特約主持人：賀文瑾（江蘇理工學院職業(yè)教育學部研究員，博士）

主持人按語：2021年4月，全國職業(yè)教育大會首次提出技能型社會理念；2021年10月，《關(guān)于推動現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的意見》進一步提出，要“加快構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系，建設(shè)技能型社會，弘揚工匠精神，培養(yǎng)更多高素質(zhì)技術(shù)技能人才、能工巧匠、大國工匠，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供有力人才和技能支撐”；2022年4月，新修訂的《中華人民共和國職業(yè)教育法》明確提出，要“建設(shè)教育強國、人力資源強國和技能型社會”。技術(shù)技能人才是技能型社會建設(shè)的重要力量。為此，本期“專題策劃”分別從省域技能型社會建設(shè)的政策與新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展背景下技術(shù)技能人才培養(yǎng)視角，探討了技能型社會建設(shè)的相關(guān)問題，期待能為技能型社會建設(shè)研究與實踐提供些許啟示。

摘 要：建設(shè)技能型社會是推進中國式現(xiàn)代化、提升國家競爭力的必然要求。選取浙江省技能型社會建設(shè)政策作為研究對象，依照麥克唐納爾和艾莫爾的政策工具分析框架，對15份政策文本進行計量與內(nèi)容分析。研究發(fā)現(xiàn)，浙江省技能型社會建設(shè)政策存在命令型政策工具使用過溢、政策彈性不足，激勵型政策工具規(guī)劃不足、執(zhí)行主體動力受限，能力建設(shè)型政策工具適配性不夠、未能彌合供需裂縫，制度變遷型政策工具選擇偏少、協(xié)同效益產(chǎn)出不高等問題。為更好地建設(shè)技能型社會，省域?qū)用娴恼w政策設(shè)計應兼顧系統(tǒng)性與區(qū)域創(chuàng)新，政策工具選擇應增強匹配性與功能協(xié)同，激勵政策運用應關(guān)注多主體與長期效應，保障體系建設(shè)應著眼融通性與軟硬并重。

關(guān)鍵詞：技能型社會；省域政策；政策工具；浙江省

基金項目：2023年度浙江省哲學社會科學規(guī)劃課題“‘技能浙江’建設(shè)背景下高職教師教學發(fā)展的內(nèi)生機制與策略優(yōu)化”（項目編號：23NDJC398YBM）

作者簡介：陳淑維，女，浙江工商職業(yè)技術(shù)學院教師教學發(fā)展中心教學顧問，副研究員，主要研究方向為職業(yè)教育、教師發(fā)展。

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1674-7747（2024）06-0005-12

以人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)為代表的第四次工業(yè)革命正在重塑全球產(chǎn)業(yè)，并給工作世界特征、勞動力市場需求帶來深刻影響，技能成為提升產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展動能和核心競爭力的關(guān)鍵要素[1]，各國紛紛將社會人力資本技能開發(fā)上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略。我國于2021年4月全國職業(yè)教育大會首次提出技能型社會理念，2022年新修訂的《中華人民共和國職業(yè)教育法》明確提出要“建設(shè)教育強國、人力資源強國和技能型社會”，夯實了技能型社會建設(shè)的法理根基。同時，國家相關(guān)部委連續(xù)出臺《“技能中國行動”實施方案》《關(guān)于推動現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的意見》《關(guān)于加強新時代高技能人才隊伍建設(shè)的意見》等政策文件，著力推動技能型社會建設(shè)，以政策引導加速技能形成與積累，更好地發(fā)揮技能人才和技能供給在人力資本開發(fā)、經(jīng)濟社會發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變革中的重要作用[2]，踐行技能強國，推進共同富裕和中國式現(xiàn)代化進程，提升國家競爭力。

浙江作為中國特色社會主義共同富裕先行省和省域現(xiàn)代化先行?。ㄒ韵潞喎Q“兩個先行”），其省域技能型社會建設(shè)政策具有代表性、可復制性和推廣性。近年來，浙江緊跟國家技能強國規(guī)劃部署，積極探索“兩個先行”背景下技能型社會建設(shè)的政策體系，致力于打造“浙江方案”，技能人才隊伍建設(shè)取得明顯成效，較好地支撐了區(qū)域經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)發(fā)展。據(jù)《2022年度浙江省人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)顯示：截至2022年末，浙江全省技能人才總數(shù)1 195萬人，占從業(yè)人員總量的30.7%；高技能人才總數(shù)395.2萬人，占技能人才總量的33.1%。盡管如此，浙江省域內(nèi)的技能供需結(jié)構(gòu)性矛盾和就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾依然存在，且尚未完全形成人人愿意學習技能、人人渴望擁有技能的社會氛圍，急需通過政策研究持續(xù)優(yōu)化政策設(shè)計與布局。

