［摘 要］于右任被尊為民國“監(jiān)察之父”，其監(jiān)察思想內(nèi)涵極為豐富。于右任將監(jiān)察制度視作官民之間的調(diào)和法，并以彈劾權(quán)為核心，以其他職權(quán)為延伸，對監(jiān)察職權(quán)的目的和內(nèi)容進行闡釋，說明不同時期進行監(jiān)察活動的具體方法。他關(guān)注監(jiān)察官員的選任與管理，也重視監(jiān)察法制建設(shè)。這一系列獨到的觀點構(gòu)成其監(jiān)察思想的主要內(nèi)容。于右任監(jiān)察思想的當(dāng)代啟示：提升人民在監(jiān)察中的參與度，強化對社會公共事務(wù)的監(jiān)察，增加特殊時期監(jiān)察的靈活性，推進監(jiān)察官與監(jiān)察制度良性互動。

［關(guān)鍵詞］民國時期 于右任 監(jiān)察思想 監(jiān)察職權(quán) 監(jiān)察方法

［基金項目］湖南省教育廳重點項目“韓非監(jiān)察思想及其當(dāng)代借鑒研究”（20A495）；湖南省社科基金重點項目“國家監(jiān)察制度構(gòu)建的文化淵源與域外借鑒”（19ZDB60）

［作者簡介］劉軍平，湘潭大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；施星宇，湘潭大學(xué)法學(xué)院博士研究生（湘潭 411105）

［DOI編號］10.13761/j.cnki.cn23-1073/c.2024.05.006

于右任（1879—1964），原名伯循，字誘人，陜西三原人，曾任南京國民政府監(jiān)察院院長，被尊為民國“監(jiān)察之父”［1］958。作為孫中山所構(gòu)建監(jiān)察制度藍圖的實踐者，于右任有獨到的監(jiān)察理論和豐富的監(jiān)察工作經(jīng)驗，其內(nèi)涵豐博的監(jiān)察思想值得我們仔細研究。然而長期以來，學(xué)界有關(guān)民國時期監(jiān)察思想的研究成果以孫中山為主要研究對象；雖然有若干涉及于右任監(jiān)察思想的研究成果，但內(nèi)容較為零散，缺乏對于右任監(jiān)察思想的系統(tǒng)解讀，對其當(dāng)代啟示的挖掘也非常薄弱以“于右任監(jiān)察思想”為題的期刊論文有郝建云、陳一容的《于右任監(jiān)察思想及其實踐活動探究》，學(xué)位論文則有西南大學(xué)郝建云的碩士論文《于右任監(jiān)察思想及其實踐研究（1931—1945）》和西南政法大學(xué)李瑞瑞的碩士論文《于右任的監(jiān)察思想與國民政府監(jiān)察院》。上述成果對于右任監(jiān)察思想作了一定探究，但對于右任監(jiān)察思想的主要內(nèi)容缺乏系統(tǒng)思考，只零散地提出“監(jiān)察權(quán)獨立”“監(jiān)察職權(quán)行使的公正性、慎重性”“主張賦予監(jiān)察院懲戒權(quán)”“重視人民的監(jiān)督作用”等內(nèi)容，并未從監(jiān)察定位、監(jiān)察職權(quán)，尤其是監(jiān)察方法以及監(jiān)察官員選任與管理等角度體系化梳理于右任在監(jiān)察領(lǐng)域的重要思想，且對于右任監(jiān)察思想當(dāng)代啟示的研究不夠深入。其他專著、論文如許有成編寫的《于右任傳》、西南大學(xué)蔣成彬的碩士論文《抗日戰(zhàn)爭時期的于右任研究》、徐矛的《于右任與監(jiān)察院——國民政府五院制度掇要之二》等對于右任擔(dān)任院長期間的監(jiān)察實踐活動作了闡述，但都未涉及其監(jiān)察思想的具體內(nèi)容。。實際上，于右任先生任國民政府監(jiān)察院院長一職長達三十余年，他對監(jiān)察有深刻的思考，在監(jiān)察定位、監(jiān)察職權(quán)、監(jiān)察方式以及監(jiān)察官員的選拔與管理等方面有許多富含理論與現(xiàn)實價值的論述。對此，本文擬結(jié)合南京國民政府時期的監(jiān)察實踐，嘗試解讀于右任監(jiān)察思想的主要內(nèi)容，并探析其當(dāng)代啟示，期望為當(dāng)前國家監(jiān)察制度完善提供歷史借鑒。

一、監(jiān)察定位：官民調(diào)和之法

與傳統(tǒng)監(jiān)察思想中監(jiān)察為君王之器的定位有所不同，民國時期的監(jiān)察制度增加了一定的民主色彩。于右任曾在《監(jiān)察院長就職答詞》一文中引美國學(xué)者巴直氏“中國的彈劾權(quán)是自由與政府間之一種善良的調(diào)和法”一語，進一步闡釋他對監(jiān)察制度的定位。于右任認為，監(jiān)察官員是官民之間“手無斧鉞的和事老”，需積極鄭重地行使職權(quán)，使人民不受不良政策與不肖官吏的侵害［1］425。由此，監(jiān)察一制旨在起到國之爪牙、民之喉舌的功效［2］426。

（一）國之爪牙

“爪牙”者，御敵護己之利器也。以監(jiān)察為“國家爪牙”，實際上就是發(fā)揮監(jiān)察糾彈違法官吏的功能，從而起到保障國家制度正常運行、維護社會秩序穩(wěn)定的作用。視監(jiān)察為君主爪牙的思想在中國古代監(jiān)察史中早有體現(xiàn)，忽必烈曾將御史臺比喻成“醫(yī)治”中書、樞密這“左右二手”之器［3］（《草木子·卷三下·雜制篇》）。與之不同的是，于右任所強調(diào)的“國之爪牙”，主體為國家而非君主。監(jiān)察一權(quán)，作為孫中山所構(gòu)想的五大治權(quán)之一，服務(wù)于憲政和人民，而非統(tǒng)治者個人。由此，要實現(xiàn)監(jiān)察“國之爪牙”的功用，除確保“爪牙”利、準之外，更要保證“爪牙”的合理歸屬。

一方面，為使“爪牙”不為當(dāng)權(quán)者濫用，不受他權(quán)干擾，于右任格外強調(diào)監(jiān)察權(quán)獨立。他認為，監(jiān)察獨立原則是孫中山五權(quán)憲法的精義之一，這一原則也使得國民政府監(jiān)察權(quán)較之西方更為純駁、堅脆［4］1。為此，于右任組織制定并完善《監(jiān)察院審查規(guī)則》《監(jiān)察委員保障法》等系列規(guī)章制度，為監(jiān)察委員獨立行使監(jiān)察權(quán)提供規(guī)范與保障。

另一方面，為使“爪牙”更為鋒利，所攝更廣且落到要害，于右任也從人員選拔、機構(gòu)設(shè)置、職權(quán)配置與行使等方面作出努力。在監(jiān)察官員的選任上，于右任廣挑博聞強識、風(fēng)骨清傲且敢于進言之人，以提升“爪牙”剛強之質(zhì)；在機構(gòu)設(shè)置上，于右任組織劃分監(jiān)察區(qū)，設(shè)立監(jiān)察使署，使“爪牙”所及范圍更廣；在職權(quán)配置與行使上，于右任結(jié)合現(xiàn)實需求對監(jiān)察職權(quán)進行調(diào)整，組織制定相關(guān)規(guī)范，指導(dǎo)職權(quán)行使，并采用專案調(diào)查、巡回監(jiān)察等監(jiān)察方法，使“爪牙”更具針對性。

