【摘 要】 “雙碳”目標(biāo)是我國(guó)“十四五”規(guī)劃的頂層戰(zhàn)略布局，建設(shè)服務(wù)型政府、深化政府預(yù)算改革和機(jī)構(gòu)改革是新時(shí)期政府改革的基本方向。文章以C市J區(qū)黑臭水體治理項(xiàng)目為例，分析政府購(gòu)買公共服務(wù)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的閉環(huán)全過(guò)程：預(yù)算編制以結(jié)果為導(dǎo)向；指標(biāo)體系以目標(biāo)為依據(jù)；過(guò)程跟蹤以第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)為保障；績(jī)效評(píng)價(jià)以社會(huì)監(jiān)督為重心，確立閉環(huán)管理體系，動(dòng)態(tài)糾正執(zhí)行偏差；同時(shí)，在計(jì)劃下一階段預(yù)算時(shí)，可利用以前年度的績(jī)效結(jié)果和項(xiàng)目基礎(chǔ)數(shù)字，優(yōu)化決策，形成良性循環(huán)，切實(shí)節(jié)約財(cái)政資金，提高服務(wù)質(zhì)量。通過(guò)實(shí)踐提供一個(gè)參考性質(zhì)的政府購(gòu)買服務(wù)預(yù)算績(jī)效管理體系，為進(jìn)一步的工作和研究搭建橋梁，希望通過(guò)黑臭水體治理工作的探索為我國(guó)“雙碳”領(lǐng)域協(xié)作治理提供借鑒。

【關(guān)鍵詞】 “雙碳”目標(biāo)； 政府購(gòu)買服務(wù)； 預(yù)算績(jī)效管理； 第三方機(jī)構(gòu)； 財(cái)政預(yù)算

【中圖分類號(hào)】 F234.3；F810.45 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 1004-5937（2024）15-0026-08

一、引言

黨的二十大報(bào)告指出，要積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和，堅(jiān)持先立后破，有計(jì)劃分步驟實(shí)施碳達(dá)峰行動(dòng)[ 1 ]?！半p碳”是我國(guó)提出的兩個(gè)階段碳減排奮斗目標(biāo)，對(duì)我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)綠色轉(zhuǎn)型和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義。政府購(gòu)買服務(wù)作為國(guó)家宏觀調(diào)控的一種方式，由政府直接撥出專項(xiàng)資金進(jìn)行補(bǔ)貼服務(wù)或通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)購(gòu)買的形式開(kāi)展社會(huì)服務(wù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)組織的能力，可有效深化機(jī)構(gòu)改革和行政體制改革[ 2 ]。強(qiáng)化政府綠色采購(gòu)，助力“雙碳”戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，要貫徹落實(shí)黨的二十大報(bào)告中提出的“轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)”的重要舉措[ 3 ]。地方財(cái)政資金管理應(yīng)加強(qiáng)成本的科學(xué)控制、結(jié)果的考核評(píng)價(jià)、過(guò)程的跟蹤問(wèn)效，實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理。為增強(qiáng)績(jī)效考評(píng)的專業(yè)性、獨(dú)立性和客觀性，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)第三方績(jī)效評(píng)價(jià)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確指出可以擇優(yōu)選擇具備條件的研究機(jī)構(gòu)、高校、中介機(jī)構(gòu)等第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展政府購(gòu)買服務(wù)評(píng)價(jià)工作。因此，“雙碳”背景下對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效考核具有現(xiàn)實(shí)意義。以結(jié)果為導(dǎo)向?qū)υu(píng)價(jià)報(bào)告中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和合理化建議及時(shí)整改和采納，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不理想的購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目予以取締，從而推動(dòng)“雙碳”戰(zhàn)略目標(biāo)順利達(dá)成。

實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)的預(yù)算績(jī)效管理意在幫助政府節(jié)約財(cái)政資金，轉(zhuǎn)變政府職能。目前，學(xué)術(shù)界已有學(xué)者在預(yù)算績(jī)效管理方面取得了一定的研究成果。國(guó)外學(xué)者注重績(jī)效評(píng)價(jià)的衡量維度，逐漸形成了預(yù)算績(jī)效管理理論，不少成果已經(jīng)進(jìn)入實(shí)踐應(yīng)用階段并得到認(rèn)可。Nicholas[ 4 ]提出了公共行政范式五階段論；Allen[ 5 ]圍繞當(dāng)代績(jī)效預(yù)算，闡述了其理論基礎(chǔ)和目標(biāo)；Guzman[ 6 ]研究了系統(tǒng)集中式績(jī)效預(yù)算的特征，并得出自上而下的績(jī)效預(yù)算系統(tǒng)是可行的。國(guó)內(nèi)學(xué)者更多關(guān)注評(píng)價(jià)的必要性與覆蓋性，從宏觀層面的改革進(jìn)展和效果評(píng)估預(yù)算績(jī)效管理，注重從理論角度建構(gòu)評(píng)價(jià)體系。何文盛和杜麗娜[ 7 ]研究了預(yù)算績(jī)效管理的改革方式，鄭方輝和費(fèi)睿[ 8 ]從政策角度探究了財(cái)政收入的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，孫玉棟和席毓[ 9 ]探討了全覆蓋預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)容和路徑。