目前，技能型社會建設(shè)政策研究主要聚焦于國家層面技能型社會政策構(gòu)建的應然向度、實踐基礎(chǔ)、行動邏輯與路徑優(yōu)化研究[3]，以及技能型社會建設(shè)背景下職業(yè)教育政策的研究[4]。此外，還有學者致力于研究國際組織及其他國家技能戰(zhàn)略的演進過程與特征呈現(xiàn)，以期為我國技能型社會建設(shè)提供借鑒與啟示，如對經(jīng)濟合作與發(fā)展組織的新技能戰(zhàn)略[1][5]及英國、澳大利亞、德國、美國、日本等國技能戰(zhàn)略的研究[2][6][7]。省域作為黨和國家重大政策落地的“最先一公里”，是國家治理在地方的延伸，其治理樣本能夠為國家治理積累實踐經(jīng)驗、提供制度驗證，但現(xiàn)有研究少見通過對省域?qū)用婕寄苄蜕鐣ㄔO(shè)政策的解剖分析，探索政策落地實施中的具體問題與解決方案，為國家高質(zhì)量實現(xiàn)技能強國提供實踐路徑，而這正是本研究所關(guān)注的問題。

一、研究設(shè)計

（一）政策樣本選取

考慮到技能型社會理念由全國職業(yè)教育大會首次提出，本研究將2021年4月作為政策樣本的選取時間起點，通過浙江省政策文件庫、浙江省人力資源和社會保障廳官網(wǎng)等進行政策搜索，并基于相關(guān)性原則對政策文本進行篩選，最終確定15份政策文本作為本研究的研究樣本，如表1所示。

（二）研究方法

內(nèi)容分析法是“一種對具有明確特性的傳播內(nèi)容進行客觀、系統(tǒng)和定量描述的研究技術(shù)”[8]，其核心在于挖掘和揭示文本中的顯性和隱性信息。政策文本內(nèi)容分析可以解析特定領(lǐng)域的政策現(xiàn)狀，梳理政策短板，并為未來政策供給的優(yōu)化提供支持。因此，本研究主要采用內(nèi)容分析法，結(jié)合MAXQDA 2022分析軟件，對選取的政策文本進行編碼和量化分析，呈現(xiàn)浙江省技能型社會建設(shè)政策布局情況，通過挖掘政策文本中的深層次信息，揭示現(xiàn)有政策的政策工具選用特點、偏好與利弊。

（三）分析框架

政策工具是政府在將政策意圖轉(zhuǎn)化為具有操作可能性的過程中所采取的具體手段和方式。自20世紀60年代德國經(jīng)濟學家基爾申嘗試給政策工具分類以來，眾多學者從不同的視角提出各自的政策工具分類觀點，但目前尚未形成定論。美國政策學家麥克唐納爾和艾莫爾將政策工具分為“命令”“激勵”“能力建設(shè)”和“制度變遷”四類[9]，其基本假設(shè)是個人或集體會根據(jù)政策目標作出決策和行為選擇，因此，政府要調(diào)動不同的因素對個人或集體施加影響，使其按照政策意圖采取行動，這與技能型社會政策制定的內(nèi)在邏輯較為相似，即不僅能夠在宏觀層面涵蓋技能型社會建設(shè)政策內(nèi)容，還能夠從微觀層面觀照詳細政策工具的實際應用，因此，運用該政策工具分類框架來分析技能型社會建設(shè)政策具有較強的適切性。

在麥克唐納爾和艾莫爾的政策工具框架中，命令型政策工具是一種強制執(zhí)行工具，即通過明確主體和客體各自的責任和義務(wù)，期望目標群體遵守規(guī)則及規(guī)定行為，以達到政策預期的效果；激勵型政策工具是一種鼓勵形式，即通過物質(zhì)性補償或非物質(zhì)性鼓勵等正向激勵的方式對目標群體施加影響，以期產(chǎn)生價值與回報；能力建設(shè)型政策工具的核心是投資，即由政府和社會共同承擔成本，投資面向未來的物質(zhì)、智力或人力資源，從而使社會成員受益；制度變遷型政策工具是不同組織或群體之間權(quán)利的讓渡和分割，即通過調(diào)整參與公共行為的機構(gòu)或群體的權(quán)利分配來改變公共產(chǎn)品和服務(wù)交付的制度結(jié)構(gòu)，從而優(yōu)化管理。