質(zhì)言之，“國之爪牙”這一定位，要求監(jiān)察制度以澄清吏治為直接任務(wù)。在監(jiān)察職權(quán)的具體運行中，監(jiān)察官應(yīng)當(dāng)依法行糾察之責(zé)，不畏強權(quán)，保持獨立之精神。然而，受黨治政治及蔣介石獨裁統(tǒng)治等因素掣肘，這一理想定位的實際效果并不盡如人意，彼時監(jiān)察制度甚至被人詬病“只拍蒼蠅，不打老虎”［5］245。

（二）民之喉舌

所謂“喉舌”，乃進食、發(fā)聲之要塞。我國古代不乏視監(jiān)察為“耳目喉舌”之說，韓非認為監(jiān)察可使一國之耳目化為君主的耳目［6］73，《山東通志》中亦載：“古有御史臺為天子耳目，凡百政事得失，民間疾苦皆得言?！保?］4710于右任非常重視民眾的重要地位，他強調(diào)，國民政府的官吏在人民“不得安居、不能粒食的時候”，“更要極努力地盡自己的責(zé)任”，做到“人人以天下之饑溺為饑溺”［2］456。民眾是民主政治的基礎(chǔ)，是政治建設(shè)成果的最終享用者。只有聽民之聲，替民發(fā)聲，才能更好地施政于民。由此，監(jiān)察一制應(yīng)廣納民聲，為民發(fā)聲，以盡“喉舌”之責(zé)。

納民聲，一須廣，二須便。為此，于右任一方面派監(jiān)察使至各個監(jiān)察區(qū)巡回監(jiān)察，以了解“所派監(jiān)察區(qū)內(nèi)人民疾苦及冤抑”［7］840；另一方面，以接受人民書狀的方式便利民眾主動發(fā)聲，并組織制定系列法律法規(guī)，為其提供法律保障?！侗O(jiān)察院收受人民書狀辦法》中明確規(guī)定，“人民書狀以詳述事實為要，不拘程式”，“對于公務(wù)員違法，或失職之行為情節(jié)重大，及請求依法急速救濟者，得用電呈”［8］848。為民發(fā)聲，重在及時、準確、有力。為此，于右任組織監(jiān)察委員討論通過《監(jiān)察院組織法》《彈劾法》《監(jiān)察院調(diào)查規(guī)則》等法律法規(guī)，對監(jiān)察院人員、機構(gòu)職能進行細致劃分，明確彈劾、調(diào)查、糾舉、建議等重要職權(quán)的行使期限、程序等內(nèi)容，以求行權(quán)高效、有力。

監(jiān)察職能是監(jiān)察功能運轉(zhuǎn)的方向、目標(biāo)及所承擔(dān)的監(jiān)察職責(zé)的反映［9］21。“民之喉舌”的定位實際包含監(jiān)察制度在優(yōu)化政府決策、推進政令實施、加強上下溝通等方面的職能，而“國之爪牙”與“民之喉舌”相結(jié)合的監(jiān)察定位，正是于右任貫徹孫中山遺教的體現(xiàn)。圍繞這一定位，于右任在監(jiān)察職權(quán)、監(jiān)察方法及監(jiān)察官員等方面的思想便順勢延伸開來。

二、監(jiān)察職權(quán)：令官懷刑之權(quán)

監(jiān)察職權(quán)是監(jiān)察官員履行職責(zé)、實現(xiàn)監(jiān)察制度“爪牙”“喉舌”功用的重要保障。于右任認為，監(jiān)察權(quán)的行使應(yīng)有“樹之風(fēng)聲使奉公者懷刑而止”［2］425的作用。所謂“懷刑”，意為畏刑而守法［10］1732。于右任將監(jiān)察職權(quán)視為令官懷刑之權(quán)，意在通過監(jiān)察權(quán)的威懾作用預(yù)防貪官污吏、不良政策損害人民之事。為更好地實現(xiàn)這一目的，他在監(jiān)察職權(quán)行使原則和職權(quán)內(nèi)容上提出一系列獨到的觀點。

（一）黨義為據(jù)，事實為要

于右任認為，監(jiān)察官員“當(dāng)極慎重的以總理遺教及黨的政綱政策與決議為監(jiān)察彈劾之根據(jù)”［2］426。這句話實際指出了監(jiān)察職權(quán)行使的原則：一是監(jiān)察職權(quán)行使的依據(jù)是國民黨黨義；二是監(jiān)察職權(quán)的行使須十分慎重，應(yīng)審慎聚焦于事實認定這一關(guān)鍵要素［2］531。概而言之，監(jiān)察職權(quán)的行使，當(dāng)以“黨義為據(jù)，事實為要”。

黨義是對一個政黨進行指導(dǎo)、論證其政治統(tǒng)治合法性、龐大其組織基礎(chǔ)、增強其內(nèi)部凝聚力的理論與思想意識形態(tài)總和。國民黨黨義以三民主義為主，五權(quán)憲法、國民政府建國大綱等理論與政策，則是對三民主義的豐富和發(fā)展［11］119。于右任之所以提出“黨義為據(jù)”這一要求，與民國監(jiān)察制度的理論來源，以及當(dāng)時的政治環(huán)境密切相關(guān)。一方面，三民主義是民國監(jiān)察制度理論淵源的重要基石。由此，將以三民主義為核心的國民黨黨義視作監(jiān)察權(quán)行使的原則，有其理論依據(jù)。另一方面，彼時以黨建國、治國的政治方略，也為依據(jù)黨義行使監(jiān)察權(quán)提供了實踐基礎(chǔ)。國民政府奉行黨治，確立國民黨領(lǐng)導(dǎo)政府的原則，而監(jiān)察權(quán)作為歸屬政府的五大治權(quán)之一，其行使也必然要遵循黨的主義。

落實“黨義為據(jù)”原則，首先，要保證監(jiān)察委員對黨義的深入學(xué)習(xí)和正確理解。于右任指出，任何服務(wù)于國民政府的人，都應(yīng)該對黨義有深切的認識［12］。為使全體監(jiān)察官員深明黨義，監(jiān)察院在最初的機構(gòu)設(shè)置中便設(shè)有政治宣傳科，負責(zé)宣傳黨義，并依據(jù)黨規(guī)指導(dǎo)、管理各黨員。其次，還須鼓勵監(jiān)察委員正確踐行黨義。于右任要求政府官吏發(fā)揚國民黨傳統(tǒng)的革命精神，并踐行各項實現(xiàn)黨義的方略［2］298。他認為，黨義之核心——三民主義，是打不平主義，是革命主義［2］265。由此，踐行黨義具體到監(jiān)察職權(quán)的行使上，就是要以黨義為職權(quán)行使的出發(fā)點和落腳點，以監(jiān)察為利刃鏟除政治與社會上的不平事，維護民主革命的成果。

