【摘要】近年來，數(shù)字平臺(tái)的發(fā)展帶來了新的監(jiān)管領(lǐng)域，也產(chǎn)生了一些治理難題。如何界定平臺(tái)的壟斷行為，如何督促平臺(tái)履行社會(huì)責(zé)任、防止其侵犯公共價(jià)值和公共利益等都是平臺(tái)治理的難點(diǎn)。歐盟、美國、澳大利亞及加拿大等域外國家在數(shù)字平臺(tái)治理方面的經(jīng)驗(yàn)顯示，在對(duì)數(shù)字平臺(tái)進(jìn)行反壟斷的過程中，借用市場支配行為及濫用市場支配地位行為界定壟斷的方式有一定的合理性，可將其作為判斷有關(guān)監(jiān)管部門何時(shí)介入反壟斷規(guī)制的標(biāo)準(zhǔn)；通過明確平臺(tái)的“守門人”角色并建構(gòu)分層責(zé)任體系，可以激勵(lì)平臺(tái)進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)管，促使數(shù)字平臺(tái)成為平臺(tái)治理過程中重要的參與者；通過建立平臺(tái)與媒體間的議價(jià)協(xié)商機(jī)制并引入政府監(jiān)管，可以平衡兩者間的利益，更好地維護(hù)公共價(jià)值和公共利益。這些治理思路和舉措為我國數(shù)字平臺(tái)治理提供了借鑒。

【關(guān)鍵詞】數(shù)字平臺(tái) 平臺(tái)治理 公共利益 平臺(tái)壟斷

【中圖分類號(hào)】G206 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】Ａ 【文章編號(hào)】1003-6687（2024）8-099-06

【DOI】 10.13786/j.cnki.cn14-1066/g2.2024.8.013

數(shù)字平臺(tái)的發(fā)展帶來了新的監(jiān)管領(lǐng)域。Facebook（后更名為Meta）和Google等大型數(shù)字平臺(tái)的服務(wù)范圍急劇擴(kuò)張并與公共領(lǐng)域融合，改變了傳統(tǒng)的社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)，由此帶來了行業(yè)壟斷、遮蔽公共議題、損害公共利益等新風(fēng)險(xiǎn)，[1]傳統(tǒng)型法律在應(yīng)對(duì)數(shù)字平臺(tái)治理時(shí)面臨巨大挑戰(zhàn)。目前，學(xué)界的主流觀點(diǎn)是國家應(yīng)當(dāng)代表公共利益主導(dǎo)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)并對(duì)其進(jìn)行管控，[2]但在實(shí)施具體治理時(shí)存在一些現(xiàn)實(shí)困難。

首先，大型數(shù)字平臺(tái)正在實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施化，[3]而大多數(shù)平臺(tái)企業(yè)公共議題和事務(wù)方面有一定影響力，簡單地進(jìn)行反壟斷已無法滿足現(xiàn)有的對(duì)數(shù)字平臺(tái)的規(guī)制需求。其次，數(shù)字平臺(tái)的治理不能完全依賴外部干預(yù)，督促平臺(tái)企業(yè)自身承擔(dān)社會(huì)責(zé)任同樣重要，但如何清晰地界定企業(yè)責(zé)任，最終形成一個(gè)內(nèi)外互動(dòng)、權(quán)責(zé)平衡的良性治理體系一直是個(gè)難點(diǎn)。最后，互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展顛覆了傳統(tǒng)新聞媒體的商業(yè)模式，數(shù)字平臺(tái)成為傳統(tǒng)媒體內(nèi)容分發(fā)的重要渠道，如何平衡平臺(tái)和新聞媒體之間的商業(yè)利益，從而保障公共利益，也是數(shù)字平臺(tái)規(guī)制的新課題。