根據(jù)浙江省推進技能型社會建設(shè)的政策文本特點，本研究將上述四種政策工具作為MAXQDA 2022編碼分析的一級維度，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建概念界定、條件要求、目標任務(wù)、管理規(guī)范、組織實施、強制規(guī)定、技能人才優(yōu)待獎勵、技能人才評價改革、財政激勵、發(fā)展環(huán)境、技能競賽、培訓供給、資源平臺、院校建設(shè)、差異化培養(yǎng)機制、財政保障、人力資源服務(wù)保障、機構(gòu)設(shè)置、平臺建設(shè)、管理變革、內(nèi)部治理及外部監(jiān)督等22個二級維度，共獲得編碼538條。

二、浙江省技能型社會建設(shè)政策現(xiàn)狀分析

浙江省技能型社會建設(shè)政策內(nèi)容涵蓋了技能供給、技能應用、技能評價、技能激勵四個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，并與共同富裕示范區(qū)建設(shè)、數(shù)字經(jīng)濟創(chuàng)新提質(zhì)“一號發(fā)展工程”等省域發(fā)展戰(zhàn)略緊密銜接。

（一）政策年度數(shù)量分析

從全國職業(yè)教育大會后浙江省推進技能型社會建設(shè)政策的發(fā)布數(shù)量來看，2021年浙江省共發(fā)布3個政策文件，占比20.00%，2022年發(fā)文數(shù)量猛增到11個，占比73.33%，2023年發(fā)文數(shù)驟減至1個，僅占6.67%，呈現(xiàn)明顯的拋物線態(tài)勢。這與2021年7月人力資源社會保障部印發(fā)《“技能中國行動”實施方案》的時間節(jié)點相關(guān)，全國省域的政策落實大都集中在2022年。

（二）政策發(fā)布部門分析

從政策發(fā)布部門來看，由浙江省人力資源和社會保障廳單獨發(fā)文的政策文本有8個，由2個以上部門聯(lián)合頒布的政策文本有7個，發(fā)文比例大體均衡。政策主體的多元協(xié)同有助于整合資源，解決技能型社會建設(shè)與單一主體有限供給之間的矛盾。在聯(lián)合頒布政策文本的部門中，除浙江省人力資源和社會保障廳外，聯(lián)合頒布數(shù)量第一的是省財政廳，其次為中共浙江省委人才工作領(lǐng)導小組辦公室，足見浙江省委、省政府高度重視技能型社會建設(shè)，并將財政投入作為其中重要的政策手段。

（三）政策主題詞分析

政策主題詞是了解政策目標與政策文本核心內(nèi)容的橋梁。本研究對15份政策文本的詞頻進行檢索統(tǒng)計生成詞頻圖，如圖1所示。主題詞字體越大就意味著該詞在政策文本中出現(xiàn)的頻次越高，反之則越低。由圖1可知，出現(xiàn)頻次最高的主題詞是技能、評價、人才，頻次分別為618、482、417。從政策文本關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)來看，如圖2所示，與技能最相關(guān)的也是人才、評價。由此可見，在浙江省推進技能型社會建設(shè)的政策文本中，“人才”和“評價”占據(jù)了核心地位。技能人才是建設(shè)技能型社會的人力資源支撐，評價改革是促進技能人才成長的重要動力。此外，職業(yè)、職業(yè)技能、培訓、機構(gòu)、部門、人力資源、競賽、企業(yè)、院校、標準、工匠等也是高頻詞，說明現(xiàn)有政策較為重視社會、企業(yè)、院校等不同實施主體在技能生成與發(fā)展中的作用，并通過培訓、競賽、人力資源服務(wù)等方式提升技能人才的職業(yè)技能。

（四）政策工具分析

經(jīng)編碼統(tǒng)計，15份政策文本中累計使用各種政策工具538次，其中：命令型政策工具252次，占總量的46.84%；激勵型政策工具100次，占18.59%；能力建設(shè)型政策工具102次，占18.96%；制度變遷型政策工具84次，占15.61%。各種政策工具的使用頻率從高到低依次為：強制規(guī)定、管理變革、管理規(guī)范、院校建設(shè)、技能人才評價改革、組織實施、條件要求、培訓供給、技能人才優(yōu)待獎勵、財政激勵、目標任務(wù)、發(fā)展環(huán)境、內(nèi)部治理、概念界定、財政保障、資源平臺、技能競賽、機構(gòu)設(shè)置、平臺建設(shè)、外部監(jiān)督、差異化培養(yǎng)機制、人力資源服務(wù)保障，具體如圖3所示。總體來看，浙江省技能型社會建設(shè)政策制定尚存在對命令型政策工具的選擇依賴，激勵型、能力建設(shè)型、制度變遷型政策工具運用比重相對偏低。究其原因，一是命令型政策工具的強制性特征決定了目標群體需要無條件在政策框架下開展活動，這有利于穩(wěn)定技能型社會建設(shè)生態(tài)，并降低政策的運行成本與財政壓力；二是浙江省技能型社會建設(shè)政策以管理辦法、實施辦法等規(guī)范性文本居多，因此更多使用強制規(guī)定、管理規(guī)范、組織實施等工具。

