［摘 要］

在1921年召開的華盛頓會議上，列強迫使中國簽訂了《九國公約》，其中第五條規(guī)定中國鐵路實施平等運價。為了維護鐵路運價制定權，北洋政府一再強調中國鐵路對外國貨物實行相同運價，這為日后中國制定中外不同運價提供了一定的法理依據(jù)。此后，北洋政府在國有鐵路上對運輸?shù)闹袊浳镎魇盏陀谕鈬浳锏倪\價，以保護民族工商業(yè)的發(fā)展。列強指責中國違反了《九國公約》第五條的規(guī)定，要求中國實施相同運價，并不斷提出交涉。但直至1928年北洋政府統(tǒng)治結束，列強的目的也沒有達到。中外圍繞《九國公約》第五條的解釋展開的爭論，實質是中國在華盛頓體系下對鐵路運價制定權的維護。

［關鍵詞］鐵路運價；《九國公約》；華盛頓會議；門戶開放；北洋政府

［中圖分類號］K26" ［文獻標識碼］A" ［文章編號］0583-0214（2024）08-0053-12

基金項目：山東省社科規(guī)劃青年項目“中日膠濟鐵路貨物運價交涉研究（1914—1937）”（22DLSJ08）。

鐵路貨物運價是鐵路運輸部門運輸貨物時收取的服務價格，其高低直接關系商品的價格，繼而對企業(yè)的興衰、國家的經(jīng)濟狀況產(chǎn)生重要影響。北洋政府為了保護本國商貿(mào)的發(fā)展，在京漢、津浦等國有鐵路上對中國貨物征收低于外國貨物的運價，這嚴重打擊了英、日等列強在華經(jīng)濟利益。列強指責中國違反了《九國公約》第五條的規(guī)定，即“中國政府約定，中國全國鐵路不施行或許可何種待遇不公之區(qū)別，例如運費及各種便利，概無直接、間接之區(qū)別，不論搭客隸何國籍，自何國來，向何國去，不論貨物出自何國，屬諸何人，自何國來，向何國去，不論船舶或他種載運搭客及貨物之方法，在未上中國鐵路之先，或已上中國鐵路之后，隸何國籍，屬諸何人。締約各國，除中國外，對于上稱之中國鐵路，基于任何讓與或特別協(xié)約或他項手續(xù)，各該國或各該國人民得行其任何管理權者，負有同樣之義務”【王鐵崖編：《中外舊約章匯編》第3冊，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店1962年版，第219頁?！浚笾袊鴮嵤┲型馄降冗\價。中國則堅持平等待遇乃是對外國貨物在華鐵路運輸而言，并不包括中國貨物在內。中外圍繞這一問題展開了長時間的交涉。

關于中國鐵路運價制定權與中外對《九國公約》第五條的不同解釋這一問題，目前學界的研究成果不多。學者們大多在鐵路史框架下論述近代中國鐵路運價制度及其變遷，或從經(jīng)濟史視角揭露列強控制并利用中國鐵路運價來攫取在華經(jīng)濟利益的行徑。至于外交史領域下的鐵路運價問題，學者們或論述北洋政府時期中日兩國圍繞膠濟鐵路運價的交涉情形，或在闡述北洋政府收回鐵路運價自主權時論及中外圍繞國有鐵路實施差別貨物運價的交涉【主要成果有黃華平：《近代中國鐵路運價治理研究（1881—1937）》，北京：人民出版社2021年版；宋希斌、熊亞平：《近代中國鐵路貨等運價制度變遷初探（1915—1937）》，《蘭州學刊》2012年第7期，第47～51頁；熊亞平、安寶：《民國鐵路聯(lián)運制度與鐵路運輸業(yè)的發(fā)展——以1913—1933年間的華北各鐵路為中心》，《史學月刊》2012年第7期，第102～109頁；宓汝成：《帝國主義與中國鐵路（1847—1949）》，北京：經(jīng)濟管理出版社2007年版，第346～354頁；景菲菲：《日本對膠濟鐵路利權的覬覦和攫奪——以中日關于運價和貨捐交涉為中心（1914—1928）》，《史學月刊》2020年第10期，第50～61頁；蔡旻哲：《北洋政府收回鐵路運價自主權交涉（1912—1928）》（碩士學位論文），東海大學2018年。】。實際上，將中國鐵路運價問題置于華盛頓體系下進行觀察，可以發(fā)現(xiàn)其不僅與“勢力范圍”“門戶開放”等問題密切相關，更引發(fā)了中外圍繞《九國公約》第五條的解釋的爭論，體現(xiàn)了列強在華盛頓體系下對華經(jīng)濟侵略與北洋政府試圖“突破”華盛頓體系、維護鐵路利權的沖突。但學界目前對這一問題鮮有論及，對中外在交涉中的立場、態(tài)度的研究也有待深入。有鑒于此，本文從中外對鐵路運價的不同方案、在華盛頓會議上展開的交涉以及圍繞《九國公約》的爭論等方面，揭示西方列強攫取在華經(jīng)濟利益的行徑和北洋政府為維護鐵路利權而作出的外交努力。

一 中國關于鐵路運價問題的原則

近代中國鐵路運價與“勢力范圍”“門戶開放”等問題緊密相聯(lián)，牽動著中外的“神經(jīng)”。1840年鴉片戰(zhàn)爭后，中國逐漸喪失了關稅自主權，失去了保護本國商貿(mào)發(fā)展的重要屏障，開始與西方列強協(xié)定關稅，這一方面使得它們在華享有平等的貿(mào)易條件，同時也導致它們肆意對中國進行商品傾銷和資本輸出，嚴重破壞了中國民族工商業(yè)的發(fā)展。19世紀末20世紀初，各列強為擴大在華經(jīng)濟利益，紛紛在中國投資鐵路，制定針對自身的優(yōu)惠運價，降低中國輸往本國的原料成本和本國輸入中國的商品成本，建立勢力范圍，排擠他國商貿(mào)。這就打破了列強之前在華形成的平等貿(mào)易條件，導致列強在華格局發(fā)生重大變化。為了打破勢力范圍，1899年美國提出門戶開放政策，其中一項內容為：“各國在其‘范圍’內之任何口岸，對他國船舶，不得課以高于該國船舶之港口稅，并在其‘范圍’內所建筑、控制或經(jīng)營的鐵路上運輸屬于他國公民或臣民的貨物通過此種‘范圍’時，所收運費不得較高于本國國民運輸同樣貨物所收之運費?！薄緩偷┐髮W歷史系中國近代史教研組：《中國近代對外關系史資料選輯（1840—1949）》上卷第2分冊，上海：上海人民出版社1977年版，第123頁?！棵鞔_要求各列強在自己勢力范圍內不得實施差別鐵路貨物運價，以重新確立列強在華平等的貿(mào)易條件，使整個中國市場對美國商品開放。1914年爆發(fā)的第一次世界大戰(zhàn)再次改變了列強在華格局。日本趁英、法等國無暇東顧之機，出兵山東，侵占了膠濟鐵路，實施針對日商的優(yōu)惠鐵路運價。這大大降低了日本輸入山東的商品成本與山東輸出日本的原料成本，排擠了他國商貿(mào)，確立了日本在山東的經(jīng)貿(mào)優(yōu)勢地位，把山東變?yōu)槿毡镜膭萘Ψ秶?，同時極大提高了日本對華貿(mào)易額，加深了對華經(jīng)濟侵略。