“事實為要”，是于右任對監(jiān)察職權(quán)行使提出的另一個要求，也是其監(jiān)察思想中法治精神的重要體現(xiàn)。于右任認為，“監(jiān)察權(quán)的行使，重在認定事實……由調(diào)查入手，須搜索證據(jù)認清事實，方可適用各種監(jiān)察法規(guī)，行使糾彈建議之權(quán)”［2］531?？梢?，事實認定實為監(jiān)察職權(quán)行使之端要，而證據(jù)則是認定事實的客觀基礎(chǔ)。區(qū)別于傳統(tǒng)監(jiān)察制度中的“風(fēng)聞言事”，南京國民政府時期的監(jiān)察制度在彈劾權(quán)行使的程序規(guī)范上，體現(xiàn)了對事實和證據(jù)的高度重視。如在《彈劾法》和《監(jiān)察院收受人民書狀辦法》中便規(guī)定，凡彈劾案的提出，須詳敘事實［8］847；人民書狀也應(yīng)以詳述事實為要，并須列舉證據(jù)，事重事急者可以電呈，但也須詳舉事實狀況［8］848。

有鑒于此，為獲得證據(jù)、了解事實，尤應(yīng)重視調(diào)查之權(quán)。于右任一方面組織制定《監(jiān)察院調(diào)查規(guī)則》，保障調(diào)查權(quán)的規(guī)范行使；另一方面，經(jīng)常派員分赴各省進行實地調(diào)查。這既有利于監(jiān)察委員主動獲得證據(jù)、了解事實，同時又在一定程度上提高了民眾舉發(fā)各類政治弊陋的積極性?？箲?zhàn)時期，于右任要求監(jiān)察委員對事實與證據(jù)有更詳實的把握。于右任提出，在特殊時期應(yīng)更加精密、嚴厲地進行監(jiān)察工作，并要求各政府機關(guān)依照各自工作方案制定實施程序表，俾便監(jiān)察委員隨時查察各機關(guān)的工作進度［2］531。這樣一來，監(jiān)察委員對于證據(jù)、事實的及時獲取與了解自不是難事。

黨義與事實，在監(jiān)察職權(quán)行使過程中缺一不可。前者在于宏觀的把控和方向性的指導(dǎo)，后者則側(cè)重程序上的要求。二者結(jié)合，有助于提高監(jiān)察活動的有效性、準確性與穩(wěn)定性。在鮮明的黨義指導(dǎo)與充分的事實支撐下，監(jiān)察職權(quán)得以有效行使。

（二）彈劾為主，他權(quán)為輔

于右任認為彈劾權(quán)是最主要的監(jiān)察職權(quán)，其他職權(quán)則為輔助。這一觀點，既是基于于右任對傳統(tǒng)監(jiān)察理論及近代監(jiān)察思想的吸收與借鑒，也是他在監(jiān)察實踐中因勢而變、發(fā)揮能動性與創(chuàng)造性的結(jié)果。以下對此簡要敘述。

彈劾權(quán)，是監(jiān)察院最為重要的一項職權(quán)。它以所有奉行公務(wù)之人為對象，以違法、失職兩項事由為依據(jù)。其行使程序為：提出彈劾案—審查彈劾案—移付懲戒機關(guān)［13］368-370。于右任認為，彈劾權(quán)的行使有以下三個要點：首先，行權(quán)要獨立。于右任多次指出，彈劾權(quán)應(yīng)由監(jiān)察委員獨立行使，須盡量發(fā)揮審查委員的自由意志，院長不能指使或阻止［2］441，444，485。其次，行權(quán)應(yīng)不畏權(quán)、不偏私。一方面，監(jiān)察委員要秉持公正的態(tài)度，同等對待“蚊蟲”“蒼蠅”和“老虎”，只考慮彈劾對象是否有害于人民，而不考慮其官職、階級或權(quán)勢［2］440，441，606，616；另一方面，監(jiān)察委員要依法行權(quán)，對應(yīng)彈而不彈，或捏造事實以彈劾者，均據(jù)《監(jiān)察委員保障法》以失職論［8］849。最后，行權(quán)須審慎。于右任強調(diào)，行使彈劾權(quán)應(yīng)“格外審慎，無從輕忽”［2］439。

相較于其他職權(quán)而言，彈劾權(quán)的行使可能造成更為嚴重的結(jié)果，故其程序也更為嚴格。其一，彈劾案的提出要求繁多。彈劾須以書面形式提出，并應(yīng)附有詳細的事實和充分的證據(jù)。彈劾案提出后，原彈劾人不得撤回。其二，彈劾案的審核極為嚴謹。被彈劾人是否應(yīng)移付懲戒，由提案委員外的三位監(jiān)察委員進行審核，審查認為不應(yīng)交付懲戒，而提案委員有異議的，該彈劾案將再付其他五位監(jiān)察委員審查，并做最終決定，且審查委員負有回避與保密義務(wù)［8］847。

彈劾權(quán)在肅清吏治上起到了極為重要的作用，然而，若僅依靠彈劾來實現(xiàn)完整的監(jiān)察職能，則未免過于單薄。一則，彈劾權(quán)本身比較薄弱，難以落實，需要懲戒權(quán)、調(diào)查權(quán)等其他職權(quán)強固之；二則，并非對所有事項的監(jiān)察均須通過彈劾權(quán)實現(xiàn)。全面抗戰(zhàn)時期，彈劾權(quán)因行使程序過繁等缺陷無法適應(yīng)戰(zhàn)時需求，亟須將之與其他職權(quán)結(jié)合，互為補充。于是，于右任呈請國民政府另加糾舉、建議、監(jiān)試、監(jiān)賑等職權(quán)［14］94?？偟膩碚f，這一時期的輔助性職權(quán)主要包括調(diào)查、糾舉、建議、審計和懲戒等權(quán)。

調(diào)查權(quán)，是了解事實、取得證據(jù)的重要職權(quán)，也是行使彈劾權(quán)的基礎(chǔ)。于右任認為，調(diào)查重在翔實［2］616。由此，監(jiān)察院調(diào)查范圍包括行政院及各部會的一切設(shè)施，以及監(jiān)察區(qū)內(nèi)各官署和其他公立機關(guān)的檔案冊籍［8］820，829，840。針對中央在財政、軍事、交通等方面的重要政策，于右任也派員前往各省調(diào)查落實情況。調(diào)查的廣泛運用提高了糾彈案件的真實性，也有利于形成秉公執(zhí)法、積極行權(quán)的良好風(fēng)氣。

糾舉和建議兩項職權(quán)，皆是基于戰(zhàn)時行權(quán)簡捷高效的需求而產(chǎn)生。由此，在行使程序上更為簡便，在結(jié)果處置上也更為迅速。比如，糾舉案的提出以公務(wù)員有違失，且應(yīng)速去職或為其他急速處分為由；其審核只需呈交監(jiān)察院院長，而不似彈劾案須由另外三位監(jiān)察委員進行審查［8］840-841。與糾舉相比，建議權(quán)則更突出事前監(jiān)察之效。非常時期內(nèi)，對于應(yīng)辦事項，有奉行不力或失當(dāng)?shù)母鳈C關(guān)、公務(wù)員，監(jiān)察委員或監(jiān)察使可提出書面建議或意見，呈院長審核后，送交各該主管機關(guān)或上級機關(guān)。后者接受前項建議或意見后，即應(yīng)為適當(dāng)之計劃與處置［8］840-841。糾舉、建議權(quán)的行使，有著將事前防治與事后迅速補救相結(jié)合的效果，對優(yōu)化施政環(huán)境、糾彈違法官員產(chǎn)生了積極影響。

