摘要：行政問責(zé)和政治問責(zé)是國家治理機制的重要組成部分。隨著行政問責(zé)向政治問責(zé)的不斷轉(zhuǎn)變，我國強問責(zé)的體系與態(tài)勢已經(jīng)形成，并產(chǎn)生了常態(tài)化的治理效應(yīng)。這不僅有效地遏制了政府官員在風(fēng)險應(yīng)對或國家重大政策執(zhí)行上的避責(zé)行為，而且在很大程度上清除了形式主義和官僚主義。但是，隨著政治問責(zé)的普遍運用，強問責(zé)效應(yīng)也產(chǎn)生了某種結(jié)構(gòu)性悖論：在風(fēng)險應(yīng)對或重大政策執(zhí)行中，一旦完成目標(biāo)任務(wù)的預(yù)期具有高不確定性，則問責(zé)越強，官員越有可能尋求“反授權(quán)”、“不作為”、“尋找替罪羊”和隱藏信息等避責(zé)行為。同時，強問責(zé)也不斷消解常規(guī)性工作中“一票否決制”行政問責(zé)的正效應(yīng)和“競爭錦標(biāo)賽”的效率激勵。這主要是由風(fēng)險應(yīng)對或重大政策執(zhí)行成效的不確定性、目標(biāo)管理導(dǎo)向的“一刀切”和基層權(quán)責(zé)的不對等所導(dǎo)致的。因此，要化解強問責(zé)效應(yīng)的結(jié)構(gòu)性悖論， 就應(yīng)明確政治問責(zé)與行政問責(zé)的范疇、精細(xì)化責(zé)任區(qū)分與追究機制、優(yōu)化基層權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)、健全容錯與激勵機制，從而提高地方政府尤其是基層政府的治理效能。

關(guān)鍵詞：問責(zé)；避責(zé)；悖論；問責(zé)效應(yīng)；政治問責(zé)

基金項目：安徽省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目“鄉(xiāng)村振興背景下安徽農(nóng)地代際性拋荒與耦合治理研究”（AHSKQ2021D198）

中圖分類號：D63 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-854X（2024）09-0056-06

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記提出“有權(quán)就有責(zé)，權(quán)責(zé)要對等”（1），“落實全面從嚴(yán)治黨政治責(zé)任，用好問責(zé)利器”（2）。通過規(guī)范權(quán)力運行和落實全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任，我們形成了反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢，有力整治和消除了形式主義、官僚主義和懶政行為，提高了黨和政府的執(zhí)政和治理效能。但是，隨著政府危機管理中問責(zé)的進一步強化，不同形式的避責(zé)行為亦不斷產(chǎn)生。問責(zé)與避責(zé)是一個矛盾統(tǒng)一體，有問責(zé)就有避責(zé)。在責(zé)任政治中，避責(zé)是政府官員基于利益計算應(yīng)對問責(zé)的具體表現(xiàn)（3），是官員在面臨問責(zé)時的一種自保行為 （4）。問責(zé)與避責(zé)存在明顯的正相關(guān)，高強度的問責(zé)有時可能導(dǎo)致更為激烈的避責(zé)行為（5）。在強問責(zé)壓力下，地方政府和官員的避責(zé)行為往往更加隱蔽，一方面表現(xiàn)為適度遵從和謹(jǐn)慎反抗，象征性地遵從上級安排和選擇性地執(zhí)行命令，以期滿足上級要求的最低標(biāo)準(zhǔn)，另一方面又力圖巧妙地避免直接與上級權(quán)威形成公開對抗，以風(fēng)險最小化的避責(zé)行為應(yīng)對日益嚴(yán)格執(zhí)行的規(guī)章制度和行為準(zhǔn)則（6）。這種問責(zé)愈嚴(yán)、避責(zé)愈甚的現(xiàn)象，在具體實踐中往往具有差異化、類型化特征，體現(xiàn)為基層官員的選擇性避責(zé)和問責(zé)效應(yīng)的結(jié)構(gòu)化悖論。本文將聚焦行政問責(zé)向政治問責(zé)轉(zhuǎn)變背景下強問責(zé)效應(yīng)的結(jié)構(gòu)性悖論，分析其生成邏輯并提出化解策略。

一、強問責(zé)成為一種新常態(tài)

問責(zé)是對官員失職或不作為的一種責(zé)任追究和負(fù)激勵，以促使其在今后的工作中積極履行職責(zé)。一般而言，根據(jù)問責(zé)主體、對象、內(nèi)容的不同，可以把問責(zé)分為政治問責(zé)、行政問責(zé)、社會問責(zé)和法律問責(zé)。其中行政問責(zé)與政治問責(zé)在長期的歷史發(fā)展中形成了系統(tǒng)的運行結(jié)構(gòu)，成為我國國家治理機制的重要組成部分，對提高黨和政府的治理效能起著重要的作用。

