【摘 要】 自從財政定位為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱后，提高地方政府財政運行績效的課題應(yīng)運而生。理論界的研究顯示出初步成果，山東、浙江、北京等地的實踐在一定程度上行之有效。但在新時代和內(nèi)外環(huán)境深刻變化的形勢下，地方政府財政運行的邏輯和關(guān)鍵點把握得仍然不夠到位。文章在理論分析和實踐總結(jié)的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)了地方政府財政運行穩(wěn)定和不穩(wěn)定狀態(tài)轉(zhuǎn)換的規(guī)律，進一步界定了地方政府財政運行內(nèi)涵，提出了“風(fēng)險防控—發(fā)展財政”的財政運行目標，繼而分析影響因素，并構(gòu)建績效評價指標體系，以此作為地方政府財政運行績效評價新的方案和運作路徑。

【關(guān)鍵詞】 財政運行； 績效； 風(fēng)險防控； 發(fā)展財政； 指標體系

【中圖分類號】 F812.7；F234.3 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2024）18-0058-08

一、引言

20年前，我國就將預(yù)算績效管理提上了議事日程，經(jīng)過20年的發(fā)展，預(yù)算績效管理取得了顯著成效，主要體現(xiàn)在政府、單位、政策、項目上的全方位，事前、事中、事后的全過程，一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算等囊括在內(nèi)的全覆蓋[ 1 ]。2018年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》明確提出對下級政府財政運行情況實施綜合績效評價，其后山東、浙江、江西等地開展了實踐探索，但從實踐結(jié)果來看，財政運行績效評價遠未達到預(yù)期目標。

北京市財政運行五維度評價體系重點關(guān)注財力保障、成本節(jié)約、運行成效、財政管理和財源建設(shè)[ 2 ]。山東省財政運行績效評價側(cè)重于收入和支出、規(guī)范管理、保障水平、運行成效方面的評價[ 3 ]。浙江、江西等省圍繞財政管理和政府履職兩個方面開展財政運行績效評價[ 4-5 ]。各地政府財政運行績效評價的根本問題在于沒有認識和理解財政運行的內(nèi)涵，以及財政運行的原則、目標和影響因素，盡管財政運行績效評價將財政收支、財政管理、政府債務(wù)等內(nèi)容包括在內(nèi)，但績效評價指標體系仍然呈現(xiàn)一種指標匯總或疊加的狀況。

因此，本文以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為引領(lǐng)，在對財政和財政運行理解的基礎(chǔ)上，確定“穩(wěn)定—不穩(wěn)定—穩(wěn)定”狀態(tài)循環(huán)轉(zhuǎn)換這一邏輯中樞，提出“風(fēng)險防控—發(fā)展財政”為主要內(nèi)容的地方政府財政運行績效目標，并討論財政運行績效的影響因素，在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建地方政府財政運行績效評價指標體系。

二、文獻綜述與分析

（一）財政基礎(chǔ)理論

研究財政運行，首先需要理解“財政”。對財政的理解包括“理財”“財政治理”“國家理財”“政府理財”等，但不管是哪種理解，都要體現(xiàn)“政”的功能，即財政是一種國家工具，服務(wù)于政權(quán)建設(shè)的政治使命。自產(chǎn)生現(xiàn)代國家，國家治理就與財政同步演進，財政的職能可以歸納為政治治理職能、經(jīng)濟治理職能和社會治理職能。其中政府治理職能體現(xiàn)為財政監(jiān)督、協(xié)調(diào)政府間財政關(guān)系，經(jīng)濟治理職能體現(xiàn)為落實經(jīng)濟規(guī)劃、糾正市場失靈，社會治理職能體現(xiàn)為維護社會秩序、改善收入分配、幫扶弱勢群體。劉尚希等[ 6 ]認為，財政的本質(zhì)在于防范與治理公共風(fēng)險，并作出公共風(fēng)險的變化是財政改革的原始動力論斷。李永友[ 7 ]進一步明確，對國家而言，財政實質(zhì)上是一個運行機制，以避免發(fā)生公共風(fēng)險。同時，財政活動必須遵循發(fā)展原則，即作為協(xié)調(diào)利益沖突的機制，落腳點是促進人的發(fā)展，進而推動人類文明進步。