歐戰(zhàn)結束后，美國為了打破日本在華勢力范圍，于1918年提出由英國、日本、法國、美國四國合作，聯(lián)合各自政府認可的銀行，組建新國際銀行團，統(tǒng)一管理中國的鐵路。1919年2月，北洋政府交通部鐵路會計顧問、美國人貝克（Earl Baker）發(fā)表了《共同管理中國鐵路計劃書》，其中第十條規(guī)定：“凡運價、票價以及鐵路其他一切業(yè)務，應不論主顧系隸何國籍，給予同等之待遇。”【④ 宓汝成編：《中華民國鐵路史資料（1912—1949）》，北京：社會科學文獻出版社2002年版，第413、475頁?！科髨D協(xié)定中國鐵路運價，使中國鐵路不得實施差別運價。在其動員下，北洋政府外交委員會制定了擬提交戰(zhàn)后巴黎和會議決的“統(tǒng)一鐵路案”，即“凡以外資外債建造已成或未成或已訂合同而尚未開工之各鐵路，概統(tǒng)一之，其資本及債務合為一總債，以各路政為共同抵押品，由中國政府延用外國專門家，輔助中國人員經(jīng)理之。俟中國還清該總債之日為止，各路行政及運輸事宜，仍須遵守中國法律，概由交通部指揮之”【《收國務院來電》（1919年1月12日），臺北“中研院”近代史研究所檔案館藏（本文所引檔案，如非特別標注，均出自該處，下文不再一一標注），檔號：03-13-006-01-001。】。但新舊交通系的曹汝霖、梁士詒均表示反對。曹汝霖認為“統(tǒng)一鐵路案”讓外國管理本屬中國管理的鐵路，是沒有道理的，有損中國主權④。梁士詒也認為外國管理中國鐵路會導致鐵路運價不能由中國自定，而外國則可以制定差別運價，掠奪中國的原料，傾銷其商品，將對中國的農(nóng)工商業(yè)造成嚴重影響王云五主編：《民國梁燕孫先生士詒年譜》，臺北：商務印書館1978年版，第495頁?！??！敖y(tǒng)一鐵路案”不僅夾雜著美、日等列強在華利益矛盾，也充斥著國內的派系之爭，在中外各方未能形成共識的情況下，最終夭折。

為了緩和美、日矛盾，英、美、日等九國召開了華盛頓會議。1921年7月，在會議召開前夕，日本外務省制定了預想的議題，其中“中國問題”第十項即是“鐵道中立問題”【日本外務?。骸度A盛頓會議》（外務省「ワシントン會議」）上卷，東京：外務省1977年版，第45頁。】，試圖維護在華勢力范圍。美、英為了打破日本在華勢力范圍，計劃在中國鐵路運價問題上真正貫徹門戶開放政策【《中國鐵路運價差別問題一件（1930年）》[「支那鉄道運賃差別問題一件（1930年）」]第3卷，日本外務省外交史料館藏，亞洲歷史資料中心（アジア歴史資料センター），Ref.B10074690900，第197～202頁?！俊Ｒ虼?，美國于9月12日擬定了七項華盛頓會議上關于中國問題的議題，其中第六項便是“優(yōu)待之鐵路運價”【《美館照會一件》（1921年9月17日），檔號：03-39-003-01-004。】。

對于該項議題，社會輿論認為其“含有列國協(xié)定鐵路運費”之意，嚴重損害了中國主權，建議北洋政府或作出聲明以打消列強的企圖【《國內專電》，《申報》，1921年10月7日，第7版。】，或主張刪除此項議題【《太平洋討論會研究太議日程》，《申報》，1921年9月27日，第10版。】。外交部為了最大限度收回國家權益，請交通部提出意見【《各部院要局密函》（1921年9月17日），檔號：03-39-003-01-005。】。交通部于9月28日向外交部提出了“關于太平洋會議議題中優(yōu)待鐵路運價之宣言”，即“凡中國國有民有鐵路，承運各國貨物所收運價，向系平等待遇，中國政府主張此后國有民有鐵路仍恪守向來辦法，賡續(xù)辦理，并主張凡在中國領土內外人所承辦或中外合辦各鐵路，承運中國及各國貨物與運其承辦國或合辦國貨物之運價及其他一切，待遇均應一律平等”【《交通部函一件》（1921年9月28日），檔號：03-05-068-01-005?！俊＿@顯示交通部承諾國有鐵路運輸外國貨物時一律平等待遇，同時試圖利用門戶開放政策以打破列強在華實施的針對自身的鐵路優(yōu)惠運價，希望列強在華修筑的鐵路或中外合辦的鐵路對中外貨物實行平等運價，卻忽視了中國應完全掌握在其領土范圍內的鐵路運價制定權這一重要問題。

幸運的是，幾天后交通部便意識到了這個問題，認為門戶開放政策可以適用于中國鐵路運價，但不能妨礙中國鐵路運價制定權，于是再次致函外交部，提出“中國境內各鐵路應依照世界自主國鐵路之先例，中國政府有完全審訂及監(jiān)督執(zhí)行運價之權”，要求堅決捍衛(wèi)鐵路運價制定權；同時承諾對所有中國鐵路運輸?shù)母鲊M口貨物，無論行銷中國或經(jīng)過中國運銷他國，運價及其他一切待遇均一律平等【《交通部函一件》（1921年10月6日），檔號：03-05-068-01-006?！?。這體現(xiàn)了交通部對中國鐵路運價制定權與門戶開放政策的態(tài)度，即中國可以按照門戶開放政策，對外國貨物在華運輸時一律實施平等運價，同時維護自身的鐵路運價制定權，可以自主制定運價，以便實行針對國貨的優(yōu)惠運價，保護民族工商業(yè)的發(fā)展。此態(tài)度成為北洋政府在華盛頓會議上與英、美、日等列強圍繞中國鐵路運價問題展開交涉時的既定原則。

外交部同意交通部的意見，但認為“鐵路優(yōu)待運價”一語“范圍較狹”，遂將其改為鐵路“平等待遇”，并與美國國務卿許斯（Charles Evans Hughes）展開商議，試圖修改議題【《王顧代表密電》（1921年10月20日），檔號：03-39-003-02-017?！俊ＴS斯認為中國的修改意見只是擴大了議題范圍，并沒有增加任何議題，因而予以拒絕【《駐美施公使廿七日電》（1921年10月28日），檔號：03-39-003-02-019?！俊Ｗ罱K，北洋政府只得按照美國擬定的議題，在華盛頓會議上與列強展開交涉。由此，中國鐵路運價議題被提上了華盛頓會議議程之一的遠東及太平洋會議上。