到現(xiàn)在為止，學(xué)界對行政問責(zé)與政治問責(zé)的認(rèn)知仍然相當(dāng)模糊和混亂，未能很好地自恰于我國的政治結(jié)構(gòu)。從當(dāng)前的理論研究來看，對二者界定與區(qū)分的邏輯起點是古德諾的政治與行政二分法。古德諾認(rèn)為政治是國家意志的表達，而行政是國家意志的執(zhí)行（7），所以從國家機構(gòu)的功能分立上可以把政治問責(zé)歸為決策中的問責(zé)，把行政問責(zé)歸為執(zhí)行中的問責(zé)。如果立法機構(gòu)在決策過程中未能依法履行應(yīng)盡職責(zé)或出現(xiàn)失誤，就要追究其政治責(zé)任；如果行政機構(gòu)在執(zhí)行法律和政策上未能履行應(yīng)盡職責(zé)或出現(xiàn)失誤，就要追究其行政責(zé)任（8）。同時，也有學(xué)者從問責(zé)主體、問責(zé)對象、問責(zé)范圍、問責(zé)事由和問責(zé)后果等方面區(qū)分政治問責(zé)與行政問責(zé)。一是在問責(zé)主體方面，政治問責(zé)的主體包括社會公眾、代議機關(guān)和執(zhí)政黨，而行政問責(zé)的主體僅為作為公共權(quán)力行使者的上級領(lǐng)導(dǎo)。二是在問責(zé)對象方面，政治問責(zé)的對象既包括行政機關(guān)的政治官員，也包括非行政機關(guān)的政治官員，而行政問責(zé)的對象只包括行政機關(guān)的公共權(quán)力行使者。三是在問責(zé)范圍方面，政治問責(zé)側(cè)重于公共決策領(lǐng)域，而行政問責(zé)的范圍包括公共權(quán)力行使的各個環(huán)節(jié)。四是在問責(zé)事由方面，政治問責(zé)的事由包括是否符合民意，而行政問責(zé)的事由主要為主觀過錯。五是在問責(zé)后果方面，政治問責(zé)的后果在于政治信任流失甚至喪失，而行政問責(zé)的后果主要為行政處分。（9）

在此基礎(chǔ)上，結(jié)合我國的政治運行結(jié)構(gòu)，可以對政治問責(zé)與行政問責(zé)作出如下界分：政治問責(zé)是在委托-代理結(jié)構(gòu)中形成的，本質(zhì)上屬于相對于行政體系而言的外部問責(zé)范疇；行政問責(zé)是層級政府中行政首腦對官員及工作人員在工作上造成失誤或者未能完成目標(biāo)績效所實施的懲罰性激勵管理，屬于上級對下級的科層制內(nèi)部問責(zé)。在堅持中國共產(chǎn)黨對一切工作全面和集中領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力結(jié)構(gòu)下，政治問責(zé)的主體是全體人民，中國共產(chǎn)黨受人民的委托成為政治問責(zé)的執(zhí)行主體，其問責(zé)權(quán)力是通過委托-代理傳遞的，問責(zé)對象是政治體系中的全體領(lǐng)導(dǎo)干部，問責(zé)的依據(jù)是黨規(guī)黨紀(jì)和相關(guān)法律管理制度，問責(zé)的動力來源于上級黨組織和政治動員；行政問責(zé)的主體是上級行政首腦，問責(zé)的對象是下級官員和普通工作人員，問責(zé)的依據(jù)是組織管理制度，問責(zé)的動力來源于上級行政組織領(lǐng)導(dǎo)和管理目標(biāo)的推動。此外，政治問責(zé)與行政問責(zé)的區(qū)別還有，政治問責(zé)相關(guān)事件的發(fā)生具有不確定性，而行政問責(zé)具有事務(wù)管理的確定性和常規(guī)性。

從嚴(yán)格意義上說，作為我國國家治理機制的重要組成部分，政治問責(zé)早在改革開放以前就一直存在，那時主要運用在政治動員、政治路線選擇和權(quán)力監(jiān)督上。而行政問責(zé)源于20世紀(jì)八九十年代“一票否決制”的政府層級管理。當(dāng)時，由于中央向地方政府放權(quán)，政府向市場放權(quán)，特別是中央與地方政府實行“分灶吃飯”的財政體制，中央財政能力較弱，由此導(dǎo)致中央政府對地方政府的領(lǐng)導(dǎo)力減弱。為了加強地方政府的政策執(zhí)行力，我國在推進分稅制改革和加強中央政府財政能力的同時，把干部任用與政策執(zhí)行的目標(biāo)結(jié)合起來，建構(gòu)了“一票否決制”的行政問責(zé)，以加強對地方政府的層級績效管理。

