[摘要]黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“應(yīng)加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，實(shí)施城市更新行動(dòng)，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市”。技術(shù)逐步嵌入治理體系中催生出實(shí)踐層面的智慧城市建設(shè)試點(diǎn)，但資源稟賦、政治關(guān)注度等區(qū)域性差異使得重復(fù)建設(shè)、低效運(yùn)轉(zhuǎn)等情況仍然存在。通過以上海16個(gè)智慧化建設(shè)項(xiàng)目為案例，構(gòu)建“技術(shù)-制度”互動(dòng)分析框架，運(yùn)用QCA定性比較分析方法呈現(xiàn)智慧化項(xiàng)目中制度和技術(shù)領(lǐng)域內(nèi)條件變量組態(tài)間差異化匹配，研究發(fā)現(xiàn)：1.區(qū)域內(nèi)財(cái)政支持能力弱、創(chuàng)新能力弱和社會力量強(qiáng)是導(dǎo)致城市智慧化項(xiàng)目建設(shè)低效的主要因素；2.基于組態(tài)間差異化匹配邏輯得出，社會驅(qū)動(dòng)、政民合作、戰(zhàn)略協(xié)同和后發(fā)動(dòng)員是實(shí)現(xiàn)城市智慧化建設(shè)的四種實(shí)現(xiàn)路徑。因此，城市智慧化建設(shè)城市智慧化建設(shè)，首先，要深刻思考主體間的互動(dòng)關(guān)系，通過制度設(shè)計(jì)和創(chuàng)新來激發(fā)社會組織、企業(yè)和公民的活力和參與熱情，實(shí)現(xiàn)各主體協(xié)同交流；其次，要堅(jiān)持因地制宜的原則，基于城市自身的資源稟賦條件打破“技術(shù)黑箱”，把技術(shù)看做實(shí)現(xiàn)手段開展建設(shè)；最后，要圍繞技術(shù)發(fā)展和制度領(lǐng)域間的互動(dòng)關(guān)系，秉持漸進(jìn)性增量變革的理念，對智慧化建設(shè)進(jìn)行多方位、全周期管理，以確保智慧城市的可持續(xù)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]“技術(shù)-制度”互動(dòng)；智慧城市；數(shù)字化轉(zhuǎn)型；制度變遷；城市治理

[中圖分類號]F49；D669.3[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1002-8129（2024）08-000-00

一、問題的提出

為搶抓新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革趨勢，黨的十八大以來以習(xí)近平同志為核心的黨中央牢牢把握全球數(shù)字化轉(zhuǎn)型的歷史機(jī)遇，擘畫我國經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等多方面發(fā)展藍(lán)圖。黨的二十大報(bào)告指出，應(yīng)加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，實(shí)施城市更新行動(dòng)，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市。這一要求既凸顯出人口流動(dòng)、資源約束對超大城市治理的沖擊，也進(jìn)一步指明了數(shù)字技術(shù)賦能城市治理將成為新型城市化建設(shè)的方向。

智慧城市是以大工業(yè)化發(fā)展與底層技術(shù)迭代升級為基礎(chǔ)，以公民需求為導(dǎo)向，提升城市建設(shè)水平和管理效率的治理手段，有整體協(xié)同、服務(wù)導(dǎo)向和綠色集約等特點(diǎn)。近年來學(xué)界對于智慧城市的研究，議題聚焦于政策擴(kuò)散效應(yīng)、建設(shè)成效的影響因素[1]及技術(shù)有效性[2]的討論方面，以案例分析或?qū)嵶C研究的方式拓展了現(xiàn)有實(shí)踐的理論闡釋方式。

從對實(shí)踐的深入觀察出發(fā)，地區(qū)資源稟賦、人口密度等客觀條件制約建設(shè)模式選擇和建設(shè)成效評估。同時(shí)智慧城市建設(shè)項(xiàng)目也體現(xiàn)了特殊性與普遍性的辯證統(tǒng)一，即使選擇不同模式，但建設(shè)過程中都體現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)技術(shù)革命中技術(shù)變遷與傳統(tǒng)制度領(lǐng)域存在的互動(dòng)、制約、調(diào)整和發(fā)展的互構(gòu)過程。

結(jié)合理論和實(shí)踐的發(fā)展，本文提出以下問題：智慧城市建設(shè)全周期技術(shù)領(lǐng)域和制度領(lǐng)域以何種邏輯互動(dòng)博弈？智慧城市建設(shè)中關(guān)鍵影響因素以何種形式差異化匹配，從而導(dǎo)向不同的結(jié)果？下面本文將基于“技術(shù)-制度”互動(dòng)分析框架對城市智慧化項(xiàng)目建設(shè)中的關(guān)鍵影響因素差異化匹配邏輯及實(shí)現(xiàn)路徑展開具體分析。

