［摘 要］項(xiàng)目制成為當(dāng)前老年教育發(fā)展的重要支撐。政府部門、開放大學(xué)、社會(huì)組織和相關(guān)企業(yè)等多元主體協(xié)同推進(jìn)老年教育項(xiàng)目成為基本的實(shí)踐樣態(tài)。運(yùn)用SFIC協(xié)同治理經(jīng)典模型，以“智慧助老”公益項(xiàng)目（太原站）為實(shí)踐樣本，深入剖析老年教育項(xiàng)目協(xié)同治理中存在的基礎(chǔ)薄弱、領(lǐng)導(dǎo)催化不足、規(guī)范闕如、聯(lián)動(dòng)不暢等現(xiàn)實(shí)困境?；诖耍岢隼夏杲逃?xiàng)目協(xié)同治理破解路徑包括：建立清單管理機(jī)制，夯實(shí)協(xié)同治理初始基礎(chǔ)；健全領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制，強(qiáng)化協(xié)同治理領(lǐng)導(dǎo)力量；完善政策設(shè)計(jì)機(jī)制，加強(qiáng)協(xié)同治理制度保障；搭建對話溝通機(jī)制，形成協(xié)同治理良性循環(huán)等。

［關(guān)鍵詞］老年教育項(xiàng)目；協(xié)同治理；SFIC模型；智慧助老

［中圖分類號(hào)］ G777

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ A ［文章編號(hào)］1008-4648（2024）03-0015-07

The Dilemma and Cracking Paths of Collaborative Governance in Elderly Education Projects

——Taking an Example of "Smart Elderly Assistance" Project Based on SFIC Model Analysis

Yue Jun

（Taiyuan Open University，Taiyuan 030024）

Abstract：Project-based education has become an important support for the current development of elderly education.The collaborative promotion of elderly education projects by multiple entities such as government departments， open universities， social organizations， and related enterprises has become a basic practice.Using the classic SFIC collaborative governance model and taking the "Smart Elderly Assistance" public welfare project （Taiyuan Station） as a practical sample，the article has an in-depth analysis of the current challenges in collaborative governance in elderly education projects， including resource dispersion， inadequate functional reshaping，unclear responsibilities and hindered dialogue.Based on this， the proposed path to crack collaborative governance in elderly education projects includes： establishing the list management mechanism to consolidate the initial foundation of collaborative governance， improving the leadership group mechanism for strengthening collaborative governance leadership， improving policy design mechanisms to strengthen collaborative governance institutional guarantees， building dialogue and communication mechanisms to form a virtuous cycle of collaborative governance.

Keywords：Elderly education projects; Collaborative Governance;SFIC model;Smart elderly assistance

2008年，教育部在全國范圍內(nèi)開展社區(qū)教育示范項(xiàng)目評選活動(dòng)，促使項(xiàng)目制成為社區(qū)教育的重要推動(dòng)方式。社區(qū)教育長期以老年群體為重點(diǎn)服務(wù)對象的現(xiàn)實(shí)情況，進(jìn)一步促使老年教育項(xiàng)目成為社區(qū)教育項(xiàng)目的主體。隨著《老年教育發(fā)展規(guī)劃》等專項(xiàng)政策的出臺(tái)，我國老年教育事業(yè)進(jìn)入了前所未有的黃金發(fā)展期，老年教育項(xiàng)目逐漸成長為具有自身特點(diǎn)和內(nèi)涵的特色項(xiàng)目，在滿足老年群體多樣化、個(gè)性化學(xué)習(xí)需求方面發(fā)揮了重要作用。

蓬勃發(fā)展的項(xiàng)目實(shí)踐催生層出不窮的研究成果，梳理學(xué)術(shù)界關(guān)于老年教育項(xiàng)目的研究，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目管理和社會(huì)工作是學(xué)者們較多呈現(xiàn)的視角，劉娜等學(xué)者聚焦老年游學(xué)項(xiàng)目，從挖掘項(xiàng)目元素、組織規(guī)劃項(xiàng)目、探索項(xiàng)目資源共享模式、發(fā)展項(xiàng)目品牌等方面提出老年教育項(xiàng)目的實(shí)施策略，指出“老年游學(xué)項(xiàng)目作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要政府、老年大學(xué)、企業(yè)等利益相關(guān)方積極合作”[1]；李志偉進(jìn)一步剖析老年游學(xué)項(xiàng)目的內(nèi)涵與價(jià)值，強(qiáng)調(diào)政府相關(guān)部門應(yīng)成立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以處理“跨界性”項(xiàng)目[2]；史金玉基于社會(huì)工作介入老年遠(yuǎn)程教育實(shí)踐項(xiàng)目，提出“加強(qiáng)跨界合作，促進(jìn)多元共建”等建議[3]；習(xí)紅英以政府購買社區(qū)老年教育服務(wù)項(xiàng)目為切入點(diǎn)，探討社會(huì)工作介入社區(qū)老年教育模式，認(rèn)為需要各級(jí)政府部門、社區(qū)以及社會(huì)工作者和老年教育從業(yè)者“同心協(xié)力，共創(chuàng)未來”[4]。由此看出，加強(qiáng)各方協(xié)調(diào)與合作是老年教育項(xiàng)目有效運(yùn)行的必要保障，但學(xué)者們尚未深入研究項(xiàng)目主體間進(jìn)行協(xié)調(diào)合作的具體路徑，這也為本研究提供了深入探究的空間。本文選取公共管理領(lǐng)域聚焦解決多元主體協(xié)調(diào)合作問題的協(xié)同治理理論，以“智慧助老”公益項(xiàng)目（太原站）為樣本，運(yùn)用SFIC模型深入剖析項(xiàng)目運(yùn)行過程中各主體間的協(xié)同行為，以期全面呈現(xiàn)老年教育項(xiàng)目主體之間的現(xiàn)實(shí)合作困境，尋求影響協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵要素，進(jìn)而提出針對性的改進(jìn)策略。