“一票否決制”發(fā)端于地方政府，最初主要用于基層政府計劃生育工作的績效考核管理，后來擴展到社會治安綜合治理、農(nóng)民減負(fù)、環(huán)境保護、食品安全監(jiān)管等工作，最后泛化到黨風(fēng)政風(fēng)、公共衛(wèi)生和脫貧攻堅等眾多領(lǐng)域。其核心動力就是政治激勵和經(jīng)濟激勵，即如果基層政府和相關(guān)責(zé)任人未能完成被列入一票否決的“硬指標(biāo)”，那么，其年度工作業(yè)績就會被全盤否定，主要領(lǐng)導(dǎo)干部和相關(guān)責(zé)任人在一年內(nèi)的評優(yōu)、晉升和表彰獎勵資格被取消（10），同時在經(jīng)濟上也不能獲得相應(yīng)的獎勵。如果出現(xiàn)諸如安全生產(chǎn)、信訪維穩(wěn)等方面的重大事件，還要對相關(guān)責(zé)任人采取就地免職、降職、降級等懲罰。免職、降職、降級懲罰是最高程度的行政問責(zé)，但很少運用，其在本質(zhì)上屬于非常規(guī)性行政問責(zé)方式，激勵作用的范圍相對有限?？梢?，“一票否決制”是一種政府內(nèi)部上級對下級的常規(guī)性行政問責(zé)，也是政府績效管理的一種方式，能夠產(chǎn)生持續(xù)的激勵效應(yīng)。

隨著地方政府管理體制的進一步創(chuàng)新，無論是常規(guī)性行政問責(zé)，還是非常規(guī)性行政問責(zé)，都要通過“行政發(fā)包制”和“晉升錦標(biāo)賽”的激勵來實現(xiàn)。行政發(fā)包制是在壓力型體制中形成的，即自中央到地方政府，行政壓力逐級傳遞，直到基層政府，所以縣鄉(xiāng)政府是壓力的最終承載體。在具體實踐中，縣級政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂一系列責(zé)任狀，把“一票否決制”嵌入其中，以此作為考核其績效的一種重要手段（11），以一票否決或者末位淘汰的方式對落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或官員進行懲罰。而同級政府的行政首腦之間為了晉升職務(wù)而展開競爭，形成縱向“發(fā)包”與橫向“競爭”的“晉升錦標(biāo)賽”（12）。所以說，“一票否決制”的行政問責(zé)依托于自上而下的委托-代理機制，運行于政府內(nèi)部管理的全過程，既有基于橫向“競爭”的職務(wù)晉升正激勵，又有取消升職資格甚至免職、降職、降級的負(fù)激勵，這就解決了從中央到地方政府多層級治理所產(chǎn)生的政策偏離和效率衰減難題，由此推動國家治理體制進一步走向科學(xué)化和現(xiàn)代化。

但是，隨著政府管理事務(wù)的不斷增多和管理職能的擴大，特別是不確定性重大風(fēng)險的加大，“一票否決制”的行政問責(zé)與“行政發(fā)包制”和“晉升錦標(biāo)賽”的激勵很難滿足突發(fā)性風(fēng)險管理或中央重大政策執(zhí)行的需要，這就需要建構(gòu)自上而下的全局性、系統(tǒng)性和非常規(guī)性的政治動員機制，以應(yīng)對各種突發(fā)風(fēng)險和推動中央重大政策的有效執(zhí)行。由此，黨的十九大提出堅持黨對一切工作的全面和集中領(lǐng)導(dǎo)，以加強各級黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)能力和執(zhí)行力，并在“一票否決制”常規(guī)性行政問責(zé)、“行政發(fā)包制”和“晉升錦標(biāo)賽”激勵的基礎(chǔ)上，建立了一套與領(lǐng)導(dǎo)干部主體責(zé)任制相結(jié)合的政治問責(zé)制度體系。其中，2019年修訂的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》進一步明確了領(lǐng)導(dǎo)干部的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，其相關(guān)條款規(guī)定：“黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子在職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)有全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人和直接主管的班子成員在職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，參與決策和工作的班子成員在職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”。對黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)，根據(jù)危害程度以及具體情況，可以采取通報、誡勉、組織調(diào)整或者組織處理、紀(jì)律處分等方式。而組織調(diào)整或者組織處理就是“對失職失責(zé)、危害較重，不適宜擔(dān)任現(xiàn)職的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)情況采取停職檢查、調(diào)整職務(wù)、責(zé)令辭職、免職、降職等措施”。隨著政治問責(zé)的全面實施，我國形成了行政問責(zé)與政治問責(zé)雙重結(jié)構(gòu)的強問責(zé)格局與體系。

在近幾年的強問責(zé)實施中，因政治問責(zé)而被免職、降職的既有低級別領(lǐng)導(dǎo)干部，也有中高級領(lǐng)導(dǎo)干部，強問責(zé)已成為一種新常態(tài)。這極大地提高了地方政府在風(fēng)險應(yīng)對和重大政策執(zhí)行中的效能，但也一定程度上產(chǎn)生了強問責(zé)效應(yīng)的結(jié)構(gòu)性悖論。