二、文獻(xiàn)綜述與分析框架

（一）文獻(xiàn)綜述

1.智慧城市的制度主義視角。亨廷頓認(rèn)為“制度是穩(wěn)定的、受珍重的和周期性發(fā)生的行為模式”[3]1，錢穆在論述制度和人事關(guān)系時(shí)強(qiáng)調(diào)：“一切制度都不會永久好下去，才使我們在政治上要繼續(xù)努力，永久改進(jìn)?！盵4]8由此可見，制度存在產(chǎn)生、發(fā)展、調(diào)整和優(yōu)化的過程。此外，諾斯的制度變遷論從主體、類別、影響因素、行為邏輯角度對制度主義視角進(jìn)行了拓展。在運(yùn)用制度變遷分析框架闡釋人類經(jīng)濟(jì)史的發(fā)展過程時(shí)，他認(rèn)為“制度是一個(gè)社會的博弈規(guī)則，是一些人為設(shè)計(jì)的、形塑人們互動(dòng)關(guān)系的約束”[5]4。制度主義內(nèi)涵從獨(dú)立調(diào)整變化擴(kuò)展到制度與人互動(dòng)博弈的階段，具體來看“制度變遷的主角是組織及其企業(yè)家，他們形塑了制度變遷的方向”“個(gè)人理性不僅有財(cái)富最大化行為、還有利他主義和自我約束行為”“人類行為與制度互動(dòng)過程由正式規(guī)則、非正式約束及二者實(shí)施特征構(gòu)成”等論述，表明制度變遷主體涉及組織和個(gè)人，其創(chuàng)新之處在于構(gòu)建組織行為與個(gè)人理性的連接，進(jìn)一步闡述制度變遷的行為邏輯。

本文闡釋的制度主義視角，是以諾斯的制度變遷為基本邏輯，從智慧城市建設(shè)的制度環(huán)境出發(fā)，宏觀角度論述變遷的主要階段，微觀角度論述始終貫穿于不同階段的關(guān)鍵行動(dòng)者、規(guī)則體系、利益格局等多重因素的互構(gòu)分析。我國智慧城市的變遷大致分為四個(gè)階段：2007-2013年為探索階段，以鼓勵(lì)、扶持類政策為主；2014-2015年為建設(shè)階段，以建設(shè)規(guī)劃、指導(dǎo)意見為主；2018-2019年為發(fā)展階段，以標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、指南類政策為主；2020年后進(jìn)入調(diào)整階段，以監(jiān)管、指導(dǎo)類政策為主。

智慧城市建設(shè)是政府信息化在新階段的集中表現(xiàn)，政府、社會組織和公民等重要主體參與變遷，變遷動(dòng)力來自于制度理性和正式、非正式的約束。政府主體導(dǎo)的制度變遷，主要表現(xiàn)為治理關(guān)系革新和組織結(jié)構(gòu)秩序變革。以浙江“最多跑一次”改革為例，一些正式或非正式的程序和規(guī)則被嵌入到科層結(jié)構(gòu)中[6]，政治資源和社會真實(shí)需求通過技術(shù)革新的方式內(nèi)嵌于新的制度框架中，獲得了社會的合法性認(rèn)同[7]。以上?！耙痪W(wǎng)通辦”改革為例，通過流程再造的形式重新梳理了公共事務(wù)辦理的申報(bào)方式、受理方式和審核程序，變革組織結(jié)構(gòu)，匯集政府資源，以整體性治理方式有效解決條塊分割和部門壁壘問題，提升了城市治理效能[8]。

而社會主體的制度變遷，主要表現(xiàn)為公共服務(wù)提供高效及社會治理效能提升。政府通過服務(wù)購買、政企合作等形式讓渡一部分公共服務(wù)提供權(quán)力給社會組織，從而推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。智慧社區(qū)中的點(diǎn)單派送、時(shí)間銀行等實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)的可及性；杭州“城市大腦”和北京“領(lǐng)導(dǎo)駕駛艙”創(chuàng)新通過整合多元信息為領(lǐng)導(dǎo)干部管理決策提供智力支撐，也使抽象龐雜的社會通過生動(dòng)具體的界面展示實(shí)現(xiàn)了圖景轉(zhuǎn)換。公民主體的制度變遷，主要表現(xiàn)為公民參與的深化及理論制度的完善。智慧城市中的技術(shù)創(chuàng)新重塑了辦事理念和流程，使公民參與到政策議題確認(rèn)、政策制定、政策執(zhí)行和政策評估的全過程，實(shí)現(xiàn)了公民從被動(dòng)到主動(dòng)，政府由管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)變，重塑了政府和公民的利益格局。

2.智慧城市的技術(shù)主義視角。阿瑟認(rèn)為技術(shù)是有目的的手段，其本身具有迭代的特征[9]6。技術(shù)從信息化政府、電子政務(wù)建設(shè)后，逐漸嵌入到政府傳統(tǒng)組織形式中，對公共行政的預(yù)算、工作內(nèi)容、公共秩序、政府效率和公民間的關(guān)系都產(chǎn)生影響。本文闡釋的技術(shù)主義視角，聚焦于城市治理中技術(shù)應(yīng)用的有效性和政府技術(shù)管理的能力。