（二）財政運行績效

運行一般指周而復(fù)始地運轉(zhuǎn)，不同事物運行有其特定的方式。如經(jīng)濟運行指社會中個人、家庭、單位和組織之間，圍繞經(jīng)濟利益及其他利益而形成的相互影響、相互作用的復(fù)雜運作和活動過程[ 8 ]。財政作為社會產(chǎn)品分配的主要杠桿，其運行指各種財政構(gòu)成要素之間的相互聯(lián)系與相互作用，推動其運轉(zhuǎn)的過程。多數(shù)學(xué)者將財政管理、財政收入、財政支出作為財政運行的主要內(nèi)容，并認為財政運行還受經(jīng)濟慣性、政治體制的影響與制約。趙寧等[ 9 ]將財政收支規(guī)模、財政與經(jīng)濟配比、政府債務(wù)、財政管理能力、財政改革落實等納入地方政府財政運行研究范疇。地方政府財政運行績效需將關(guān)注重點集中在社會核心發(fā)展目標實現(xiàn)方面，并對維持當前社會公共服務(wù)規(guī)模所需的財力及可持續(xù)情況進行評估[ 10 ]。綜述以上文獻，可以認為財政運行績效的關(guān)鍵是防范風(fēng)險、化解矛盾和促進發(fā)展。

（三）公共風(fēng)險

將財政的本質(zhì)視為防治公共風(fēng)險，實際上有其合理性。人類進入后工業(yè)社會后，在技術(shù)進步、社會再分工、財富虛擬化、人工智能等進程中，不確定性增強，內(nèi)生風(fēng)險成為人類面臨的主要風(fēng)險，而財政是防范化解公共風(fēng)險的制度安排，也是最后一道防線。近代歐洲大陸的財政思想史也蘊含豐富的公共風(fēng)險元素，包括羅雪爾的有機國家觀、斯坦因的共同體下的風(fēng)險溢出論、葛德雪和熊彼特的公共風(fēng)險財政思想等[ 11 ]。李成威[ 12 ]認為，財政收支體現(xiàn)的是風(fēng)險的轉(zhuǎn)移，政府獲得財政收入或形成支出的同時，企業(yè)和個人減少或增加了所得利益，而收入增加方應(yīng)承擔的風(fēng)險自然轉(zhuǎn)移到了收入減少方。從某種意義上來說，財政的目標并不是轉(zhuǎn)移和分配風(fēng)險，而是如何把握好財政與企業(yè)及個人收支變化的度，進而平衡風(fēng)險，確保政府和財政的良性運行。也可以這樣說，現(xiàn)代財政是與風(fēng)險社會匹配的財政[ 13 ]。

（四）發(fā)展財政

在揭示財政防控風(fēng)險職能的同時，也要高度關(guān)注傳統(tǒng)的財政理論，特別是財政政策為宏觀經(jīng)濟調(diào)控工具的說法，其目標主要是經(jīng)濟增長、物價穩(wěn)定、就業(yè)充分和國際收支平衡，概括來說就是促進發(fā)展，這里的財政政策指宏觀的財政政策，是由財政收入、財政支出、預(yù)算平衡、政府債務(wù)等構(gòu)成的政策體系[ 14 ]。鄧力平[ 15 ]認為，中華人民共和國的財政就是人民財政，就是要發(fā)揮特定職能，為全國人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興的財政，“人民財政為人民”就是我國財政的本質(zhì)屬性，而“以人民為中心”就要推動財政發(fā)展，進而服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展和促進社會進步?？梢赃@樣定義財政職能，即一個文明的發(fā)展須以財政為物質(zhì)基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)，并以財政為支撐，循環(huán)往復(fù)。