一、關(guān)鍵概念解析

（一）老年教育項(xiàng)目

梳理文獻(xiàn)可知，當(dāng)前學(xué)術(shù)界尚未形成有關(guān)老年教育項(xiàng)目概念的統(tǒng)一表述，但關(guān)于老年教育項(xiàng)目需要多元主體合力推動(dòng)這一事實(shí)基本達(dá)成共識(shí)。有學(xué)者從公共產(chǎn)品供給角度將老年教育項(xiàng)目主體歸納為政府及事業(yè)單位、企業(yè)與社會(huì)組織[5]，大致囊括了項(xiàng)目實(shí)施過程中各參與主體的基本形態(tài)。以“智慧助老”公益項(xiàng)目為例，國家衛(wèi)生健康委在《關(guān)于做好2021年“智慧助老”有關(guān)工作的通知》中明確指出，在全國老齡辦、中國老齡協(xié)會(huì)的指導(dǎo)下，中國老年學(xué)和老年醫(yī)學(xué)學(xué)會(huì)、中國老齡事業(yè)發(fā)展基金會(huì)、滴滴公益基金會(huì)共同發(fā)起“智慧助老”公益行動(dòng)，通過招募志愿者，針對老年人運(yùn)用智能技術(shù)開展培訓(xùn)。具體到太原站項(xiàng)目實(shí)踐，重點(diǎn)解決老年人在使用網(wǎng)約車平臺(tái)時(shí)遇到的技術(shù)困難，由省、市衛(wèi)生健康行政部門牽頭，選取具有良好智能技術(shù)培訓(xùn)基礎(chǔ)的T開放大學(xué)具體組織實(shí)施，與當(dāng)?shù)剌^為規(guī)范活躍的為老組織X志愿服務(wù)中心和網(wǎng)約車平臺(tái)公司D企業(yè)合作，共同深入社區(qū)開展“智慧助老”活動(dòng)。

（二）協(xié)同治理

在社區(qū)教育示范項(xiàng)目評選之初，我國著名成人教育專家陳乃林就明確指出要關(guān)注項(xiàng)目推進(jìn)過程中有關(guān)各方的溝通協(xié)調(diào)、優(yōu)化組合，以產(chǎn)生1+1＞2的社會(huì)效益[6]，這一觀點(diǎn)即具有“協(xié)同治理”意蘊(yùn)，為處理多元項(xiàng)目主體之間的協(xié)調(diào)合作關(guān)系提供了遵循。一般認(rèn)為，協(xié)同治理理論是基于協(xié)同論和治理理論的交叉理論。協(xié)同即“協(xié)調(diào)合作”，強(qiáng)調(diào)通過主體間資源和要素的良好匹配，實(shí)現(xiàn)整體功能的放大；治理與“統(tǒng)治”“管制”相對應(yīng)，強(qiáng)調(diào)政府部門與非政府部門彼此合作，以共同管理公共事務(wù)。隨著社會(huì)對合作發(fā)展問題的關(guān)注，協(xié)同治理成為新的治理理念，哈佛大學(xué)Donahue教授首次從公共管理學(xué)科角度給出“協(xié)同

治理”的明確定義，是指政府通過讓渡部分權(quán)力和自由裁量權(quán)，形成公私協(xié)作治理方式，以實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)[7]。近幾年，隨著多元協(xié)同社會(huì)治理體制的不斷健全，我國學(xué)者進(jìn)行了大量的協(xié)同治理本土化理論探索，給出了中國語境下的不同定義描述，在協(xié)同主體、客體和過程等內(nèi)涵方面基本達(dá)成共識(shí)：第一，主體為政府“元治理”前提下的政府、市場與第三部門；第二，客體為單一主體難以獨(dú)立解決的公共問題；第三，過程呈現(xiàn)各主體如何通過協(xié)商方式達(dá)成集體決策，具有復(fù)雜動(dòng)態(tài)性，也是學(xué)者們極力求索的研究領(lǐng)域，其中，美國學(xué)者安斯?fàn)枺ˋnsell）和加什（Gash）構(gòu)建的SFIC模型較為全面地呈現(xiàn)了多元主體解決復(fù)雜公共問題的協(xié)同過程，且被國內(nèi)外學(xué)者證實(shí)具有較高的普適性。