推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)的預(yù)算績(jī)效管理，不僅是響應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的號(hào)召，而且是中國(guó)財(cái)政發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。然而，鮮有文獻(xiàn)針對(duì)具體項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)行案例研究。因此，本文基于“雙碳”背景以C市J區(qū)黑臭水體治理為例，探索建立政府購(gòu)買服務(wù)的預(yù)算績(jī)效管理全過(guò)程分析框架。選擇J區(qū)黑臭水體項(xiàng)目為研究案例原因有三：第一，J區(qū)是經(jīng)國(guó)務(wù)院批復(fù)的國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)，在政策上批準(zhǔn)其先行先試，并在體制機(jī)制創(chuàng)新等方面給予支持，該區(qū)不斷深化簡(jiǎn)政放權(quán)，優(yōu)化服務(wù)改革，積極開(kāi)展預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)和政府購(gòu)買服務(wù)工作的試點(diǎn)試驗(yàn)示范，力爭(zhēng)創(chuàng)造出可推廣的經(jīng)驗(yàn)。第二，為了響應(yīng)國(guó)務(wù)院關(guān)于適度分離政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與預(yù)算會(huì)計(jì)的指示，本案例創(chuàng)新性開(kāi)展試點(diǎn)工作，將預(yù)算評(píng)審中心從財(cái)政部門中分離出來(lái)，單獨(dú)成立項(xiàng)目審核中心，賦予審核中心購(gòu)買服務(wù)費(fèi)用支出審核職能和政府購(gòu)買服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的工作職責(zé)。第三，“雙碳”戰(zhàn)略目標(biāo)是我國(guó)“十四五”規(guī)劃以來(lái)的頂層戰(zhàn)略布局，由于工農(nóng)業(yè)的污水收集處理率滯后，導(dǎo)致我國(guó)城市河道經(jīng)常出現(xiàn)黑臭現(xiàn)象，影響了民眾生活，也嚴(yán)重破壞了水生態(tài)系統(tǒng)平衡。為了有序推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綠色化，黑臭水體項(xiàng)目作為典型案例，可直觀對(duì)比出工作實(shí)施前后的財(cái)政資金節(jié)省率，并基于資金視角為我國(guó)環(huán)境治理提供參考依據(jù)。

二、文獻(xiàn)綜述與框架提出

（一）績(jī)效預(yù)算與預(yù)算績(jī)效管理的關(guān)系

績(jī)效預(yù)算是指用可衡量的績(jī)效指標(biāo)來(lái)完成預(yù)算工作，財(cái)政部門以績(jī)效考核結(jié)果為依據(jù)進(jìn)行撥款。蔡自力[ 10 ]認(rèn)為，績(jī)效預(yù)算要發(fā)揮好部門間的內(nèi)控功能，使財(cái)政支出的管理關(guān)口前移，對(duì)每一筆支出都有詳盡的考核評(píng)價(jià)。Matthew Andrews認(rèn)為，在預(yù)算績(jī)效管理改革過(guò)程中，若能充分考慮績(jī)效理念，則能夠提高財(cái)政支出效率和政府服務(wù)水平。Shahvalizadeh認(rèn)為，預(yù)算績(jī)效能夠優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，通過(guò)控制財(cái)政支出規(guī)模，提高財(cái)政支出效率。

預(yù)算績(jī)效管理是多環(huán)節(jié)的綜合管理工作，包含績(jī)效目標(biāo)確立、績(jī)效預(yù)算編制、過(guò)程跟蹤問(wèn)效、績(jī)效考核評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用等。其強(qiáng)調(diào)對(duì)財(cái)政資金的跟蹤問(wèn)效，所以，績(jī)效預(yù)算是實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的前端重要環(huán)節(jié)，預(yù)算績(jī)效管理的全過(guò)程中包含績(jī)效預(yù)算這一關(guān)鍵步驟。Alfred指出，要強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理效果，讓績(jī)效理念更加積極、廣泛地參與到預(yù)算績(jī)效管理中，真正落實(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)。Adah和Eric認(rèn)為發(fā)展中國(guó)家預(yù)算績(jī)效管理改革并沒(méi)有取得預(yù)期的成果，對(duì)地方政府財(cái)政支出效率的促進(jìn)作用也微乎其微。王雪平和王小平研究了我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理對(duì)緩解地方政府財(cái)政壓力的影響，肯定了預(yù)算績(jī)效管理改革對(duì)地方財(cái)政支出效益的影響。

（二）政府購(gòu)買服務(wù)的預(yù)算績(jī)效管理全過(guò)程

20世紀(jì)70年代“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的興起，提出了由劃槳政府向掌舵政府轉(zhuǎn)變，由權(quán)利政府向責(zé)任政府轉(zhuǎn)變。學(xué)界重點(diǎn)聚焦公共服務(wù)市場(chǎng)化、民營(yíng)化，繼而對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的預(yù)算績(jī)效管理問(wèn)題分別在理論和實(shí)證兩個(gè)方面展開(kāi)研究。