三、財政運行實踐績效分析

社會穩(wěn)定風(fēng)險是我國政治實踐的本土概念，有著固有的發(fā)生發(fā)展規(guī)律[ 16 ]。新中國成立之初，政權(quán)穩(wěn)定成為主要風(fēng)險，在實踐探索中，國家找到了應(yīng)對國內(nèi)外風(fēng)險的策略和辦法，為經(jīng)濟社會穩(wěn)定和社會主義制度鞏固打下了良好基礎(chǔ)；1956年至改革開放前，由于沒有對外開放，風(fēng)險主要來自道路探索中所走的彎路，反映在過左的思想、過高的目標、過高的耗損、過低的效率等方面；改革開放至黨的十八大前，源自改革活力，生產(chǎn)力得到極大解放，經(jīng)濟發(fā)展實現(xiàn)飛躍，并成為主流，其間也出現(xiàn)經(jīng)濟過熱、通貨膨脹、比例失衡等問題，特別是亞洲金融風(fēng)暴的沖擊造成嚴重影響；黨的十八大后，中國特色社會主義進入新時代，經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)入新常態(tài)，形勢總體向好，但世界經(jīng)濟進入百年未有之大變局，國內(nèi)經(jīng)濟產(chǎn)能過剩，以美為首的國際保護主義和單邊主義盛行，有時風(fēng)險等級還比較高，而國家風(fēng)險防范意識和能力也同步明顯提升。

在長期的探索實踐中，我國防范和化解風(fēng)險的能力不斷提升，關(guān)注的視野不斷拓寬，有效應(yīng)對風(fēng)險焦點多元局面，風(fēng)險防治理念不斷創(chuàng)新，技術(shù)處置手段日漸完善。特別在財政應(yīng)對風(fēng)險方面，不斷總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)。在風(fēng)險防范方面更加積極主動，如嚴重危機時壓縮建設(shè)規(guī)模、節(jié)約財政支出，特大災(zāi)害時擴大內(nèi)需、刺激經(jīng)濟；而在經(jīng)濟社會風(fēng)險減弱時候，財政則將促進宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定作為第一目標，通過分稅制改革和財政支出政策等，更多發(fā)揮間接調(diào)控作用，支持國家工業(yè)化進程，推動技術(shù)升級和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

從表1可以看出，風(fēng)險是經(jīng)濟社會發(fā)展的基本特征，經(jīng)濟社會發(fā)展的過程，也是不斷化解和防范風(fēng)險的過程，而且每隔一段時間，就會有較大的風(fēng)險發(fā)生。從理論和實踐依據(jù)來看，全球經(jīng)濟聯(lián)系越來越緊密，一切經(jīng)濟體特別是較大的經(jīng)濟體易受外部沖擊，風(fēng)險由來自內(nèi)部為主轉(zhuǎn)化為內(nèi)外兼重，少數(shù)情況為以外部風(fēng)險為主。此外，聯(lián)通世界的媒介增多，信息傳遞更加便捷，國際分工成本降低，全球形成一體化大市場，在貿(mào)易、金融、投資各個方面相互依存、相互影響，資本的國際流動加劇國際金融危機的傳染性[ 17 ]。針對每一次風(fēng)險，國家都采取了相應(yīng)的財政應(yīng)對措施，越往后，財政應(yīng)對措施越是呈現(xiàn)綜合性、立體性，可以概括為相機抉擇的財政政策。同時，從專家角度來看，風(fēng)險指數(shù)和財政應(yīng)對指數(shù)可以近似地賦予一個數(shù)值，將風(fēng)險發(fā)生時間和指數(shù)、財政應(yīng)對時間和指數(shù)轉(zhuǎn)化為圖，可以更加直觀地說明問題（圖1）。

從圖1可以看出，社會風(fēng)險和財政應(yīng)對存在一個時滯，而且有的時滯會因為國內(nèi)外經(jīng)濟形勢詭譎多變而愈發(fā)嚴重，如2008年末的4萬億元投資計劃就顯得行動遲緩卻又用力過猛，為后續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展留下產(chǎn)能過剩的隱患。面對高度的不確定性，政府考慮的是如何更為準確地對形勢進行預(yù)判，對風(fēng)險進行預(yù)估，對財政應(yīng)對措施進行預(yù)設(shè)，減少政策出臺的壓力，盡可能將財政政策轉(zhuǎn)化為市場化層面來解決問題。也就是說，要統(tǒng)籌發(fā)展和安全，堅持發(fā)展和安全并重，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全的良性互動，既通過發(fā)展提升國家安全實力，又深入推進國家安全思路、體制、手段創(chuàng)新，營造有利于經(jīng)濟社會發(fā)展的安全環(huán)境[ 18 ]。盡管形勢的不確定性有所強化，但經(jīng)歷多次風(fēng)險考驗后，政府應(yīng)對風(fēng)險的能力還是明顯提升，反映在圖1上就是趨勢線的底部在逐漸抬高。