技術(shù)應(yīng)用于城市治理，革新組織結(jié)構(gòu)。黨的十八大以后，在機(jī)構(gòu)改革的背景下各省市陸續(xù)設(shè)立大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，其中成立大數(shù)據(jù)管理局、建設(shè)城市運(yùn)行綜合管理中心，都突出反映技術(shù)變革組織結(jié)構(gòu)的傾向。技術(shù)應(yīng)用于城市治理，重塑工作流程。杭州“城市大腦”以需求為導(dǎo)向，公眾用手機(jī)報(bào)送需求，治理平臺以“事件”為中心形成識別—交辦—處置—督辦—反饋—考核的閉環(huán)管理，職能部門解決問題更有針對性，從自上而下命令下達(dá)轉(zhuǎn)變?yōu)樽韵露蠂@公民需求反饋解決問題。技術(shù)應(yīng)用于城市治理，應(yīng)引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)善治。權(quán)力、技術(shù)和資本三者在技術(shù)治理中可能形成兩種形態(tài)，正面效果成為技術(shù)治理的“共同體”，負(fù)面則導(dǎo)致技術(shù)治理的“利維坦”[10]。城市治理中信息基礎(chǔ)更新項(xiàng)目專業(yè)性強(qiáng)、周期長、多主體參與、耗資大，實(shí)踐中應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管，提高領(lǐng)導(dǎo)干部的國家安全意識，用好技術(shù)這把“雙刃劍”，實(shí)現(xiàn)善治。

政府應(yīng)用技術(shù)管理的能力，本文采用技術(shù)-組織-環(huán)境（TOE框架）理論對技術(shù)應(yīng)用的情境進(jìn)行分析研究。技術(shù)因素體現(xiàn)為信息設(shè)備擁有量、先進(jìn)程度及應(yīng)用場景廣泛度，傳感器、大數(shù)據(jù)、流調(diào)信息的溯源追蹤等，技術(shù)手段的應(yīng)用釋放了政府海量數(shù)據(jù)的效能、打通了資源共享的可能性；組織因素體現(xiàn)為政策擴(kuò)散和考核，如上級壓力對電子政府能力提高有促進(jìn)作用[11]；環(huán)境因素體現(xiàn)為組織、人才、信息化基礎(chǔ)及高新產(chǎn)業(yè)發(fā)展成熟度等。

3.智慧城市的“技術(shù)-制度”互動(dòng)視角。制度領(lǐng)域包含思想、規(guī)則和利益相關(guān)者[12]，技術(shù)領(lǐng)域側(cè)重技術(shù)應(yīng)用于城市治理的情境。政府信息化建設(shè)過程中，技術(shù)的角色從外生獨(dú)立變?yōu)閮?nèi)生促進(jìn)，也引發(fā)了關(guān)于技術(shù)與傳統(tǒng)制度領(lǐng)域關(guān)系的討論。斯科特、伍德沃德等認(rèn)為技術(shù)是組織結(jié)構(gòu)的一部分[13]556。馬克思進(jìn)一步闡發(fā)，“技術(shù)發(fā)展的過程中，組織以生產(chǎn)過程、生產(chǎn)資料的類別被重塑”，認(rèn)為技術(shù)重塑了組織并促進(jìn)了強(qiáng)勢行動(dòng)者的政治經(jīng)濟(jì)利益[14]984。吉登斯的“結(jié)構(gòu)二重性”為技術(shù)組織互構(gòu)論提供理論基礎(chǔ)，巴利在此基礎(chǔ)上創(chuàng)造性提出了“技術(shù)結(jié)構(gòu)化”，認(rèn)為技術(shù)是觸發(fā)社會變遷動(dòng)力的誘因，社會變遷又會反過來改變或者維系原來的組織架構(gòu)[15]。由此可見，在智慧城市建設(shè)的某些情境中，兩個(gè)領(lǐng)域會有重疊、互構(gòu)，所以存在沖突和互動(dòng)。

技術(shù)和制度互構(gòu)的具體表現(xiàn)，陳慧榮等認(rèn)為技術(shù)通過重塑部門利益偏好、改變部門力量對比、降低制度變革成本來促進(jìn)制度變遷[16]。黃曉春認(rèn)為技術(shù)治理將制度內(nèi)深層次的矛盾化約為技術(shù)設(shè)備的問題，將問題的重點(diǎn)由解決現(xiàn)存問題轉(zhuǎn)化為更新改造現(xiàn)有設(shè)備，把制度中關(guān)系價(jià)值與關(guān)懷的部分轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^機(jī)制設(shè)置來進(jìn)行成本-收益衡量[17]。技術(shù)和制度互構(gòu)邏輯下，智慧城市建設(shè)中傳統(tǒng)城市治理領(lǐng)域中人和制度的復(fù)雜性互動(dòng)被重視，并揭示出部分失敗案例中管理者迷信技術(shù)的錯(cuò)誤傾向，即把復(fù)雜、多元且適時(shí)變動(dòng)的政治決策直接簡化為僵化、統(tǒng)一且簡單的技術(shù)解決方案。

從學(xué)界研究成果來看，目前集中于單一領(lǐng)域中的機(jī)制研究，研究方法主要以案例分析為主。現(xiàn)有研究能從不同角度切入，研究技術(shù)對傳統(tǒng)制度領(lǐng)域帶來的變化，但是學(xué)界尚未從整體性、歷時(shí)性角度構(gòu)建理論，展現(xiàn)智慧城市建設(shè)全周期技術(shù)領(lǐng)域和制度領(lǐng)域間的互動(dòng)博弈過程，并且在闡釋多種因素差異化匹配，從而導(dǎo)向智慧城市不同建設(shè)模式的邏輯方面還缺乏探索，因此無法對智慧城市的復(fù)雜巨系統(tǒng)形成全局性的認(rèn)識。

