能力均存在不足。一是中央和地方財(cái)政資源緊張，難以成為保障公租房長期發(fā)展的融資主渠道。二是土地出讓凈收益不穩(wěn)定，固定保障性不足。雖然《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價(jià)格意見的通知》（國辦發(fā)〔2006〕37號(hào)）和《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發(fā)〔2007〕24號(hào)）均要求地方政府將土地出讓凈收益的一定比例用于公共住房建設(shè)，但受土地出讓數(shù)量、土地政策、房地產(chǎn)企業(yè)經(jīng)營狀況等諸多因素影響，近幾年土地出讓凈收益的不穩(wěn)定性和不確定性明顯增強(qiáng)。三是住房公積金總量在地區(qū)間不平衡，增值收益使用受限。最需要建設(shè)公租房的特大城市、超大城市住房公積金閑置資金少，中西部地區(qū)大部分省份住房公積金閑置資金較多，但根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，住房公積金增值收益不可跨區(qū)域使用。

2.銀行信貸難以滿足需求，投融資模式有待創(chuàng)新。我國大型國有商業(yè)銀行和政策性銀行貸款是公租房開發(fā)建設(shè)運(yùn)營的重要融資渠道。但因公租房項(xiàng)目初始投資大、回收周期長、回報(bào)率低、缺乏特殊的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，使得商業(yè)銀行信貸資金更傾向于棚戶區(qū)改造、保障性租賃住房等保障性安居工程。大型國有商業(yè)銀行和開發(fā)銀行投資公租房建設(shè)，多出于政策要求、職能定位和履行社會(huì)責(zé)任等考慮，并非出自金融市場的主動(dòng)選擇，中小商業(yè)銀行大規(guī)模介入公租房項(xiàng)目也缺乏相應(yīng)積極性。雖然近幾年我國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域類REITs和公募REITs加速落地，上海等省市也已經(jīng)出臺(tái)政策支持符合條件的企業(yè)發(fā)行中長期債券，但類REITs和公募REITs對收益穩(wěn)定性有較高要求，中長期債券發(fā)行門檻較高。除政府成立的公租房建設(shè)運(yùn)營機(jī)構(gòu)外，民營企業(yè)投資建設(shè)公租房難以符合要求。

3.部分土地、稅收制度不利于激發(fā)社會(huì)資本積極性?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見》（國辦發(fā)〔2016〕39號(hào)）指出：“鼓勵(lì)地方政府采取購買服務(wù)或政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，將現(xiàn)有政府投資和管理的公租房交由專業(yè)化、社會(huì)化企業(yè)運(yùn)營管理，不斷提高管理和服務(wù)水平?！鄙鐣?huì)資本進(jìn)入公租房運(yùn)營管理領(lǐng)域已無政策障礙，但社會(huì)資本要向公租房投資開發(fā)運(yùn)營管理提供全周期金融服務(wù)，目前仍受到一些土地、稅收制度制約。一方面，集體土地建設(shè)公租房仍有制度限制。2017年發(fā)布的《國土資源部住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)〈利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案〉的通知》（國土資發(fā)〔2017〕100號(hào)）表明，允許試點(diǎn)城市利用集體建設(shè)用地建設(shè)運(yùn)營包括公租房在內(nèi)的集體租賃住房。但因村集體保留集體土地所有權(quán)和使用權(quán)，客觀上限制了社會(huì)資本投資或參與建設(shè)公租房的積極性，已開發(fā)的公租房項(xiàng)目在本質(zhì)上仍然依靠政府預(yù)付款開發(fā)建設(shè)，對于財(cái)政資金緊張、難以一次性拿出巨額資金作為啟動(dòng)資金的城市來說，推廣價(jià)值較小。另一方面，REITs稅收負(fù)擔(dān)較重。我國基礎(chǔ)設(shè)施REITs從設(shè)立購置到持有運(yùn)營再到投資分紅，涉及多項(xiàng)稅費(fèi)，不僅整體稅負(fù)和發(fā)行成本較高，還存在重復(fù)征稅情況。