二、基于SFIC模型的老年教育項(xiàng)目協(xié)同治理分析框架

SFIC模型設(shè)定了影響協(xié)同結(jié)果的四個(gè)一級(jí)變量：初始條件、領(lǐng)導(dǎo)力、制度設(shè)計(jì)和協(xié)同過程，其中，協(xié)同過程是核心變量，其它三個(gè)變量為其關(guān)鍵背景。模型又進(jìn)一步將一級(jí)變量分解為更為精細(xì)的二級(jí)變量，詳細(xì)闡釋各變量在協(xié)同治理中的作用及影響意義。將SFIC模型用于老年教育項(xiàng)目協(xié)同治理研究，分析框架如圖1所示。

（一）初始條件

初始條件是指協(xié)同之前的現(xiàn)實(shí)狀況，SFIC模型中設(shè)定了主體資源差異性、協(xié)同動(dòng)機(jī)與協(xié)同經(jīng)驗(yàn)三個(gè)二級(jí)變量?；谖覈茖又频膯挝唤M織模式，各項(xiàng)目主體依托自身職能擁有的資源存在較大差異。在“智慧助老”公益項(xiàng)目（太原站）中，省、市衛(wèi)生健康行政部門作為項(xiàng)目發(fā)起與主導(dǎo)部門，通過政策與財(cái)政補(bǔ)貼引導(dǎo)其它主體的行為；T開放大學(xué)在近幾年開展“智慧助老”教學(xué)實(shí)踐中，積累了豐富的課程與師資資源；X志愿服務(wù)中心擁有特定的老年服務(wù)群體和豐富的社區(qū)服務(wù)經(jīng)驗(yàn)；D企業(yè)以發(fā)放出行優(yōu)惠券等激勵(lì)手段吸引目標(biāo)客戶，拓寬平臺(tái)使用范圍。協(xié)同動(dòng)機(jī)是實(shí)施多元主體協(xié)同的重要主觀原因，各方動(dòng)機(jī)越趨于一致，越有利于達(dá)成協(xié)同行動(dòng)。協(xié)同經(jīng)驗(yàn)是指各主體間合作或沖突的歷史，會(huì)對本項(xiàng)目合作之初的信任度產(chǎn)生影響。

（二）領(lǐng)導(dǎo)力

領(lǐng)導(dǎo)力被認(rèn)為是引導(dǎo)各方合作的關(guān)鍵因素。在西方國家，政府、企業(yè)與社會(huì)力量均可以發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，尤其是社會(huì)組織在平衡各方利益方面發(fā)揮了重要的潤滑劑功能。結(jié)合我國政治體制現(xiàn)狀，學(xué)者們在運(yùn)用SFIC模型時(shí)主要強(qiáng)調(diào)政府部門的領(lǐng)導(dǎo)作用，承擔(dān)實(shí)施激勵(lì)、調(diào)節(jié)沖突、設(shè)置議程等角色。2018年版的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中，將全國老齡工作委員會(huì)的職責(zé)整合，辦公室設(shè)在國家衛(wèi)生健康委，自此，衛(wèi)生健康部門成為老齡工作的主管部門。因此，“智慧助老”公益項(xiàng)目中的領(lǐng)導(dǎo)力量主要指各級(jí)衛(wèi)生健康行政部門，尤其是履行老齡委的議事協(xié)調(diào)職能。

（三）制度設(shè)計(jì)

制度設(shè)計(jì)旨在明確協(xié)同過程的規(guī)范框架，關(guān)乎協(xié)同的程序合法性，重點(diǎn)形成協(xié)同產(chǎn)生的基本規(guī)則，使每個(gè)參與者明確自己的責(zé)任分工。SFIC模型認(rèn)為多主體參與討論、明確基本規(guī)則、確保過程透明是制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵因素。國家衛(wèi)生健康委發(fā)布的關(guān)于“智慧助老”行動(dòng)的系列通知以及各地制定的工作方案，共同組成規(guī)范“智慧助老”項(xiàng)目協(xié)同行動(dòng)的制度體系，應(yīng)聚焦模型中的三個(gè)關(guān)鍵因素，使得協(xié)同更為明確。

（四）協(xié)同過程

SFIC模型將協(xié)同過程設(shè)定為包含面對面對話、建立信任、過程投入、達(dá)成共識(shí)、取得階段性成果五個(gè)環(huán)節(jié)的周期性循環(huán)過程。在“智慧助老”項(xiàng)目推進(jìn)過程中，充分溝通對話是協(xié)同治理的基石，是打破偏見和溝通障礙的關(guān)鍵。“智慧助老”項(xiàng)目協(xié)同治理基于各利益攸關(guān)方的信任，領(lǐng)導(dǎo)者有責(zé)任對各方之間的沖突對抗以信任方略加以補(bǔ)救?！爸腔壑稀表?xiàng)目各參與主體需要明確項(xiàng)目目標(biāo)，在共同目標(biāo)的引領(lǐng)下實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略、組織及技術(shù)層面的合作，確保項(xiàng)目協(xié)同過程的整體性，重視協(xié)同過程中的激勵(lì)投入，以提升各參與主體對協(xié)同過程的投入度。各參與主體在目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過程中逐步達(dá)成共識(shí)，理想狀態(tài)是達(dá)成核心價(jià)值聯(lián)盟，形成共同體，對共同價(jià)值做出一致性的確認(rèn)和追尋。階段性成果是協(xié)同過程中產(chǎn)生的“小收益”，是當(dāng)前協(xié)同行動(dòng)的有效反饋，有助于形成新一輪協(xié)同的良性循環(huán)。