對各級地方政府來說，財政運行必然受全國大環(huán)境影響，所面臨的風(fēng)險與國家層面的風(fēng)險大致相當。由于各地發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的差異，以及對財政運行、預(yù)算績效重視和了解的差異，導(dǎo)致各地社會風(fēng)險的范圍、強度、效果不盡相同。如中西部地區(qū)地方政府受自然災(zāi)害的影響較大，風(fēng)險沖擊后自我修復(fù)和調(diào)節(jié)能力較差；東部地區(qū)地方政府面對的金融市場較為發(fā)達，進出口業(yè)務(wù)體量較大，導(dǎo)致外部金融風(fēng)險傳遞較快，造成的損失較為嚴重，但修復(fù)時間較短。

四、地方政府財政運行績效內(nèi)涵和影響因素

（一）地方政府財政運行績效內(nèi)涵

財政工作是國家經(jīng)濟工作的一部分，同時具備政治屬性及其他屬性。特別是國家財政預(yù)算工作，是一個重大的問題，反映國家整體政策，規(guī)定政府活動的范圍和方向[ 19 ]。黨的十八屆三中全會作出“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的重大判斷，進一步強化財政的政治屬性。財政作為“財”和“政”的結(jié)合，根本要求是以政領(lǐng)財、以財輔政。綜合之前的論述，社會風(fēng)險蔓延到一定范圍和程度就會觸發(fā)政治風(fēng)險，需要財政科學(xué)、及時應(yīng)對。而社會低風(fēng)險時期，經(jīng)濟社會發(fā)展包括財政的發(fā)展會處于積極狀態(tài)，促進守住人心和政治穩(wěn)定。因此，地方政府財政績效不能局限于財政本身，而應(yīng)從風(fēng)險和發(fā)展的維度加以拓展。

一般情況下，對風(fēng)險的關(guān)注主要包括財政本身的風(fēng)險，如收入穩(wěn)定風(fēng)險、支出保障風(fēng)險、政府投資風(fēng)險、債務(wù)風(fēng)險、財政體制風(fēng)險、財政決策風(fēng)險、政府救災(zāi)救濟風(fēng)險等，除此之外，財政風(fēng)險還要延伸至政治、經(jīng)濟、社會、生態(tài)文明等方面風(fēng)險引致出的財政上的風(fēng)險，如政治穩(wěn)定和國家安全的風(fēng)險、改革中矛盾和問題直接或間接地反映到財政上的風(fēng)險、生態(tài)文明修復(fù)的風(fēng)險、大學(xué)生和失業(yè)人員就業(yè)保障的風(fēng)險等。財政運行是一個持續(xù)的過程，但不同時點又存在不同的財政狀況。財政狀況可廣義地定義為各級政府在提供公共服務(wù)時，具有可持續(xù)的財政支持能力，更確切地說財政狀況指一級政府能夠維持現(xiàn)有的公共服務(wù)水平，抵御地區(qū)經(jīng)濟衰退的風(fēng)險，且能滿足自然增長、下降和變化需要的能力[ 20 ]。而在財政狀況中，風(fēng)險和發(fā)展有時不能截然分開，化解風(fēng)險的后期，推動發(fā)展的成分增加，穩(wěn)定發(fā)展的過程中，有時又蘊藏著潛在的風(fēng)險（圖2）。由此可以定義地方政府財政運行績效，即在國際國內(nèi)大環(huán)境下，地方政府圍繞政治、經(jīng)濟、社會、生態(tài)文明等各方面的風(fēng)險防治和可持續(xù)發(fā)展，在中期財政規(guī)劃、現(xiàn)代預(yù)算制度、現(xiàn)代稅收制度、政府間財政關(guān)系、財政支出制度、政府債務(wù)管理制度等方面不斷改進和相機抉擇，建立健全預(yù)判機制，從而增強落實宏觀政策、提高公共服務(wù)水平、滿足自然增長、抵御衰退風(fēng)險的能力。