• 研究框架

本文關(guān)注到了智慧城市技術(shù)和制度兩個(gè)領(lǐng)域內(nèi)的重疊、互構(gòu)、沖突和互動(dòng)過程，對巴利提出的歷GeRpkey9Vl0p0cbUufbKevoiTyi3raNYAmys7T9hE5s=時(shí)性模型進(jìn)行了創(chuàng)新，突出了智慧城市建設(shè)過程中探索、建設(shè)、發(fā)展、調(diào)整四個(gè)階段前后相繼及相互重合的特點(diǎn)，為闡述互動(dòng)邏輯提出“技術(shù)-制度”互動(dòng)分析框架：

三、實(shí)證分析

（一）研究方法

本文采用模糊集定性分析方法（fsQCA）方法，為了盡可能縮小案例間差異，案例選取聚焦于上海市，16個(gè)案例來源于上海市經(jīng)信委發(fā)布的智慧化建設(shè)示范名單、訪談?wù)呓榻B或行業(yè)資料。案例選取基于相同的政府管理能力、文化傳統(tǒng)，但建設(shè)過程中側(cè)重點(diǎn)不同，既包含正面結(jié)果、又包含負(fù)面結(jié)果，故采用定性比較分析方法進(jìn)行研究。首先，用fsQCA方法對于所選取16個(gè)案例進(jìn)行基礎(chǔ)定性分析及變量校準(zhǔn)；其次，對于影響智慧城市建設(shè)成效的必要條件進(jìn)行分析，探索使結(jié)果變量產(chǎn)生或消失的條件組態(tài)，并討論六類條件變量的協(xié)同效應(yīng)；最后，通過分析組態(tài)結(jié)果并闡述實(shí)踐啟示。

（二）變量界定及數(shù)據(jù)來源

本文所選取的16個(gè)智慧化建設(shè)案例無法用獨(dú)立的標(biāo)準(zhǔn)測量智慧化成效，但不同案例所在區(qū)的信息化程度、財(cái)力水平和公眾參與情況等可以從多方面反映出智慧化水平。基于智慧城市建設(shè)在我國的實(shí)踐情況和研究方法對數(shù)據(jù)客觀性的要求，本文把結(jié)果變量定為智慧城市建設(shè)成效，條件變量包括技術(shù)和制度領(lǐng)域共六個(gè)條件變量。技術(shù)領(lǐng)域選取技術(shù)、組織和環(huán)境要素，技術(shù)維度的變量是創(chuàng)新能力；組織維度的變量是財(cái)政支持；環(huán)境維度的變量是政治關(guān)注。制度領(lǐng)域選取政府、社會和公民要素，政府維度的變量是政府回應(yīng)；社會維度的變量是社會力量；公民維度的變量是公民參與，詳見表3-1。

（三）變量校準(zhǔn)

首先對數(shù)據(jù)進(jìn)行校準(zhǔn)，使校準(zhǔn)后的數(shù)值均分布在0-1之間。校準(zhǔn)時(shí)的錨點(diǎn)選取需綜合考慮實(shí)際情況、數(shù)據(jù)分布情況以及TOSMANA軟件呈現(xiàn)的分布情況，表3-2、3-3是變量校準(zhǔn)和數(shù)據(jù)校準(zhǔn)后的基本情況。

（四）單一條件的必要性分析

在模糊集分析中，如果某條件是結(jié)果存在的必要條件，那么沒有該條件，結(jié)果就無法產(chǎn)生。故QCA分析中，在組態(tài)分析前要逐一對條件的必要性進(jìn)行單獨(dú)檢驗(yàn)，驗(yàn)證結(jié)果發(fā)生時(shí)該條件是否必然存在。以下是對各條件進(jìn)行必要條件分析的具體（見表4-1）。

必要條件分析結(jié)果顯示，高智慧城市建設(shè)成效組中，不存缺少某前因條件導(dǎo)致結(jié)果不發(fā)生的情況，需進(jìn)一步進(jìn)行差異化組態(tài)匹配分析。低智慧城市建設(shè)成效組中，財(cái)政支持能力弱、創(chuàng)新能力弱和社會力量強(qiáng)可能導(dǎo)致智慧城市建設(shè)低效。

（五）組態(tài)的充分性分析

使用fsQCA3.0軟件分析，本文將一致性閾值設(shè)定為0.75，案例閾值設(shè)置為1，PRI一致性值設(shè)定為0.75，共得到12種組態(tài)分布情況。篩選案例后得到真值表情況見表4-2、4-3，表格中案例數(shù)量列表示滿足部分前因條件存在的案例數(shù)量，原始一致性（rawconsist）列的數(shù)值顯示前因條件構(gòu)成的組合隸屬度是結(jié)果變量隸屬度子集的一致性程度，PRI一致性（PRIconsist）數(shù)值和SYM一致性（SYMconsist）數(shù)值從不同角度解釋了集合間隸屬度的一致性程度。