三、老年教育項(xiàng)目協(xié)同治理困境分析

近幾年，老年教育相關(guān)主體已依托品牌項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了一定程度的行動(dòng)協(xié)同，在滿足老年群體學(xué)習(xí)需求方面成效顯著，但尚未形成協(xié)同發(fā)展機(jī)制，存在諸多協(xié)調(diào)與合作困境，制約了老年教育項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。在SFIC模型視角下，老年教育項(xiàng)目協(xié)同治理存在基礎(chǔ)薄弱、催化不足、規(guī)范闕如、聯(lián)動(dòng)不暢等困境。

（一）初始條件障礙：資源分散、協(xié)同基礎(chǔ)薄弱

初始條件包含的三個(gè)二級(jí)變量的具體現(xiàn)實(shí)情況，直接影響老年教育項(xiàng)目協(xié)同治理基礎(chǔ)是否夯實(shí)。在主體資源差異性方面，項(xiàng)目主體擁有的政策、課程、服務(wù)、市場等資源存在較大差異，且各主體歸屬不同的管理部門加劇了資源整合的難度，造成資源分散的格局，對項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和整體發(fā)展產(chǎn)生不利影響。如T開放大學(xué)作為教育部門直屬事業(yè)單位，長期在教育系統(tǒng)所屬的社區(qū)老年教育機(jī)構(gòu)從事教學(xué)活動(dòng)，卻在此次“智慧助老”公益項(xiàng)目中遭遇“進(jìn)社區(qū)”困境，究其原因在于來自衛(wèi)健部門的政策指令存在跨部門執(zhí)行難度。協(xié)同動(dòng)機(jī)方面，項(xiàng)目主體間資源分散配置的現(xiàn)狀弱化了各主體之間的彼此依賴關(guān)系，致使各方協(xié)同動(dòng)機(jī)不一，增加協(xié)調(diào)溝通成本。對地方衛(wèi)健部門而言，實(shí)施“智慧助老”公益項(xiàng)目主要來自于上級(jí)部門的任務(wù)驅(qū)動(dòng)，其對項(xiàng)目的投入程度與上級(jí)部門的激勵(lì)措施密不可分，本項(xiàng)目中，國家衛(wèi)生健康委主要以鼓勵(lì)各地探索建立“智慧助老”常態(tài)化、長效性工作機(jī)制為主，既無明確的正向激勵(lì)措施，又缺乏嚴(yán)厲的問責(zé)機(jī)制，致使地方衛(wèi)健部門持觀望態(tài)度，對項(xiàng)目投入的人、財(cái)、物等資源較為有限；對開放大學(xué)而言，其與老齡系統(tǒng)所屬的老年教育機(jī)構(gòu)間長期存在競爭關(guān)系，尤其在社區(qū)層面的生源競爭較為激烈，“教育”與“老齡”協(xié)同困境依然存在于本項(xiàng)目；對社會(huì)組織而言，雖然有深入老年群體的天然優(yōu)勢，但專業(yè)師資的缺乏使得其在項(xiàng)目開展過程中會(huì)進(jìn)行不同程度的變通，影響項(xiàng)目實(shí)施效果；對企業(yè)來說，難以精準(zhǔn)預(yù)期通過項(xiàng)目參與吸引優(yōu)質(zhì)客戶的數(shù)量，而老年人在運(yùn)用信息技術(shù)方面的弱勢更增加了結(jié)果的不確定性。最后，各主體均是首次參與“智慧助老”公益項(xiàng)目，缺乏前期合作經(jīng)驗(yàn)，建立彼此間的信任關(guān)系道阻且長。