2021年以來，歐盟、美國、澳大利亞以及加拿大先后出臺(tái)相關(guān)法案，并在相關(guān)司法訴訟中，對(duì)上述問題作出不同程度的回應(yīng)。在平臺(tái)反壟斷治理方面，美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)（Federal Trade Commission ，以下簡稱FTC）在針對(duì)Facebook的訴訟中，將每日活躍用戶、每月活躍用戶和每月使用時(shí)間作為指標(biāo)，確定平臺(tái)的市場支配地位狀況，為界定平臺(tái)的壟斷行為提供了參照標(biāo)準(zhǔn)。2022年9月，歐盟在針對(duì)Google的反壟斷訴訟中細(xì)分了四種類型的相關(guān)市場，在此基礎(chǔ)上判定其濫用市場支配地位的壟斷行為。為明確數(shù)字平臺(tái)責(zé)任，歐盟的《數(shù)字市場法》（Digital Markets Act）和《數(shù)字服務(wù)法》（The Digital Services Act）界定平臺(tái)的“守門人”責(zé)任，通過分層責(zé)任體系的劃定明確了義務(wù)主體并激勵(lì)平臺(tái)進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)管。澳大利亞將平臺(tái)所獲利益的公共性與新聞內(nèi)容的公共性掛鉤，試圖促進(jìn)平臺(tái)與媒體協(xié)商，進(jìn)而平衡兩者間的利益關(guān)系以保障公共利益。加拿大則在澳大利亞法案的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的介入，試圖更好地保護(hù)中小型媒體。

上述國家和地區(qū)盡管在社會(huì)政治背景上有較大差異，但在立法監(jiān)管上互有借鑒。本文在梳理和分析相關(guān)法案、訴案的出臺(tái)背景與核心內(nèi)容基礎(chǔ)上，總結(jié)歐美地區(qū)在界定企業(yè)壟斷行為、企業(yè)責(zé)任以及平衡新聞媒體與平臺(tái)利益關(guān)系等方面的經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)其進(jìn)行反思，以期為我國的數(shù)字平臺(tái)治理提供一些參考。

一、平臺(tái)壟斷行為的界定與監(jiān)管

據(jù)統(tǒng)計(jì)，F(xiàn)acebook的全球月度活躍用戶接近世界總?cè)丝诘?7%。[4]Google則在2022年全球搜索引擎市場中占據(jù)了高達(dá)83.84%的市場份額。[5]憑借自身的優(yōu)勢地位，兩大平臺(tái)不僅通過收購擠壓中小企業(yè)的生存空間，也濫用市場支配地位以維護(hù)自身在市場中的主導(dǎo)地位。[6]因此，歐美地區(qū)采取了反壟斷措施進(jìn)行規(guī)制。但在治理過程中，反壟斷的必要性與媒介公共性之間始終存在矛盾。[7]治理的難點(diǎn)在于如何界定平臺(tái)是否處于市場支配地位以及平臺(tái)是否存在濫用市場支配地位的行為。只有在弄清楚相關(guān)問題的基礎(chǔ)上，才能夠明確在什么情形下有關(guān)監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)介入并進(jìn)行反壟斷規(guī)制。歐盟和美國的部分法案和立法體現(xiàn)了這方面的探索。

1. 借用市場支配行為界定壟斷

2020年，F(xiàn)TC和美國48個(gè)州及地區(qū)的總檢察長對(duì)Facebook提起反壟斷訴訟，指控該公司通過長達(dá)數(shù)年的反競爭行為非法維持其在個(gè)人社交網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的壟斷地位，尤其是Facebook分別于2012年和2014年收購新興企業(yè)Instagram、WhatsApp，維持其自身的壟斷地位。但在審理過程中，法院認(rèn)為，該訴訟沒有明確界定Facebook的相關(guān)市場，且由于缺乏合理的方式計(jì)算Facebook所占的市場份額，因此指控難以成立。為此，F(xiàn)TC于2021年重新提起訴訟。一方面重新界定了Facebook的相關(guān)市場，認(rèn)定其屬于個(gè)人社交網(wǎng)絡(luò)服務(wù)；另一方面，增加了每日活躍用戶、每月活躍用戶、用戶每日使用時(shí)間以及每月使用時(shí)間作為判斷指標(biāo)，明確了個(gè)人社交網(wǎng)絡(luò)服務(wù)活躍用戶基數(shù)計(jì)算方法以及活躍用戶數(shù)量與市場份額、市場地位之間的關(guān)系。