從政策工具選用類型的內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看，如表2所示，在命令型政策工具中，強制規(guī)定運用最多，為108次（占比42.86%），其次為管理規(guī)范52次（占比20.63%），而組織實施、條件要求、目標任務(wù)、概念界定等四類子政策工具使用比例均低于13%，可見命令型政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)失衡，強制規(guī)定使用過度。這一方面說明浙江省將技能型社會建設(shè)作為重要發(fā)展戰(zhàn)略，另一方面也顯示出政府對技能型社會建設(shè)的主導與控制比較強。

在激勵型政策工具中，技能人才評價改革37次（占比37.00%），技能人才優(yōu)待獎勵26次（占比26.00%），財政激勵21次（占比21.00%），發(fā)展環(huán)境16次（占比16.00%），內(nèi)部結(jié)構(gòu)總體較為均衡。技能人才評價改革頻次稍高，與國家大力推進技能人才評價制度改革、人力資源社會保障部相繼迭代升級相關(guān)政策制度相關(guān)，但對行業(yè)企業(yè)的激勵機制還不夠豐富有效，不利于充分發(fā)揮其在技能形成體系建設(shè)中的重要作用。

能力建設(shè)型政策工具主要運用的是院校建設(shè)和培訓供給兩大子政策工具，分別為48次（占比47.06%）、27次（占比26.47%），說明浙江省在推進技能型社會建設(shè)過程中將職業(yè)（技工）院校作為技能人才培育的主力軍，并致力于擴大培訓供給、拓展培訓模式，但如何推動企業(yè)、院校和社會培訓機構(gòu)之間的協(xié)同互補、共建共享相關(guān)表述不多，而這正是技能型社會投資面向未來的人力資源的重要內(nèi)容。其他子政策工具，除運用財政保障11次（占比10.78%）外，使用頻次占比均不足10%，人力資源服務(wù)保障甚至不足1%，由此可見能力建設(shè)型政策工具使用存在偏頗。

制度變遷型政策工具中使用頻次最高的是管理變革，為57次（占比67.86%），最低為外部監(jiān)督3次（占比3.57%），內(nèi)部結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)兩極化。此外，技能型社會建設(shè)要統(tǒng)籌各方資源形成合力，需要機構(gòu)與平臺作為重要支撐，但現(xiàn)有政策對此重視不足，機構(gòu)設(shè)置與平臺建設(shè)子工具使用頻次僅為5次和4次，分別只占5.95%、4.76%。

三、浙江省技能型社會建設(shè)政策工具的選擇偏頗

（一）命令型政策工具使用過溢，政策彈性不足

命令型政策工具是浙江省技能型社會建設(shè)政策中偏好程度最高的一種工具，使用頻次最高，與其他政策工具之間的組合也相對較多，充分發(fā)揮了政府的主導功能。其主要優(yōu)勢是效率高、投入低，能有效規(guī)范與形塑技能型社會建設(shè)秩序，確保政策制度有序高效推進，但因其具有強制性特點，一般以“應當”“不得”等字眼出現(xiàn)，容易使政策由于過于強調(diào)一致性而影響了針對性和靈活性，導致彈性不足，不利于激發(fā)政策執(zhí)行主體的創(chuàng)新探索意識。例如，《浙江省技工院校師資培訓辦法（試行）》規(guī)定，“技工院校教師每年參加培訓時間累計不少于90學時；專業(yè)課教師同時還需參加生產(chǎn)實踐，每人每5年累積到企業(yè)或生產(chǎn)服務(wù)一線實踐不少于6個月；新任教師試用期培訓時間不少于180學時，其中企業(yè)實踐鍛煉不少于90學時”。這雖然有利于推動技工院校教師持續(xù)更新知識結(jié)構(gòu)與教學理念，但由于要求基本趨于統(tǒng)一，缺乏細化的分層分類，忽視了不同教師群體的差異和需求，如不同來源、不同年齡、不同職稱或職業(yè)技能等級教師的不同需求，容易造成低效學習，從而違背了政策初衷。又如《浙江省職業(yè)技能競賽管理辦法（試行）》要求，“組織跨區(qū)域競賽的，主辦單位應提前報上一級人力社保部門同意后開展?？h際跨區(qū)域辦賽的，報市級人力社保部門同意；市際跨區(qū)域辦賽的，報省人力社保廳同意”。跨區(qū)域辦賽是推動區(qū)域間技能技藝交流、提升技能技藝水平的重要平臺，但要求審批而非報備流程，容易使主辦單位產(chǎn)生“多一事不如少一事”的心態(tài)。此外，政府過度偏好命令型政策工具，無疑壓制了其他相關(guān)方對多樣政策工具的訴求，易造成應用單個政策工具的片面性，從而形成對技能型社會建設(shè)制度上的路徑依賴。