（二）領(lǐng)導(dǎo)作用有限：職能重塑、協(xié)同催化不足

SFIC模型認(rèn)為，在起始條件面臨困境時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)力量在多元主體協(xié)同行動(dòng)中的催化作用不可或缺?！爸腔壑稀惫骓?xiàng)目在衛(wèi)健部門的領(lǐng)導(dǎo)下取得初步成效，推動(dòng)老年人運(yùn)用智能技術(shù)的能力不斷提升，但項(xiàng)目運(yùn)行過程中也凸顯出統(tǒng)籌協(xié)調(diào)乏力、引導(dǎo)動(dòng)員困難、激勵(lì)措施失效等困境，跨部門協(xié)同共治尚存短板，究其原因，與領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的職能轉(zhuǎn)變困境以及領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的不健全密不可分。一方面，衛(wèi)健部門首次承擔(dān)老齡工作委員會(huì)職能，工作性質(zhì)、內(nèi)容與之前差異較大，使其難以在短期內(nèi)完成職能轉(zhuǎn)變。老齡工作整體上屬于綜合性事務(wù)，包含老年健康、養(yǎng)老照護(hù)、設(shè)施建設(shè)、老年教育、精神關(guān)懷等方方面面，長期主管衛(wèi)生健康領(lǐng)域的衛(wèi)健部門在醫(yī)療支持領(lǐng)域可以發(fā)揮重要作用，但在其他領(lǐng)域的協(xié)調(diào)難度相對較大?！爸腔壑稀惫骓?xiàng)目不僅需要統(tǒng)籌開放大學(xué)、社會(huì)組織和企業(yè)的力量，還需加強(qiáng)與教育、民政、交通運(yùn)輸?shù)雀髯灾鞴懿块T的溝通協(xié)調(diào)，而缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)驗(yàn)的衛(wèi)健部門在項(xiàng)目期限內(nèi)難以有效整合各方力量，在引領(lǐng)各主體協(xié)同行動(dòng)時(shí)的催化作用不足。

另一方面，項(xiàng)目運(yùn)行過程中缺乏健全有效的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。在我國治理實(shí)踐中，成立領(lǐng)導(dǎo)小組已成為推動(dòng)上級(jí)項(xiàng)目落實(shí)的重要機(jī)制[8]，“智慧助老”公益項(xiàng)目也不例外，在項(xiàng)目之初即成立了主要由衛(wèi)健部門和開放大學(xué)人員組成的“智慧助老”工作領(lǐng)導(dǎo)組。領(lǐng)導(dǎo)小組的關(guān)鍵功能是協(xié)調(diào)，但其功能能否真正實(shí)現(xiàn)與其結(jié)構(gòu)設(shè)置、激勵(lì)機(jī)制、能否吸引領(lǐng)導(dǎo)注意力等因素息息相關(guān)[9]。從結(jié)構(gòu)看，領(lǐng)導(dǎo)組組長由衛(wèi)健部門分管老齡工作的副職擔(dān)任，和“一把手”相比，可以調(diào)動(dòng)的資源有限，且成員局限于衛(wèi)健部門和開放大學(xué)，未涉及社會(huì)組織、企業(yè)與其主管部門，不利于建立項(xiàng)目主體間的信息溝通渠道；從激勵(lì)機(jī)制看，“智慧助老”公益項(xiàng)目屬于臨時(shí)承接的工作任務(wù)，尚未被納入地方衛(wèi)健部門的中心工作，領(lǐng)導(dǎo)小組難以運(yùn)用簽署責(zé)任狀、“一票否決”等強(qiáng)激勵(lì)措施，在一定程度上消解了其協(xié)調(diào)功能；從吸引領(lǐng)導(dǎo)注意力看，衛(wèi)健部門承擔(dān)老齡委的職能是基于“應(yīng)對人口老齡化，健康是最核心問題”成為共識(shí)的背景之下，其重點(diǎn)職責(zé)在于推進(jìn)老年健康服務(wù)體系建設(shè)和醫(yī)養(yǎng)結(jié)合工作，老年教育雖是老齡工作的重要組成部分，但不在此階段重點(diǎn)工作范疇，難以吸引領(lǐng)導(dǎo)注意力，導(dǎo)致項(xiàng)目可支配資源不足，增加協(xié)調(diào)困難。