二 《九國公約》第五條關于中國鐵路運價的規(guī)定

1922年1月18日，遠東及太平洋會議第20次會議討論美國提出的《在華門戶開放案》時，會議主席許斯詢問是否有解決中國鐵路運價問題的方案提交大會，以供討論。英國華盛頓會議代表、駐美大使奧克蘭·格迪斯（Auckland Geddes）隨即提出了一個“中國鐵路運價方案”，即中國政府聲明，中國所有鐵路在運費及各種便利方面均不實施或許可任何直接或間接不公之區(qū)別，不論搭客隸何國籍，自何國來，向何國去；不論貨物出自何國，屬諸何人，自何國來，向何國去；在未上中國鐵路之前或已上中國鐵路之后，此種客貨搭載的船舶或其他運具，一律實行平等待遇。出席本次會議的其他國家對于上述中國鐵路基于任何讓與，或特別協(xié)約，或他項手續(xù)，各該國及其人民基于任何讓與或其他條約管理的鐵路亦同樣作出相應的聲明【《華盛頓會議會議記錄——太平洋和遠東問題委員會（1922年3月16日）》（Proceedings of Washington Conference-Committee on Pacific and Far Eastern questions，March 16，1922），英國國家檔案館藏，外交部檔案，檔號：FO371/7976、F1085/34/10?！?。許斯認為各國對中國鐵路應有一個政治共識，即中國政府未來能夠統(tǒng)一管理整個鐵路系統(tǒng)，外國資本和專門技術在必要時可以進行輔助，但必須服從于中國的統(tǒng)一管理【⑤ 《華盛頓會議會議記錄——太平洋和遠東問題委員會（1922年3月16日）》（Proceedings of Washington Conference-Committee on Pacific and Far Eastern questions，March 16，1922），英國國家檔案館藏，外交部檔案，檔號：FO371/7976、F1085/34/10?！俊Ｗ屑毞治鲈摲桨?，可以發(fā)現(xiàn)美、英此時繼續(xù)在華推行門戶開放政策，要求中國鐵路不得實施差別運價，以打破勢力范圍，同時進一步維護中國的主權與行政完整，確保中國的鐵路運價制定權，防止列強的單獨干預。另外，方案內容極易產(chǎn)生兩種解釋：第一，中國鐵路對所有貨物實行平等運價，包括中國貨物在內；第二，中國鐵路針對外國貨物實施相同運價。實際上，美、英提出該方案的動機是在中國鐵路運價上推行門戶開放政策，以打破列強在華勢力范圍。因此，各列強將重點放在了它們在華實施的歧視性運價方面，在方案中明確指出了外國貨物在華鐵路運輸時一律平等待遇，卻忽略了中國貨物與外國貨物的鐵路運價問題，既沒有指明中國貨物不在其規(guī)定范圍之內，也沒有確定中國貨物在其規(guī)定范圍之內，正如英國外交大臣寇松（Marquess Curzon of Kedleston）所指出的，華盛頓會議沒有考慮到中國政府自己在其管理的鐵路上實施中外不同運價的問題【《貿(mào)易委員會（1923年1月18日）》（Board of Trade，January 18，1923），英國國家檔案館藏，外交部檔案，檔號：FO371/9188、F19/19/10?！俊?/p>

但若“中外人一律待遇，則中國如無團力采取保護政策，全國人民之經(jīng)濟事業(yè)，將盡操于他國人之手”【羅家倫：《我對于中國在華盛頓會議之觀察》，《東方雜志》第19卷第2號，1922年1月，第17頁?！?。因此，為維護國家權益，華盛頓會議中國代表團提前布局，進行謀劃。中國代表團專門委員、交通部代表顏德慶按照交通部的既定原則，認為中國鐵路運輸外國客貨時一律實施平等待遇是沒有問題的，但必須聲明，中國有權自由規(guī)定國貨的運價，因為這是中國的主權與內政。而中國代表團美籍法律顧問韋羅璧（Westel W.Willoughby）則反對中國提出聲明，并解釋稱，“中國鐵路運價方案”已充分確保了中國的鐵路運價制定權；若中國明確提出國貨運價問題，各列強肯定會察覺方案的疏漏之處，從而進一步明確要求中國國內客貨與外國客貨必須實行同等鐵路運價，這就會使中國陷入十分不利的局面。因此，韋羅璧建議中國對“中國鐵路運價方案”只能采取一種解釋，即中國鐵路對所有外國在華貨物運輸時一律平等待遇【《中國鐵路運價差別問題一件（1930年）》[「支那鉄道運賃差別問題一件（1930年）」]第3卷，日本外務省外交史料館藏，亞洲歷史資料中心（アジア歴史資料センター），Ref.B10074690900，第197～202頁?！?。綜合考慮之下，中國代表團采納了韋羅璧的意見。

1月19日，遠東及太平洋會議第21次會議繼續(xù)討論“中國鐵路運價方案”。會議第一階段，許斯先作開場白，然后格迪斯陳述了方案的核心內容，稱此可以使門戶開放政策在中國真正、有效地發(fā)揮作用。緊接著中國全權代表施肇基鄭重聲明，中國政府一直以來的政策就是發(fā)展對外貿(mào)易，歡迎外國商人或旅客來華貿(mào)易，并為他們提供平等待遇。第二階段，施肇基聲明，為避免將來可能產(chǎn)生的誤會，中國對所有國有鐵路保留唯一運價制定權。許斯同意中國的聲明，稱該方案對中國鐵路運價制定權并無妨害。施肇基表示，希望將來可以確保中國自主制定鐵路運價的權利。許斯為了打消中國的擔憂，進一步解釋道，此方案不會損害中國政府的鐵路運價制定權，只是要求中國在制定鐵路運價時不應有所差別。第三階段，日本全權代表幣原喜重郎詢問，中國鐵路運價是否對不同的國家或人民均不應有何種或優(yōu)或劣的歧視。許斯稱此項運價的制定不應有何種不公的歧視，即無論搭客隸屬何國，向何國去，亦不論貨物出自何國，屬諸何人，自何國來，向何國去，均不應有何種直接或間接的歧視⑤。在這次會議上，施肇基不僅確認了中國可以自主制定鐵路運價，而且聲明中國鐵路對外國在華貨物實施平等待遇，這成為日后中國維護權益的重要法理依據(jù)。

但顏德慶心中仍有顧慮，認為方案極易混淆外國貨物與中國貨物的鐵路運價。為了應對未來可能出現(xiàn)的糾紛，顏德慶預備了兩種解釋：第一，此方案因門戶開放政策而提出，因而屬于中國的對外政策，與中國客貨的鐵路運價這一內政問題無關；第二，按照韋羅璧所說，此方案從字面來看是完全針對外國客貨而言，且為盡量避免將來的紛爭，施肇基也曾聲明中國鐵路針對外國客貨一律平等待遇，并沒有談及中國客貨問題；經(jīng)與華盛頓會議中國全權代表施肇基、顧維鈞、王寵惠討論，傾向于采用第二種辦法【《中國鐵路運價差別問題一件（1930年）》[「支那鉄道運賃差別問題一件（1930年）」]第3卷，日本外務省外交史料館藏，亞洲歷史資料中心（アジア歴史資料センター），Ref.B10074690900，第197～202頁?！?。

因此，在接下來的華盛頓會議上，施肇基一有機會，就不斷聲明中國鐵路對外國客貨一律實施平等待遇，以明確“顯示”此方案并不包括中國客貨在內。2月1日，華盛頓會議第五次全體會議表決通過了“中國鐵路運價方案”，施肇基趁機再次復述了在遠東及太平洋會議第21次會議上的聲明記錄【《華盛頓會議會議記錄（1922年2月22日）》（Proceedings of Washington Conference，F(xiàn)ebruary 22，1922），英國國家檔案館藏，外交部檔案，檔號：FO371/7975、F811/34/10。】。第二天，在遠東及太平洋會議第30次會議上，幣原喜重郎詢問中國代表是否有促進本國自然資源開發(fā)的政策時，施肇基再次聲明，中國一直在穩(wěn)步鼓勵自然資源的開發(fā)，比如中國鐵路在制定所有外國商人的貨物運價方面，始終嚴守平等待遇的原則【《華盛頓會議會議記錄——太平洋和遠東問題委員會（1922年3月16日）》（Proceedings of Washington Conference.Committee on Pacific and Far Eastern questions，March 16，1922），英國國家檔案館藏，外交部檔案，檔號：FO371/7977、F1098/34/10。】。