在理論研究方面，徐雙敏、余小平、蔡自力探索了實(shí)行政府績(jī)效管理的可行性，并通過(guò)探究國(guó)外政府開(kāi)展績(jī)效評(píng)估的現(xiàn)狀和問(wèn)題進(jìn)一步推進(jìn)績(jī)效評(píng)估的基本設(shè)想，指出對(duì)政府實(shí)行績(jī)效管理不僅能促進(jìn)行政改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而且為鞏固改革成果提供深層的制度保障。夏先德提出，績(jī)效管理工作可以引入第三方評(píng)價(jià)，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的責(zé)任主體、管理程序等進(jìn)行明確規(guī)定，并在政府會(huì)計(jì)、政府內(nèi)部控制、國(guó)家審計(jì)等方面提出實(shí)施路徑。趙早早[ 11 ]探索地方政府財(cái)政部門購(gòu)買第三方機(jī)構(gòu)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)服務(wù)的模式演進(jìn)，并指出未來(lái)應(yīng)更多地探索和完善“合作共治模式”。姜愛(ài)華和楊瓊[ 12 ]將PDCA循環(huán)引入政府購(gòu)買公共服務(wù)“全過(guò)程”績(jī)效評(píng)價(jià)，構(gòu)建購(gòu)買與評(píng)價(jià)閉環(huán)管理鏈條，實(shí)現(xiàn)提高公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量的同時(shí)提升公眾滿意度。

在實(shí)證研究方面，徐家良和趙挺[ 13 ]基于上海市政府購(gòu)買服務(wù)工作，根據(jù)其在購(gòu)買資金、購(gòu)買方式、購(gòu)買進(jìn)程等方面的特點(diǎn)，提出政府購(gòu)買公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境與路徑創(chuàng)新，指出需要對(duì)購(gòu)買流程進(jìn)行規(guī)范，并有條件地嘗試第三方評(píng)價(jià)。多數(shù)學(xué)者選擇以項(xiàng)目為單位，“以點(diǎn)代面”開(kāi)展試點(diǎn)實(shí)踐。楊燕英等[ 14 ]在探索政府購(gòu)買口岸管養(yǎng)服務(wù)的績(jī)效管理激勵(lì)約束機(jī)制方面做出了有益嘗試。

（三）框架提出

綜上所述，學(xué)者更多關(guān)注評(píng)價(jià)的必要性與實(shí)施路徑，注重從理論角度建構(gòu)評(píng)價(jià)體系。同時(shí)，并沒(méi)有太多的研究把政府購(gòu)買服務(wù)與預(yù)算績(jī)效管理的全過(guò)程相結(jié)合，有詳細(xì)項(xiàng)目實(shí)踐過(guò)程的案例研究更是少之又少?；诖?，本文以C市J區(qū)黑臭水體治理項(xiàng)目為例，從政府購(gòu)買服務(wù)的預(yù)算績(jī)效管理視角入手，建立部門協(xié)作、全過(guò)程、第三方機(jī)構(gòu)三維考察框架，在實(shí)踐中摸索形成一套體系，補(bǔ)齊了理論和實(shí)踐相銜接的缺口，搭建起一道學(xué)者與實(shí)務(wù)工作者溝通的橋梁，分析政府購(gòu)買服務(wù)預(yù)算績(jī)效實(shí)踐中存在的問(wèn)題及產(chǎn)生原因，并提出改進(jìn)方案，以資借鑒。本文研究框架見(jiàn)圖1。

三、案例介紹

（一）案例背景

黨的十九大報(bào)告指出，要加快生態(tài)文明體制改革，提高污染排放標(biāo)準(zhǔn)和社會(huì)滿意度。生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《減污降碳協(xié)同增效實(shí)施方案》明確提出要推進(jìn)水環(huán)境治理環(huán)節(jié)，提升污染防治與碳排放控制的協(xié)調(diào)性，推進(jìn)水環(huán)境治理減污降碳協(xié)同增效，推動(dòng)水生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作邁入新階段。

2019年，C市J區(qū)黑臭水體的檢測(cè)指標(biāo)未達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，水體無(wú)法達(dá)到穩(wěn)定消除黑臭的考核要求，主要原因在于該地水體生態(tài)系統(tǒng)已遭到破壞，自凈能力較差。為了有序推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綠色化，實(shí)現(xiàn)國(guó)務(wù)院《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》提出的“到2020年地級(jí)及以上城市建成區(qū)黑臭水體均控制在10％以內(nèi)，到2030年城市建成區(qū)黑臭水體總體得到消除”的控制性目標(biāo)，C市J區(qū)設(shè)立財(cái)政專項(xiàng)資金，為期3年的黑臭水體治理公共服務(wù)項(xiàng)目應(yīng)運(yùn)而生，水生態(tài)治理勢(shì)在必行。

（二）項(xiàng)目定位及責(zé)任主體

實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，污水處理行業(yè)有著重要的貢獻(xiàn)。污水處理過(guò)程是實(shí)現(xiàn)碳減排的工藝之一，未經(jīng)處理的污水直接排放使水中微生物產(chǎn)生厭氧呼吸從而造成更多的碳排放。污水處理行業(yè)的碳排放占社會(huì)排放總量的18％左右，是環(huán)保行業(yè)中碳排放比重最大的行業(yè)。在污水處理過(guò)程中，可通過(guò)提高污水處理綜合能效，提高集中收集和污水處理率，減少水體中污染物的含量，探索可持續(xù)發(fā)展的新工藝。J區(qū)創(chuàng)新公共財(cái)政體制，優(yōu)化服務(wù)改革，推進(jìn)社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，積極開(kāi)展政府購(gòu)買服務(wù)工作的試點(diǎn)試驗(yàn)示范，以政府購(gòu)買黑臭水體治理服務(wù)入手，努力創(chuàng)造出可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。在建設(shè)服務(wù)型政府，深入推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，深化政府機(jī)構(gòu)改革，響應(yīng)國(guó)務(wù)院關(guān)于適度分離政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與預(yù)算會(huì)計(jì)指示的要求下，C市J區(qū)黑臭水體治理項(xiàng)目創(chuàng)新性開(kāi)展試點(diǎn)工作，將預(yù)算部門從財(cái)政部門中分離出來(lái)，設(shè)立項(xiàng)目審核中心，與財(cái)政部門共同配合、彼此制約、相互監(jiān)督。