（二）激勵型政策工具規(guī)劃不足，執(zhí)行主體動力受限

新制度主義認為，“制度是在實現(xiàn)某些目標或目的時，在塑造和模仿人的行為及態(tài)度中發(fā)揮作用的規(guī)則、符號、法律和習慣方式”（Tool，1979）[10]。制度變遷必然要讓受眾理解變革可能帶來的影響，以選擇改變其行為或態(tài)度，來達成與制度的協(xié)調(diào)。制度這一形塑作用的發(fā)揮除了制度的強制性，更重要的是通過激勵機制的充分運行，使制度受眾主動轉(zhuǎn)變自己的行為態(tài)度，以適應未來變化，即培育內(nèi)驅(qū)力。目前浙江省技能型社會建設(shè)政策的激勵導向總體上還不能完全激發(fā)政策相關(guān)行動主體的積極性、自覺性和主動性。首先，激勵型政策工具選擇不足，使用比例較低，導致政策相關(guān)執(zhí)行主體難以獲得持續(xù)有效的動力，從而影響政策激勵作用的充分發(fā)揮。其次，激勵對象較為單一?，F(xiàn)有激勵政策主要指向技能人才，特別是高技能人才，致力于暢通技能人才發(fā)展通道，通過政策傾斜著力提升高技能人才在人才序列中的地位。技能人才的成長發(fā)展是以行業(yè)企業(yè)和院校作為平臺和載體的，但目前鼓勵行業(yè)企業(yè)和院校推動技能人才培養(yǎng)改革創(chuàng)新的有效激勵政策不多、系統(tǒng)性不足，以財政補貼等激勵補償為主，對績效評估、風險補償考慮不夠，財政稅收優(yōu)惠政策的效能也還不夠顯著。再次，激勵工具的選擇使用應綜合考慮行動主體的特征與現(xiàn)實需求，通過綜合施策提升激勵效度，激勵方式應包括物質(zhì)激勵和精神激勵、正向激勵和負向激勵等。但現(xiàn)有激勵政策主要以物質(zhì)正向激勵為主，包括通過頒發(fā)獎金、提高工資待遇、提供補貼等方式來達成政策期望，而滿足高技能人才社會認可需求的精神激勵的力度還不夠，通過對各類政策執(zhí)行主體實施剝奪金錢、自由和權(quán)利等方式來減少政策不期望行為的負向激勵機制還未完全建立，同時還應防止由于物質(zhì)激勵使用過多而帶來政策目標群體的價值偏離。最后，人類生命依賴于文化傳承，制度變遷的有效性也在很大程度上取決于文化傳統(tǒng)及文化所內(nèi)含的社會價值體系?，F(xiàn)有政策注重利用各類媒體平臺宣傳解讀政策制度，選樹優(yōu)秀典型，講述“技能成才、技能致富”故事，但尚未從根本上打破社會成員唯學歷、唯文憑的思想桎梏，很難真正形成技能文化與技能價值體系。