審計權(quán)，系由直屬于監(jiān)察院的審計部，針對各級國家機關(guān)的財政經(jīng)濟狀況，獨立行使的監(jiān)督之權(quán)［15］342。1932年6月修正公布的《監(jiān)察院組織法》規(guī)定，審計部掌理監(jiān)督、審核全國各政府機關(guān)預(yù)算執(zhí)行、計算、決算、支付命令等工作，負責(zé)稽察各政府機關(guān)財政上之不法，或不忠于職務(wù)的行為［8］829?？梢姡瑢徲嫏?quán)關(guān)乎國家財力，緊系民生。于右任進一步指出，審計之稽核工作，在保證國家財政正確使用、擴大監(jiān)察權(quán)成果上起著重要作用［2］622。有鑒于此，他要求審計人員切實學(xué)習(xí)新的工作方法和技術(shù)，并實時改進，保持審計工作的現(xiàn)代化［2］623。審計權(quán)的正確行使，為彈劾權(quán)輻射到經(jīng)濟領(lǐng)域提供了前提與保障。

除此之外，為加強彈劾權(quán)實效，于右任還主張懲戒權(quán)應(yīng)歸屬監(jiān)察院。監(jiān)察院創(chuàng)設(shè)之初，國民政府遵照孫中山的構(gòu)想，堅持彈懲分離的制度設(shè)計。監(jiān)察院享有彈劾權(quán)，而懲戒權(quán)則掌握在中央黨部監(jiān)察委員會、國民政府政務(wù)官懲戒委員會等懲戒機關(guān)手中。由此，彈劾與懲戒形成兩個系統(tǒng)。然而，這一設(shè)計實際上割裂了監(jiān)察權(quán)，使之喪失威嚴與獨立。如此一來，監(jiān)察權(quán)便如無牙之虎、無刃之兵，這也致使諸多彈劾案無疾而終。為使彈劾權(quán)能有“坐言起行”之效，于右任和全體監(jiān)察委員在修改《監(jiān)察院組織法》時提出，監(jiān)察院應(yīng)擁有懲戒官吏的權(quán)限［16］225。頗為遺憾的是，于右任“絕不允許監(jiān)察職權(quán)的行使有任何干擾、折扣和割裂”［2］607的想法并未實現(xiàn)，1947年公布的《中華民國憲法》依舊采用彈懲分離的設(shè)計。

概言之，彈劾權(quán)是監(jiān)察院最具威懾力的一項職權(quán)，調(diào)查權(quán)是行使彈劾職權(quán)的基礎(chǔ)，糾舉權(quán)、建議權(quán)是特殊時期對彈劾權(quán)的補充，審計權(quán)是彈劾權(quán)在經(jīng)濟領(lǐng)域行使的保障，懲戒權(quán)則能起到加強彈劾權(quán)實效、樹立監(jiān)察權(quán)威嚴的作用。于右任將以上諸權(quán)分為消極、積極兩類，其中彈劾、糾舉者多屬消極方面的工作，調(diào)查、建議、審計則并有積極性、建設(shè)性的意義。于右任認為，在職權(quán)范圍內(nèi)充分行使積極性職權(quán)，或許能比消極性職權(quán)的事后糾正取得更多效果［2］607。意即監(jiān)察不僅要“消極地”肅紀正綱，還要“積極地”改風(fēng)振氣［2］617。

三、監(jiān)察方法：職權(quán)落實之策

職權(quán)行使效果與行使方法密切相關(guān)，因時、因地、因人制宜，才可將監(jiān)察制度的功效發(fā)揮至極。于右任在一般時期的監(jiān)察方法中，表現(xiàn)出明顯的差異化、專門化思想；其特殊時期的監(jiān)察方法，則程度上更加寬緩，范圍上重視向下深入。

（一）依事異法，各有所專

無差別地行使監(jiān)察職權(quán)、尤其彈劾權(quán)，會降低監(jiān)察職權(quán)的效能。對此，于右任在監(jiān)察工作中兼顧對主客觀要素的考察，依事異法，對不同的監(jiān)察對象、監(jiān)察事項實行區(qū)別化處理。

在監(jiān)察對象層面，于右任指出，對于貪贓枉法者當(dāng)嚴懲不貸，對“因過失引起偏差”，且在監(jiān)察院調(diào)查時，“立即警覺，并力謀改善救濟者”，則可以采取更加緩和的方式，給予其改過自新的機會［2］629。對其嚴緩程度的把握，在于“執(zhí)其中而用之”［2］601。也就是說，要在極端嚴苛與偽私遷就之間做好平衡。這一平衡有利于監(jiān)察任務(wù)的實現(xiàn)，一方面，可肅清吏治，即“去其害”；另一方面，可培養(yǎng)新的政治風(fēng)氣，也即“扶其本性”［2］613，614。

針對不同的監(jiān)察事項而言，也存在行權(quán)急緩嚴寬的差異。在調(diào)查、巡回監(jiān)察時遇有緊急事項、情節(jié)重大，須急速救濟者，可以作出相應(yīng)的急速救濟處分［8］839，840。此類急速救濟，在災(zāi)情調(diào)查或者特殊時期的監(jiān)察權(quán)行使時多有應(yīng)用。此外，于右任還提出，針對全會決議的特種政府工作，應(yīng)采取比普通監(jiān)察事項更為嚴密的監(jiān)察方式。要求監(jiān)察委員以各部門工作方案實施程序表為參照，時刻密切關(guān)注［2］531。這種差異化的監(jiān)察方法，在優(yōu)化個案監(jiān)察、提高監(jiān)察效能上起著較大的作用。

各有所專，則體現(xiàn)為監(jiān)察工作的專項化和工作人員的專業(yè)化。監(jiān)察院在監(jiān)察工作，尤其在監(jiān)察調(diào)查、視察活動中多采用專案的形式。專案調(diào)查是對指定事項或指定案件所進行的特別調(diào)查［17］376。針對查災(zāi)、賑災(zāi)、財政、交通、軍事以及中央重要政策落實等重大事項之調(diào)查，常以專案形式進行。除此以外，視察或核閱人民書狀時認為必要者，也可對其進行專案調(diào)查。于右任還指出，針對較為復(fù)雜的案件，若在行權(quán)中涉及專門技術(shù)或復(fù)雜賬務(wù)時，要應(yīng)需增聘專業(yè)人才，或由院外技術(shù)專家、審計部人員等協(xié)同處理［2］531，605。

以專案、專員的形式開展監(jiān)察活動有利于集中力量辦大事。在監(jiān)察院成立初期積案甚多、人手不足的情況下，這種監(jiān)察方法可以提高監(jiān)察效率，保證監(jiān)察質(zhì)量。

（二）遇戰(zhàn)寬緩，向下深入

抗戰(zhàn)時期，對外御侮與內(nèi)部肅政同樣重要。確保監(jiān)察工作與軍事活動相互配合，協(xié)同推進，成為當(dāng)時的迫切需求。這一時期，不僅監(jiān)察范圍更為寬泛，而且需要在對繁多的監(jiān)察事項進行急速處理的同時，維持各機關(guān)的正常運行。對此，于右任提出適用更為寬緩的監(jiān)察方法，并指出：“這不是監(jiān)察院對各機關(guān)的讓步，乃是斟酌這一時期的特殊情形，方法略有變換，使監(jiān)察權(quán)的活動，在政治上發(fā)生更普遍優(yōu)良的效果?！保?］531此種緩和，主要表現(xiàn)為監(jiān)察職權(quán)的擴充和職權(quán)行使程序的簡化。