（二）地方政府財政運行績效影響因素

地方政府財政運行是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，財政運行績效受多種因素影響和制約，通常情況下，影響因素可以概括為兩個方面：一是地方政府所處的客觀環(huán)境，如區(qū)位、政策條件、宏觀經(jīng)濟形勢等。二是地方政府財政自身運轉(zhuǎn)機制和效率，如思想文化、政府決策者、政府間關(guān)系、財源建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、財政管理、政府債務(wù)等。兩個方面都可能存在潛在風(fēng)險或有利發(fā)展條件，地方政府財政運行情況取決于風(fēng)險和發(fā)展的此消彼長。區(qū)位、政策條件、宏觀經(jīng)濟形勢等對財政的影響通過對經(jīng)濟社會發(fā)展的影響來實現(xiàn)，具有歷史性，短時間并不能改變。地方政府財政運行影響因素，主要體現(xiàn)在其他方面。

1.思想文化

思想文化影響人的行為，決定人的人生觀、價值觀、世界觀取向，并對經(jīng)濟活動產(chǎn)生影響。長期的歷史影響，不同地區(qū)會形成不同的群體思想文化，特別是對待經(jīng)濟活動的不同觀念。如沿海地區(qū)的海洋文化具有開放、大膽、包容的特質(zhì)，對外交流通暢，人流、物流、資金流、技術(shù)流、信息流自由流動。長三角地區(qū)的商業(yè)文化，具有重商、共贏、勤奮等特質(zhì)，符合市場經(jīng)濟的要求。中西部地區(qū)“山土”文化，形成農(nóng)業(yè)文化為主，相對內(nèi)向封閉的思想觀念。思想文化的影響，逐漸形成大眾心理、社會規(guī)范、哲學(xué)觀念。不同的思想文化，產(chǎn)生的發(fā)展效能也不相同，即同樣的要素投入產(chǎn)生不同的產(chǎn)出。而在國際國內(nèi)分工中，要素往往流向效率高的地區(qū)，對財政運行的影響非常明顯，這種影響一般是潛在和長期的，長此以往，容易形成馬太效應(yīng)。在信息高速傳遞的當今社會，思想文化的影響更為突出，也往往會被忽視。

2.政府決策者

地方政府決策者對財政運行產(chǎn)生重要影響，如政府對稅收的政策和態(tài)度、政府組織結(jié)構(gòu)、決策過程、多部門政策協(xié)作等。在法治政府建設(shè)的過程中，決策者是相對重要的影響因素，其直接和間接的影響具有全局性，如決策者頻繁調(diào)整，很容易產(chǎn)生短期行為。決策者改革的態(tài)度、對地方發(fā)展的規(guī)劃制定和執(zhí)行、對政府職員的考核強弱、實施的政府職員福利政策無一不對經(jīng)濟社會發(fā)展起著重要影響，直接或間接影響地方財政運行。地方政府決策者的調(diào)整，有時代表發(fā)展規(guī)劃和政府決策的調(diào)整，對財政運行產(chǎn)生一定影響。甚至在有些情況下，地方政府決策者的一些極端政策對地方發(fā)展、地方財政的影響極大，并且在短期內(nèi)無法消除。

3.政府間關(guān)系

政府間關(guān)系特別是財政體制對地方政府財政運行產(chǎn)生較大的影響，甚至在一定情況下成為決定性因素。1994年的分稅制改革增加了中央財政在收入分配中的比重，但在減少地方政府收入比重的同時，也影響了地方經(jīng)濟發(fā)展的調(diào)適性，盡管其他適時對分稅制進行了局部調(diào)整，但收入分配的基本原則和趨勢沒有改變，加上大部分省市實施財政上省直管縣體制改革后，設(shè)區(qū)市級政府對縣級政府的財政管理進一步弱化，造成少數(shù)縣級財政目前處于相對困難的境地，一定程度上影響到政府信用層面。