（三）能力建設(shè)型政策工具適配性不夠，未能彌合供需裂縫

技能型社會作為一個復雜的“技術(shù)—社會”系統(tǒng)，涉及全社會技能形成、社會資源配置、多元主體參與治理等問題[11]，而能力建設(shè)型政策工具的全面使用有助于通過建構(gòu)多主體網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，優(yōu)化資源配置，推動勞動力技能的培養(yǎng)與發(fā)展。從浙江省技能型社會建設(shè)政策樣本來看，首先，政策在制定、實施過程中有意識地運用了能力建設(shè)型政策工具，在對政府、企業(yè)、學校、社會組織、勞動者等多元主體和平臺、資金、服務(wù)等多因素的整體考量中，有意識地強化職業(yè)（技工）院校這一關(guān)鍵載體的技能教育職能，促進企業(yè)等用人主體對勞動力技能培訓的作用發(fā)揮。但技能型社會建設(shè)政策制度的核心是社會行動者之間協(xié)作關(guān)系的處理，現(xiàn)有政策尚未從根本上解決院校、企業(yè)、職業(yè)培訓機構(gòu)等多元異質(zhì)性利益相關(guān)者在技能體系建設(shè)中的溝通協(xié)作問題，以及在技能供給、技能擴散中的權(quán)責設(shè)計問題，因此對企業(yè)參與職業(yè)教育、技能培訓的激勵性和約束性依然不強，導致省域內(nèi)共建共享、機制完善、效果凸顯的優(yōu)質(zhì)技能人才培育聯(lián)盟或共同體數(shù)量仍然不足。其次，在浙江省深化數(shù)字政府建設(shè)，并把數(shù)字經(jīng)濟創(chuàng)新提質(zhì)列為“一號發(fā)展工程”戰(zhàn)略背景下，現(xiàn)有政策中的數(shù)字一體化系統(tǒng)多應用于“浙派工匠”等高技能人才，涉及技能人才公共服務(wù)平臺的只有1條。此外，為技能形成體系建設(shè)提供物質(zhì)與人力資源支撐的財政保障、人力資源服務(wù)保障工具使用頻次較低，基礎(chǔ)資源支撐在一定程度上被忽視。

（四）制度變遷型政策工具選擇偏少，協(xié)同效益產(chǎn)出不高

技能型社會建設(shè)是在政府主導下，以一種系統(tǒng)性的模式把技能開發(fā)與經(jīng)濟、社會發(fā)展有機結(jié)合，建構(gòu)起在人才需求、人才培養(yǎng)、人才使用等不同環(huán)節(jié)相關(guān)機構(gòu)廣泛參與的技能形成體系[12]，這必然涉及跨領(lǐng)域、跨行業(yè)、跨部門等不同類型、不同層次政府及機構(gòu)之間的權(quán)利分配、協(xié)同配合與服務(wù)交付。首先，現(xiàn)有政策在布局重大發(fā)展戰(zhàn)略、推進重大改革舉措時，注重統(tǒng)籌多方主體共同參與、共同治理。例如，《高質(zhì)量打造“浙派工匠”金名片 助力共同富裕示范區(qū)建設(shè)行動計劃（2022—2025年）》由12個部門聯(lián)合發(fā)文，對7項工作舉措進行責任分工，責任單位包括20個機構(gòu)部門及各行業(yè)主管部門，基本形成了協(xié)作性、參與性的治理機制，但其中的制度變遷型政策工具總體選擇較少，占比最低，說明政策本身還是具有一定的保守性，變革力、創(chuàng)新力和活力還不夠，難以產(chǎn)出良好的協(xié)同效益。其次，制度變遷方面的政策調(diào)整主要通過“管理變革”，并多從管理本身出發(fā)，強化組織領(lǐng)導和監(jiān)督管理體系，機構(gòu)、平臺方面的變革很少，不利于與企業(yè)、行業(yè)協(xié)會和社會組織等社會合作伙伴間的協(xié)調(diào)互動，影響建設(shè)廣泛、包容的技能形成體系這一政策目標的達成度。最后，無論技能人才的培養(yǎng)培訓，還是職業(yè)技能等級的晉升評價，都需要公平公正的環(huán)境，而現(xiàn)有政策設(shè)計中政府內(nèi)部監(jiān)督多，社會外部監(jiān)督少，外部監(jiān)督工具未得到充分重視，間接影響了良好政策環(huán)境的營造。

四、省域技能型社會建設(shè)政策的優(yōu)化策略

（一）整體政策設(shè)計應兼顧系統(tǒng)性與區(qū)域創(chuàng)新

技能型社會建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，需要政府機構(gòu)、職業(yè)教育系統(tǒng)、勞動力市場、市場主體間的密切協(xié)作，從而建構(gòu)起由公共力量外部牽引、市場力量與社會力量內(nèi)部推動的內(nèi)外力同向作用的技能形成體系。因此，省域技能型社會建設(shè)應在國家頂層政策框架下，緊緊圍繞囊括技能需求側(cè)與技能供給側(cè)的全產(chǎn)業(yè)鏈，貫穿技能生成、技能積累與技能發(fā)展的全生命周期，按照技能開發(fā)覆蓋全體勞動力的要求進行系統(tǒng)化、整體性的政策設(shè)計，推進技能需求、技能供給、技能使用、技能評價、技能激勵等的高效互動、互為促進，讓國家重視技能、社會崇尚技能、人人學習技能[13]、技能創(chuàng)造價值在省域落地。