二、強問責(zé)效應(yīng)的結(jié)構(gòu)性悖論及其生成邏輯

強問責(zé)效應(yīng)的結(jié)構(gòu)性悖論與官員的理性行為選擇有關(guān)，能夠運用維克托·弗魯姆的期望理論得到很好的解釋。一般而言，官員只要通過努力工作，就能夠?qū)崿F(xiàn)工作目標(biāo)，而不會被問責(zé)，所以在一定的閾值范圍內(nèi)，問責(zé)強度與目標(biāo)效價呈正相關(guān)，即目標(biāo)效價隨著問責(zé)強度的增大而升高，官員努力工作的動機也隨之增強，這時，強問責(zé)能夠?qū)崿F(xiàn)正效應(yīng)。但是，如果在風(fēng)險應(yīng)對或重大政策執(zhí)行中，因為某種條件或事項性質(zhì)的限制，不論官員如何努力，都很難實現(xiàn)工作目標(biāo)，都可能被問責(zé)，這時目標(biāo)效價就會隨著問責(zé)強度的增大而降低，二者呈負(fù)相關(guān)，由此導(dǎo)致官員努力實現(xiàn)工作目標(biāo)的動機減弱或喪失。特別是在對政治問責(zé)不作結(jié)構(gòu)性區(qū)分，而且將其覆蓋官員在常規(guī)性工作中的成績時，就會挫傷官員的努力動機。于是，在現(xiàn)實中就形成了強問責(zé)效應(yīng)的結(jié)構(gòu)性悖論：在風(fēng)險管理或重大政策執(zhí)行中，如果風(fēng)險管理具有高可控性或重大政策執(zhí)行成效具有高確定性，強問責(zé)就可以高度抑制官員的避責(zé)行為，并在很大程度上遏制形式主義與官僚主義，提升地方政府應(yīng)對重大風(fēng)險或執(zhí)行重大政策的能力；如果風(fēng)險管理具有高不可控性或者重大政策執(zhí)行成效具有高不確定性，則強問責(zé)往往會引發(fā)官員更強的避責(zé)動機，而且層級越低，反激勵越強。在常規(guī)性工作中，強問責(zé)往往也會導(dǎo)致官員尤其是低層級官員積極尋求避責(zé)，從而消減“一票否決制”的行政問責(zé)效應(yīng)和“競爭錦標(biāo)賽”的效率激勵。

在現(xiàn)代責(zé)任政治中，避責(zé)是公職人員應(yīng)對懲戒措施的策略性行為，以規(guī)避其直接或潛在的責(zé)任，從而避免自身利益受損。（13）問責(zé)與避責(zé)是一對共生范疇，內(nèi)含有“因果關(guān)系”與“雙向互動”的雙重邏輯。問責(zé)主體與被問責(zé)主體之間形成互動和博弈過程，類似于“貓捉老鼠”游戲——問責(zé)者追著問責(zé)，而被問責(zé)者則忙于避責(zé)。（14）所以，不論問責(zé)如何合情、合理和合法，不論制度如何完善和組織環(huán)境如何優(yōu)化，只要有問責(zé)，就會產(chǎn)生避責(zé)，而且二者在一定條件下呈現(xiàn)正相關(guān)。

一般而言，常規(guī)性避責(zé)策略有“反授權(quán)”、“不作為”、“尋找替罪羊”和隱藏信息等。其中，“反授權(quán)”和“不作為”是事前避責(zé)，而“尋找替罪羊”和隱藏信息為事后避責(zé)?！胺词跈?quán)”，即下級通過規(guī)范性程序向上級報備而形成共同決策，以此向上級轉(zhuǎn)嫁責(zé)任。其更多地存在于縣鄉(xiāng)層級政府內(nèi)部的上下級關(guān)系中，下級可以借助上級權(quán)力尋求庇護而規(guī)避風(fēng)險。（15）“不作為”，主要通過程序化和形式化的方式規(guī)避責(zé)任。如在表面上遵從指令，忙碌工作，以各類指示、會議、發(fā)文、檢查強力部署和落實工作，完成基本程序和動作，而在實際上忙而不動，用制度、規(guī)則和程序等應(yīng)對上級指令和催促，將其淹沒在日常行政過程中（16），換言之，就是用懶政的方式規(guī)避責(zé)任。“尋找替罪羊”，即將責(zé)任加以分解，使其層層向下轉(zhuǎn)移，以達到逃脫問責(zé)的目的。“尋找替罪羊”相對容易發(fā)生在長鏈條的“委托-代理”組織結(jié)構(gòu)中，這是由這種組織結(jié)構(gòu)的責(zé)任關(guān)系趨于復(fù)雜化所決定的。作為上級的代理者和下級的委托者，地方政府可以通過層層轉(zhuǎn)移責(zé)任來消解自身被問責(zé)的困局。（17）隱藏信息，即通過技術(shù)手段封鎖和遮蔽信息，阻止事件的擴大化和社會的關(guān)注。（18）

從嚴(yán)格意義上講，以上避責(zé)是伴隨著“一票否決制”的行政問責(zé)而產(chǎn)生的。實行“一票否決制”的行政問責(zé)就是為了解決我國從中央到地方五個層級政府的鏈條過長所導(dǎo)致的政策目標(biāo)偏離和效率衰減問題，尤其是“條條”部門任務(wù)下沉至基層政府所產(chǎn)生的形式主義和弄虛作假問題。但是，隨著行政問責(zé)的推進，地方政府官員特別是基層官員也采取了相應(yīng)的避責(zé)策略以應(yīng)對“一票否決制”的行政問責(zé)，從而自下而上地削弱了政府的執(zhí)行力，尤其是重大風(fēng)險應(yīng)對或重大政策執(zhí)行中的執(zhí)行力。政治問責(zé)就是在這種情況下產(chǎn)生的，能對重大風(fēng)險管理或重大政策執(zhí)行中的避責(zé)行為形成結(jié)構(gòu)性抑制或消除。