為實現(xiàn)對特殊時期公務(wù)人員違法失職的快速糾正，監(jiān)察院擴充糾舉建議兩項職權(quán)，以改正彈劾權(quán)手續(xù)冗雜遲滯的弊病，使事前監(jiān)察與事后監(jiān)察相互為用。建議、糾舉權(quán)在戰(zhàn)時得到廣泛運用。全國進入全面抗戰(zhàn)后，彈劾權(quán)的行使曾一度受阻。監(jiān)察院所提彈劾案件數(shù)量從1936年起開始下降，1938年更是低至32件。而在1938—1947年間，監(jiān)察院共計提出建議案1069件，提出建議事項1283項；1938—1949年間，共計提出1403件糾舉案，糾舉人數(shù)達2386人之多［15］362，365-366，此外，為避免公文往返而造成時間、人力和物力的浪費，事態(tài)緊急時，職權(quán)行使可以從簡從速。如糾舉、建議案件可以電呈，再后補糾舉書、建議書［8］848。

從范圍上看，這一時期的監(jiān)察工作更深入基層。戰(zhàn)前，于右任便十分重視對地方的監(jiān)察。原因有二個：第一，促進地方自治是訓(xùn)政時期的中心工作，這便需要切實關(guān)注地方，以了解自治進展；第二，地方官員對待中央政策，難免有陽奉陰違的情況，去基層實地調(diào)查才可了解和推動政策的落實。為此，他提出“高級官吏到民間去”的口號，以實現(xiàn)“內(nèi)外并重”［2］458。

戰(zhàn)時，基層監(jiān)察得到進一步發(fā)展。首先，監(jiān)察組織更為嚴密。為增進戰(zhàn)時監(jiān)察效能，監(jiān)察院設(shè)監(jiān)察使署、戰(zhàn)區(qū)巡察團，采用分區(qū)分組視察的方法。監(jiān)察使署以所派監(jiān)察區(qū)為監(jiān)察區(qū)域，巡察團以軍事委員會劃定的戰(zhàn)區(qū)為巡察區(qū)域，形成以各區(qū)監(jiān)察使署為縱、戰(zhàn)區(qū)巡察團為橫的組織結(jié)構(gòu)，分別深入執(zhí)行監(jiān)察任務(wù)［15］335。

其次，監(jiān)察事項更為細密。這一時期的監(jiān)察事項覆蓋方方面面，視察前線戰(zhàn)況、戰(zhàn)區(qū)軍紀軍風(fēng)、傷兵管理、難民救濟、后方交通等成為重要監(jiān)察工作，治安、災(zāi)患、人民福利等事項也較平時更需注意。為更好地了解各地實況，監(jiān)察院還制定地方情況調(diào)查表，以縣市為單位，分12項：地方概況、縣市政府、縣市長、公安、財政、教育、建設(shè)、社會概況、自治、司法、黨務(wù)、駐軍［15］367。向下深入的監(jiān)察方法，可以加強戰(zhàn)時中央與地方的密切聯(lián)系，從而加大對基層違法失職官吏的打擊力度。不少地方貪官污吏得以糾彈，如監(jiān)察委員劉侯武通過對汕頭和梅縣的視察，發(fā)現(xiàn)汕頭地方分院以下法官以及梅縣高等分院首席監(jiān)察官的失職、瀆職行為，并依法提起糾彈［16］234-235。

從監(jiān)察方法來看，區(qū)別化、專門化的監(jiān)察方法使得職權(quán)行使更具針對性，更大程度地發(fā)揮每一位監(jiān)察委員的作用，同時也對復(fù)雜的監(jiān)察工作有更高效的處理。寬緩且深入基層的監(jiān)察方式，亦在配合軍事需要、輔助地方行政、了解民情等方面起著一定的積極作用。于右任認為，唯有如此，才可“人盡其才，事竟其功，物盡其用”［2］617。

四、監(jiān)察官員：百司悚息之人

所謂“千人之諾諾，不如一士之諤諤”［18］69（《史記·商君列傳第八》），于右任認為，監(jiān)察官應(yīng)起到“一夫諤諤，百司悚息”［2］426之效。監(jiān)察官員是行使監(jiān)察職權(quán)的主體，是監(jiān)察活動的具體承擔(dān)者，其選任管理與監(jiān)察制度的運行實效密切相關(guān)，因此應(yīng)謹慎遴選監(jiān)察官員并嚴格管理。

（一）以訪代薦，謹慎采擢

監(jiān)察官員的選任影響著監(jiān)察隊伍的素質(zhì)，從而決定著監(jiān)察職權(quán)行使的實效。因此，監(jiān)察官員的選拔須慎之又慎。訓(xùn)政時期，監(jiān)察委員、審計部部次長以及各監(jiān)察區(qū)監(jiān)察使人選皆由監(jiān)察院院長提出，并提請國民政府任命。為網(wǎng)羅人才，在選拔方式上，于右任常盡心訪求。他覓人以才，不以私人關(guān)系作為選擇監(jiān)委人選的依據(jù)，甚至有監(jiān)察委員看報刊登載才知道自己得選［16］223-224。針對社會上流傳的“各省推薦”之說，于右任也指出，這一說法實是誤傳，監(jiān)察委員的提出是監(jiān)察院院長依法享有的特權(quán)［19］。

此外，于右任尤其注重訪求基層官員擔(dān)任監(jiān)察委員。他認為，縣政是全國政治建設(shè)的根基，而縣長則是建筑黨治基礎(chǔ)的官吏。由此，對于有學(xué)問、有心志、有建樹的基層官員，中央更應(yīng)盡心訪求，以便從根基上肅清吏治［2］428。正是基于這一觀點，于右任提選當(dāng)時頗有口碑的陜西涇陽縣縣長邵鴻基為監(jiān)察委員。邵鴻基上任不久便開展積極的監(jiān)察工作，如彈劾干預(yù)司法的史尚寬、苛政瀆職的山東堂邑縣縣長甘露，還有禍國殃民的四川綦江縣縣長吳國義，并負責(zé)莊志煥彈劾案的審查工作。以訪代薦的選拔方式，使監(jiān)察委員在一定程度上遠離政治斗爭漩渦，對于保持監(jiān)察隊伍純潔性有著積極作用。

就選拔標(biāo)準而言，于右任也有極為慎重、綜合的考慮。他指出監(jiān)察委員“職司全國監(jiān)察，責(zé)任非常重大，非其他公務(wù)人員可比，人選自應(yīng)超然”［20］。有學(xué)者曾對這一時期于右任選拔的監(jiān)察委員的數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析，從數(shù)據(jù)中可以發(fā)現(xiàn)于右任所要求的“超然”，不單體現(xiàn)在才學(xué)上，更映現(xiàn)在年齡、個人經(jīng)歷、道德品行、籍貫地域等各個方面。