（三）制度設(shè)計(jì)缺陷：責(zé)任模糊、協(xié)同規(guī)范闕如

梳理“智慧助老”公益項(xiàng)目制度體系，發(fā)現(xiàn)在制度設(shè)計(jì)方面存在政策開放性不足、規(guī)則不清晰、過程不透明等問題，協(xié)同規(guī)范尚未建立，進(jìn)而導(dǎo)致各參與主體對自己的責(zé)任分工存在模糊認(rèn)識(shí)，影響協(xié)同效能的發(fā)揮。首先，政策開放性不足。保持政策全過程尤其是制定和執(zhí)行階段的開放性，是確保政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要保障。中央及地方“智慧助老”政策的出臺(tái)均缺乏公開的征求意見過程，沒有充分吸收項(xiàng)目各主體的意見，尤其是社會(huì)組織和企業(yè)方的訴求基本被忽視，加上平時(shí)主體業(yè)務(wù)較少涉及“智慧助老”項(xiàng)目，致使他們對政策的熟悉程度明顯低于職能所在的衛(wèi)健部門和業(yè)務(wù)熟練的開放大學(xué)，增加了項(xiàng)目執(zhí)行過程中的協(xié)調(diào)難度；其次，協(xié)同規(guī)則不清晰。“智慧助老”公益項(xiàng)目制度設(shè)計(jì)并未進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的協(xié)同渠道，雖然國家衛(wèi)健委文件中明確要求“各地衛(wèi)生健康部門要切實(shí)履行好老齡辦工作職能，加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，強(qiáng)化與老齡委成員單位間的協(xié)調(diào)合作和資源整合”，但由于政策制定路徑依賴，地方衛(wèi)健部門出臺(tái)的實(shí)施方案和上級(jí)政策內(nèi)容高度相似，未明確劃分項(xiàng)目各主體的任務(wù)目標(biāo)、權(quán)責(zé)清單以及彼此間的合作規(guī)則、沖突處理等協(xié)同關(guān)鍵事項(xiàng)，導(dǎo)致許多項(xiàng)目細(xì)節(jié)問題需要通過臨時(shí)性的商討來解決，降低了各項(xiàng)目主體的協(xié)同行動(dòng)實(shí)效。最后，協(xié)同過程不透明。在公共政策領(lǐng)域，建立信息公開制度是彌補(bǔ)各利益相關(guān)方信息不對稱、確保政策過程透明的有效途徑，因此，SFIC模型強(qiáng)調(diào)信息公開對于協(xié)同過程透明的重要性。在“智慧助老”公益項(xiàng)目中，地方衛(wèi)健部門官方微信成為信息公開的主要途徑，瀏覽官微內(nèi)容發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目信息公開主要限于課程介紹、活動(dòng)新聞等內(nèi)容，對于項(xiàng)目中老年志愿者招募、出行平臺(tái)推廣等目標(biāo)群體關(guān)心的信息尚未涉及，增加了目標(biāo)群體獲悉政策意圖進(jìn)而參與項(xiàng)目的成本，不利于政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（四）協(xié)同過程阻塞：對話受阻、協(xié)同聯(lián)動(dòng)不暢

協(xié)同過程受前三個(gè)變量影響，直接作用于項(xiàng)目結(jié)果。“智慧助老”公益項(xiàng)目在初始條件、領(lǐng)導(dǎo)作用、制度設(shè)計(jì)等方面的短板，使得各主體在協(xié)同過程中聯(lián)動(dòng)不暢，尚未形成良性循環(huán)。第一，缺乏對話溝通平臺(tái)，信任建設(shè)乏力。項(xiàng)目運(yùn)行過程中始終缺乏面對面對話溝通平臺(tái)，所有主體均參與的事項(xiàng)主要限于更具象征性意義的項(xiàng)目啟動(dòng)儀式、結(jié)束儀式等，對合作細(xì)節(jié)等關(guān)鍵事項(xiàng)未進(jìn)行充分交流，導(dǎo)致各主體無法及時(shí)獲取彼此的真實(shí)訴求，合作遇到問題容易久拖不決，影響信任關(guān)系的建立。第二，缺乏目標(biāo)引領(lǐng)，過程投入不足。國家層面關(guān)于“智慧助老”公益行動(dòng)的部署較為宏觀，地方層面又未因地制宜設(shè)定具有導(dǎo)向性和確定性的項(xiàng)目目標(biāo)，導(dǎo)致項(xiàng)目主體間出現(xiàn)目標(biāo)異化與利益分散的局面，對項(xiàng)目的投入僅限于舉辦具體活動(dòng)層面，尚未實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略和組織層面的深度合作。第三，共識(shí)尚未達(dá)成，階段性成果有待完善。隨著項(xiàng)目深入，各主體對“智慧助老”的意義、價(jià)值等宏觀認(rèn)知不斷提升，但受信任缺乏及目標(biāo)異化現(xiàn)狀的影響，尚未形成一致的協(xié)同共識(shí)及行動(dòng)策略。就階段性成果而言，主要量化為課程數(shù)量、活動(dòng)次數(shù)、志愿者人數(shù)等數(shù)字產(chǎn)出，關(guān)于課程質(zhì)量、活動(dòng)轉(zhuǎn)化、志愿者服務(wù)質(zhì)量等項(xiàng)目效果還需深化。

四、老年教育項(xiàng)目協(xié)同治理破解路徑

針對老年教育項(xiàng)目協(xié)同治理的主要困境，遵循SFIC模型分析邏輯，圍繞初始條件、領(lǐng)導(dǎo)力、制度設(shè)計(jì)和協(xié)同過程四要素思考破解路徑。

（一）建立清單管理機(jī)制，夯實(shí)協(xié)同治理初始基礎(chǔ)