最終，“中國鐵路運價方案”稍作修改后被寫入《九國公約》第五條。與1899年門戶開放政策中有關鐵路運價的內容相比，該公約不僅在中國鐵路運價上落實了門戶開放政策，規(guī)定中國鐵路實施平等運價，破除了勢力范圍，而且排除了各列強對中國鐵路運價的單獨控制，確保了中國的鐵路運價制定權，同時使列強擁有了干涉中國鐵路運價的法理依據(jù)，但忽略了中國貨物與外國貨物的鐵路運價問題；而北洋政府為了在失去關稅自主權的情況下保護國貨發(fā)展，實施針對中國貨物的優(yōu)惠運價，預想到了未來可能出現(xiàn)的糾紛，特別在華盛頓會議上不斷強調中國掌握著鐵路運價的唯一制定權，平等待遇專指各外國貨物在華鐵路運輸而言。正是因為中外的著眼點不同，當北洋政府日后在國有鐵路上全面實施中外不同貨物運價時，中外圍繞《九國公約》第五條的解釋遂成為爭論的焦點。

三 中外對《九國公約》第五條的不同解釋

“我國關稅，因受條約之束縛，不克實行保護政策，已足制我死命……查歐美各國，對于運輸本國貨物，多有減價之規(guī)定，我國亟宜仿效之”【《高鹿鳴君改革鐵路運價之意見》，《鐵路協(xié)會會報》第158、159期合刊，1925年12月，第86頁?！?。華盛頓會議后，北洋政府為保護國貨發(fā)展，在國有鐵路上全面實行新制定的《中華國有鐵路貨車運輸貨物分等表》，將藥材、煙草、席、棉花、鐵器、酸果、辣椒、酒、各種火柴、腌肉及火腿、草帽、襪類、掃帚、燈籠、煙筒、馬鞍、紙、蠟燭、肥皂、玩具等20多種商品以中國貨物與外國貨物區(qū)分等級，且中國貨物的運價低于外國貨物的運價。如火柴，中國貨物為三等運價，外國貨物為一等運價；酒類、地毯、煙等商品，中國貨物為三等運價，外國貨物為二等運價；藥材、帽等商品，中國貨物為四等運價，外國貨物則為二等運價；玩具、煙草、棉布、棉紗、腌肉及火腿、酸果、辣椒、馬鞍、靛青、蠟燭、煙葉等商品，中國貨物為四等運價，外國貨物為三等運價【《中華國有鐵路貨車運輸通則附件：貨物分等表》，膠濟鐵路管理局1927年印，第1～105頁?！?。另外，各國有鐵路之間不僅同等級的運價差別大，而且等級之間的差額亦較為懸殊，如運輸同等重量的貨物，相同距離，津浦鐵路一等運價5.4元，三等運價3.45元，相差1.95元；京綏鐵路一等運價10元，三等運價7.5元，相差2.5元；京漢鐵路一等運價12.54元，三等運價6.53元，相差6.01元，差額大約分別是津浦鐵路的3倍與京綏鐵路的2.4倍【《中國鐵路運價差別問題一件（1921—1929年）》[「支那鉄道運賃差別問題一件（1921—1929年）」]第1卷，日本外務省外交史料館藏，亞洲歷史資料中心（アジア歴史資料センター），Ref.B10074690000，第32頁?！?。這就使相同種類的中國貨物與外國貨物的鐵路運價等級不平等，從而導致兩者的鐵路運價有高低之分，極大地提高了外國貨物在華鐵路運輸費用，降低了中國貨物的鐵路運輸費用，進而降低了中國商品的成本，增強了其市場競爭力，有力地維護了國貨發(fā)展，相應地提高了外國在華商品的成本，打擊了列強在華經(jīng)濟利益。

7月27日，英國駐華公使館代辦克萊佛（Robert Henry Clive）就京漢鐵路實施中外不同貨物運價向北洋政府外交總長顏惠慶提出抗議?？巳R佛為了維護英國在華經(jīng)濟利益，對《九國公約》第五條進行了有利于自身的解釋，認為其已規(guī)定中國鐵路實施平等運價，自然是中外貨物一律平等，故而京漢鐵路實施的中外不同貨物運價實屬違反公約規(guī)定，要求中國將此不同待遇廢除【《克萊佛致外交部（1922年7月27日）》（Mr.Clive to Wai-chiao Pu，July 27，1922），英國國家檔案館藏，外交部檔案，檔號：FO371/9188、F19/19/10?！?。另外，日本駐華公使小幡酉吉為了維護日本在華經(jīng)貿(mào)利益，8月29日也以中國違反《九國公約》第五條規(guī)定為由，向北洋政府繼任外交總長顧維鈞提出抗議，要求中國取消在津浦鐵路實施的中外不同貨物運價【《日本館照會一件》（1922年8月30日），檔號：03-05-068-01-012?！?。此時，英、日等列強為了維護自身在華利益，不僅刻意曲解《九國公約》第五條，而且在公約尚未發(fā)生效力的情況下向中國提出抗議，顯然是不合法理的?！毒艊s》第九條規(guī)定：“本條約經(jīng)各締約國依各該國憲法上之手續(xù)批準后，從速將批準文件交存華盛頓，并自全部交到華盛頓之日起，發(fā)生效力”【王鐵崖編：《中外舊約章匯編》第3冊，第220頁。】。自九國在華盛頓會議上簽署《九國公約》后，中國、美國、英國、日本、意大利、荷蘭、葡萄牙、比利時八國政府批準通過了《九國公約》，但由于中法之間“金法郎案”的發(fā)生，法國遲遲沒有批準《九國公約》，從而導致其并未立即生效。因此，從國際法上看，北洋政府對未生效的公約原則上沒有適用的義務。

對此，北洋政府外交部與交通部先進行了溝通。交通總長高恩洪認為“鐵路運費優(yōu)待宣言”所說的“所有各鐵路運價及其他一切待遇均應一律平等者”專指承運各國在華行銷或經(jīng)過貨物而言；而且，當時施肇基在華盛頓會議上曾多次聲明，“中國政府向來所持之政策，乃在發(fā)展國外營業(yè)，歡迎裝運外國貨物及外國乘客，并與以平等待遇”，這很明顯是專門針對外國貨物而言，當然不包括所有國內貨物。因此，交通部難以理解英、日兩國的抗議，表示在收到華盛頓會議議事錄后進行詳細核對，以探清事情原委【《交通部咨一件》（1922年10月4日），檔號：03-05-068-01-016。】。對于交通部的意見，外交部在仔細查閱遠東及太平洋會議第20、21次議事錄后表示同意，同時將華盛頓會議議事錄抄送交通部【《交通部函稿》（1922年10月26日），檔號：03-05-068-01-019?！俊?/p>

10月14日，克萊佛態(tài)度強硬地向顧維鈞表示，除非他立即獲知中國政府在京漢鐵路中外不同貨物運價上擬采取的措施，否則不得不直接向寇松進行匯報【《致外交部照會（1922年10月14日）》（Note to Wai-chiao Pu，October14，1922），英國國家檔案館藏，外交部檔案，檔號：FO371/9188、F19/19/10。】。由此，顧維鈞只得于27日答復克萊佛，稱中國沒有必要修改貨物運價，并提出了兩點理由：第一，《九國公約》第五條是基于門戶開放原則而形成的，中國鐵路給予的平等待遇僅適用于外國貨物，本國貨物自然不在范圍之內；第二，中國政府對中國商人的貨物征收低于外國貨物的運價完全是中國內部政策問題，與門戶開放政策無關，也不涉及《九國公約》第五條的規(guī)定【《外交部致國王陛下大臣（1922年10月27日）》（Wai-chiao Pu to His Majesty's Minister，October27，1922），英國國家檔案館藏，外交部檔案，檔號：FO371/9188、F19/19/10?！?。