FTC的這一應(yīng)對(duì)舉措極具創(chuàng)新性。在傳統(tǒng)的商品市場中，可以采用產(chǎn)品價(jià)格、銷售額等指標(biāo)衡量一個(gè)企業(yè)的市場份額，進(jìn)而界定企業(yè)是否處于市場支配地位。但數(shù)字產(chǎn)品市場不同于傳統(tǒng)的商品市場，平臺(tái)的支配地位不再由商品價(jià)格直接呈現(xiàn)，而是體現(xiàn)為對(duì)用戶注意力的占有。即數(shù)字平臺(tái)的使用對(duì)于用戶而言雖然具有開放性，但用戶的個(gè)人時(shí)間是有限的，在固定時(shí)間段內(nèi)用戶的注意力具有排他性。[8]因此，數(shù)字平臺(tái)對(duì)用戶注意力的占有率就具有既往市場占有率的性質(zhì)，成為判定數(shù)字平臺(tái)是否占據(jù)市場支配地位、是否構(gòu)成壟斷的重要指標(biāo)。FTC通過對(duì)用戶使用Facebook的數(shù)據(jù)與使用其他社交平臺(tái)的數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比，明確了占據(jù)市場支配地位的判定標(biāo)準(zhǔn)。通過運(yùn)用這種評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，最終明確了Facebook的市場支配地位，并對(duì)其橫向合并的壟斷行為進(jìn)行了更為清晰的界定。

2. 借用濫用市場支配地位行為界定壟斷

數(shù)字平臺(tái)的壟斷兼具傳統(tǒng)壟斷的一般性與數(shù)字技術(shù)影響下的特殊性。[9]濫用市場支配地位行為是數(shù)字平臺(tái)發(fā)展中一種典型的壟斷行為。歐盟針對(duì)Google的訴訟案，①將此作為判定平臺(tái)是否實(shí)施壟斷行為的重要參照。

在傳統(tǒng)反壟斷法中，界定濫用市場支配地位行為主要有三種分析框架：一是在界定相關(guān)市場的前提下分析企業(yè)的市場支配地位和行為競爭效果；二是繞開相關(guān)市場的界定，在認(rèn)定市場支配地位的基礎(chǔ)上分析行為競爭效果；三是直接分析行為競爭效果。[10]《歐盟運(yùn)作條約》第102條②規(guī)定，評(píng)定相關(guān)企業(yè)是否涉嫌濫用市場支配地位需要以相關(guān)市場作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。因此，歐盟在界定Google濫用市場支配地位的過程中采用了第一種思路。但數(shù)字平臺(tái)相關(guān)市場的界定在實(shí)踐中極具復(fù)雜性。大型數(shù)字平臺(tái)具有與以往不同的商業(yè)模式，一家公司可能在多個(gè)市場進(jìn)行經(jīng)營，因此需要首先確定其濫用支配地位的市場，才能進(jìn)一步明確其濫用市場支配地位的行為。

在對(duì)Google濫用市場支配地位行為的判定過程中，歐盟委員會(huì)確定了四種類型的相關(guān)市場，即全球智能移動(dòng)設(shè)備操作系統(tǒng)的許可市場、安卓應(yīng)用商店的全球市場、歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)提供一般搜索服務(wù)的各個(gè)國家市場、非操作系統(tǒng)的移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)瀏覽器的全球市場。[11]其后，歐盟委員會(huì)認(rèn)定Google在前三個(gè)市場上占據(jù)了支配地位（即Google自2013年至2016年在這三個(gè)市場中的預(yù)裝率為40%至60%），并由此推定其在相關(guān)市場中占據(jù)支配地位。在此基礎(chǔ)上，歐盟委員會(huì)進(jìn)一步認(rèn)定Google通過對(duì)安卓設(shè)備制造商和移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商施加非法的合同限制，不僅鞏固了自身在一般互聯(lián)網(wǎng)搜索市場的主導(dǎo)地位，也獲得了更高的經(jīng)濟(jì)收入。這一壟斷行為違反了《歐盟運(yùn)作條約》第102條和《歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)定》第54條①，應(yīng)對(duì)其進(jìn)行處罰。

通過對(duì)FTC起訴Facebook和歐盟起訴Google兩個(gè)案例的分析可以發(fā)現(xiàn)，在對(duì)數(shù)字平臺(tái)進(jìn)行反壟斷的過程中，借用市場支配行為及濫用市場支配地位行為界定壟斷的方式有一定的合理性，可以作為判定數(shù)字平臺(tái)治理過程中有關(guān)監(jiān)管部門何時(shí)介入，平臺(tái)行為是否構(gòu)成壟斷的方式。