（六）條件組態(tài)結(jié)果

fsQCA分析會得到三類解：復(fù)雜解、簡約解和中間解，中間解優(yōu)于復(fù)雜解和簡單解[18]96。同時(shí)出現(xiàn)在簡約解和中間解的為核心條件，僅在中間解出現(xiàn)的為邊緣條件。結(jié)果的呈現(xiàn)形式采取Ragin提出的方式[19]，用●表示核心條件存在，用×表示核心條件缺乏；●表示邊緣條件存在，×表示邊緣條件缺乏；空白表示條件可有可無。

一致性測量了前因條件組合在展示特定結(jié)果的一致程度，與顯著性類似，一般來說解的一致性要大于0.8的臨界值，對于解的覆蓋度沒有特別要求[20]。表4-4呈現(xiàn)了解釋高水平智慧城市建設(shè)成效的3條路徑，每一列均表示一種可能的條件組態(tài)。解釋高水平智慧城市建設(shè)成效的解的一致性為0.95，這表示在滿足3條路徑的智慧城市建設(shè)案例中，有95%的案例呈現(xiàn)出較高的智慧城市建設(shè)效果。解的覆蓋度是0.62，表示3條路徑組態(tài)可以解釋62%的高智慧城市建設(shè)成效案例。解釋非高水平智慧城市建設(shè)成效的解的一致性為0.84，這表示在滿足這條路徑的智慧城市建設(shè)案例中，有84%的案例呈現(xiàn)出低智慧城市建設(shè)效果。解的覆蓋度是0.12，表示此條路徑組態(tài)可以解釋12%的低智慧城市建設(shè)成效案例。

（七）組態(tài)的穩(wěn)健性檢驗(yàn)

集合論特定的穩(wěn)健性檢驗(yàn)常用方法有兩種：一是調(diào)整一致性閾值水平，二是刪減案例數(shù)[21]，通過改變這兩種值來比較一致性的結(jié)果。首先，將一致性閾值水平調(diào)整為0.8，調(diào)整后高水平智慧城市建設(shè)成效一致性為0.95，覆蓋度為0.62，與原有一致性覆蓋度相差不大；低水平智慧城市建設(shè)成效一致性為0.84，覆蓋度為0.12，與原有一致性覆蓋度相差不大，此項(xiàng)檢驗(yàn)通過。其次，通過刪減案例來比較結(jié)論間的差異，刪掉浦東和奉賢的案例發(fā)現(xiàn)高建設(shè)成效組態(tài)一致性和覆蓋度相差不大，低建設(shè)成效組態(tài)路徑一致性和覆蓋度相差較大，但是核心條件沒有太大差異，此項(xiàng)檢驗(yàn)也通過。

四、組態(tài)分析

通過對中間解和簡單解的結(jié)果整理，本文得出三種高水平組態(tài)和一種低水平組態(tài)，四種組態(tài)與六個(gè)條件變量的關(guān)系如圖5-1所示：

（一）S1社會驅(qū)動(dòng)模式：～政治關(guān)注+～財(cái)政支持+～創(chuàng)新力量+社會力量+～公民參與

此組態(tài)結(jié)果表明，社會力量是高水平智慧化建設(shè)成效的存在條件，政治關(guān)注和公民參與是高水平智慧化建設(shè)的核心缺失條件，該組態(tài)能解釋27%的高智慧化建設(shè)案例。必要條件分析結(jié)果也表明，各前因條件中社會力量的影響程度占比最大。此組態(tài)的典型案例是閔行、楊浦和長寧區(qū)。

該組態(tài)中技術(shù)領(lǐng)域內(nèi)各條件均缺失，制度領(lǐng)域內(nèi)社會力量是存在條件，公民參與是缺失條件。此模式表明在技術(shù)領(lǐng)域未充分發(fā)展的情況下，政府依然可以通過梳理制度領(lǐng)域內(nèi)的關(guān)系、激發(fā)主體活力來開展智慧化改造，具體包括孵化技術(shù)型社會組織、引導(dǎo)社會組織和城市治理相結(jié)合、鼓勵(lì)社會組織和技術(shù)企業(yè)合作等方式。雖然在此組態(tài)中政治關(guān)注和公民參與是高水平智慧化建設(shè)的缺失條件，但高能級的社會力量很好地承接了政府的部分職能和公民參與的活力，依然形成了高水平智慧化建設(shè)的結(jié)果。

（二）S2a政民合作模式：政治關(guān)注+～財(cái)政支持+～創(chuàng)新力量+～政府回應(yīng)+公民參與

組態(tài)2a和2b核心條件相同，構(gòu)成二階等價(jià)組態(tài)。組態(tài)2a表明，政治關(guān)注和公民參與是高水平智慧化建設(shè)成效的核心存在條件，即政治關(guān)注和公民參與是形成高水平智慧化建設(shè)成效的關(guān)鍵要素。政府回應(yīng)是核心缺失條件，財(cái)政支持和創(chuàng)新力量是邊緣缺失條件。