從年齡層面來看，于右任注重各年齡段監(jiān)察委員的相輔相成。較為年輕的監(jiān)察委員具備專業(yè)與熱情，中年監(jiān)察委員則有閱歷與經(jīng)驗，更為年長的監(jiān)察委員享有較高威望［15］353，三者相互補充，去短補長。就教育背景層面而言，于右任既關(guān)注學(xué)歷，也聚焦學(xué)科。這一時期的監(jiān)察隊伍多由本科及以上學(xué)歷的高素質(zhì)人才組成，留學(xué)人員亦不在少數(shù)。學(xué)科背景涉及政法、音樂、歷史、理學(xué)、軍事、經(jīng)濟等多方面［15］356-357。如此一來，監(jiān)察工作的質(zhì)量與專業(yè)化便得到保障。個人經(jīng)歷層面上，則更突出對監(jiān)察委員工作經(jīng)驗與能力的考量。此時委員大多有從政經(jīng)歷，也不乏從教、從軍或兼從者［15］358-359。這樣，監(jiān)察委員既有行政、司法經(jīng)驗，熟知監(jiān)察工作要點與難點，又對政策的好壞與社會焦點問題有一定的判斷與了解。德行亦是挑選監(jiān)察委員的重要標(biāo)準之一。于右任曾多次強調(diào)對監(jiān)察委員品行的要求：一是要有“己饑己溺”“先天下之憂”的精神，二是要有光明磊落的態(tài)度［2］635。對于與國家財政密切相關(guān)的審計工作而言，于右任更是明確要求審計人員在個人修養(yǎng)上，要“正人正己”，應(yīng)有“富貴不淫，貧賤不移，威武不屈”的精神，保持審計人員素質(zhì)的時代化［2］623。以此為準，于右任求得不少具備清風(fēng)勁節(jié)的監(jiān)察委員，如剛正不阿的劉成禺、恪盡職守的王陸一等。

（二）官吏黨化，訓(xùn)政始成

于右任認為，官吏黨化是管理監(jiān)察委員乃至所有國民政府官員的總的標(biāo)準。所謂黨化，即要求所有官吏以國民黨黨員為標(biāo)準，保持并發(fā)揚革命精神，了解、學(xué)習(xí)并運用三民主義及相關(guān)建設(shè)政策［2］298。于右任首先從范圍上對國民黨黨員進行擴大化解釋：凡信仰三民主義、接受訓(xùn)練者，雖未在黨部登記，亦為精神上的黨員［2］464。之所以如此，是基于彼時以黨治國的政策要求?！叭裰髁x下的官吏即國民政府的官吏，而國民政府的官吏不盡為本黨黨員，但是三民主義是本黨建國治國的最高原則，所以官吏要黨員化，衙署要黨部化，而訓(xùn)政始能成功?！保?］428監(jiān)察委員首先是國民政府的官吏，由此也應(yīng)接受黨化黨治的總指導(dǎo)。

為促成官吏黨化，國民政府以推行“總理紀念周”的形式進行政治動員，樹立黨治權(quán)威。各級黨部及所有政府機關(guān)、軍隊每周都應(yīng)舉行一次“紀念周”，其活動內(nèi)容包括宣讀總理遺囑、發(fā)表演說或政治報告等［21］56-57。于右任常在“紀念周”對監(jiān)察人員進行動員，宣講黨義，并組織定期檢討。他對官員提出“清”“慎”“勤”的要求，鼓勵公務(wù)人員少說多做，苦干、硬干、快干，去除往日“議而不決，決而不行，行而不力”之流弊［2］527，529-530。這種精神上的激勵，尤其在抗戰(zhàn)時期有益于調(diào)動監(jiān)察官員工作積極性，從而提高監(jiān)察工作效率。

官吏黨化，還包括對黨紀的全面運用。黨紀是護黨之器。1929年3月27日修正公布的《國民黨總章》第八十條規(guī)定，黨員須恪守的紀律主要包括遵守黨章、服從黨義、服從黨的一切決議。違反黨紀者將受到黨內(nèi)懲戒［8］888-889。于右任對黨紀的使用秉持重視而又謙抑的態(tài)度。一方面，事無巨細，皆不能違背紀律；另一方面，黨紀又須慎重使用，以免使用過泛而失效［2］474。

除遵守黨紀外，監(jiān)察委員在權(quán)利與義務(wù)上也具有一定的特殊性。出于履行監(jiān)察職權(quán)的需要，《監(jiān)察院組織法》《監(jiān)察委員保障法》等法律法規(guī)賦予監(jiān)察委員言論自由、人身安全以及職業(yè)保障等方面的權(quán)利，同時也明確其在遵守職業(yè)限制、嚴正行使職權(quán)等方面的義務(wù)。再者，監(jiān)察委員的義務(wù)還突出體現(xiàn)在道德層面。于右任提出，監(jiān)察委員要有冰霜、松柏的高潔，有“舍我其誰”“己饑己溺”的責(zé)任感，有“俯仰無愧”“無欲則剛”的凜然，要“正人正己”，砥礪“無畏精神”［2］613，617，621，656。

依照孫中山的規(guī)劃，建國革命須經(jīng)軍政、訓(xùn)政、憲政三個階段。其中，訓(xùn)政時期由國民黨領(lǐng)導(dǎo)全國，施行約法，訓(xùn)練人民，意在使人民具備成為主權(quán)者的能力。于右任曾在中央訓(xùn)練團政訓(xùn)班發(fā)表名為《抗戰(zhàn)建國時期之精神與訓(xùn)練》的演講。在這次講話中，他大力推崇國民黨傳統(tǒng)精神訓(xùn)練在完成抗戰(zhàn)、建國這兩項工作中的重要作用，認為“許多成就皆在此訓(xùn)練，而訓(xùn)練成功，即抗戰(zhàn)建國成功，亦即三民主義之成功”［2］252。訓(xùn)練的對象范圍極廣，不論是公務(wù)員、技術(shù)人員、學(xué)生，還是其他民眾，都需接受訓(xùn)政訓(xùn)練。而官吏黨化，實際就是以官員為對象進行的訓(xùn)練?？梢?，也正是基于官吏黨化，才能加速政府層面的訓(xùn)政完成。

謹慎的選拔與黨化的管理方式，一則有利于組建結(jié)構(gòu)科學(xué)、水平較高的監(jiān)察隊伍，從而提高監(jiān)察制度的運行實效；二則也便于團結(jié)精神，統(tǒng)一意志，集中力量，以政治勝利維持軍事勝利，實現(xiàn)以政黨力量改造國家的目的。

綜觀于右任監(jiān)察思想的全部內(nèi)容，不論是“官民調(diào)和”的監(jiān)察定位，“彈主他輔”的職權(quán)設(shè)置，因時、因人、因地制宜的監(jiān)察方法，還是在監(jiān)察官員選拔與管理等方面的審慎重視，皆是為了構(gòu)建全方位、高效能的監(jiān)察制度，以發(fā)揮監(jiān)察之用，優(yōu)化政府權(quán)能，實現(xiàn)人民利益，促成三民主義。

五、于右任監(jiān)察思想的當(dāng)代啟示

于右任在豐富的監(jiān)察實踐中凸顯了監(jiān)察工作的機動性，其監(jiān)察思想極為重視人民群眾的利益，體現(xiàn)著他對孫中山遺訓(xùn)的切切遵循。但在國民黨以黨治國、蔣介石獨裁政治的背景下，其監(jiān)察思想也難逃政治斗爭的桎梏。目前，我國監(jiān)察體制改革尚處于國家監(jiān)察體系總體框架初步建立的階段，前方還有許多未知的困境。由此，深度解析于右任監(jiān)察思想，去蕪存菁，或能為當(dāng)前監(jiān)察體制改革提供經(jīng)驗與啟示。