二、平臺(tái)責(zé)任的認(rèn)定路徑

現(xiàn)代意義上的企業(yè)社會(huì)責(zé)任概念產(chǎn)生于20世紀(jì)20年代。[12]但是，不同于普通企業(yè)，數(shù)字平臺(tái)實(shí)際上是協(xié)調(diào)多邊用戶進(jìn)行互動(dòng)或交易的中介，為了維護(hù)健康的平臺(tái)生態(tài)環(huán)境和獲利，平臺(tái)公司需要通過合約、技術(shù)、價(jià)格等多種手段制定規(guī)則，規(guī)范和塑造參與者的行為，從而成為扮演類似公共監(jiān)管角色的私人監(jiān)管者，[13]行使公共規(guī)制職能并影響公共利益。[14]因此，需要對(duì)數(shù)字平臺(tái)的企業(yè)社會(huì)責(zé)任進(jìn)行重新界定。

1. 認(rèn)定“守門人”主體

大型數(shù)字平臺(tái)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)和強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，提供服務(wù)的邊際成本相對(duì)低，可以吸引大量用戶。在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的生態(tài)系統(tǒng)中，中小型企業(yè)很難與大企業(yè)抗衡。既往的反壟斷法在應(yīng)對(duì)這些問題時(shí)顯現(xiàn)出明顯的滯后性和不適用性。②在此背景下，歐盟出臺(tái)了一攬子數(shù)字平臺(tái)監(jiān)管法案，試圖明確大型數(shù)字平臺(tái)的社會(huì)責(zé)任，促使其在他律之外主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任。

2022年，歐盟頒布了《數(shù)字市場法》，通過對(duì)平臺(tái)的規(guī)?；绊戇M(jìn)行討論，創(chuàng)新性地提出了“守門人”③的概念，并由此確立了平臺(tái)的“守門人”責(zé)任。由于不同的平臺(tái)在用戶規(guī)模、社會(huì)影響力、市場地位等方面存在差異，倘若以統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)要求所有平臺(tái)履行同樣的義務(wù)可能有悖平等要求。[15]因此在《數(shù)字市場法》中，歐盟采取了定量和定性標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的方式制定“守門人”標(biāo)準(zhǔn)。其中，定量標(biāo)準(zhǔn)包括數(shù)字平臺(tái)市場份額、用戶在平臺(tái)網(wǎng)站的停留時(shí)間以及平臺(tái)的年經(jīng)濟(jì)收入等指標(biāo)；定性標(biāo)準(zhǔn)則主要衡量數(shù)字平臺(tái)控制大量用戶的能力以及其發(fā)揮“守門人”作用的能力。借助這兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，《數(shù)字市場法》賦予核心的數(shù)字平臺(tái)企業(yè)“守門人”的地位。

2. 建立數(shù)字平臺(tái)分層責(zé)任體系

在明確“守門人”這一概念的基礎(chǔ)上，《數(shù)字市場法》和《數(shù)字服務(wù)法》賦予了不同數(shù)字平臺(tái)相應(yīng)的義務(wù)，也以此推進(jìn)了數(shù)字平臺(tái)的內(nèi)部規(guī)制。 根據(jù)歐盟《數(shù)字市場法》的規(guī)定，被界定為“守門人”的數(shù)字平臺(tái)需要在數(shù)據(jù)的使用、平臺(tái)的中立性和開放性等方面盡到自身的責(zé)任和義務(wù)。[16]在《數(shù)字服務(wù)法》中，歐盟同樣重視對(duì)義務(wù)主體的劃分，采取分層分類的方式建立分層責(zé)任框架。將規(guī)制對(duì)象細(xì)分為提供網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的中介服務(wù)、為消費(fèi)者與賣家提供在線服務(wù)的中間平臺(tái)、超大型在線搜索引擎以及超大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。[17]2023年，歐盟正式實(shí)行《數(shù)字服務(wù)法》，并在此基礎(chǔ)上劃定了第一批應(yīng)當(dāng)履行歐盟規(guī)定義務(wù)的超大型數(shù)字平臺(tái)，共19個(gè)，其中17個(gè)為超大型在線平臺(tái)、2個(gè)為超大型在線搜索引擎。