該組態(tài)中技術(shù)領(lǐng)域內(nèi)技術(shù)環(huán)境要素具備，但缺乏組織和技術(shù)要素。制度領(lǐng)域內(nèi)公民參與是存在條件，但政府回應(yīng)的水平還不夠高。此模式表明即使政府回應(yīng)能力和實(shí)效性還不能滿足公民的訴求，但是政府對技術(shù)發(fā)展的關(guān)注也會助力智慧化建設(shè)。政府關(guān)注意味著資源的集中，國家或省市重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目享有優(yōu)先級，在中國層層發(fā)包和政治錦標(biāo)賽的績效考核模式下更為明顯，為智慧化技術(shù)發(fā)展?fàn)I造了良好的環(huán)境。智慧化建設(shè)最終受益者是公民，高水平的公民參與對建設(shè)效果和滿意度有重要影響，也從另一方面體現(xiàn)出政策的良好運(yùn)轉(zhuǎn)。此組態(tài)模式表明政府主導(dǎo)和公民參與依然是智慧化建設(shè)的重要內(nèi)容，典型案例是黃埔、靜安和徐匯的智慧化建設(shè)模式。

（三）S2b戰(zhàn)略協(xié)同模式：政治關(guān)注+財(cái)政支持+創(chuàng)新力量+～政府回應(yīng)+～社會力量+公民參與

組態(tài)2a和2b是二階等價(jià)組態(tài)，核心存在條件都是政治關(guān)注度和公民參與，表明此條路徑中政治關(guān)注度和公民參與依然是推動(dòng)形成高水平智慧化建設(shè)成效的關(guān)鍵要素。財(cái)政支持和創(chuàng)新力量是此條路徑的邊緣存在條件，政府回應(yīng)是核心缺失條件，也是阻礙高水平智慧化建設(shè)的瓶頸條件，社會力量是邊緣缺失條件。

該組態(tài)中技術(shù)領(lǐng)域內(nèi)各要素均具備，制度領(lǐng)域內(nèi)公民參與是存在條件，但政府回應(yīng)、社會力量的水平還不夠高。此模式在良好的資源稟賦背景下，抓住公民需求和現(xiàn)存公共服務(wù)提供差距這個(gè)主要矛盾，以公民的需求和滿意度為中心展開制度領(lǐng)域和技術(shù)領(lǐng)域內(nèi)充分互動(dòng)，形成了高水平的智慧化建設(shè)。

（四）NS1后發(fā)動(dòng)員模式：政治關(guān)注+～政府回應(yīng)+社會力量+～公民參與

此組態(tài)中，政治關(guān)注、社會力量是存在條件，政府回應(yīng)、公民參與是缺失條件。此組態(tài)結(jié)果表明，在政府回應(yīng)和公民參與這兩個(gè)重要維度缺失的情況下，即使技術(shù)領(lǐng)域中技術(shù)環(huán)境存在，因?yàn)槿狈τ行У幕?dòng)，社會力量的存在也會形成低水平智慧化建設(shè)。

此組態(tài)中技術(shù)領(lǐng)域內(nèi)代表技術(shù)環(huán)境的政治關(guān)注是存在條件，制度領(lǐng)域內(nèi)社會力量是存在條件。QCA方法必要性條件分析結(jié)果表明，社會力量條件可能會導(dǎo)致低水平智慧化建設(shè)。與社會驅(qū)動(dòng)模式不同，此模式中代表技術(shù)環(huán)境維度的政治關(guān)注與制度領(lǐng)域內(nèi)的社會力量未充分有效互動(dòng)，導(dǎo)致了低水平建設(shè)的結(jié)果。

組態(tài)思維中條件變量和結(jié)果變量存在非對稱性，即不是高水平智慧化建設(shè)的前因條件變量缺失就會導(dǎo)致低智慧化建設(shè)結(jié)果，而是不同前因條件的差異化匹配產(chǎn)生不同的結(jié)果。此組態(tài)中形成高智慧化建設(shè)城市中的前因條件政治關(guān)注和社會力量都存在，但因?yàn)檎貞?yīng)和公民參與的缺少、制度領(lǐng)域和技術(shù)領(lǐng)域未形成有效互動(dòng)，因而形成了低智慧化建設(shè)成效的結(jié)果。

五、結(jié)論與展望

（一）公眾需求導(dǎo)向下技術(shù)與制度領(lǐng)域的高效協(xié)同

智慧化建設(shè)最終要落腳到滿足公民需求、提高人民的獲得感上。智慧城市建設(shè)有其復(fù)雜性，既要摒棄單純技術(shù)堆砌，從制度層面深度思考不同城市的需求，也要通過治理理念的更新，及時(shí)調(diào)整政策來實(shí)現(xiàn)城市治理模式與技術(shù)變革速度的適配。智慧化建設(shè)作為城市管理發(fā)展的一個(gè)階段，其過程體現(xiàn)了人、技術(shù)、事物的復(fù)雜性。由于信息化建設(shè)的周期長、專業(yè)性高，部分管理者在最初建設(shè)時(shí)過度追求技術(shù)的高端和治理效率的提升，但建設(shè)熱潮退去后還是要回歸到公眾需求。這也滿足服務(wù)型政府建設(shè)中對于回應(yīng)公眾訴求、提高人民獲得感的要求。