4.財源建設(shè)

財源建設(shè)是解決收支矛盾的重要手段，也是實現(xiàn)財政可持續(xù)發(fā)展的根本出路。財源建設(shè)受歷史、區(qū)位、政策等固有因素影響，一般不會大起大落，但如果采取正確的政策和策略，并長期堅持，也能不斷改善地方政府財政狀況。從狹義上理解，財源建設(shè)主要指財政部門加強收入監(jiān)管、協(xié)稅護稅、培植財源、做大財政“蛋糕”的一系列工作。從廣義上理解，財源建設(shè)包括黨委政府發(fā)展規(guī)劃的制定與執(zhí)行、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、營商環(huán)境建設(shè)、招商引資行為、改革創(chuàng)新舉措等，通常以廣義口徑來謀劃財源建設(shè)?？梢哉J為，財源建設(shè)是否到位是地方政府財政運行績效的關(guān)鍵，穩(wěn)定的財源有可能因為環(huán)境和政策的變化、核心稅源企業(yè)的破產(chǎn)、行業(yè)或產(chǎn)業(yè)上的衰退等而變得不穩(wěn)定，從而產(chǎn)生風(fēng)險，財政由發(fā)展狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)轱L(fēng)險防治狀態(tài)。

5.財政管理

財政管理與制度在政府運行中發(fā)揮著基礎(chǔ)性、制度性、保障性作用。在經(jīng)濟社會平穩(wěn)發(fā)展的進程中，需要進一步完善政府預(yù)算體系，落實中期財政規(guī)劃管理，加大預(yù)算公開力度，建立健全跨年度預(yù)算平衡機制，加快預(yù)算績效管理改革步伐，建立以項目支出為主的全過程預(yù)算績效管理框架。而在經(jīng)濟社會發(fā)展波動的情況下，應(yīng)將財政風(fēng)險評估作為階段性重要工作，這種評估包括重點稅收的下降、行業(yè)企業(yè)的過度依賴性、企業(yè)活力因子的下降、常住人口的減少、營商環(huán)境變差等。財政部門應(yīng)從政府會計部門的認知中解放出來，提供政府財政運行績效分析報告，參與政策制定和宏觀調(diào)控，以財政管理水平的不斷提高支持經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。

6.政府債務(wù)

一段時間以來，地方政府債務(wù)規(guī)模持續(xù)增長，有效促進經(jīng)濟社會發(fā)展，同時也滋生一定的問題，在局部形成債務(wù)風(fēng)險，由于政府債務(wù)最終由財政兜底，債務(wù)風(fēng)險也成為財政風(fēng)險。政府債務(wù)“非線性影響論”認為，政府債務(wù)與經(jīng)濟增長呈現(xiàn)非線性關(guān)系，表現(xiàn)為倒U形。當債務(wù)水平低于某個閾值時，政府債務(wù)助推經(jīng)濟增長；當政府債務(wù)大于閾值時，政府債務(wù)阻抑經(jīng)濟增長?，F(xiàn)實中，盡管中央層面采取地方政府債務(wù)限額管理、規(guī)范地方政府債務(wù)發(fā)行、建立地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警和應(yīng)急處置機制、加強地方政府債務(wù)信息公開和常態(tài)化監(jiān)督等措施，但地方政府仍然控制不住舉債沖動，甚至個別地方政府算上所有隱性債務(wù)后，每年付息金額達到財政一般公共預(yù)算收入的20%以上，而付息金額難以在政府預(yù)算表內(nèi)反映，會造成政府債務(wù)雪球越滾越大，財政運行風(fēng)險越積越大。對經(jīng)濟發(fā)展能力不同的地方政府，同樣的政府債務(wù)規(guī)模代表不同的財政運行風(fēng)險。