顧維鈞對《九國公約》第五條的解釋令克萊佛十分意外?？巳R佛認為，《九國公約》第五條規(guī)定中國政府在整個中國鐵路上不會實施或允許任何形式的不公平待遇是非常清楚且明確的，英國雖然不能否認中國有權利通過一切合法手段以培育和發(fā)展本國的民族工商業(yè)，但應該抵制中國這種不以貨物價值為基礎，反以產(chǎn)地為基礎來區(qū)別征收鐵路運價的行為，以免給在華英商增加新的困難。因此，克萊佛向寇松詳細匯報了此事，請英國政府來判斷中國關于《九國公約》第五條的解釋是否準確，并指出美、日也傾向于反對中國的解釋，同時表示在收到政府指示之前，其不會采取進一步的行動【《克萊佛致寇松侯爵（1922年11月22日）》（Mr.Clive to the Marquess Curzon of Kedleston，November 22，1922），英國國家檔案館藏，外交部檔案，檔號：FO371/9188、F19/19/10?！?。

收到克萊佛的報告后，寇松認為即使《九國公約》第五條沒有明確體現(xiàn)中國政府對中外貨物一律實施平等待遇這一精神，但1913年10月10日袁世凱就任中華民國大總統(tǒng)時曾明確聲明：“保障外國臣民根據(jù)國際交往、國家法規(guī)和慣例在中國享有的一切權利與特權?！薄尽顿Q(mào)易委員會（1923年1月18日）》（Board of Trade，January 18th，1923），英國國家檔案館藏，外交部檔案，檔號：FO371/9188、F19/19/10?！客瑫r，寇松還就此事征求英國貿(mào)易委員會的意見，認為《九國公約》第五條明確規(guī)定禁止中國政府在征收鐵路運費時區(qū)別中外貨物，因而中國的解釋有悖于公約【《貿(mào)易委員會（1923年1月26日）》（Board of Trade，January 26th，1923），英國國家檔案館藏，外交部檔案，檔號：FO371/9188、F240/19/10?！俊Ｗ詈螅芩芍码娍巳R佛，明確指出《九國公約》第五條清楚地規(guī)定了中國不得按照中國貨物與外國貨物來區(qū)別征收運價，建議其與《九國公約》簽字國在華公使共同討論此問題，以聯(lián)合向中國提出抗議【《寇松侯爵致克萊佛（1923年1月30日）》（The Marquess Curzon of Kedleston to Mr.Clive，January 30th，1923），英國國家檔案館藏，外交部檔案，檔號：FO371/9188、F240/19/10?！俊?/p>

克萊佛按照英國政府的指示，開始了行動。他聯(lián)系漢口外國人商業(yè)會議所，請其向各國駐漢口領事團提出中國政府在京漢鐵路實施的中外不同貨物運價問題。漢口外國人商業(yè)會議所致電各國駐漢口領事團，稱京漢鐵路以中國貨物與外國貨物來區(qū)別征收運價，嚴重損害了各國在華商人的經(jīng)濟利益。各國駐漢口領事團向北京公使團領銜公使、葡萄牙駐華公使符禮德（Monsieur Batalha de Freitas）報告了此事，稱中國違反了《九國公約》第五條的規(guī)定，請其向中國提出交涉【⑥ 《中國鐵路運價差別問題一件（1930年）》[「支那鉄道運賃差別問題一件（1930年）」]第2卷，日本外務省外交史料館藏，亞洲歷史資料中心（アジア歴史資料センター），Ref.B10074690500，第274～276頁?！?。

中外不同鐵路貨物運價與各列強在華經(jīng)濟利益息息相關。此時，各列強為了維護在華的共同利益，采取了一致行動，要求中國對中外貨物實施相同運價。如此一來，外國貨物不僅可以取得與中國貨物同等的鐵路運價，使得中外商品有著相同的競爭條件，也極大地降低了在華鐵路運輸?shù)馁M用，減輕了成本，從而便利列強對華經(jīng)濟侵略。1922年12月28日，符禮德照會北洋政府外交部，稱中國實施的這種中外不同貨物運價違反了《九國公約》第五條的規(guī)定，是對外國在華貿(mào)易的一種毫無根據(jù)的限制，實際上也是對外國在華商品的一種捐稅，要求中國停止實施此種運價【《符禮德致外交部（1922年12月28日）》（M.de Freitas to Wai-Chiao Pu，December 28th，1922），英國國家檔案館藏，外交部檔案，檔號：FO371/9188、F634/19/10。】。1923年1月11日，外交部將符禮德的照會轉達交通部后【《交通部咨稿》（1923年1月11日），檔號：03-05-068-01-021?！?，一直未得到交通部的回應。4個月后，符禮德在英國駐華公使艾斯頓（Beilby Francis Alston）的建議下再次照會外交部，要求其盡快答復⑥。外交部依然將照會轉達給了交通部，同樣未得到回復《交通部咨稿》（1923年4月17日），檔號：03-05-068-01-023?！俊Ｖ敝链藭r，北洋政府沒有采取任何措施來停止實行中外不同鐵路貨物運價。10月22日，符禮德在漢口外國人商業(yè)會議所的請求下又一次照會顧維鈞，強烈要求中國對中外貨物實施統(tǒng)一運價【《照譯領銜葡符使照會》（1923年10月22日），檔號：03-05-068-01-024?！俊?/p>

與此同時，日本、英國也不斷向北洋政府提出抗議。中國自1922年收回膠濟鐵路后，也開始實施中外不同貨物運價，如此一來，日本在青島的火柴公司通過膠濟鐵路在濟南—青島間運輸時，一車貨物要比之前多支付約70元，再加上津浦鐵路的差別運價，嚴重削弱了日本火柴在中國的市場競爭力，影響了日本在華貿(mào)易的發(fā)展。因此，日本不斷向中國提出交涉，要求其停止實施中外不同鐵路運價【《中國鐵路運價差別問題一件（1921—1929年）》[「支那鉄道運賃差別問題一件（1921—1929年）」]第1卷，日本外務省外交史料館藏，亞洲歷史資料中心（アジア歴史資料センター），Ref.B10074690000，第39～40頁?！?。另外，京漢鐵路、隴海鐵路對漢口中國肥皂有限公司在上海工廠生產(chǎn)的肥皂按照外國貨物征收運費，比中國生產(chǎn)的肥皂多收約33%。對此，英國駐華使館不斷照會北洋政府外交部，稱中國此舉違反了《九國公約》第五條的意旨，要求其予以詳細解釋【《英館照會一件》（1925年4月8日），檔號：03-05-068-02-007?！?。