多元主體的交流互動(dòng)、競爭協(xié)作會產(chǎn)生自組織網(wǎng)絡(luò)，這種開放的自組織網(wǎng)絡(luò)不僅會緩沖主體間的沖突，還會通過角色關(guān)系、社會網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)一種平衡，甚至是作為一種觸發(fā)器推動(dòng)制度變遷。社會驅(qū)動(dòng)模式中政府通過讓渡一部分公共服務(wù)提供職能來完成角色轉(zhuǎn)變，由劃槳者變?yōu)檎贫嬲?、服?wù)者的角色。政民合作模式中，公民通過社區(qū)議程設(shè)置、拍照監(jiān)督的形式參與到城市治理中，背后是政府管理思想中以公民需求為中心、企業(yè)服務(wù)理念中以客戶滿意度為主的合力形成的結(jié)果。戰(zhàn)略協(xié)同模式中，技術(shù)領(lǐng)域完備發(fā)展的情況下，政府通過政策創(chuàng)新，抓住了城市治理中公民多樣需求與公共服務(wù)提供間存在差距這個(gè)主要矛盾，以社區(qū)創(chuàng)新項(xiàng)目為切口打通了社會組織、政府部門、公民、企業(yè)和專業(yè)機(jī)構(gòu)之間的溝通壁壘，不僅促進(jìn)了社會治理中的協(xié)商共建，還從資金方面實(shí)現(xiàn)了社區(qū)自組織的獨(dú)立和自我造血。后發(fā)動(dòng)員模式中，智慧化建設(shè)除了強(qiáng)調(diào)政府對于時(shí)刻變化信息的控制掌握能力，尤其是要重塑信息資源的縱向傳遞及橫向交互模式[22]，并納入來自公民、社會的反饋和評估方式，以形成閉環(huán)機(jī)制。

因此，從實(shí)踐角度來看，政府關(guān)注所引發(fā)的杠桿效應(yīng)并不是指政府一定要親力親為所有的事，而是深刻思考主體間的互動(dòng)關(guān)系，通過制度設(shè)計(jì)和創(chuàng)新來激發(fā)社會組織、企業(yè)和公民的活力和參與熱情。在城市治理領(lǐng)域中實(shí)現(xiàn)各主體協(xié)同交流，緩沖行動(dòng)者間的沖突并形成自組織網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮更好的治理效果。

（二）資源稟賦驅(qū)動(dòng)智慧化建設(shè)以打破“技術(shù)黑箱”

智慧化建設(shè)要堅(jiān)持因地制宜的原則，基于城市自身的資源稟賦條件開展建設(shè)。即使是在上海這種信息化基礎(chǔ)好的一線城市，各區(qū)資源稟賦條件也有差異。模糊集定性比較分析結(jié)果也表明，高水平智慧化建設(shè)的三種組態(tài)中技術(shù)領(lǐng)域發(fā)展水平并不相同。

智慧化建設(shè)是解決城市現(xiàn)存問題的措施之一，但不是萬能鑰匙。從社會驅(qū)動(dòng)模式的實(shí)踐效果來看，在解決好城市管理中人和公共事務(wù)互動(dòng)的復(fù)雜性問題之后，各行動(dòng)者間充分互動(dòng)交流使得制度領(lǐng)域內(nèi)本身運(yùn)轉(zhuǎn)良好，技術(shù)賦能會有錦上添花的效果；反之，如果政策執(zhí)行效果和政治生態(tài)本身就存在阻礙和瓶頸，即使用最高級的技術(shù)，也會淪為無用的擺設(shè)。這其中凸顯的問題是，部分省市政府追求技術(shù)的高端和復(fù)雜，陷入一種技術(shù)治理錦標(biāo)賽[23]；部分管理者為了省事，只是照搬成功案例的設(shè)備進(jìn)行簡單的模式化復(fù)制，出現(xiàn)了建設(shè)和應(yīng)用錯(cuò)位的情況，投入巨大卻收效甚微。

戰(zhàn)略協(xié)同模式中，雖然技術(shù)發(fā)展過程中和制度領(lǐng)域內(nèi)存在沖突和博弈，但就案例分析中的實(shí)踐情況來看，這種沖突是可調(diào)和的。通過前期制定標(biāo)準(zhǔn)體系來設(shè)定技術(shù)企業(yè)的發(fā)展空間，項(xiàng)目建設(shè)時(shí)進(jìn)行多方協(xié)商，以及通過讓渡一部分提供公共服務(wù)的職能給社會組織。社會組織作為緩沖地帶會調(diào)和這種激烈的沖突，在激發(fā)社會活力的同時(shí)提高居民滿意度。后發(fā)動(dòng)員模式中，硬件設(shè)備只有充分應(yīng)用到社會管理中，成為公共事務(wù)流程中的一個(gè)環(huán)節(jié)，才能產(chǎn)生賦能效果，否則只會淪為與居民生活脫節(jié)、耗資巨大卻收效甚微的一次性工程建設(shè)。