此外，省域政策布局與地方特色融合對接是政策設(shè)計的題中應有之義，也是省域政策創(chuàng)新和實踐拓展的空間所在。例如，產(chǎn)業(yè)集聚程度較高的省份與集群程度較低的省份，其行業(yè)聯(lián)盟的作用不同，政策工具的運用也必然有所側(cè)重，這要求省級政府應著眼于發(fā)揮自身層級優(yōu)勢，瞄準區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)特色，從技能形成與發(fā)展的不同層面進行政策創(chuàng)新、實踐探路。例如：浙江省抓住數(shù)字經(jīng)濟在高質(zhì)量發(fā)展中的重要引擎作用，加快推進新時代數(shù)字技能人才隊伍建設(shè)，制定出臺《數(shù)字經(jīng)濟創(chuàng)新提質(zhì)“一號發(fā)展工程”高技能人才倍增行動方案》；山東以服務(wù)綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)建設(shè)為總牽引，印發(fā)《關(guān)于組織實施齊魯綠色低碳職業(yè)技能培訓項目（2023—2025年）的通知》，依托示范性、引領(lǐng)性、帶動性強的綠色低碳職業(yè)技能培訓項目，推進綠色低碳技能人才隊伍的提質(zhì)增量。但從各省已有的政策來看，對國家政策的重述和細化的居多，且呈現(xiàn)各省相互借鑒的趨勢，因此，各省需要加強結(jié)合地方實際的創(chuàng)新性政策設(shè)計。

（二）政策工具選擇應增強匹配性與功能協(xié)同

不同政策工具各有特點，如：命令型政策工具可以用強制性命令指引目標群體行為，降低政策執(zhí)行的成本與不確定性，但過度使用容易忽視目標群體的意愿，缺乏靈活性；激勵型政策工具鼓勵創(chuàng)新，但濫用容易造成政策失效；等等。因此，各省在選擇省域技能型社會建設(shè)政策工具時，應從本地區(qū)的政策目標、政策資源和面臨的實際問題出發(fā)，綜合分析政策工具的使用范圍、效果等因素，提高政策工具使用的匹配性與問題解決的針對性。如政府部門可以按照“政府推動、市場驅(qū)動、社會參與”的建設(shè)路徑[14]，對技能型社會建設(shè)政策制定工作進行協(xié)調(diào)，組建契合地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展的組織和隊伍，其成員應吸納組織部門、教育部門、人社部門、發(fā)展改革部門、工信部門、財政部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、勞動力市場等，還應適當吸收企業(yè)和社會代表，致力于對技能型社會建設(shè)有重大影響問題的研究，針對問題篩選更匹配的政策工具類型及子工具。

同時，各省應充分考慮技能型社會建設(shè)的循序漸進和問題呈現(xiàn)的階段性、動態(tài)性特征，科學組合政策工具，優(yōu)化政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)，發(fā)揮各類政策工具的應有價值和聯(lián)動效應。針對如前所述命令型政策工具使用過多的現(xiàn)狀，各省可以增加激勵型政策工具、能力建設(shè)型政策工具和制度變遷型政策工具使用比重，重點解決技能型社會建設(shè)主體的權(quán)責關(guān)系和協(xié)作機制問題，做到激勵與約束并舉，營造異質(zhì)性利益相關(guān)者友好型政策環(huán)境。

（三）激勵政策運用應關(guān)注多主體與長期效應

技能強國是與實體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、中國式現(xiàn)代化目標有機融合的，其實質(zhì)就是要推動技能供需兩大體系之間的共生互促、動態(tài)平衡，建構(gòu)起產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級和勞動者技能素養(yǎng)同步提升的生態(tài)系統(tǒng)。因此，技能型社會建設(shè)激勵政策的架構(gòu)應著眼于推進供需兩側(cè)相關(guān)社會組織與要素的全面革新[15]。

對于供給側(cè)，首先，各省要廓清高等教育、職業(yè)教育、成人繼續(xù)教育的角色功能，銜接其內(nèi)在關(guān)系，淡化層次邊界，健全各教育類型之間、個體工作經(jīng)歷與職業(yè)培訓之間相互銜接溝通的制度體系，重構(gòu)人才“金字塔”；要以與辦學質(zhì)量評估、績效撥款掛鉤等方式激勵各教育類型依據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈對人才層次、類型的要求，構(gòu)建產(chǎn)教融合共同體或技術(shù)創(chuàng)新中心，踐行教育應當服務(wù)人的全面發(fā)展和服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展的“兩個服務(wù)”要求[16]。其次，各省要加大對技能人才的激勵力度，在現(xiàn)有主要針對技能精英和一次性獎勵的基礎(chǔ)上，增加技能分配在薪酬體系中的比重，形成長期激勵效應，全面提升技術(shù)技能人才的社會地位和獲得感。