迫于強大的外交壓力，北洋政府外交部不得不主動與交通部進行溝通。顧維鈞認為，《九國公約》序言表明，“該約之訂立，原為‘采定一種政策，以鞏固遠東之狀況，維護中國之權利、利益，并以機會均等為原則增進中國與各國之往來’”。而且，遠東及太平洋會議第21次會議議事錄也充分顯示，“各代表對于議擬第五條條文之討論，仍不外開放門戶與機會均等之主義，并未提明土貨與洋貨之運費亦須一律，不能稍有歧異”。因此，《九國公約》的精神當是以“門戶開放”“機會均等”為原則，必然專指中國對外須一律待遇而言。具體到第五條規(guī)定來說，其雖然沒有指明中國貨物不在范圍之內，但也沒有確定中國貨物在范圍之內，所以中國政府“對于各國貨物，分別種類，劃一運價，而不能謂為違反該項條文之規(guī)定，土貨運費自決不受該項條文之拘束”。況且，中國國有鐵路為保護本國工商業(yè)起見而對其酌量減輕運價，這本屬中國的內政與主權，“與對外絕對無關系”?？傊?，符禮德的照會“似屬誤會”。倘若此次按照符禮德照會的要求辦理，將外國貨物與中國貨物實行相同運價，對內“恐起風波”，有礙國家行政主權，也與華盛頓會議上中國維護國家權益的原則相違背；對外則恐開先例，北京公使團可借機要求外國人在華其他方面也應享有“門戶開放”“機會均等”主義【《領銜葡符使照會一件》（1923年10月23日），檔號：03-05-068-01-024?！?。對此，繼任交通總長吳毓麟表示贊同【《交通部咨一件》（1923年12月10日），檔號：03-05-068-01-026?！?。因此，顧維鈞于12月22日正式照會時任北京公使團領銜公使、荷蘭駐華公使歐登科（W.J.Oudendijk），稱《九國公約》既以“門戶開放”“機會均等”主義為原則，其第五條規(guī)定當然專指在華外商與外商之間的關系而言，中國國有鐵路針對國貨征收優(yōu)惠運價這一行為屬于中國內政，并不違背“門戶開放”“機會均等”主義以及《九國公約》第五條的規(guī)定，目的在于提倡本國工商業(yè)的發(fā)展，并非對外國在華商品的歧視【《領銜和歐公使照會稿》（1923年12月22日），檔號：03-05-068-01-027?！?。

收到答復后，北京公使團召開會議進行討論。艾斯頓認為中國不僅違反了《九國公約》第五條的規(guī)定，而且1844年中美《五口貿(mào)易章程：海關稅則》第15條規(guī)定：“各國通商舊例歸廣州官設洋行經(jīng)理，現(xiàn)經(jīng)議定將洋行名目裁撤，所有合眾國民人販貨進口、出口，均準其自與中國商民任便交易，不加限制，以杜包攬把持之弊?！薄就蹊F崖編：《中外舊約章匯編》第1冊，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店1957年版，第53～54頁。】依此來看，中國實施的中外不同鐵路貨物運價是歧視性政策，是對商務自由的限制【《中國鐵路運價差別問題一件（1930年）》[「支那鉄道運賃差別問題一件（1930年）」]第2卷，日本外務省外交史料館藏，亞洲歷史資料中心（アジア歴史資料センター），Ref.B10074690500，第274～276頁?！俊１本┕箞F決定向中國再次提出抗議。

1924年4月8日，歐登科照會顧維鈞，明確表示各國不同意北洋政府關于《九國公約》第五條的解釋并陳述了理由。歐登科特意截取了1922年1月19日遠東及太平洋會議第21次會議第二階段與第三階段的議事錄，并以此為證據(jù)，認為遠東及太平洋委員會當時并不明白施肇基聲明的用意，故而相信施肇基所聲明的運價制定權乃是指“按照貨物之價值、重量可以自由厘訂運價而言，并非按照貨物之所有主或貨物之來源可以自由厘訂運價”；因此，《九國公約》第五條與遠東及太平洋會議第21次會議議事錄只能有一種解釋，就是“中國擔允中國全境內鐵路上之運費，或便利世間中外人民，均不允許或施行何種歧視之待遇”；中國現(xiàn)在實施的中外不同鐵路貨物運價不僅是一種不公平的待遇，而且違反了《九國公約》第五條的規(guī)定，更違反了1844年中美《五口貿(mào)易章程：海關稅則》第15條“保證商務自由”的原則。歐登科要求中國政府立即取消中外不同鐵路貨物運價制度，嚴格遵守公約種種清晰、明白的規(guī)定【《領銜和使照會一件》（1924年4月8日），檔號：03-05-068-02-001?！俊?/p>

鐵路運價不僅與國家經(jīng)貿(mào)關系密切，更事關國家主權。一方面，“吾國關稅，既無伸縮之余地，而航海事業(yè)又不發(fā)達，所賴以運輸者，惟陸運之鐵路一端”，而“土貨不及外貨之價廉而物美，國家為維持土貨計，只有減輕運費，使土貨成本較輕，易于售出，則將來日漸改良，猶可對外競爭”。同時，鐵路運價制定權乃是“國家鐵路行政權，主權作用之一部分也”，若由外人管理，“則我國領土已失完全之義，而主權亦隨被侵占、被分割，雖其他一部分權力猶能活動，然在國際上已喪失人格”【金超：《華盛頓會議與中國鐵路問題》，《鐵路協(xié)會會報》第109期，1921年10月，第34～35頁。】。

為了探求“真相”，北洋政府外交部一面將歐登科的照會轉達交通部【《交通部咨稿》（1924年4月16日），檔號：03-05-068-02-002。】，同時向施肇基“求證”【《駐美施公使公函稿》（1924年5月5日），檔號：03-05-068-02-003?！?。交通部依然沒有回復，但施肇基于6月7日致電外交部，表示不同意歐登科的照會并提出了理由，即歐登科的照會中并未完整引用遠東及太平洋會議第21次會議議事錄，故意忽略了會議第一階段的記錄。在該階段中，施肇基明確聲明中國政府一直以來的政策就是發(fā)展對外貿(mào)易，歡迎外國商人或旅客來華貿(mào)易，并為他們提供平等待遇。因此，該部分雖然沒有言明外國在華貨物與中國貨物同等待遇，但專門針對外國貨物而言是十分清楚的，因而才有議事錄下文所記錄的“旅客之國籍及來自何地等語”，這明顯是指“外商之國籍及來自外國者而言”。所以，施肇基認為歐登科故意割斷議事錄上下部分之間的聯(lián)系，從而“枝節(jié)引用”，將針對外國貨物的平等待遇曲解為中外貨物同等待遇【《駐美施公使函一件》（1924年7月6日），檔號：03-05-068-02-004?！俊Ａ私馐聦嵑?，外交部并未理會歐登科的照會。

此時，北洋政府正在籌劃關稅特別會議，期望收回關稅自主權。自中國在華盛頓會議上提出“關稅自主”要求后，與列強簽訂了《九國間關于中國關稅稅則之條約》，規(guī)定在各國批準條約及華盛頓會議閉幕之后三個月內召開“關稅特別會議”，討論中國關稅問題。但是，直至1925年4月法國與中國解決了“金法郎案”并批準了關稅條約后，中國政府才向各國提出迅速召開關稅會議的照會，并決定于1925年10月26日在北京召開。實際上，鐵路貨物運價一直是北洋政府在喪失關稅自主權的情況下維護國貨發(fā)展的重要方式。中國在未收回關稅自主權之前，肯定不能放棄實施針對國貨的優(yōu)惠鐵路運價。換言之，若各列強同意中國關稅自主，則中國可以考慮停止實施中外貨物不同鐵路運價。