智慧化建設(shè)不是一次性的設(shè)備銷售，也不是當(dāng)期的項(xiàng)目建設(shè)。相反，智慧化建設(shè)是長期且昂貴的財(cái)政支出，不僅更新迭代快、還有后續(xù)的維修費(fèi)用。智慧化建設(shè)的內(nèi)涵越來越豐富，已經(jīng)逐步演化為有生命周期的、多主體間的協(xié)同合作項(xiàng)目。對于基層的社區(qū)或者街道來說，承接這種大規(guī)模的智慧化建設(shè)必然是想得到正向反饋。其中要明確的是，技術(shù)的本質(zhì)是賦能實(shí)體組織和經(jīng)濟(jì)，技術(shù)單獨(dú)存在并不能帶來收益。因此，打破“技術(shù)黑箱”就是把技術(shù)從高端和萬能的神壇上放下來，切實(shí)結(jié)合居民需求和現(xiàn)存問題，把技術(shù)看做實(shí)現(xiàn)手段去開展建設(shè)。

（三）以漸進(jìn)性增量變革為核心的全周期建設(shè)管理

圍繞技術(shù)發(fā)展和制度領(lǐng)域間的互動(dòng)關(guān)系，在城市治理中堅(jiān)持長期主義理念，對智慧化建設(shè)進(jìn)行全周期管理，主要表現(xiàn)為：技術(shù)應(yīng)用前梳理制度領(lǐng)域內(nèi)利益和關(guān)系、技術(shù)應(yīng)用過程中制定標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則、技術(shù)應(yīng)用后明確受益者來提高可持續(xù)性問題。

漸進(jìn)性增量變革的理念也貫穿于四種路徑的實(shí)踐過程中，政民合作模式中，管理者堅(jiān)持“循序漸進(jìn)、水到渠成”的思想，敏銳地意識到智慧化建設(shè)需要契機(jī)和前提，所以首先通過制度設(shè)計(jì)如周例會和月例會等來解決現(xiàn)存緊迫問題，從而提高居民的信任度。這種思想也體現(xiàn)了漸進(jìn)性增量變革的理念，即智慧化建設(shè)不是上馬一個(gè)昂貴設(shè)備和平臺就結(jié)束，而是以解決現(xiàn)有問題為主，有余力的情況下進(jìn)行進(jìn)一步提升。社會驅(qū)動(dòng)模式中，規(guī)范社會組織的發(fā)展需要良好的培育環(huán)境，從社區(qū)自治辦公室到社會組織服務(wù)發(fā)展中心的成立，從社會組織分類到服務(wù)引導(dǎo)目錄的編制，都反映出漸進(jìn)性變革的理念。戰(zhàn)略協(xié)同模式中，從智慧化建設(shè)構(gòu)想的提出，到編制行動(dòng)計(jì)劃和綱要、劃定建設(shè)范圍和重點(diǎn)，再到街道和單位為牽頭單位開展項(xiàng)目建設(shè)，穩(wěn)扎穩(wěn)打推進(jìn)智慧化建設(shè)。后發(fā)動(dòng)員模式中，通過梳理既有產(chǎn)業(yè)體系和明晰未來發(fā)展戰(zhàn)略，編制智慧化建設(shè)三年行動(dòng)綱要，對于發(fā)展路線和階段有了更清晰的認(rèn)識，完善頂層設(shè)計(jì)后產(chǎn)生政策溢出效應(yīng)需要時(shí)間。

從城市發(fā)展內(nèi)涵來看，智慧化建設(shè)要求城市管理思想由粗放轉(zhuǎn)變?yōu)榫?xì)化管理；城市治理結(jié)構(gòu)從單一轉(zhuǎn)向多元連接；城市經(jīng)濟(jì)中提高第三產(chǎn)業(yè)占比，向數(shù)字化經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型；城市信息傳遞轉(zhuǎn)向快速高效有回應(yīng)。因此，智慧化建設(shè)需要從多方位、全周期進(jìn)行管理，秉持漸進(jìn)性增量變革的理念。

2014年開始我國以試點(diǎn)的形式開始智慧城市實(shí)踐，發(fā)展過程中經(jīng)歷了快速發(fā)展期和發(fā)展阻滯期。與信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不同，智慧城市建設(shè)涉及到人、技術(shù)和制度的沖突和互動(dòng)，本文聚焦于上海市，探究智慧城市建設(shè)中制度和技術(shù)領(lǐng)域的互動(dòng)邏輯，并研究關(guān)鍵因素差異化匹配，形成不同模式從而導(dǎo)向不同效果的具體路徑。本文以路徑探索為切口，以期更深刻地理解智慧城市建設(shè)失敗的原因和相關(guān)社會問題產(chǎn)生的本質(zhì)，從而為實(shí)踐提供指導(dǎo)。

由于研究方法的選擇，本文還存在以下不足：首先是條件變量的代表性后續(xù)還要繼續(xù)進(jìn)行探討和驗(yàn)證。現(xiàn)有條件變量基于對相關(guān)研究的歸納整理，也采用了實(shí)地調(diào)研和訪談對結(jié)果進(jìn)行修正，但智慧城市實(shí)踐中受到多種因素復(fù)雜影響，還需要結(jié)合實(shí)踐發(fā)展繼續(xù)補(bǔ)充。其次是目前研究還局限于上海的案例，以后會繼續(xù)擴(kuò)展案例數(shù)量對結(jié)果進(jìn)行驗(yàn)證，增強(qiáng)分析科學(xué)性的同時(shí)增加對智慧城市復(fù)雜影響機(jī)制的深刻理解，以提高結(jié)論的適用性。

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