根據(jù)《數(shù)字服務(wù)法》的規(guī)定，不同的平臺(tái)主體依據(jù)其在數(shù)字生態(tài)中的不同角色、規(guī)模以及影響力承擔(dān)不同的義務(wù)。對(duì)于超大型數(shù)字平臺(tái)和超大型在線搜索引擎而言，必須遵守更嚴(yán)格的義務(wù)以防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。小微型企業(yè)則享有一定的豁免權(quán)，被免除了額外的義務(wù)。通過建立分層責(zé)任體制，明確了不同平臺(tái)在日常運(yùn)營中的應(yīng)盡義務(wù)。這種分層分類確認(rèn)企業(yè)責(zé)任的思路，在2023年5月歐盟通過的《人工智能法》中同樣有所體現(xiàn)。作為全球首部AI法，歐盟的《人工智能法》對(duì)不同應(yīng)用場景的AI系統(tǒng)實(shí)施了風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)，劃定了“不可接受的風(fēng)險(xiǎn)”“高風(fēng)險(xiǎn)”“有限風(fēng)險(xiǎn)”以及“風(fēng)險(xiǎn)極小或沒有風(fēng)險(xiǎn)”四個(gè)層級(jí)。在此基礎(chǔ)上，針對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)的AI，《人工智能法》強(qiáng)調(diào)相應(yīng)的企業(yè)必須承擔(dān)更多的風(fēng)險(xiǎn)管控、保障網(wǎng)絡(luò)安全責(zé)任以及承擔(dān)透明度義務(wù)等。

不同于傳統(tǒng)反壟斷法的事后規(guī)制，《數(shù)字市場法》本質(zhì)上強(qiáng)調(diào)事前規(guī)制的重要性。即當(dāng)一個(gè)數(shù)字平臺(tái)企業(yè)尚未實(shí)施壟斷行為時(shí)，即根據(jù)其在數(shù)字服務(wù)市場中的地位以及企業(yè)規(guī)模等要素，對(duì)其應(yīng)盡的義務(wù)進(jìn)行預(yù)先設(shè)定。通過向運(yùn)營核心平臺(tái)服務(wù)的規(guī)模較大的公司施加更多的義務(wù)，促使這些企業(yè)在數(shù)字市場中公平地開展競爭，從而增強(qiáng)數(shù)字市場的競爭力并保障用戶多樣化的選擇權(quán)?！稊?shù)字服務(wù)法》雖更偏重于在線內(nèi)容以及廣告的治理，但其本質(zhì)上也強(qiáng)調(diào)數(shù)字平臺(tái)責(zé)任義務(wù)的分層化。與美國被稱為“科技巨頭免責(zé)盾牌”的230條款①相比，《數(shù)字服務(wù)法》在兼顧保護(hù)中小型數(shù)字平臺(tái)的同時(shí)，也規(guī)避了對(duì)大型數(shù)字平臺(tái)應(yīng)盡義務(wù)的過度豁免，有利于形成平臺(tái)自律與他律良性互動(dòng)的規(guī)制體系。

三、平臺(tái)與媒體間的利益平衡與共識(shí)重建

數(shù)字平臺(tái)顛覆了傳統(tǒng)新聞媒體的商業(yè)模式，成為媒體內(nèi)容分發(fā)的重要渠道。如何平衡數(shù)字平臺(tái)與傳統(tǒng)媒體之間的利益，從而維護(hù)公共價(jià)值和公共利益受到廣泛關(guān)注。澳大利亞和加拿大出臺(tái)的相關(guān)法案為解決這一問題提供了思路。2021年2月，澳大利亞議會(huì)通過《新聞媒體和數(shù)字化平臺(tái)強(qiáng)制議價(jià)準(zhǔn)則》（以下簡稱《媒介議價(jià)法案》），促使數(shù)字平臺(tái)與新聞媒體間協(xié)商議價(jià)并由國家強(qiáng)制介入進(jìn)行兜底性仲裁。在參照澳大利亞法案的基礎(chǔ)上，加拿大于2022年擬定了《在線新聞法案》，試圖通過政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)介入，解決對(duì)較小的媒體保護(hù)不足、監(jiān)管透明度不足等問題。

澳大利亞與加拿大法案出臺(tái)的根本原因在于平臺(tái)不僅會(huì)拒絕為新聞付費(fèi)，也會(huì)通過變更算法的方式減少新聞網(wǎng)站的流量，[18]這些行為都損害了新聞業(yè)的利益。據(jù)調(diào)查，2019年，Google與Facebook在澳大利亞的在線廣告市場份額分別為47%和24%，其他新聞媒體和網(wǎng)站的廣告收入僅占29%的市場份額。[19]澳大利亞本土媒體根本無法與這兩個(gè)數(shù)字平臺(tái)競爭。加拿大的媒體行業(yè)也面臨類似的境況。近年來加拿大的社區(qū)報(bào)紙和日?qǐng)?bào)的廣告收入嚴(yán)重下降，數(shù)字平臺(tái)的在線廣告收入?yún)s成倍增長。[20]由于廣告收入銳減，加拿大超過450家媒體在2008年到2021年之間因經(jīng)濟(jì)問題被迫倒閉。[21]