7.其他因素

地方政府財政運行績效還存在其他影響因素，影響的范圍和程度不一。如政治、經(jīng)濟、社會、生態(tài)文明等方面的現(xiàn)狀和改革等。在實踐中，地方政府財政運行績效的影響因素往往相互關(guān)聯(lián)、相互聯(lián)動，因此要抓住主要影響因素，形成最優(yōu)的財政運行績效。

五、地方政府財政運行績效評價指標設(shè)計

（一）地方政府財政運行績效評價基本框架

財政績效指政府受托管理和使用公共資源的整體績效。盡管馬海濤等[ 21 ]認為財政運行行為隨制度的變化而產(chǎn)生改變，但基本特征相對穩(wěn)定。賈康[ 22 ]提出財政運行主要關(guān)注“收、支、管、平”四個方面。國務(wù)院新聞辦[ 23 ]提出“十四五”時期財政工作需圍繞“收、支、管、調(diào)、防”五個方面展開。本文基于財政運行內(nèi)外環(huán)境更加復(fù)雜多變的實際，以及財政運行從穩(wěn)定到不穩(wěn)定再到穩(wěn)定的理論和實踐判斷，從風(fēng)險防控和發(fā)展財政兩個角度構(gòu)建地方政府財政運行績效評價的基本框架，與財政運行“收、支、管、用”傳統(tǒng)框架并不矛盾。相反，能更加直觀地反映出地方政府財政運行績效。

（二）績效評價指標設(shè)計

基于之前的分析，設(shè)計出地方政府財政運行績效評價指標體系。一級指標包括風(fēng)險防控、相機平衡、發(fā)展財政3個維度。至少在目前及今后一段時期，風(fēng)險防控是主要方向，優(yōu)先考慮，細化了4個二級指標、9個三級指標、17個四級指標。相機平衡是經(jīng)濟社會發(fā)展中的常態(tài)，也是重要考慮方向，細化了2個二級指標、5個三級指標、14個四級指標。發(fā)展財政是在風(fēng)險指數(shù)較低、相機平衡保持了一段時間的基礎(chǔ)上，重點考慮的方向，細化了3個二級指標、7個三級指標、10個四級指標。整個指標體系中，有些指標是財政衍生指標，也是影響后期財政的關(guān)鍵領(lǐng)先指標，從這個角度來說，地方政府財政運行績效評價不僅針對當前財政運行，而且包含了對財政發(fā)展趨勢的預(yù)判。地方政府財政運行績效評價指標體系如表2所示。

六、結(jié)論

財政在國家運行中的地位和作用越來越重要，這已經(jīng)成為大家的共識。如何讓財政的功能和作用發(fā)揮得更加充分，理論研究與實踐探索還有很長的路要走。以往的財政運行分析與評價基本上限于財政自身，顯然沒有對新時代的目標、特征有一個很好的把握。山東、浙江、江西等地財政運行績效評價試點已經(jīng)向前邁進了一步，但還沒有觸及更深層次的問題。本文將財政的國家性、政治性、公共性、斗爭性、改革性等融入財政運行績效范疇，重新界定地方政府財政運行績效內(nèi)涵和影響因素，并從風(fēng)險防控、相機平衡、發(fā)展財政3個維度出發(fā)，繼續(xù)細化三級指標，便于更加客觀地評價地方政府財政運行績效。特別是對更加復(fù)雜的外部影響，地方政府財政運行側(cè)重于風(fēng)險防控十分必要，并且結(jié)合財政運行績效評價指標體系，更需提前監(jiān)控、防范和應(yīng)對風(fēng)險，以快制快，最大限度減少影響和損失。當然，因為各地情況不同，可以在通用的財政運行績效評價框架的基礎(chǔ)上增加一些個性指標，確定適合自身的評價標準，客觀地對自身財政畫像，在此基礎(chǔ)上對政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)環(huán)境“五位一體”進行綜合評估，使政府運行的戰(zhàn)略性得到明顯提升，這就是社會進步的表現(xiàn)。可以相信，新型地方政府財政運行績效評價的實施以及評價結(jié)果的應(yīng)用，將使財政的戰(zhàn)略性、政治性功能彰顯，讓新時代中國特色社會主義的人民財政優(yōu)越性得到充分體現(xiàn)。

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