從項(xiàng)目工作定位來(lái)說(shuō)，黑臭水體治理屬于基本公共服務(wù)類中的環(huán)境治理服務(wù)，如圖2所示。國(guó)務(wù)院在“十二五”規(guī)劃中首次確定了44類80個(gè)基本公共服務(wù)項(xiàng)目，旨在規(guī)范項(xiàng)目管理工作的有效開(kāi)展，提高規(guī)范化制度化的管理水平，衡量投入資源及產(chǎn)出結(jié)果的配比情況，判斷項(xiàng)目實(shí)施的效率與效果，開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)審核工作。

基于責(zé)任主體視角，理順預(yù)算績(jī)效管理程序，關(guān)鍵是要厘清預(yù)算績(jī)效管理中各方的權(quán)責(zé)關(guān)系，并建立預(yù)算績(jī)效管理制度，統(tǒng)一組織，分級(jí)負(fù)責(zé)。政府購(gòu)買公共服務(wù)的預(yù)算績(jī)效管理作為一項(xiàng)急需探索的新工作，其責(zé)任主體主要包括編制主體、執(zhí)行主體、績(jī)效評(píng)價(jià)和監(jiān)督主體。圖3為本案例的部門協(xié)作流程，字母a至j的順序即部門協(xié)作的順序。其中，財(cái)政局（財(cái)政部門）、項(xiàng)目審核中心（預(yù)算部門）和造價(jià)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)是預(yù)算績(jī)效的編制主體；環(huán)保局（具體項(xiàng)目負(fù)責(zé)部門）和黑臭水體治理服務(wù)單位是預(yù)算績(jī)效的執(zhí)行主體；項(xiàng)目審核中心和績(jī)效評(píng)價(jià)服務(wù)機(jī)構(gòu)是預(yù)算績(jī)效的績(jī)效評(píng)價(jià)和監(jiān)督主體。

（三）項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理全過(guò)程

本案例選取黑臭水體治理項(xiàng)目作為研究對(duì)象，預(yù)算編制以結(jié)果為導(dǎo)向，指標(biāo)體系以目標(biāo)為依據(jù)，過(guò)程跟蹤以第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)為保障，績(jī)效評(píng)價(jià)以社會(huì)監(jiān)督為重心，確立閉環(huán)管理體系，動(dòng)態(tài)糾正執(zhí)行偏差，如圖4所示。通過(guò)對(duì)不同階段實(shí)行實(shí)時(shí)的常態(tài)化監(jiān)督問(wèn)效，不斷糾正執(zhí)行偏差，從而優(yōu)化預(yù)算決策，將累積的項(xiàng)目執(zhí)行信息、預(yù)算基礎(chǔ)數(shù)字、資金使用績(jī)效等信息分析總結(jié)，運(yùn)用到下一階段的工作，并通過(guò)調(diào)整下一階段的評(píng)價(jià)目標(biāo)和預(yù)算資金，實(shí)現(xiàn)編寫(xiě)滾動(dòng)績(jī)效預(yù)算（通過(guò)對(duì)項(xiàng)目連續(xù)的績(jī)效跟蹤調(diào)查，可為下一個(gè)治理計(jì)劃試編滾動(dòng)績(jī)效預(yù)算）。通過(guò)逐步完善項(xiàng)目庫(kù)，適時(shí)擴(kuò)大滾動(dòng)預(yù)算編制范圍。

1.明確項(xiàng)目目標(biāo)

明確項(xiàng)目目標(biāo)是實(shí)行預(yù)算績(jī)效管理的前提和主要依據(jù)，目標(biāo)的制定應(yīng)與部門戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合，在批復(fù)單位預(yù)算時(shí)一并批復(fù)績(jī)效目標(biāo)。本案例將項(xiàng)目分為三個(gè)階段，前兩個(gè)階段為河道治理期，第三階段為水質(zhì)維護(hù)期。一方面，根據(jù)現(xiàn)階段發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)調(diào)整下一階段目標(biāo)；另一方面，為實(shí)現(xiàn)中長(zhǎng)期滾動(dòng)預(yù)算做鋪墊，保證預(yù)算年度之間的相互銜接。

（1）第一階段目標(biāo)：進(jìn)場(chǎng)治理之日起6個(gè)月內(nèi)對(duì)河道進(jìn)行微生物生態(tài)修復(fù)，達(dá)到《城市黑臭水體整治工作指南》消除水體黑臭的指定要求。

（2）第二階段目標(biāo)：第一階段目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后6個(gè)月內(nèi)（當(dāng)年11月至次年3月的冰凍期除外），河道水質(zhì)持續(xù)改善，主要考察指標(biāo)達(dá)到或優(yōu)于《地表水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)》V類水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。