顯然，強問責(zé)效應(yīng)的結(jié)構(gòu)性悖論除了與官員自身的理性行為選擇有關(guān)，更與外在因素特別是制度結(jié)構(gòu)有關(guān)，它主要是由風(fēng)險應(yīng)對或重大政策執(zhí)行成效的不確定性、目標(biāo)管理導(dǎo)向的“一刀切”和權(quán)責(zé)的不對等所導(dǎo)致的。

首先，風(fēng)險應(yīng)對或重大政策執(zhí)行成效的不確定性。這主要是指風(fēng)險事件發(fā)生的不確定性和風(fēng)險防控的不確定性，以及重大政策執(zhí)行可完成預(yù)期目標(biāo)的不確定性。比如，重大公共衛(wèi)生事件、突發(fā)重大交通或生產(chǎn)安全事故、金融風(fēng)險等的發(fā)生很難預(yù)測。風(fēng)險發(fā)生后，地方政府尤其是基層政府在缺乏足夠的人力、物力和技術(shù)條件的情況下，很難控制或應(yīng)對風(fēng)險。尤其是政府官員在信息不足、時間緊迫的情況下，難以及時準(zhǔn)確地把握風(fēng)險的發(fā)展方向，只能憑借自身經(jīng)驗和直覺決策，一旦作出了錯誤判斷，或者在風(fēng)險應(yīng)對的某個環(huán)節(jié)上出現(xiàn)失誤，并產(chǎn)生嚴(yán)重后果，主要官員和相關(guān)責(zé)任人就可能遭受被降職或免職的政治問責(zé)。同理，完成重大政策執(zhí)行任務(wù)的不確定性也是如此。這就導(dǎo)致官員始終處在不確定性的恐慌之中，進而引發(fā)其尋求“不作為”等避責(zé)行為。

其次，目標(biāo)管理導(dǎo)向的“一刀切”。政治問責(zé)目標(biāo)管理導(dǎo)向的“一刀切”是既要看過程又要看結(jié)果的管理機制，出了問題就要有人擔(dān)責(zé)。進而言之，不論造成失誤的客觀原因是什么，不論以前是否做出成績，不論是否按照上級的要求和規(guī)定的程序，或者是否努力應(yīng)對風(fēng)險或完成重大事項管理任務(wù)，只要結(jié)果出現(xiàn)失誤，而且引起大眾媒體的廣泛關(guān)注和產(chǎn)生重大的負(fù)面影響，主要領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)責(zé)任人就要擔(dān)責(zé)而受到嚴(yán)厲的懲罰。這就導(dǎo)致兩個結(jié)果：一是激勵“不作為”等避責(zé)行為。如果失誤不是官員本人導(dǎo)致的，而是外部因素造成的，被問責(zé)官員就會遭受挫折感，這種挫折感不斷放大就會感染其他官員尋求“不作為”等避責(zé)行為。二是解構(gòu)或削弱“行政發(fā)包制”和“晉升錦標(biāo)賽”的激勵性。如果受到了政治問責(zé)，即使在常規(guī)性工作上做得再好，常規(guī)性工作上的成績也因此而歸零。所以，如果以政治問責(zé)不加區(qū)分地覆蓋“一票否決制”的行政問責(zé)，往往就會挫傷官員的工作積極性，從而導(dǎo)致他們在常規(guī)性工作中尋求更多的避責(zé)，特別是尋求“不作為”（懶政）或形式主義的避責(zé)，即采取“少做事，不出問題”工作策略。從本質(zhì)上看，這是由于缺乏精細(xì)化的責(zé)任評估機制和明確的政治問責(zé)與行政問責(zé)邊界所造成的，與權(quán)責(zé)不對等具有相關(guān)性。

其三，權(quán)責(zé)不對等，這主要表現(xiàn)在縣鄉(xiāng)層級的政府管理中。長期以來，在縣鄉(xiāng)行政管理體制中，“事權(quán)下沉、實權(quán)上移”問題突出，這就形成了基層政府事權(quán)過多而實權(quán)萎縮的管理結(jié)構(gòu)。（19）所以在風(fēng)險管控或常規(guī)性工作中，“條條”部門與基層政府之間在法定管理權(quán)限和職能定位上存在明顯的權(quán)力分割，導(dǎo)致基層政府缺乏相應(yīng)的法定權(quán)力以及由此決定的人力、物力和財力，難以保證實施有效的風(fēng)險管理或完成上級下達的重大政策執(zhí)行任務(wù)。如果把各種任務(wù)與責(zé)任“打包”下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，就會導(dǎo)致風(fēng)險管理或重大政策執(zhí)行成效的不確定性和不可預(yù)見性，從而使得官員總是處于責(zé)任包攬或權(quán)責(zé)失衡的境地。（20）這時，以“一刀切”的政治問責(zé)覆蓋“一票否決制”的行政問責(zé)，就會產(chǎn)生問責(zé)的邊際效應(yīng)遞減現(xiàn)象，導(dǎo)致官員尋求多元避責(zé)策略，從而削弱或?qū)箯妴栘?zé)。