對于需求側(cè)而言，各省要發(fā)揮行業(yè)協(xié)會或行業(yè)聯(lián)盟的行業(yè)指導與評價作用，在制定具有行業(yè)普適性的職業(yè)技能人才培養(yǎng)目標、培養(yǎng)內(nèi)容與職業(yè)技能標準等方面賦予其一定的決策權(quán)；要建立企業(yè)分擔職業(yè)技能培養(yǎng)的成本補償機制與投資開發(fā)職業(yè)技能的稅賦減免政策，引導企業(yè)對技能型社會建設(shè)進行投資[17]；要實施職業(yè)技能培訓，開展混合所有制辦學，深化“雙元制”合作培養(yǎng)，使企業(yè)由利益相關(guān)者變?yōu)槊\共同體，同時對不愿投資開發(fā)職業(yè)技能或技能培訓開展不力的企業(yè)增加稅賦額度。各省要通過“短期激勵+長期激勵”“正向激勵+負向激勵”的復合式激勵機制，推動企業(yè)真正成為技能型社會建設(shè)的主體和受益者。

（四）保障體系建設(shè)應著眼融通性與軟硬并重

為全體勞動力提供終身化的技能成長路徑是技能型社會建設(shè)的必然走向，保障體系建設(shè)是其中重要一環(huán)。首先，保障體系的構(gòu)建應加大組織載體與平臺建設(shè)力度，促進優(yōu)質(zhì)資源的整合融通與優(yōu)化配置。各省要加大資金投入，建立支持全民終身技能學習的服務(wù)組織與技能培訓平臺，建設(shè)技能學習社區(qū)和技能培訓共同體，為不同群體提供個性化技能學習支持；要構(gòu)建跨區(qū)域、跨領(lǐng)域、跨行業(yè)、打破校企壁壘的資源共建共享聯(lián)盟，大力建設(shè)數(shù)字化技能學習資源，推廣應用人工智能技術(shù)，促進泛在學習、智能學習、具身學習；要加快技能人才供需數(shù)據(jù)大腦、技能公共服務(wù)平臺建設(shè)，創(chuàng)新技能資源配置組織方式、監(jiān)管模式，促進技能資源的共享流通。其次，各省要重視技能文化建設(shè)。一方面，要深入挖掘我國傳統(tǒng)技術(shù)文化并賦予其當代價值，運用傳統(tǒng)媒體和新媒體，以人們喜聞樂見的方式加以傳播弘揚；另一方面，要將技能文化融入全體勞動力的技能學習全過程，涵養(yǎng)其文化底氣和文化自信，讓更多的勞動者特別是青年一代走技能成才、技能報國之路。此外，各省還要通過教育、就業(yè)、社會地位、福利待遇、文化宣傳的系統(tǒng)施策，讓全體公民見證和切身感受技能型社會的建設(shè)成果，徹底扭轉(zhuǎn)“重知識輕技能”的觀念認知，真正形成“勞動光榮、技能寶貴、創(chuàng)造偉大”的社會風尚。

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[責任編輯 賀文瑾]

Policy Analysis on the Construction of a Skill-Based Society in Provincial Regions Under the Background of Building a Strong

Country Through Skills

——Taking 15 Policy Texts from Zhejiang Province as an Example

CHEN Shuwei

Abstract： Building a skill-based society is necessary to promote Chinese path to modernization and enhance national competitiveness. Selecting the policy of building a skill-based society in Zhejiang Province as the research object， following the policy tool analysis framework of McDonnell and Emore， 15 policy texts were subjected to quantitative and content analysis. Research has found that there are problems with the excessive use of command-oriented policy tools， insufficient policy flexibility， insufficient planning of incentive-oriented policy tools， limited execution motivation， insufficient adaptability of capacity building policy tools， failure to bridge the supply-demand gap， insufficient selection of institutional-change oriented policy tools， and low output of collaborative benefits in Zhejiang Province's skill oriented society construction policies. In order to better implement the building a strong country through skills， the overall policy design at the provincial level should take into account both systemic and regional innovation， the selection of policy tools should enhance matching and functional coordination， the application of incentive policies should focus on multiple subjects and long-term effects， and the construction of the guarantee system should focus on integration and balance of software and hardware.

Key words： skill-based society; provincial policies; policy tools; Zhejiang Province