為此，澳大利亞財(cái)政部提出《媒介議價(jià)法案》，旨在通過政府介入促使新聞機(jī)構(gòu)與平臺(tái)就新聞內(nèi)容分發(fā)進(jìn)行價(jià)格商議。[22]在該法案出臺(tái)之前，數(shù)字平臺(tái)經(jīng)常聲稱他們向新聞出版商提供的比他們得到的回報(bào)要多，并拒絕就更公平的條款或補(bǔ)償進(jìn)行談判。

澳大利亞《媒介議價(jià)法案》正式頒布近半年后，2022年4月，加拿大政府也提出了《在線新聞法》，同樣建立了一個(gè)議價(jià)程序和監(jiān)管框架，使加拿大的傳統(tǒng)媒體得以與數(shù)字平臺(tái)進(jìn)行談判協(xié)議。該法案規(guī)定，對(duì)于新聞機(jī)構(gòu)發(fā)起的單一或集體談判，數(shù)字平臺(tái)都必須參與其中。若雙方無法在合理的期限內(nèi)達(dá)成協(xié)議，則需要進(jìn)行調(diào)解。在數(shù)字平臺(tái)的豁免標(biāo)準(zhǔn)上，《在線新聞法》借鑒了澳大利亞的做法，規(guī)定只有當(dāng)數(shù)字平臺(tái)就新聞內(nèi)容向新聞企業(yè)提供了公平的補(bǔ)償，保障新聞機(jī)構(gòu)所享有的言論自由和新聞獨(dú)立以及媒體市場多樣性的情況下，數(shù)字平臺(tái)才能免于仲裁。

此外，該法案在澳大利亞法案的基礎(chǔ)上也進(jìn)行了改良，試圖通過政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)介入更好地保護(hù)較小的新聞媒體并提升媒體和平臺(tái)間議價(jià)的透明性。一項(xiàng)調(diào)查表明，澳大利亞兩大新聞媒體公司Nine Network和Rupert Murdoch共同擁有澳大利亞90%的報(bào)紙并控制著全國大部分電視市場。因此，它們擁有更強(qiáng)的議價(jià)能力，僅從與Google公司的議價(jià)中就獲得了50萬澳元，但較小的媒體則被完全排除在這些交易之外。為解決這一問題，加拿大的《在線新聞法》鼓勵(lì)所有的中小型新聞媒體與具有市場支配地位的數(shù)字平臺(tái)簽訂自愿商業(yè)協(xié)議。這對(duì)于初創(chuàng)型企業(yè)和小型新聞機(jī)構(gòu)而言更加友好，他們可以擁有獨(dú)立的與數(shù)字平臺(tái)的議價(jià)權(quán)。[23]同時(shí)，加拿大也試圖在議價(jià)之外發(fā)揮獨(dú)立基金的作用，使較小的網(wǎng)點(diǎn)和邊緣化社區(qū)的媒體獲得支持。[24]

澳大利亞的《媒介議價(jià)法案》暴露出的另一個(gè)問題是監(jiān)管的透明度不足。一方面，《媒介議價(jià)法案》規(guī)定財(cái)政部部長可以決定是否指定平臺(tái)并使其遵守議價(jià)規(guī)則，但這其中存在操作不透明的可能性；另一方面，Google和Facebook與新聞媒體協(xié)商達(dá)成的協(xié)議是保密的，這同樣不夠透明。因此，加拿大強(qiáng)調(diào)司法裁決和政府機(jī)構(gòu)的介入?！对诰€新聞法》將加拿大廣播電視和電信委員會(huì)這一政府機(jī)構(gòu)作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)，由其負(fù)責(zé)制定和管理數(shù)字平臺(tái)與新聞媒體之間進(jìn)行談判的準(zhǔn)則，也授權(quán)其確定在議價(jià)過程之外達(dá)成的協(xié)議是否符合豁免條件。此外，加拿大也在澳大利亞《媒介議價(jià)法案》的基礎(chǔ)上加入了獨(dú)立審計(jì)程序，要求廣播電視和電信委員會(huì)必須在每個(gè)財(cái)政年度結(jié)束時(shí)就《在線新聞法》對(duì)加拿大數(shù)字新聞市場產(chǎn)生的影響提交一份年度報(bào)告，[25]這一舉措彌補(bǔ)了澳大利亞《媒介議價(jià)法案》存在的不足。