（3）第二階段目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后，對(duì)水體維護(hù)兩年，維護(hù)期內(nèi)水質(zhì)維持《地表水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)》V類水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)（當(dāng)年11月至次年3月的冰凍期除外）直至項(xiàng)目結(jié)束。

項(xiàng)目治理目標(biāo)如表1所示。

2.設(shè)計(jì)指標(biāo)體系

績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是反映項(xiàng)目完成情況的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，反映財(cái)政資金是否得到充分適用、項(xiàng)目完成質(zhì)量是否符合預(yù)期水平。由于政府購(gòu)買服務(wù)涉及不同領(lǐng)域項(xiàng)目，除共性指標(biāo)體系外，還應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目需求差異構(gòu)建針對(duì)性的個(gè)性指標(biāo)體系。同時(shí)，由于服務(wù)項(xiàng)目的專業(yè)性較高，設(shè)計(jì)指標(biāo)體系工作的開(kāi)展需要專家機(jī)構(gòu)的參與配合。

需注意的是，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是對(duì)整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)，而非僅對(duì)政府購(gòu)買的第三方服務(wù)單位進(jìn)行評(píng)價(jià)。因此，指標(biāo)體系中還包含部門流程規(guī)范、項(xiàng)目主管部門是否監(jiān)管監(jiān)察得力等評(píng)價(jià)指標(biāo)。

共性指標(biāo)為固定指標(biāo)，分別為項(xiàng)目立項(xiàng)規(guī)范、項(xiàng)目資金使用、財(cái)務(wù)制度規(guī)范、項(xiàng)目主管部門監(jiān)管監(jiān)察情況分析；個(gè)性指標(biāo)為可變指標(biāo)，分別為項(xiàng)目單位業(yè)務(wù)管理情況及項(xiàng)目單位業(yè)務(wù)完成情況分析，包括河道作業(yè)人員在崗時(shí)間、服裝規(guī)范、安全防護(hù)、文明作業(yè)、應(yīng)急處理、臺(tái)賬檢查等運(yùn)維體系管理指標(biāo)，設(shè)備運(yùn)行時(shí)長(zhǎng)、設(shè)施安全及設(shè)備工作效果等設(shè)備設(shè)施運(yùn)維管理指標(biāo)，投藥臺(tái)賬、投藥數(shù)量、投藥成本、投藥安全性等微生物菌種維護(hù)管理指標(biāo)，以及服務(wù)單位水質(zhì)自檢記錄等。

3.過(guò)程監(jiān)督問(wèn)效

在落實(shí)中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和紕漏，及時(shí)向被評(píng)價(jià)部門和單位進(jìn)行反饋，作為其對(duì)預(yù)算績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控的改進(jìn)，是預(yù)算績(jī)效管理全過(guò)程的關(guān)鍵。

在本案例中第三方評(píng)價(jià)部門跟蹤服務(wù)單位投藥進(jìn)程，記錄臺(tái)賬，并于每月生成績(jī)效評(píng)價(jià)小報(bào)告。由第三方機(jī)構(gòu)派出評(píng)審工作組，對(duì)服務(wù)方在服務(wù)期4月至10月內(nèi)的設(shè)備安裝、菌劑投放、水質(zhì)檢測(cè)采樣、河道保潔等進(jìn)行跟蹤勘查。工作組每月6～8次不定期抽查，監(jiān)督評(píng)價(jià)部門應(yīng)當(dāng)對(duì)績(jī)效信息進(jìn)行跟蹤監(jiān)督問(wèn)效，對(duì)項(xiàng)目是否符合預(yù)算既定的目標(biāo)進(jìn)行動(dòng)態(tài)控制，當(dāng)出現(xiàn)執(zhí)行偏離和預(yù)算尚未考慮到的問(wèn)題時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)糾正。將累積的項(xiàng)目執(zhí)行信息、預(yù)算基礎(chǔ)數(shù)字、資金使用績(jī)效等信息經(jīng)分析總結(jié)，運(yùn)用到下一階段的工作中，調(diào)整下一階段的評(píng)價(jià)目標(biāo)和預(yù)算資金，以實(shí)現(xiàn)編寫(xiě)滾動(dòng)績(jī)效預(yù)算。

4.績(jī)效評(píng)價(jià)考核方法

項(xiàng)目審核中心的職責(zé)是對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目資金的使用情況進(jìn)行績(jī)效考核評(píng)價(jià)。評(píng)審方式包括審核中心自行評(píng)審和委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行外部評(píng)審。第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目采用月度考核方式，考核周期內(nèi)業(yè)主單位（項(xiàng)目實(shí)施部門）記分；每次督查均不確定具體時(shí)間，采取明查暗訪等多種形式進(jìn)行；現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查走訪群眾，對(duì)河道管理人員上崗人數(shù)如實(shí)記錄，根據(jù)實(shí)際情況采取現(xiàn)場(chǎng)打分的方式進(jìn)行；政府購(gòu)買服務(wù)是政府受社會(huì)公眾的委托籌集財(cái)力，形成專項(xiàng)資金，因此對(duì)服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)必須接受公眾的監(jiān)督，提高績(jī)效評(píng)價(jià)公眾參與度。財(cái)政資金的撥付和使用是否起作用，很大程度上要看能否體現(xiàn)出公眾的需求。由政府、專家與民眾共同完成績(jī)效評(píng)價(jià)組織體系，既實(shí)現(xiàn)對(duì)結(jié)果的公正公平，又體現(xiàn)了績(jī)效預(yù)算的決策民主化。