四 中國對列強不斷抗議的因應

鑒于鐵路貨物運價與中國關稅自主之間的密切關系，時任交通總長葉恭綽于1925年9月9日致函時任外交總長沈瑞麟，提醒其早日籌劃關稅會議上的中外貨物不同鐵路運價問題。葉恭綽強調，在中國未能收回關稅自主權之前，關稅即使有所增加，也不能起到保護工商業(yè)發(fā)展的目的，而中國“將來可以自由運用而助長國內生產(chǎn)力之發(fā)展者，惟賴鐵路運費之伸縮”。因此，中國堅決不能放棄實施中外貨物不同鐵路運價。但令人擔憂的是，若此問題被列強在即將召開的關稅特別會議上提出、討論，屆時參與關稅會議的各國代表難免與北京公使團采取同一看法，從而引起中外紛爭。對此，葉恭綽提醒外交部提前籌劃應對方案，主張關稅特別會議代表對中國制定中外貨物不同鐵路運價的理由和法理依據(jù)予以鄭重聲明，以消除各國的誤會，倘若各國仍然對中國的解釋有異議，中國在未收回關稅自主權之前，必須將針對國貨的鐵路運價政策堅持到底【《交通部咨一件》（1925年9月9日），檔號：03-05-068-02-009?！?。對于葉恭綽的意見與提醒，沈瑞麟表示同意，并轉達關稅特別會議中國委員會加以注意【《交通部咨稿》（1925年9月15日），檔號：03-05-068-02-010?！?。遺憾的是，關稅特別會議主要討論了“關稅自主”“過渡期間之臨時辦法”與“有關事項”三個問題【《關稅特別會議議事錄》（1928年8月），檔號：03-25-021-01-001?！?，國有鐵路實施中外貨物差別運價并未作為一個重要問題被討論。

同時，自中、法兩國解決了“金法郎案”后，九國代表于1925年8月5日在華盛頓交換了《九國公約》批準書，公約正式發(fā)生效力。由此，英、日兩國頻繁地向中國提出交涉。其中，英國駐華代理公使白樂德（Charles Michael Palairet）于9月29日【《英白代使函一件》（1925年9月29日），檔號：03-05-068-02-011?！?、10月6日【《英館函一件》（1925年10月6日），檔號：03-05-068-02-013。】相繼要求北洋政府外交部對中國違反《九國公約》第五條一事進行從速解釋。接任英國駐華公使麻克類（James W.R.Macleay）也相繼于11月23日【《英麻使函一件》（1925年11月23日），檔號：03-05-068-02-016?！俊?1月30日【《英麻使函一件》（1925年11月30日），檔號：03-05-068-02-021?！俊?926年1月9日【《英麻使函一件》（1926年1月9日），檔號：03-05-068-02-027?！恐潞毖笳饨徊?，要求其盡快答復。時任日本駐華公使芳澤謙吉也于1925年11月21日照會沈瑞麟，稱津浦鐵路仍舊對青島日本公司所產(chǎn)火柴與中國公司所產(chǎn)火柴征收不同運價，要求中國撤銷這種歧視性運價政策【《日本使館照會一件》（1925年11月24日），檔號：03-05-068-02-017?！?。北洋政府外交部與交通部一直未給予正式答復，英、日兩國仍舊不斷提出交涉，這表明各列強一直以來并不接受中國對《九國公約》第五條的解釋。

實際上，從國際法層面來講，“條約的解釋通則應是：條約應依其目的，善意地予以解釋，以使其發(fā)生合理的效果……在一般性多邊條約和建立國際組織或國際制度的條約，由于這些條約的實質不在于締約各方權利義務的平衡，而在于為國際社會創(chuàng)立一般國際法或建立國際組織或制度，解釋時應注重條約所建立的法律、組織或制度的社會目的及其發(fā)展，從而對于這些條約的解釋可以超出締約各方締約時的意思”【李浩培：《條約法概論》，北京：法律出版社1987年版，第439頁?！?。依此來看，《九國公約》的目的才是正確解釋第五條內容的關鍵。其中，《九國公約》序言明確提出：“采定一種政策，以鞏固遠東之狀況，維護中國之權利、利益，并以機會均等為原則增進中國與各國之往來，議決訂立條約”【王鐵崖編：《中外舊約章匯編》第3冊，第217頁?！?。由此可見，《九國公約》訂立的目的當是英、美等列強在華確定門戶開放原則，以打破各列強在華勢力范圍，這必然專指中國對外須一律待遇而言。所以，第五條的規(guī)定也應是英、美等列強在中國鐵路運價上具體落實門戶開放原則的體現(xiàn)，很明顯是專門針對外國商品而言的。此后，中國在國有鐵路上實施針對國貨的優(yōu)惠運價損害了列強在華經(jīng)濟利益，列強便刻意曲解《九國公約》第五條，要求中外貨物同等運價，以維護在華利益，便于繼續(xù)對華經(jīng)濟侵略。因此，如何制定鐵路運價，屬于中國的內政與主權，與門戶開放原則無關，中國沒有違反《九國公約》第五條的規(guī)定。

為了提供更多的法理依據(jù)，北洋政府外交部致電駐美公使施肇基，請其將“各國如英、法、美、日各國為保護本國航權、工業(yè)起見所訂各種特別優(yōu)待本國貨物暨本國船只等法律摘錄查復”【《駐美施公使公函稿》（1924年5月5日），檔號：03-05-068-02-003?！浚噲D利用英、法、美、日等國制定的優(yōu)待本國貨物的法規(guī)來進行反駁。經(jīng)過查閱，施肇基將《美國聯(lián)邦間之商法》一書內關于此項法律規(guī)定匯報給外交部【《駐美使館函一件》（1924年8月8日），檔號：03-05-068-02-006?！?。另外，施肇基還向外交部匯報了中國駐美使館法律顧問韋羅璧就中國鐵路運價問題的意見書。在該意見書中，韋羅璧認為中國在鐵路運價問題上的法理地位甚為穩(wěn)固【⑥ 《駐美使館函一件》（1925年12月27日），檔號：03-05-068-02-025。】，同時還提出以美國在巴拿馬運河對本國商船實施的優(yōu)惠運價政策為依據(jù)來進行反駁⑥。外交部將施肇基查找到的美國法律規(guī)定《交通部咨稿》（1925年9月15日），檔號：03-05-068-02-010?！恳约绊f羅璧的意見書轉達交通部【《交通部函稿》（1926年1月7日），檔號：03-05-068-02-026?！浚┢鋮⒖肌?/p>

此外，施肇基認為中國雖然在鐵路運價問題上的理由十分充足，但也不可完全不注意英、日等列強的抗議與交涉。因此，他以大米為例，認為中國鐵路不宜以中國生產(chǎn)的大米與外國生產(chǎn)的大米來區(qū)別征收運價，但可以以“手工制”大米與“機器制”大米的標準暗中進行區(qū)別，以維護國貨發(fā)展。而且，施肇基認為這種標準可以適用于其他中外同類貨物【《收駐美施公使電》（1925年12月25日），檔號：03-05-068-02-024?！?。

可能是受到了施肇基意見的啟發(fā)，北洋政府交通部開始與外交部討論界定外國貨物的標準，以應對未來可能的交涉。1927年6月18日，交通部致函外交部，認為國有鐵路既然針對中國貨物與外國貨物征收不同運價，則必須對“何者應認為外國貨，何者應認為中國貨”有一定的標準，關鍵在于外國貨物的界定標準。其中，外國貨物可分為外國輸入中國的商品與外國商人在華制造的商品這兩類。外國輸入中國的商品毫無疑問均屬外國貨物。至于外國商人在華生產(chǎn)的商品，“其人工原料均就我國采用”，我國“正可利用外資發(fā)展國內實業(yè)”，而且財政、農(nóng)商兩部門也將其與中國貨物“一律辦理”，因而交通部似乎欠缺充分理由將其視為外國貨物。鑒于此，交通部提議將貨物“出產(chǎn)之地點暨出產(chǎn)之廠家是否完全遵守中國法律”作為外國貨物的判斷標準，并征求外交部的意見。按此標準，外國貨物有兩大類：第一，“凡貨品系由外國口岸輸入中國者，概為外國貨”；第二，“凡商人在中國地方設廠制造貨品，其設廠之組織及其所擔承之義務、享受之利益或待遇以及其他一切事項，如不概照中國法律辦理或概受中國法律制裁者，其制造之貨品概為外國貨”【《交通部函一件》（1927年6月23日），檔號：03-05-068-02-030?！俊?/p>