（一）提升人民在監(jiān)察中的參與度

人民群眾既引導(dǎo)著監(jiān)察的方向，也增強了監(jiān)察的力量。習(xí)近平在十九屆中央紀委五次全會上發(fā)表重要講話，指出“要持續(xù)整治群眾身邊腐敗和作風(fēng)問題，讓群眾在反腐拍蠅中增強獲得感”［22］。這一講話一方面意味著反腐工作要圍繞群眾利益展開，另一方面也要求反腐工作須由人民參與其中。無獨有偶，于右任同樣提出過類似觀點。他認為政府一切工作的目的在于適應(yīng)國民需要，工作發(fā)展的利益歸于國民；而除政府官員外，廣大民眾同樣應(yīng)以實現(xiàn)三民主義為己任［2］430。南京國民政府時期的監(jiān)察制度是三民主義的產(chǎn)物，監(jiān)察既然是政府與國民間的調(diào)和物，那么監(jiān)察工作必少不了國民的參與。

當(dāng)前我國憲法和監(jiān)察法明確規(guī)定監(jiān)察機關(guān)由人民代表大會產(chǎn)生，對人民負責(zé)，受人民監(jiān)督。將監(jiān)察權(quán)也關(guān)進制度的籠子里，自覺接受黨和人民的監(jiān)督，這正是人民參與監(jiān)察的重要途徑［23］35。然而，隨著我國國家監(jiān)察體制改革和民主政治建設(shè)的不斷深化，人民在監(jiān)察中的參與度也應(yīng)隨之提升到新的程度。一方面，深化國家監(jiān)察體制改革勢必離不開人民的參與，在紀檢監(jiān)察工作中應(yīng)堅持以人民為中心的理念，貫徹落實群眾路線，實現(xiàn)人民性和專責(zé)性的有機結(jié)合［24］159；另一方面，提升人民在監(jiān)察中的參與度也符合當(dāng)前我國民主政治建設(shè)的新需求。習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上發(fā)表重要講話，指出要“踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過程人民民主”?！叭^程人民民主”這一概念的提出是構(gòu)建中國民主話語體系的重要探索，它強調(diào)民主的人民性、全面性和過程性［25］58。在這一背景下，進一步提高人民在監(jiān)察中的參與度，使監(jiān)察工作圍繞人民群眾所關(guān)切的問題，以人民群眾的態(tài)度與標(biāo)準檢驗監(jiān)察工作合格與否，正是“全過程人民民主”的應(yīng)有之義。

提升人民在監(jiān)察中的參與度可以從以下三個方面著力：

第一，保證參與主體的廣泛性。所謂參與主體的廣泛性，是指在與監(jiān)察相關(guān)的各個層面保證盡可能地讓各行業(yè)、地區(qū)、民族、年齡、性別以及文化程度的主體都參與其中。廣泛的參與主體是衡量民主政治建設(shè)程度高低的重要標(biāo)準，是提高人民在監(jiān)察中的參與度的重要形式特征，也是社會主義國家權(quán)力監(jiān)督原則和民主集中制原則的內(nèi)在要求。

南京國民政府時期，為使監(jiān)察院各項工作得到廣大民眾的支持，于右任也嘗試通過一系列制度安排和程序設(shè)計促使廣大人民群眾能參與到監(jiān)察實踐活動中來。他將收受人民書狀和派員主動巡察民情相結(jié)合，為不特定主體提供親自參與監(jiān)察工作的渠道，與此同時又以均衡監(jiān)察官員籍貫分布等方式來更廣泛地聽取民聲。于右任的系列舉措在當(dāng)時、尤其是在監(jiān)察院成立到抗戰(zhàn)爆發(fā)這一時期，有著一定的成效。該時期，監(jiān)察院接受了上萬份人民書狀，并對其中近五千份書狀直接派員或委托其他機關(guān)調(diào)查，監(jiān)察使亦算真正做到“深入民間”［26］90。

以此為參考，從參與渠道這一角度出發(fā)，信息時代提高參與主體廣泛性有著全新的途徑。微博作為一個信息分享、傳播及獲取的網(wǎng)絡(luò)平臺，為廣大人民群眾針對國家政策、法律規(guī)范以及社會熱點問題等發(fā)聲提供相對自由的場所。這一平臺簡化了信息發(fā)布方式，對使用主體在技術(shù)與條件方面的門檻較低，加之具有信息傳播時間與地域限制較少的特征，其使用主體因此在一定程度上實現(xiàn)了行業(yè)、地區(qū)、民族、年齡、性別，以及文化程度等方面的多樣化。將之應(yīng)用于政治參與領(lǐng)域，便會突破傳統(tǒng)政治參與的某些局限。如今，“微博問政”作為新的公眾參與形式，已經(jīng)在民意征集、政府信息宣發(fā)、公民參政議政等方面發(fā)揮極大的積極作用?？梢?，若在監(jiān)察工作中充分利用這一平臺，同樣可以為提高監(jiān)察中人民參與主體的廣泛性提供堅實的技術(shù)手段支撐。具體而言，監(jiān)察機關(guān)可充分利用微信、微博、抖音等網(wǎng)絡(luò)社交平臺，通過發(fā)布監(jiān)察工作宣傳視頻、進行監(jiān)察工作主題直播，以及開展監(jiān)察工作民意調(diào)查等形式，盡可能地保證廣泛的主體參與到監(jiān)察活動中來。

第二，確保參與內(nèi)容的全面性。參與內(nèi)容的全面性，是保障監(jiān)察制度建設(shè)科學(xué)性與監(jiān)察實踐工作有效性的必要前提。它要求人民參與到監(jiān)察改革方案的形成、監(jiān)察制度的制定、監(jiān)察官員的產(chǎn)生，以及監(jiān)察機關(guān)各組織的運作等各個層面中來。這一要求體現(xiàn)著民主正當(dāng)性原則，使符合法律的監(jiān)察獲得政治意義上的合法化［27］35。

回顧南京國民政府時期于右任的做法，他不僅在監(jiān)察工作的具體開展中體現(xiàn)人民參與的重要作用，在監(jiān)察制度構(gòu)建與監(jiān)察官員選拔階段更是考慮到人民的意愿。于右任重視國民會議在人民參與監(jiān)察制度建設(shè)上的重要性，指出要在國民會議上向全國人民將政府所有工作做一個詳細的匯報，以使全國人民了解、信賴政府，使黨的政綱的推行得到國民的“贊助”［2］434。在選拔監(jiān)察委員的過程中，他聽取民眾的聲音，以人民“口碑”為選拔的重要參考之一［2］428。在開展監(jiān)察工作的過程中，人民群眾同樣對案件的提出、調(diào)查和糾彈有著極大的推動作用。

如今，監(jiān)察制度的制定與完善仍是人民參與監(jiān)察的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。首先，凸顯中國政治制度的優(yōu)勢與特色，充分發(fā)揮人民代表大會制度在說民意、集民智上的重要作用，將中央有關(guān)監(jiān)察制度的決策部署向下傳達，落到實處，將民眾有關(guān)監(jiān)察制度的意見建議及時反映給有關(guān)部門，使人大代表真正成為聯(lián)系黨和國家與人民的橋梁、紐帶。其次，在監(jiān)察官的選拔制度中提高人民的參與度，將“群眾口碑”作為監(jiān)察官員選拔的一項重要參考因素。而在監(jiān)察機關(guān)履行監(jiān)察職責(zé)時更要加強與人民群眾的聯(lián)系，這一點在其履行監(jiān)督職責(zé)時尤為重要。監(jiān)察機關(guān)須對公職人員進行日常監(jiān)督，而人民群眾作為政府工作成果的享受者，往往能夠最直觀地感受到相關(guān)公職人員履職、用權(quán)、政治品行及道德操守等情況。這便免不了要加強監(jiān)察機關(guān)與人民群眾的聯(lián)系，通過收集群眾反映、走訪等方式，促進公職人員依法、秉公、廉潔用權(quán)。再次，進一步發(fā)展、完善特約監(jiān)察員制度，在調(diào)查報告、監(jiān)察建議書等文件的形成過程中加入特約監(jiān)察員的參與，著力發(fā)揮其參謀咨詢、橋梁紐帶，以及輿論引導(dǎo)等作用。最后，增加監(jiān)察工作效益評價環(huán)節(jié)，形成參與的閉環(huán)。監(jiān)察機關(guān)需將處置結(jié)果及時公布，并有必要在案結(jié)后召集人民群眾或遴選專家進行案后總結(jié)、反思，著重關(guān)注文書管理、程序手續(xù)以及事實證據(jù)等內(nèi)容，實現(xiàn)以案促改、以監(jiān)促治，廣集民智，從而促進完善制度，提高治理效能。