結(jié)語

法律作為一種現(xiàn)實(shí)社會(huì)關(guān)系的反映，需要兼具未來的前瞻性與當(dāng)下的適用性。平臺(tái)治理最根本的問題在于誰應(yīng)當(dāng)守護(hù)公共價(jià)值，以及怎樣更好地保障公共價(jià)值和公共利益。在歐盟、美國、澳大利亞以及加拿大的治理實(shí)踐中，政府機(jī)構(gòu)無一例外都承擔(dān)著立法者、監(jiān)管者、調(diào)節(jié)者和執(zhí)行者等角色。歐盟整體上采取了統(tǒng)一式的立法模式，也保留了各成員國自主發(fā)展的空間。美國、澳大利亞、加拿大則采取了分散式的立法模式，區(qū)分具體的領(lǐng)域進(jìn)行立法保護(hù)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)市場的自我調(diào)節(jié)與行業(yè)自律規(guī)范。盡管我國的政治體制、媒介體制與上述國家存在極大的不同，但就如何在數(shù)字平臺(tái)壟斷性、私有性和商業(yè)性的影響下維護(hù)公共價(jià)值而言，域外國家在相似處境下的一些應(yīng)對(duì)策略對(duì)我們具有借鑒價(jià)值。

首先，大型數(shù)字平臺(tái)的壟斷行為呈現(xiàn)了一種動(dòng)態(tài)變化的趨勢，這使得反壟斷相關(guān)立法必須進(jìn)行動(dòng)態(tài)完善。如自2010年起，Google就在不斷調(diào)整競爭策略以規(guī)避既有法律的制約，使得濫用市場支配地位行為以其他形式反復(fù)出現(xiàn)。因此我國在監(jiān)管數(shù)字平臺(tái)的過程中同樣需要關(guān)注企業(yè)發(fā)展動(dòng)態(tài)并對(duì)其壟斷行為做出應(yīng)對(duì)，適時(shí)重新細(xì)分相關(guān)市場，更新劃定市場份額的參照指標(biāo)，完善對(duì)于企業(yè)市場支配地位的界定方式，進(jìn)而更清晰準(zhǔn)確地判定企業(yè)的壟斷行為。

其次，歐盟經(jīng)驗(yàn)表現(xiàn)為對(duì)平臺(tái)治理采取分類分級(jí)的方式，對(duì)不同規(guī)模、不同功能和不同性質(zhì)的平臺(tái)施加了不同種類的法律義務(wù)。通過建構(gòu)定量和定性指標(biāo)，判定平臺(tái)的行業(yè)地位，歐盟以一種事前規(guī)制的方式促使其進(jìn)行自我規(guī)制，進(jìn)而建構(gòu)權(quán)責(zé)平衡、義務(wù)相當(dāng)?shù)钠脚_(tái)責(zé)任體系。這些做法也具有一定的啟發(fā)性。

最后，澳大利亞和加拿大的平臺(tái)治理思路，探索了重新平衡新聞媒體與數(shù)字平臺(tái)間權(quán)利的路徑。相關(guān)立法一方面建立了具有預(yù)防性的保護(hù)機(jī)制，防止數(shù)字平臺(tái)通過算法、流量引導(dǎo)等方式分流受眾，損害傳統(tǒng)媒體的公共利益；另一方面，通過鼓勵(lì)傳統(tǒng)媒體主動(dòng)與數(shù)字平臺(tái)就新聞的生產(chǎn)和分發(fā)進(jìn)行協(xié)商議價(jià)，促進(jìn)傳媒產(chǎn)業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。

此外，還有一些議題值得我們進(jìn)一步思考。如在數(shù)字平臺(tái)監(jiān)管過程中，應(yīng)當(dāng)如何建立配套的法律措施防止監(jiān)管者利用自身權(quán)力謀取利益。在全球范圍內(nèi)，我們應(yīng)當(dāng)如何加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全法律的域外效力并開展國際合作，通過協(xié)議和互認(rèn)解決域外管轄權(quán)沖突，進(jìn)而更好地保護(hù)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全和國家利益。數(shù)字平臺(tái)治理的背后是對(duì)公共價(jià)值和公共利益的持久保護(hù)，這一過程任重而道遠(yuǎn)。

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Monopoly Regulation， Responsibility Definition， Interest Balance：

Extraterritorial Experience and Enlightenment of Digital Platform Governance

CHEN Hong-mei， ZHANG Yao-ying（School of Communication， East China Normal University， Shanghai 200241， China）