面對老年教育項(xiàng)目資源分散、主體動(dòng)機(jī)各異的初始困境，作為“元治理”的唯一主體，政府部門必須承擔(dān)起跨部門資源整合的職責(zé)。自2018年，優(yōu)化協(xié)同高效被確立為深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的重要原則之后，各地黨政機(jī)構(gòu)開展了大量的跨部門協(xié)同探索，其中引入治理事項(xiàng)清單管理機(jī)制成為有益的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)[10]，可為本研究提供破題思路。第一，圍繞協(xié)同問題和需求建立老年教育項(xiàng)目清單。各主體先行梳理需要其他主體配合的事項(xiàng)，同時(shí)預(yù)估需要的回應(yīng)時(shí)限，政府部門作為項(xiàng)目主導(dǎo)方收集各方協(xié)同問題和需求，并征求被請求主體的意見和建議，初步形成各主體認(rèn)可的項(xiàng)目清單，為便于后期工作開展，項(xiàng)目主導(dǎo)部門應(yīng)進(jìn)一步征求學(xué)校、社會(huì)組織和企業(yè)各自主管行政部門的意見，評估項(xiàng)目清單的可操作性，經(jīng)過充分磋商形成最終的項(xiàng)目清單。第二，建立老年教育項(xiàng)目清單配套機(jī)制。鼓勵(lì)各主體簽訂項(xiàng)目合作協(xié)議書，明確具體合作事項(xiàng)、期限、各方權(quán)責(zé)內(nèi)容、爭議處理辦法等，使得協(xié)同更為明確；充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，構(gòu)建老年教育項(xiàng)目協(xié)同治理信息資源共享平臺(tái)，定期公布清單辦理情況并動(dòng)態(tài)調(diào)整清單名錄，通過信息共享不斷耦合各主體需求以達(dá)成共識(shí)；建立清單銷號(hào)制度，明確清單銷號(hào)標(biāo)準(zhǔn)和程序，確保老年教育項(xiàng)目在規(guī)定時(shí)限內(nèi)完成既定目標(biāo)。第三，以老年教育項(xiàng)目清單為切入口深化合作共識(shí)。雖然老年教育項(xiàng)目目標(biāo)完成后即宣告結(jié)束，但主導(dǎo)部門應(yīng)帶領(lǐng)各方主體朝著達(dá)成核心價(jià)值聯(lián)盟的方向努力，促使各主體在項(xiàng)目清單的制定、調(diào)整、銷號(hào)等過程中不斷增進(jìn)信任、理解和共識(shí)，激發(fā)各主體合作動(dòng)機(jī)，努力將一次性合作行動(dòng)轉(zhuǎn)化為持久穩(wěn)定的合作關(guān)系。

（二）健全領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制，強(qiáng)化協(xié)同治理領(lǐng)導(dǎo)力量

在最新一輪機(jī)構(gòu)改革中，老齡委辦公室重新劃歸民政部，和衛(wèi)健部門不同，民政部由于長期承擔(dān)老齡工作職能，擁有整合資源、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)優(yōu)勢，較少面臨職能轉(zhuǎn)變困境。在項(xiàng)目制成為老年教育發(fā)展的重要載體背景之下，健全項(xiàng)目推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制成為主管部門的重要課題。首先，科學(xué)設(shè)計(jì)領(lǐng)導(dǎo)小組結(jié)構(gòu)，確保權(quán)威集中以實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)功能。可從領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)和執(zhí)行系統(tǒng)兩個(gè)層面入手[11]，領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)包括領(lǐng)導(dǎo)小組組長、副組長和成員，領(lǐng)導(dǎo)小組組長行政級(jí)別越高，越容易調(diào)動(dòng)各方資源實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)功能。隨著老年教育的規(guī)范化發(fā)展，不少地區(qū)設(shè)立了老年教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組，且組長由當(dāng)?shù)攸h委或政府現(xiàn)任主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任[Jc8SMmSfGLX60mKjqBff//dh2odXd7HcVQMrGhzfjcY=12]，具有較高的行政權(quán)威。老年教育項(xiàng)目主導(dǎo)部門應(yīng)“借力”老年教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長權(quán)威，提升項(xiàng)目推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組的地位。小組成員應(yīng)囊括所有的利益相關(guān)方，尤其是企業(yè)、社會(huì)組織方及其主管部門，以提升參與項(xiàng)目的積極性和責(zé)任感。執(zhí)行系統(tǒng)指領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，一般應(yīng)設(shè)置在項(xiàng)目主導(dǎo)行政部門，具體推進(jìn)項(xiàng)目的實(shí)施。其次，運(yùn)用目標(biāo)管理責(zé)任等激勵(lì)機(jī)制保障權(quán)威有效發(fā)揮。雖然項(xiàng)目開展具有一次性，但可借勢老年教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組權(quán)威，推動(dòng)老年教育項(xiàng)目成為成員單位的常規(guī)工作，利用目標(biāo)管理責(zé)任制驅(qū)動(dòng)成員單位重視并完成項(xiàng)目。最后，提升老年教育項(xiàng)目實(shí)效，以吸引領(lǐng)導(dǎo)注意力。隨著老齡工作重心由健康管理到綜合管理的轉(zhuǎn)變，老年教育工作將越來越得到黨和政府的重視。雖然領(lǐng)導(dǎo)重視有利于項(xiàng)目的開展，但“打鐵還需自身硬”，唯有各主體形成合力，不斷提升老年教育項(xiàng)目實(shí)效，為應(yīng)對人口老齡化提供破題良策，方可持續(xù)吸引領(lǐng)導(dǎo)注意力，形成良性循環(huán)。