在社會(huì)監(jiān)督方面，實(shí)現(xiàn)政府、集體、個(gè)人的共同參與。通過(guò)將政府購(gòu)買服務(wù)的績(jī)效信息和預(yù)算信息向社會(huì)公布，公眾的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)得到了保障，有利于透明政府的建設(shè)。本案例通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷以及街道訪談獲取項(xiàng)目治理反饋數(shù)據(jù)，反映項(xiàng)目的社會(huì)效益，以評(píng)估是否達(dá)到預(yù)期購(gòu)買效果和目標(biāo)。以CJ街道發(fā)放的調(diào)查問(wèn)卷打分結(jié)果為例：通過(guò)走訪CJ街道居民，線上線下發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷56份，收回有效問(wèn)卷56份，標(biāo)準(zhǔn)值100分，調(diào)查問(wèn)卷得分65.09分，按4%折合計(jì)算本項(xiàng)目得分，項(xiàng)目的社會(huì)效益得分為4分，最終評(píng)價(jià)結(jié)果得分2.60分。

5.生成績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告

績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告是項(xiàng)目結(jié)果的反饋，以評(píng)促改，形成閉環(huán)的良性循環(huán)。根據(jù)報(bào)告進(jìn)行決算，財(cái)政部門應(yīng)認(rèn)真分析并運(yùn)用決算數(shù)據(jù)，對(duì)項(xiàng)目完成情況進(jìn)行客觀公正的評(píng)價(jià)，及時(shí)根據(jù)評(píng)估結(jié)果對(duì)下一步預(yù)算安排進(jìn)行調(diào)整，提高財(cái)政資金的撥付效率，進(jìn)而優(yōu)化預(yù)算決策。

6.驗(yàn)收成績(jī)斐然：達(dá)到檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，節(jié)省財(cái)政資金

項(xiàng)目共治理841 800m2水域，水質(zhì)好轉(zhuǎn)并穩(wěn)定達(dá)到消除黑臭的考核標(biāo)準(zhǔn)。可以看出，增設(shè)溶解氧控制設(shè)施和投放微生物及酶制劑復(fù)合菌劑的措施對(duì)水生態(tài)系統(tǒng)體系構(gòu)建效果顯著。

2020年4月1日至2020年10月31日黑臭水體生態(tài)長(zhǎng)期治理申報(bào)金額為9 594 626.23元，根據(jù)運(yùn)營(yíng)維護(hù)效果評(píng)價(jià)及本次績(jī)效考核評(píng)價(jià)結(jié)果，綜合評(píng)價(jià)打分情況，審定金額9 062 384.26元，經(jīng)費(fèi)節(jié)約了532 241.97元。

2021年4月1日至2021年10月31日黑臭水生態(tài)長(zhǎng)期治理申報(bào)金額為13 827 363.05元，根據(jù)運(yùn)營(yíng)維護(hù)效果評(píng)價(jià)及本次績(jī)效考核評(píng)價(jià)結(jié)果，綜合評(píng)價(jià)打分情況，審定金額13 827 363.05元。

2022年4月1日至2022年10月31日黑臭水生態(tài)長(zhǎng)期治理申報(bào)金額為14 006 188.40元，根據(jù)運(yùn)營(yíng)維護(hù)效果評(píng)價(jià)及本次績(jī)效考核評(píng)價(jià)結(jié)果，綜合評(píng)價(jià)打分情況，審定金額12 453 889.52元，經(jīng)費(fèi)節(jié)約了1 552 298.90元。

四、案例分析

（一）目標(biāo)制定與指標(biāo)設(shè)計(jì)

在政府與社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的委托代理關(guān)系中，政府的公益性與服務(wù)機(jī)構(gòu)的盈利性存在本質(zhì)差異。如果社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)為了盈利而壓低實(shí)際供給成本，那么公共服務(wù)質(zhì)量難以得到保證。政府在尋找購(gòu)買服務(wù)委托代理人的過(guò)程中要通過(guò)機(jī)制建設(shè)來(lái)引導(dǎo)、約束承接主體，保證目標(biāo)完成效果。而且，在委托方和被委托方之間始終存在信息不對(duì)稱現(xiàn)象，政府設(shè)計(jì)出一整套標(biāo)準(zhǔn)避免信息差所導(dǎo)致的行為偏離，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目進(jìn)度增速增效。

本案例的實(shí)施目標(biāo)將通過(guò)三個(gè)階段來(lái)完成，涵蓋了從治理到維護(hù)的全過(guò)程，每個(gè)階段都設(shè)置明確的度量比較值，以確保社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)按時(shí)完成治理目標(biāo)。設(shè)置三個(gè)階段目標(biāo)能更準(zhǔn)確地判斷每個(gè)階段的完成情況，將各階段更好地銜接。目標(biāo)確定之后，將階段目標(biāo)細(xì)化為衡量指標(biāo)，通過(guò)項(xiàng)目得分的增加或減少對(duì)項(xiàng)目完成度進(jìn)行評(píng)價(jià)，最終在預(yù)計(jì)期限內(nèi)達(dá)標(biāo)。