Abstract： In the governance of digital platforms， defining platform monopoly behavior， addressing the lack of social responsibility， and infringement of social public interests have always been challenging issues. The experiences of the European Union， the United States， Australia and Canada in platform governance show that defining market dominance and the abuse of market dominance can be used to determine the monopolistic behavior of platforms， and thus serve as a basis for assessing when the state should intervene in the anti-monopoly process. By defining the role of platforms as "gatekeepers" and constructing a layered responsibility system， platforms can be incentivized to engage in internal regulation， making the digital platforms themselves important players in the process of platform governance. Establishing a bargaining mechanism between the platforms and the media， and introducing mandatory regulation by the government are possible to balance the interests of the two and better safeguard the public value. These governance ideas and initiatives can be used as experience for platform governance in our country.

Keywords： digital platform; platform governance; public interest; platform monopoly

（責(zé)任編輯：張茂）

作者信息：陳紅梅（1973— ），女，安徽無為人，華東師范大學(xué)傳播學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向：歐美傳媒制度與新聞業(yè)轉(zhuǎn)型；張耀英（1996— ），女，山西柳林人，華東師范大學(xué)傳播學(xué)院博士研究生，主要研究方向：數(shù)字平臺(tái)與新聞媒體。

① 歐盟委員會(huì)于2015年4月15日正式對(duì)谷歌展開了為期大約一年的正式調(diào)查，其調(diào)查內(nèi)容主要集中在谷歌是否簽訂反競爭協(xié)議或?yàn)E用市場主導(dǎo)權(quán)，以謀求在智能移動(dòng)設(shè)備操作系統(tǒng)、應(yīng)用程序和服務(wù)領(lǐng)域的壟斷地位。2018年7月19日，歐盟委員會(huì)最終認(rèn)定谷歌在運(yùn)行安卓移動(dòng)操作系統(tǒng)方面存在重大違規(guī)行為，要求其上繳43億歐元的罰款并在90天內(nèi)以有效方HH9bNawY1LTzgzi01AcOhi1+EWDOen4CwWRG2r83Uo4=式結(jié)束非法行為。

② 《歐盟運(yùn)作條約》第102條禁止在歐洲共同市場中占支配地位的經(jīng)濟(jì)主體濫用其壟斷地位，給歐盟市場經(jīng)濟(jì)帶來限制競爭等負(fù)面影響的行為。該條例認(rèn)為一個(gè)或多個(gè)企業(yè)在內(nèi)部市場或在內(nèi)部市場的很大一部分濫用支配地位，只要可能影響成員國之間的貿(mào)易，就應(yīng)被視為與內(nèi)部市場不相容而加以禁止。

① 該條文指出應(yīng)禁止一個(gè)或多個(gè)企業(yè)在本協(xié)議所涵蓋的領(lǐng)土上濫用支配地位的行為，同《歐盟運(yùn)作條約》第102條類似。

② 歐洲議會(huì)的一份研究報(bào)告強(qiáng)調(diào)，相關(guān)機(jī)構(gòu)花了七年時(shí)間才就谷歌非法濫用搜索引擎市場支配地位以支持其自身購物比較工具的行為得出結(jié)論。

③ 歐盟《數(shù)字市場法》將規(guī)模較大、覆蓋范圍較廣、對(duì)內(nèi)部市場具有重大影響的在線平臺(tái)定義為“守門人”，針對(duì)這些平臺(tái)創(chuàng)設(shè)了一系列監(jiān)管規(guī)則和事前義務(wù)，旨在阻止“守門人”從事不合理的商業(yè)行為，確保重要數(shù)字服務(wù)的開放性與有序性。

① 230條款即美國《電信法》（Telecommunications Act of 1996）第五章“通信規(guī)范法”中的第230條。該條款指出，交互式計(jì)算機(jī)服務(wù)的提供者或用戶，不應(yīng)因“自愿采取的善意行動(dòng)來限制淫穢、暴力、騷擾或其他不當(dāng)信息的訪問或獲取”而承擔(dān)責(zé)任——不管上述信息是否受法律保護(hù)，即平臺(tái)如果基于自愿和善意對(duì)內(nèi)容限流、屏蔽或刪除，不承擔(dān)審核責(zé)任。無論是對(duì)內(nèi)容審核責(zé)任、隱私保護(hù)責(zé)任還是消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)責(zé)任，230條款都能給予平臺(tái)一定程度上的豁免。