7月5日，外交部回復認為，若以第二項為標準，“則就其反面而言，倘其設廠組織及其應盡應享之義務權利等果悉依中國法律，即可適視為中國貨”。實際上，外國商人在華設廠之初即承諾遵守中國法律并愿受其制裁。如此一來，外商在華設廠所制之貨恐怕將不得不視為中國貨，“至少或必有一大部分不得不視為中國貨”【③ 《交通部密函稿》（1927年7月5日），檔號：03-05-068-02-031?！俊５珵榱吮Ｗo工商業(yè)的發(fā)展，中國似乎又不能將外國貨物與中國貨物實施同等鐵路運價。而且，外國商人在華設廠制造商品系根據(jù)《馬關條約》而來，如其第六款規(guī)定：“日本臣民在中國制造一切貨物，其于內地運送稅、內地稅、鈔課、雜派，以及在中國內地沾及寄存棧房之益，即照日本臣民運入中國之貨物一體辦理。”【王鐵崖編：《中外舊約章匯編》第1冊，第616頁。】以此來看，外國在華生產(chǎn)的商品應與外國輸入中國的商品同一待遇。若外國在華生產(chǎn)的商品在“利益方面，則應與入口之外國貨同視；負擔方面，則又應與入口之外國貨異趨，辦法似欠公允”。由此，針對外國在華生產(chǎn)的商品是否按照外國貨物來看待，外交部提議一標準，即“以出產(chǎn)之廠家為斷，該廠為外商辦理者，即應視為外國貨”，或者在中國貨物與外國輸入中國之商品這兩者的鐵路運價之外，“酌定一折中之運價”，但須聲明此舉乃顧全中外友誼起見而特別制定的運價，外國在華生產(chǎn)的商品實質上仍屬于外國貨物③。

此時，北洋政府的統(tǒng)治岌岌可危。1927年7月，北伐戰(zhàn)爭已從珠江流域推進到長江流域和中原地區(qū)，而且蔣介石已在南京建立國民政府。在政局混亂的情形下，北洋政府交通部與外交部還沒有來得及針對外國貨物制定統(tǒng)一標準時，南京國民政府遂于1928年取代北洋政府，開始統(tǒng)治中國。至此，北洋政府與英、日等列強圍繞《九國公約》第五條的解釋的交涉并無結果，各列強要求中國鐵路對外國貨物與中國貨物實施相同運價的目的也沒有達到。至南京國民政府基本上實現(xiàn)關稅自主后，不再需要運用鐵路貨物運價來保護本國商貿(mào)發(fā)展，于1931年取消了中外不同鐵路貨物運價。中外關于《九國公約》第五條的解釋的爭端宣告結束。

五 結" 語

“鐵路運費又為中國主權所自有”【《梁士詒之統(tǒng)一鐵路觀》，《申報》，1919年3月1日，第6版?！浚型鈬@《九國公約》第五條的解釋展開的爭論顯示了中國維護國家權益的外交努力。一戰(zhàn)結束后，英、美為了打破日本在華勢力范圍，在華盛頓會議上與中國、日本、法國等國家簽訂了《九國公約》，其中第五條規(guī)定中國鐵路實施平等運價，確立了門戶開放原則在中國鐵路運價上的適用地位，構成了華盛頓體系的重要一環(huán)。北洋政府在喪失關稅自主權的情況下，為了保護本國工商業(yè)的發(fā)展，一方面強調中國適用門戶開放原則，《九國公約》第五條乃是針對外國在華商品于鐵路運輸時一律實施平等運價而言，同時維護自身的鐵路運價制定權，在國有鐵路上運輸?shù)闹袊浳镎魇盏陀谕鈬浳锏倪\價。英、日等列強在華經(jīng)濟利益遭到嚴重打擊，為了維護在華利益，刻意曲解《九國公約》第五條，要求中國對中外貨物一律實施平等運價，并不斷提出交涉。中國則堅持公約乃針對外國在華貨物而言，并不包括中國貨物，不斷抵制各列強的要求，直至1928年北洋政府統(tǒng)治結束，列強的目的也沒有達到。這充分說明了外資力量并沒有完全操控中國鐵路運價，中國的鐵路運價制定權十分穩(wěn)固。

鐵路貨物運價不僅是列強在華維持勢力范圍與英、美推行門戶開放政策的手段之一，也是中國在喪失關稅自主權的情形下保護本國商貿(mào)發(fā)展的重要手段，是中外路權交涉的核心所在，具有重大意義。1914年日本借第一次世界大戰(zhàn)之機大肆攫取中國鐵路利權，制定針對自身的優(yōu)惠鐵路運價，建立勢力范圍。中、美、英、日等九國在華盛頓會議上簽訂了《九國公約》第五條，規(guī)定中國鐵路實施平等運價，落實門戶開放原則在中國鐵路運價上的法律地位，以打破日本的勢力范圍。北洋政府在喪失關稅自主權的情況下，無法以自主稅率調節(jié)進出口貿(mào)易、限制洋貨并保護和發(fā)展本國商貿(mào)，因而將鐵路貨物運價作為關稅的“替代品”，實施中外不同運價，并始終堅持《九國公約》第五條乃是針對外國在華貨物而言，并不包括中國貨物。

中外關于《九國公約》第五條的不同解釋，展現(xiàn)了北洋政府不同以往的修約策略，豐富了“修約史”的內涵【唐啟華：《被“廢除不平等條約”遮蔽的北洋修約史（1912—1928）》，北京：社會科學文獻出版社2010年版，第549～550頁。】。英、美、日等列強在華盛頓會議上迫使中國簽訂《九國公約》，確保中國鐵路不實施歧視性運價。北洋政府提前布局，一方面維護了中國鐵路運價制定權，一方面強調公約乃是針對外國在華貨物而言，并不包括中國貨物。為維護民族工商業(yè)發(fā)展，北洋政府實施中外貨物不同鐵路運價。英、美、日等列強以中國違反《九國公約》第五條規(guī)定為由，不斷提出交涉，而中國則始終堅持其沒有違約。

收稿日期 2023—04—12

作者景菲菲，歷史學博士，中國海洋大學馬克思主義學院暨中國社會史研究所講師。山東，青島，266100。

China’s Maintenance of the Right to Set Railway Freight Rates，1921—1928：

Centering on Article 5 of the Nine-Power Treaty

Jing Feifei

At the Washington Conference in 1922，the foreign powers forced China to sign the Nine-Power Treaty，Article 5 of which stipulated the implementation of equal freight rates in China’s railways.To maintain the right of setting railway freight rates，the Beiyang government repeatedly stated that Chinese railways would not impose differential freight rates on foreign goods，which provided a certain legal basis for China to formulate different freight rates for Chinese and foreign goods in the future.Since then，the Beiyang government imposed lower freight rates on Chinese goods transported via the state-owned railway than on foreign goods in order to protect the development of national industry and commerce.Foreign powers accused China of violating Article 5 of the Nine-Power Treaty.They asked China to implement the same freight rates for both Chinese and foreign goods，and kept negotiating for the above-mentioned purpose.However，until the rule of the Beiyang government ended in 1928，the goal of the foreign powers was still not achieved.The negotiation between China and foreign countries around the interpretation of Article 5 of the Nine-Power Treaty is in essence a struggle of China to maintain its right of setting railway freight rates under the Washington system.

Railway Freight Rate；Nine-Power Treaty；Washington Conference；Open Door Policy；Beiyang Government

【責任編校 張秀麗】