（二）激勵(lì)約束機(jī)制與第三方機(jī)構(gòu)評(píng)審

為了激勵(lì)承接單位的積極性和主動(dòng)性，在一定程度上約束社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，政府在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中進(jìn)行監(jiān)督，并設(shè)置項(xiàng)目考核方法。基于本案例，在服務(wù)期內(nèi)進(jìn)行水樣抽查，根據(jù)樣本檢測(cè)報(bào)告判斷各個(gè)階段工程進(jìn)展，如果偏離了既定目標(biāo)，政府同服務(wù)機(jī)構(gòu)則需總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，糾正偏差，及時(shí)調(diào)整下一階段的評(píng)價(jià)目標(biāo)和預(yù)算資金。

關(guān)于績(jī)效評(píng)價(jià)則成立項(xiàng)目審核中心，根據(jù)評(píng)審工作實(shí)際情況定期對(duì)第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行重新招標(biāo)或選定。本案例涉及服務(wù)單位、會(huì)計(jì)師事務(wù)所（績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)）和專家機(jī)構(gòu)。由環(huán)保局公開(kāi)招標(biāo)選定的黑臭水體服務(wù)單位，也是項(xiàng)目的實(shí)施主體。由項(xiàng)目審核中心聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所，其主要負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目過(guò)程進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督跟蹤，根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)審核結(jié)果出具績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告。由環(huán)保局聘請(qǐng)環(huán)境保護(hù)設(shè)計(jì)院的專家出具水體生態(tài)長(zhǎng)效治理項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案，再由項(xiàng)目審核中心聘請(qǐng)專家對(duì)目標(biāo)是否合理、方案是否具有可行性和針對(duì)性等方面進(jìn)行審核，并對(duì)方案進(jìn)行完善修改。政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目涉及不同的領(lǐng)域，具體問(wèn)題專業(yè)性強(qiáng)、涉及面廣，若僅憑借財(cái)政部門自身力量難以完成，需由政府部門牽頭，吸納高等院校、科研機(jī)構(gòu)組成專家組，以解決專業(yè)上的難題。

（三）改革機(jī)構(gòu)以落實(shí)目標(biāo)

為了響應(yīng)國(guó)務(wù)院關(guān)于適度分離政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與預(yù)算會(huì)計(jì)的指示，本案例創(chuàng)新性開(kāi)展試點(diǎn)工作，將預(yù)算部門從財(cái)政部門中分離出來(lái)（如圖5所示），單獨(dú)設(shè)立項(xiàng)目審核中心（與財(cái)政同屬一個(gè)級(jí)別的政府機(jī)關(guān)部門），協(xié)同作戰(zhàn)，共同完成預(yù)算績(jī)效管理。在對(duì)項(xiàng)目開(kāi)展預(yù)算和審核時(shí)，若預(yù)算機(jī)關(guān)和審核機(jī)關(guān)在同一部門，則審核的作用就會(huì)削弱。本案例中，將預(yù)算評(píng)審中心從財(cái)政部門分離出來(lái)，相互制約、彼此監(jiān)督、共同配合，以實(shí)現(xiàn)更高效的預(yù)算審核及績(jī)效評(píng)價(jià)。

五、結(jié)論與啟示

通過(guò)上文對(duì)C市J區(qū)政府購(gòu)買黑臭水體治理服務(wù)的預(yù)算績(jī)效管理全過(guò)程的介紹，可以發(fā)現(xiàn)體制創(chuàng)新帶來(lái)了顯著高效的治理效果。樹(shù)立績(jī)效意識(shí)，強(qiáng)化績(jī)效管理理念，對(duì)完善“雙碳”戰(zhàn)略目標(biāo)下政府購(gòu)買服務(wù)全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理至關(guān)重要。根據(jù)上述分析，本文得出以下結(jié)論及案例啟示。

（一）研究結(jié)論

本文以C市J區(qū)黑臭水體治理為例，詳細(xì)介紹并分析了政府購(gòu)買服務(wù)的預(yù)算績(jī)效管理全過(guò)程。污水治理是實(shí)現(xiàn)“雙碳”戰(zhàn)略目標(biāo)的攻堅(jiān)戰(zhàn)，在此過(guò)程中，我國(guó)將更加堅(jiān)定地貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，走綠色、低碳、循環(huán)發(fā)展之路，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的發(fā)展。

政府購(gòu)買服務(wù)的預(yù)算績(jī)效全過(guò)程管理是一項(xiàng)基于體制創(chuàng)新和制度創(chuàng)新的開(kāi)拓性工作。鑒于各地方政府政府購(gòu)買服務(wù)的預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施情況參差不齊，國(guó)家應(yīng)盡快完善頂層設(shè)計(jì)，出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度，規(guī)范具體管理辦法和工作流程，縱深推進(jìn)體制改革和預(yù)算管理改革，將擴(kuò)大績(jī)效目標(biāo)制定范圍、加快建立健全“三庫(kù)”及重視制度規(guī)范建設(shè)作為全面實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)預(yù)算績(jī)效管理未來(lái)工作的方向。在本文的基礎(chǔ)上，對(duì)今后的預(yù)算績(jī)效管理全過(guò)程研究應(yīng)當(dāng)持續(xù)關(guān)注各地區(qū)推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的具體案例，通過(guò)對(duì)不同地區(qū)案例的積極探索，使政府在實(shí)際推進(jìn)過(guò)程中能采用多元化的改革機(jī)制，擴(kuò)大改革的成效。