（三）完善政策設(shè)計(jì)機(jī)制，加強(qiáng)協(xié)同治理制度保障

有效的制度安排有助于明晰責(zé)任，減少協(xié)同成本和不確定性，理順并規(guī)制不同利益主體間的關(guān)系，將阻礙協(xié)同治理的因素降至最低。針對老年教育項(xiàng)目協(xié)同治理過程中的制度設(shè)計(jì)缺陷，可從提升開放性、規(guī)則清晰性和過程透明性三方面予以完善。開放性方面，中央及地方相關(guān)政策在正式出臺(tái)前均應(yīng)設(shè)置公開征求意見環(huán)節(jié)，且征求對象應(yīng)覆蓋項(xiàng)目所有參與主體，尤其是針對社會(huì)組織或企業(yè)方的專項(xiàng)磋商會(huì)是提升開放性與民主性的重要舉措，有利于獲取真實(shí)訴求。同時(shí)，政策出臺(tái)后應(yīng)繼續(xù)開放執(zhí)行階段的跟蹤反饋渠道，以適應(yīng)不斷變化的形勢與需求；規(guī)則清晰性方面，地方行政部門應(yīng)運(yùn)用好老年教育項(xiàng)目清單運(yùn)行機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本地老年教育發(fā)展情況因地制宜出臺(tái)屬地政策，明晰任務(wù)目標(biāo)、權(quán)責(zé)清單、協(xié)同規(guī)則等關(guān)鍵內(nèi)容，并逐步上升到制度化層面；過程透明性方面，按照政府部門信息公開要求，圍繞各參與主體與政策對象關(guān)切的問題完善課程信息、志愿者招募、出行平臺(tái)信息等主動(dòng)公開事項(xiàng)；同時(shí)，規(guī)范依申請公開機(jī)制，對于公眾要求公開的事項(xiàng)，應(yīng)按照規(guī)定予以受理與答復(fù)，保障公眾的知情權(quán)；在此基礎(chǔ)上，拓寬信息公開渠道，可依托政府網(wǎng)站開通老年教育項(xiàng)目公開事項(xiàng)專欄，也可利用官方微信、微博等平臺(tái)進(jìn)行精準(zhǔn)推送，需要注意的是，老年教育項(xiàng)目的受眾以老年群體為主，主管部門應(yīng)充分考慮老年人的使用習(xí)慣和服務(wù)需求，注重推進(jìn)信息公開平臺(tái)的適老化設(shè)計(jì)與改造。

（四）搭建對話溝通機(jī)制，形成協(xié)同治理良性循環(huán)

對話溝通作為協(xié)同過程的起始環(huán)節(jié)，對后續(xù)各環(huán)節(jié)及整個(gè)協(xié)同過程均有影響，項(xiàng)目主導(dǎo)部門應(yīng)重視對話溝通機(jī)制的建立，為協(xié)同治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)營造良好開端。一是暢通對話溝通渠道，注重發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)小組工作調(diào)度會(huì)、座談會(huì)等面對面對話平臺(tái)的作用，可借鑒圓桌會(huì)議形式，促進(jìn)多元主體間平等交流，同時(shí)，搭建線上溝通平臺(tái)，及時(shí)獲取項(xiàng)目進(jìn)展信息，提升對話效率。二是注重制度化、形成對話溝通機(jī)制，廣泛征集項(xiàng)目主體及老年群體對對話溝通平臺(tái)建設(shè)的意見、建議，明確對話溝通平臺(tái)的作用機(jī)理、運(yùn)作模式、規(guī)劃發(fā)展等重要事項(xiàng)，形成凝聚多元主體共識(shí)的對話溝通程序和相關(guān)制度性文件，以消解各主體追求共同利益的潛在障礙因素。三是引入項(xiàng)目評估與反饋機(jī)制。評估與反饋機(jī)制是加強(qiáng)多元主體信息聯(lián)動(dòng)性、提升溝通效能的有力抓手，也是提升協(xié)同治理能力的重要手段[13]，因此，在老年教育項(xiàng)目協(xié)同治理實(shí)踐中必須關(guān)注評估與反饋內(nèi)容。一方面，應(yīng)建立科學(xué)全面的項(xiàng)目評估標(biāo)準(zhǔn)，可依據(jù)SFIC模型要素設(shè)計(jì)評估指標(biāo)，凸顯各主體資源投入度、參與協(xié)商議事程度、項(xiàng)目信息公開度、對話溝通平臺(tái)使用率等協(xié)同治理要素，以評估工作強(qiáng)化各主體對項(xiàng)目目標(biāo)和協(xié)同行動(dòng)的認(rèn)可度。另一方面，要完善評估結(jié)果反饋機(jī)制，遵循“上傳—下達(dá)—回應(yīng)”的溝通流程，將評估結(jié)果及時(shí)準(zhǔn)確傳達(dá)至各參與主體，各主體據(jù)此調(diào)整或重新制定項(xiàng)目規(guī)劃與措施，從而更有針對性地實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)，促進(jìn)協(xié)同治理成果產(chǎn)出。

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［責(zé)任編輯 李 帆］

［作者簡介］岳君（1988— ），女，山西省長治市人，太原開放大學(xué)講師。

*［基金項(xiàng)目］山西開放大學(xué)2023年度校級(jí)課題“協(xié)同治理視閾下老年教育項(xiàng)目化推進(jìn)機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：SXKDKT202302）。