4.公租房運(yùn)營管理制度還不健全，租金定價(jià)機(jī)制有待優(yōu)化?？沙掷m(xù)發(fā)展是吸引社會(huì)資本投入公租房項(xiàng)目的前提。長期以來，我國公租房發(fā)展重建設(shè)、輕運(yùn)營，雖然地方政府秉承“保本微利”原則，自主設(shè)置公租房租金標(biāo)準(zhǔn)，但租金定價(jià)機(jī)制“一刀切”，定價(jià)模型指標(biāo)單一且主觀性較強(qiáng)，租金普遍較高，“租不出去”與“收不上來”現(xiàn)象并存，嚴(yán)重影響可持續(xù)發(fā)展能力。一方面，公租房定租機(jī)制科學(xué)性合理性不足。目前，各地常見的公租房租金定價(jià)方法有成本法、市場法、收入法、雙向定價(jià)法等。市場法和雙向定價(jià)法是大多數(shù)省份采用的定租方法，二者均將周邊地段市場租金作為基礎(chǔ)來計(jì)算公租房租金，并未充分考慮不同租戶的收入水平和租金承受能力實(shí)行差異化定租，且定價(jià)模型簡單，受主觀因素影響較大。另一方面，租金高導(dǎo)致收繳率低。各地公租房租金定價(jià)一般為市場租金的60%至70%，雖然已明顯低于市場價(jià)格，但相比于發(fā)達(dá)國家公租房租金通常占承租人收入的30%，我國公租房租金定價(jià)占承租人收入的比例仍然較高。這也導(dǎo)致承租人入住后出現(xiàn)棄租、拖租和欠租現(xiàn)象，增大了成本回收難度，進(jìn)一步加劇了公租房籌建及運(yùn)營成本與后期收益不對等的風(fēng)險(xiǎn)。

三、加快發(fā)展公共租賃住房的路徑與舉措

1.轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新社會(huì)資本參與模式。立足我國國情，堅(jiān)持有為政府與有效市場相結(jié)合，由政府包攬公租房建設(shè)運(yùn)營管理全過程的單一供給主體模式，向以市場為主、政府托底的多元主體供給模式轉(zhuǎn)變，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。一是推動(dòng)公租房開發(fā)建設(shè)由“財(cái)政包攬”向“政府托底”轉(zhuǎn)變。政府集中力量做好公租房項(xiàng)目全過程組織領(lǐng)導(dǎo)、制度保障和監(jiān)督管理，最大限度減少政府直接投資開發(fā)建設(shè)公租房的數(shù)量和投資占比。在公租房開發(fā)建設(shè)具體實(shí)施過程中，政府負(fù)擔(dān)比例不應(yīng)超過30%，其他應(yīng)該由開發(fā)建設(shè)企業(yè)等主體承擔(dān)，通過有限的政策性資金投入或擔(dān)保，以杠桿作用撬動(dòng)社會(huì)資本。進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府對公租房開發(fā)企業(yè)的支持方式，逐步減少財(cái)政撥款和貼息等直接補(bǔ)貼，充分利用土地優(yōu)惠、稅收抵免等政策措施降低企業(yè)開發(fā)建設(shè)及運(yùn)營管理成本。二是提高公租房市場化專業(yè)化運(yùn)營管理能力。增加公租房服務(wù)的多元性和專業(yè)性，多舉措引導(dǎo)社會(huì)組織參與提供公租房服務(wù)。積極推行政府購買服務(wù)制度，由政府委托專業(yè)機(jī)構(gòu)完成公租房承租人入住和退出管理、房屋修繕養(yǎng)護(hù)、安全保障、租金收繳等服務(wù)事項(xiàng)，建立科學(xué)的績效評價(jià)機(jī)制與動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，以承租人居住滿意度、租金收繳率為重點(diǎn)設(shè)立評價(jià)指標(biāo)體系，實(shí)現(xiàn)公租房服務(wù)市場化、專業(yè)化。