由此可見，不顧外在客觀因素和條件，只在問責(zé)上加大力度，就會降解一定閾值范圍內(nèi)強問責(zé)的激勵性。因此，化解強問責(zé)效應(yīng)的結(jié)構(gòu)性悖論，必須在考慮環(huán)境與條件因素的前提下，從官員行為激勵和制度建構(gòu)的聯(lián)動著手。

三、強問責(zé)效應(yīng)結(jié)構(gòu)性悖論的化解策略

要使強問責(zé)對重大風(fēng)險應(yīng)對或重大政策執(zhí)行產(chǎn)生強正效應(yīng)，又不傷及“一票否決制”和“晉升錦標(biāo)賽”的激勵性，就要明確政治問責(zé)與行政問責(zé)的范疇、精細(xì)化責(zé)任區(qū)分與追究機制、優(yōu)化權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)、健全容錯與激勵機制，以此化解強問責(zé)效應(yīng)的結(jié)構(gòu)性悖論，進而提高黨和政府的治理效能。

第一，確定政治問責(zé)與行政問責(zé)的范疇與邊界。由于政治和行政問責(zé)的事項性質(zhì)不同，運行方式不同，嚴(yán)厲程度不同，如果以“一刀切”的政治問責(zé)簡單覆蓋行政問責(zé)，就會否定責(zé)任主體在風(fēng)險應(yīng)對或重大政策執(zhí)行上，尤其是常規(guī)性工作上所做出的成績，由此導(dǎo)致政治問責(zé)邊際效應(yīng)的急劇衰減和避責(zé)行為的產(chǎn)生。所以，明確政治問責(zé)與行政問責(zé)的范疇是消除強問責(zé)激勵效應(yīng)結(jié)構(gòu)性悖論的基礎(chǔ)。在當(dāng)前的問責(zé)實踐中，政治問責(zé)一般集中在常規(guī)性政治紀(jì)律上，同時把中央的重大管理事項，如風(fēng)險管控、政治與社會安全、精準(zhǔn)扶貧等列入其中。這些本屬于行政問責(zé)范疇的管理事項，因其具有至高性、重大性和政治動員性特點而成為政治問責(zé)的范疇。所以，應(yīng)該在國家治理體制機制上以國家治理事項的性質(zhì)和重要程度等來劃分政治問責(zé)的具體類別，如政治法紀(jì)類、應(yīng)急管理類、重大事務(wù)管理類，并將其與常規(guī)性行政管理的行政問責(zé)相區(qū)別。其邊界依據(jù)是：除了政治法紀(jì)類外，政治問責(zé)應(yīng)該具有中央的至高性、重大影響性、政治動員性和非常規(guī)性等綜合特征，而行政問責(zé)應(yīng)該限定在常規(guī)性和績效管理范疇，以此避免政治問責(zé)范疇的泛化和隨意化。在此基礎(chǔ)上，要剝離“一刀切”政治問責(zé)對行政問責(zé)的全覆蓋。“一刀切”的政治問責(zé)往往覆蓋或者不考量官員在常規(guī)性工作上的成績，換言之，即使官員在常規(guī)性工作上做得再好，一旦被政治問責(zé)，其成績也被否定，這就會影響官員在常規(guī)性工作上的信心和動力。所以，要在區(qū)分個人因素和外部條件因素所導(dǎo)致失誤的基礎(chǔ)上，對處置事件得當(dāng)和管理到位，但因外部條件（權(quán)力與資源）因素、技術(shù)因素、組織決策程序因素所導(dǎo)致的非主體性外部責(zé)任的政治問責(zé)，可以參照“一票否決制”的激勵方式，即在職務(wù)晉升與經(jīng)濟獎勵上受限，由此實現(xiàn)政治問責(zé)中的個人因素與非個人因素的剝離，進而減少政治問責(zé)對“行政發(fā)包制”與“競爭錦標(biāo)賽”激勵的影響。