（二）研究啟示

1.擴(kuò)大績(jī)效目標(biāo)制定范圍

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》指出，績(jī)效目標(biāo)不僅要包括產(chǎn)出、成本，而且要包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響和服務(wù)對(duì)象滿意度等績(jī)效指標(biāo)。擴(kuò)大績(jī)效目標(biāo)范圍能實(shí)現(xiàn)更長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展。

本案例中的黑臭水體治理，是短期且有時(shí)效的，北方的冬季河道進(jìn)入冰凍期，在此之前投放的菌劑都將失去活性，也即失去治理作用。河水治理需要從源頭徹底清理淤泥，開(kāi)展截污納管和清淤工程，但這樣高強(qiáng)度的作業(yè)需要花費(fèi)比短期治理更高昂的費(fèi)用，政府需要在預(yù)算決策時(shí)關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益。環(huán)保部門可根據(jù)政府購(gòu)買服務(wù)預(yù)算績(jī)效管理積累的基礎(chǔ)財(cái)務(wù)信息，并基于資金視角為我國(guó)環(huán)境治理項(xiàng)目提供參考依據(jù)，以期找出更符合可持續(xù)發(fā)展的治理方案。

關(guān)注服務(wù)對(duì)象滿意度，即從服務(wù)主體的角度出發(fā)綜合評(píng)判其經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等方面取得的成果和效益。除發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷外，還可采用街道訪談、網(wǎng)絡(luò)問(wèn)卷調(diào)查、座談會(huì)等形式，綜合評(píng)價(jià)公眾對(duì)服務(wù)對(duì)象的滿意度。

2.加快建立健全“三庫(kù)”

加快建立績(jī)效指標(biāo)體系庫(kù)、政府購(gòu)買服務(wù)機(jī)構(gòu)庫(kù)和專家?guī)炷芨玫亻_(kāi)展服務(wù)和實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)?？?jī)效指標(biāo)體系庫(kù)是預(yù)算績(jī)效管理工作高效的關(guān)鍵工具，包括共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)。共性指標(biāo)適用于所有管理對(duì)象，主要評(píng)價(jià)預(yù)算編制合理程度、預(yù)算執(zhí)行情況、部門協(xié)同規(guī)范、合同要式規(guī)范、財(cái)務(wù)制度規(guī)范、項(xiàng)目資金使用、項(xiàng)目主管部門監(jiān)管監(jiān)察情況分析、績(jī)效目標(biāo)設(shè)定和實(shí)現(xiàn)情況。個(gè)性指標(biāo)根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象的差異，有條件、有選擇性地上傳錄入庫(kù)中。建立完善的績(jī)效指標(biāo)體系庫(kù)，不僅提高了工作效率，而且實(shí)現(xiàn)了政府購(gòu)買服務(wù)預(yù)算績(jī)效管理的橫向可比，各級(jí)政府間吸收和總結(jié)彼此的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，共同構(gòu)建整套契合各預(yù)算層級(jí)實(shí)際的全面預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

為打破信息孤島和信息閉塞的情況，建立政府購(gòu)買服務(wù)機(jī)構(gòu)庫(kù)，既能實(shí)現(xiàn)政府辦公的高效，又能提高政府信息透明度。并且，公開(kāi)各級(jí)政府所需購(gòu)買的公共服務(wù)可供社會(huì)組織、團(tuán)體和機(jī)構(gòu)做好充分的準(zhǔn)備，更好地完成政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目。

政府購(gòu)買服務(wù)預(yù)算績(jī)效管理涉及的第三方機(jī)構(gòu)包括未購(gòu)買主體提供評(píng)審服務(wù)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所、項(xiàng)目前期提供預(yù)算報(bào)告的造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)和一些專家機(jī)構(gòu)如政府研究機(jī)構(gòu)、高等院校、科研院所等。政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目涉及不同的領(lǐng)域，其專業(yè)性強(qiáng)、涉及面廣，若僅憑借財(cái)政部門的自身力量難以完成，而建立完善的專家?guī)?，吸納各行各業(yè)的專家可以解決專業(yè)上的難題。

3.重視制度規(guī)范建設(shè)

推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理，立法配套的完善有助于減少改革阻力。成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，重視績(jī)效管理的立法，建立健全法規(guī)體系，按照既定路線圖推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理逐步展開(kāi)，是預(yù)算績(jī)效管理順利實(shí)施的關(guān)鍵之一。政府要進(jìn)一步提升預(yù)算績(jī)效管理體系建設(shè)的層次，將預(yù)算績(jī)效管理以法律法規(guī)的形式加以明確[ 5 ]。此外，財(cái)務(wù)管理以及財(cái)務(wù)監(jiān)控機(jī)制是保障資金安全的重要一環(huán)，對(duì)專項(xiàng)資金的核算和使用流程進(jìn)行規(guī)范，通過(guò)財(cái)務(wù)管理最大化提升專項(xiàng)資金發(fā)揮的經(jīng)濟(jì)效益，政府應(yīng)加快建立完善的專項(xiàng)資金財(cái)務(wù)管理辦法和預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制。

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