2.轉(zhuǎn)變?nèi)谫Y結(jié)構(gòu)，拓展建設(shè)資金來源。加強(qiáng)公租房籌建資金端支持，創(chuàng)新適合國情實(shí)際和金融管理體制的公租房融資制度，發(fā)揮大型國有商業(yè)銀行和政策性、開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)對中小型銀行的帶動(dòng)作用，積極利用直接融資，創(chuàng)新資本市場融資工具，保障公租房全生命周期的資金投入。一是鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)差異化創(chuàng)新金融產(chǎn)品。我國不同銀行的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)承受能力差異較大，國有大型商業(yè)銀行在支持公租房開發(fā)建設(shè)和運(yùn)營管理上需承擔(dān)更多責(zé)任，兼顧商業(yè)可持續(xù)原則和提供低成本融資的政策目標(biāo)，針對公租房項(xiàng)目主體開發(fā)差異化中長期專屬信貸產(chǎn)品，同時(shí)積極盤活儲(chǔ)蓄資金。政策性開發(fā)性銀行針對相關(guān)主體的信貸需求，應(yīng)重點(diǎn)以優(yōu)惠利率為公租房開發(fā)建設(shè)提供長期貸款。二是大力發(fā)展直接融資。以公租房運(yùn)行水平較高城市作為金融創(chuàng)新試點(diǎn)，完善公租房資產(chǎn)項(xiàng)目庫，鼓勵(lì)探索公募REITs、企業(yè)中長期債券、資產(chǎn)證券化等直接融資模式，適當(dāng)降低債券發(fā)行門檻，初期可以面向保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等機(jī)構(gòu)投資者、后期探索面向社會(huì)公眾發(fā)行，引導(dǎo)社?；稹⒋壬苹?、信托資金、其他私募基金等作為長期資本進(jìn)入公租房領(lǐng)域。三是積極探索公租房資產(chǎn)證券化模式。對于輕資產(chǎn)模式的主體，重點(diǎn)聚焦以租金收益權(quán)為基礎(chǔ)的資產(chǎn)證券化模式；對于重資產(chǎn)模式的主體，重點(diǎn)探索以公租房產(chǎn)權(quán)或未來收益權(quán)抵押為基礎(chǔ)的類REITs、REITs模式，或?qū)⒐夥窟\(yùn)營權(quán)委托給專業(yè)運(yùn)營機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)為輕資產(chǎn)模式。

3.拓寬房源籌集渠道，擴(kuò)大公租房供給。轉(zhuǎn)變公租房房源籌集機(jī)制，從建設(shè)增量轉(zhuǎn)向開發(fā)存量，以社會(huì)閑置房源資產(chǎn)補(bǔ)充公租房來源，同時(shí)盤活潛在土地資產(chǎn)，提高公租房可及性。一是多途徑匯集房屋資源。轉(zhuǎn)變目前單一的“政府開發(fā)建設(shè)—公租房供給”模式，將公租房房源籌集方式由政府新建轉(zhuǎn)向市場補(bǔ)充。各地可根據(jù)實(shí)際情況，回購或長期租賃商品房項(xiàng)目配建、企業(yè)集資自建房、閑置市場房源、政府公房等作為公租房，有效擴(kuò)大供應(yīng)規(guī)模，增加供給數(shù)量；充分利用商品房市場去庫存契機(jī)，多措并舉盤活存量，化存量為公租房供應(yīng)增量。二是創(chuàng)新土地供應(yīng)方式。進(jìn)一步完善政策支撐體系，將集體建設(shè)用地建設(shè)集體租賃住房的試點(diǎn)擴(kuò)大至全國，緩解城市供地壓力，盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)。健全集體土地入市流轉(zhuǎn)機(jī)制，拓寬集體土地公租房開發(fā)建設(shè)資金籌措渠道，探索農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押融資。

4.完善公租房租金管理方式，保障公租房制度可持續(xù)。建立公租房租金收益保障長效機(jī)制，增強(qiáng)“造血”能力，以穩(wěn)定、持續(xù)的經(jīng)營收入補(bǔ)貼前期開發(fā)建設(shè)投入，確保穩(wěn)定合理的投資回報(bào)，增強(qiáng)社會(huì)資本投入積極性。一是優(yōu)化租金定價(jià)制度。定租方法一方面要堅(jiān)持福利性原則，充分考慮承租人承受能力，逐步降低租金占承租人收入比例；另一方面要堅(jiān)持商業(yè)可持續(xù)原則，保障投資主體在合理期限內(nèi)收回公租房建設(shè)、回購、運(yùn)營成本，并獲得一定投資回報(bào)。可綜合成本定價(jià)法、收入定價(jià)法、雙向定價(jià)法等優(yōu)勢，統(tǒng)籌考慮市場租金、承租人收入和成本，建立全國統(tǒng)一的租金定價(jià)模型，在此基礎(chǔ)上加入可調(diào)整變量，由各地政府因地制宜設(shè)計(jì)調(diào)整，使租金定價(jià)機(jī)制更具權(quán)威性合理性。二是優(yōu)化租金補(bǔ)貼機(jī)制。建立更加靈活的租金補(bǔ)貼制度，從“補(bǔ)磚頭”轉(zhuǎn)為“補(bǔ)人頭”，降低承租人租住成本，間接提高租金收繳率。

作者系中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院體制與管理研究所助理研究員，博士

責(zé)任編輯：朱 健