第二，精細(xì)化責(zé)任區(qū)分與追究機制。如果不區(qū)分主體性自身責(zé)任與非主體性外部責(zé)任，就有可能產(chǎn)生政治問責(zé)某種程度上的“誤傷”效應(yīng)。其中較為突出的是，出現(xiàn)了有些被政治問責(zé)而免職的官員又重新復(fù)出任職的現(xiàn)象：一方面，在政治問責(zé)中，出了問題，就要有人擔(dān)責(zé)，即使被問責(zé)的官員并不承擔(dān)直接的責(zé)任；另一方面，為了減輕或彌補政治問責(zé)的“誤傷”，往往要預(yù)留復(fù)出的空間。要改變這種被動的做法，就應(yīng)該區(qū)分主體性自身責(zé)任與非主體性外部責(zé)任，建立結(jié)構(gòu)化責(zé)任評估與約束機制是消除強問責(zé)激勵效應(yīng)衰減和有效治理避責(zé)的前提。就政治問責(zé)的具體類別而言，政治法紀(jì)類主要針對個人行為，不受外在因素影響，其責(zé)任邊界明確。而應(yīng)急管理類和重大事務(wù)管理類的責(zé)任不僅與權(quán)力主體有關(guān)，而且與組織體系的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)、不可控的外部因素或者技術(shù)條件等相關(guān)。比如，某一突發(fā)重大交通安全事故的發(fā)生與不可預(yù)測的多種因素有關(guān)，某種重大突發(fā)疫情的控制與技術(shù)條件有關(guān)，某項重大工作的落實和完成往往與權(quán)力結(jié)構(gòu)以及由此決定的人、財、物有關(guān)，等等。在層級政府管理中，即使實行一把手負(fù)總責(zé)和主體責(zé)任追究制，也很難保證在應(yīng)急管理類和重大事務(wù)管理類的目標(biāo)管理中不出現(xiàn)失誤。所以，在政治問責(zé)中，首先要根據(jù)事件性質(zhì)和產(chǎn)生失誤的原因及類別，即個人因素、外部條件（權(quán)力與資源）因素、技術(shù)因素、組織決策程序等等，結(jié)合責(zé)任者在管理過程中的主動性、規(guī)范性以及工作努力程度，精細(xì)化區(qū)分主體性自身責(zé)任與非主體性外部責(zé)任。這樣，既可以對主體性自身責(zé)任者實行嚴(yán)厲的政治問責(zé)，同時可以改變被政治問責(zé)的官員因非個人因素被免職幾年后又被重新任職的被動局面。

第三，優(yōu)化基層權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)。在國家治理結(jié)構(gòu)中，基層政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)責(zé)不對等和責(zé)任泛化問題十分突出。在“上面千條線，下面一根針”的組織結(jié)構(gòu)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)著十分繁雜和沉重的工作任務(wù)，面臨來自上級多條線上的各種考核，但又缺乏對應(yīng)的財權(quán)、事權(quán)和必要的管理權(quán)力。特別是重大工作事項的處置或各種突發(fā)風(fēng)險的管理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員只能被動應(yīng)對，而且往往成為委托-代理中問責(zé)的“替罪羊”，即上級組織在擁有任務(wù)發(fā)包、監(jiān)督和績效評估檢查等控制權(quán)的基礎(chǔ)上把責(zé)任轉(zhuǎn)移給基層政府及其官員。所以，要推進基層治理體制改革，實行治理重心下移，盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層，賦予基層更多權(quán)限與資源以及行動上的自主性，從制度上保證基層政府組織有人、有權(quán)、有物，做到權(quán)責(zé)對等，使基層干部有條件、有信心擔(dān)當(dāng)作為。同時探索更多“對下負(fù)責(zé)”機制，努力使基層干部跳出目標(biāo)責(zé)任、任務(wù)下壓和指標(biāo)考核的窠臼。（21）

第四，建立合理的容錯機制。問責(zé)與避責(zé)是矛盾的兩個方面，有嚴(yán)厲的問責(zé)，就不可避免地會產(chǎn)生一定程度的避責(zé)行為，尤其是“一刀切”目標(biāo)管理下的政治問責(zé)更有可能導(dǎo)致事前事后的避責(zé)行為。所以，建立合理的容錯機制是發(fā)揮強問責(zé)激勵作用和抑制避責(zé)行為的保障。一是制定精細(xì)化的權(quán)力清單。要從制度上明確官員可以做與不可以做的事項，以及權(quán)力的基本運行程序，并依據(jù)權(quán)力清單明確權(quán)力主體的實際責(zé)任，以此消除和減少官員“變通”所造成的違規(guī)行為和主觀消極的空間。（22）二是堅持法治價值取向。要依據(jù)權(quán)力的大小和責(zé)任的性質(zhì)認(rèn)定責(zé)任主體的責(zé)任，將可容錯的范圍嚴(yán)格限定為客觀條件因素所致的差錯。要明確啟動容錯機制的法定程序，探索容錯的法理依據(jù)和政治依據(jù)，通過科學(xué)立法使得干部的容錯糾錯有法可依。（23）三是加強容錯機制運行過程的透明化。容錯糾錯不僅僅是政府內(nèi)部管理的一個環(huán)節(jié)，而且是法治化和多元主體民主參與的系統(tǒng)過程，所以在啟動容錯機制時，要及時如實地公布信息，自覺接受政府內(nèi)部系統(tǒng)、公眾、媒體等多元主體的監(jiān)督，以提升容錯機制的客觀性與民主性（24），減少包括媒體在內(nèi)的政治動員壓力。

第五，完善激勵機制。無論是政治問責(zé)還是行政問責(zé)都是懲罰性的負(fù)激勵，即通過干部的職務(wù)調(diào)整（降職或免職）和經(jīng)濟懲罰而實現(xiàn)的。過重過嚴(yán)而又缺乏彈性的負(fù)激勵雖然可以抑制官員事前事后的避責(zé)行為，但往往會產(chǎn)生邊際效應(yīng)衰減的拐點。所以，在強化問責(zé)的同時，要建構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)干部的正激勵機制，實現(xiàn)激勵與約束的動態(tài)平衡。一方面，以講政治、勤奮扎實工作的精神和實績?yōu)槿∠?，在選拔機制上做到比政治、比能力和比實績，把政治站位正確、業(yè)務(wù)能力強和有明顯實績的人員選拔任用到領(lǐng)導(dǎo)干部崗位上。同時，在區(qū)分主體性自身責(zé)任與非主體性外部責(zé)任的基礎(chǔ)上，對非個人過錯卻被“一刀切”政治問責(zé)的官員，要通過規(guī)范化、透明化的程序重新啟用。另外，加強領(lǐng)導(dǎo)干部的物質(zhì)激勵，獎勵在風(fēng)險應(yīng)對和重大任務(wù)執(zhí)行上做出突出成績的人員。另一方面，加強宣傳和輿論引導(dǎo)，營造健康理性的社會輿論環(huán)境。當(dāng)前，由于網(wǎng)絡(luò)信息傳播速度十分快捷，一些商業(yè)化運行的網(wǎng)絡(luò)平臺為了吸引眼球，不顧客觀事實，瞄準(zhǔn)和炒作一些熱點事件，形成網(wǎng)絡(luò)暴力，從而導(dǎo)致政治問責(zé)的泛化、過度化、非理性和反激勵，所以既要加強對網(wǎng)絡(luò)媒體不法行為的規(guī)范和監(jiān)管，遏制網(wǎng)絡(luò)暴力，又要引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)媒體理性客觀地傳播熱點信息，增強社會輿論對容錯機制的理解，形成理性、客觀和包容的氛圍，從而消除領(lǐng)導(dǎo)干部避責(zé)的動機，增強其做好工作的信心與動力。（25）

注釋：

（1） 《習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)委三次全會上發(fā)表重要講話強調(diào) 強化反腐敗體制機制創(chuàng)新和制度保障 深入推進黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭》，中國政府網(wǎng)2014年1月14日。

（2） 習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2022年10月26日。

（3）（14）（23） 谷志軍、陳科霖：《責(zé)任政治中的問責(zé)與避責(zé)互動邏輯研究》，《中國行政管理》2019年第6期。

（4） 彭茜、姚銳敏：《行政壓力和制度空間雙重作用下基層官員的“層級博弈式”避責(zé)行為》， 《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》2021年第4期。

（5） 倪星、王銳：《從邀功到避責(zé)：基層政府官員行為變化研究》，《政治學(xué)研究》2017年第2期。

（6）（13）（16）（18）（19） 倪星、王銳：《權(quán)責(zé)分立與基層避責(zé)：一種理論解釋》，《中國社會科學(xué)》2018年第5期。

（7） 弗蘭克·J·古德諾：《政治與行政》，華夏出版社1978年版，第11—14頁。

（8） 王一星：《政治問責(zé)與行政問責(zé)的比較分析》，《中共浙江省委黨校學(xué)報》2008年第4期。

（9） 張賢明、楊楠：《政治問責(zé)及相關(guān)概念辨識》，《理論探討》2019年第4期。

（10） 陳碩：《“硬指標(biāo)”的“軟約束”：干部考核“一票否決制”的生成與變異》， 《四川大學(xué)學(xué)報》 （哲學(xué)社會科學(xué)版）2020年第1期。

（11） 榮敬本、崔之元：《從壓力型體制向民主合作制的轉(zhuǎn)變：縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革》， 中央編譯出版社1998年版，第27—30頁。

（12） 周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會》2014年第6期。

（15） 鄧大才：《反向避責(zé)：上位轉(zhuǎn)嫁與逐層移責(zé)——以地方政府改革創(chuàng)新過程為分析對象》，《理論探討》2020年第2期。

（17）（20） 葉紫蒙、馬奔、馬永馳：《危機管理中政府官員避責(zé)的結(jié)構(gòu)性差異——以新冠疫情防控期間的問責(zé)為例》，《中國行政管理》2022年第2期。

（21） 黃毅：《風(fēng)險約束情境下基層干部避責(zé)的機制誘因、策略邏輯與治理對策》， 《天津行政學(xué)院學(xué)報》 2021年第5期。

（22）（24） 金曉燕、劉莉、任廣乾：《突發(fā)公共衛(wèi)生事件中地方政府避責(zé)行為的生成因素及治理》，《東南學(xué)術(shù)》2021年第6期。

（25） 吳春寶：《基層治理中容錯機制低效運轉(zhuǎn)的生成邏輯與化解路徑——基于避責(zé)的分析視角》，《探索》2021年第6期。

作者簡介：李韜，安徽大學(xué)社會與政治學(xué)院講師，安徽合肥，230601。

（責(zé)任編輯 劉龍伏）