第三，增強參與效果的有效性。人民參與監(jiān)察的有效程度是檢驗我國民主政治建設(shè)質(zhì)量的實質(zhì)性要件，也是提高監(jiān)察工作實效的關(guān)鍵。于右任特設(shè)人民書狀核閱室，派員專司其事，以便全面知悉人民的控告，并對涉及社會民生的重大事項以專案形式開展監(jiān)察，從而提高相關(guān)領(lǐng)域的監(jiān)察效益；又以監(jiān)察院公報為媒介，向民眾反饋監(jiān)察工作的成果。但基于制度建設(shè)缺失、官僚主義思想盛行等原因，這一時期的監(jiān)察院缺乏必要的外部監(jiān)督，使得監(jiān)察工作透明度低，監(jiān)察院也實際淪為專制統(tǒng)治的工具［28］78?？梢姡?dāng)時人民雖然在監(jiān)察活動中有一定的參與途徑，參與內(nèi)容也較為全面，但卻并未達到理想的參與效果。

以此為鑒，當(dāng)前提高人民參與監(jiān)察的有效性之要點，在于提高官方與民間對話的質(zhì)量與通暢度。首先，官方須以列明責(zé)任清單、加強監(jiān)察工作宣傳以及改進人民信訪工作等方式，主動讓民眾知悉監(jiān)察工作的基本內(nèi)容和動態(tài)。機關(guān)刊物是重要的官方宣傳媒介。對此，一要保證機關(guān)刊物內(nèi)容上的準、真、快，對監(jiān)察工作有切實、及時的公布；二要正確引導(dǎo)輿論、規(guī)范新聞媒體，對于“任意傳遞歪曲之主張與不確之報告，以蠱惑人民視聽”的言論及時澄清。其次，官方須以各種形式、渠道讓公眾接受有關(guān)監(jiān)察工作的理論知識、法律制度、政策方針等方面的教育宣傳，基層紀檢監(jiān)察工作人員尤其要注意向人民群眾講解相關(guān)政策，以減少、消除監(jiān)察工作中群眾對基層組織的不信任情緒。最后，還應(yīng)輔以相應(yīng)的倒逼機制和激勵機制，來提高人民參與監(jiān)察的積極性，以解決公眾參與流于形式、不能發(fā)揮其應(yīng)有作用的問題。

總的來說，紀檢監(jiān)察工作并非單打獨斗，在其制度建設(shè)以及實踐工作中均要重視與人民群眾的配合協(xié)作。這是當(dāng)前提升反腐效能以及實現(xiàn)國家監(jiān)察體系與能力現(xiàn)代化的必然要求?，F(xiàn)下社會治理強調(diào)政府、公民等多主體間的協(xié)同治理。監(jiān)察同樣是社會治理的一種途徑，這一路徑以人民利益為方向，也應(yīng)以人民的參與為重要抓手。

（二）強化對社會公共事務(wù)的監(jiān)察

社會公共事務(wù)，是指科學(xué)、教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育、城市建設(shè)等關(guān)乎全體社會成員的切身利益和日常生活的事務(wù)［29］62。強化對社會公共事務(wù)的監(jiān)察，是實現(xiàn)國家監(jiān)察全覆蓋的必要路徑和必然結(jié)果，它體現(xiàn)的是對民生的熱切關(guān)注。習(xí)近平總書記在十九屆中央紀委五次全會上，明確指出要抓緊落實民生政策，“持續(xù)糾治教育醫(yī)療、養(yǎng)老社保、扶貧環(huán)保等領(lǐng)域腐敗和不正之風(fēng)”［22］。

于右任將對社會公共事務(wù)的監(jiān)察置于極為重要的地位，他強調(diào)“政府應(yīng)該做救護人民和防患于事前的工作”［2］453。為此，于右任曾多次親自或派員視察交通、教育、災(zāi)情、傷兵與難民救濟等社會公共事務(wù)。同時，他還帶領(lǐng)一眾監(jiān)察委員，以建議、糾彈等監(jiān)察職權(quán)為依托，針對社會公共事務(wù)的管理提出不少行之有效的建議案，并嚴厲糾劾在社會公共事務(wù)管理中違法失職的官吏。如委員韓俊杰請求整改救濟院案、委員鄧春膏建議迅速救濟難民案、委員范爭波建議戰(zhàn)時運輸管理局改善陪都公共汽車業(yè)務(wù)案等［30］184，187。社會公共事務(wù)與人民生活密切相關(guān)，同時又是公權(quán)力行使的重要領(lǐng)域。在重視民生、強調(diào)社會治理的背景下，對社會公共事務(wù)中公權(quán)力的監(jiān)察仍須提到戰(zhàn)略地位上來。現(xiàn)今對社會公共事務(wù)中公權(quán)力的監(jiān)察側(cè)重調(diào)查、處置職責(zé)的實現(xiàn)，在監(jiān)督職責(zé)層面，還須完善日常監(jiān)督、專項監(jiān)督的相關(guān)程序性規(guī)范，明確并擴展機動性、預(yù)先性的監(jiān)察權(quán)限。具體而言，強化對社會公共事務(wù)的監(jiān)察可以從以下三方面入手：

首先，要準確定位社會公共事務(wù)監(jiān)察中的重點對象。南京國民政府時期的監(jiān)察對象限于國家官吏。于右任雖重視對社會公共事務(wù)的監(jiān)察，但也僅以水災(zāi)救濟委員會、各地官辦救濟所、賑務(wù)會等官方機構(gòu)為主要監(jiān)察對象。考慮到社會公權(quán)力在社會公共事務(wù)管理中日益重要的地位，有必要對這一領(lǐng)域的監(jiān)察客體、對象進行擴充。

從監(jiān)察客體層面而言，要強化對社會公權(quán)力的監(jiān)察。結(jié)合“國家監(jiān)察全覆蓋”的立法目的，在政府職能轉(zhuǎn)型、公共權(quán)力社會化、社會治理多元化的背景下，《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）中作為監(jiān)察客體的“公權(quán)力”，已經(jīng)超出傳統(tǒng)國家公權(quán)力的范圍。相較于傳統(tǒng)公權(quán)力而言，在公共資源配置與公共服務(wù)提供上更為便捷、深入的社會公權(quán)力從中脫穎而出，日益在社會公共事務(wù)治理中發(fā)揮不可替代的作用［31］71。社會公權(quán)力的行使主體為非營利性的社會組織，大致包括社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位、社會中介組織、事業(yè)單位、基層群眾性自治組織、政黨、政協(xié)這八類［32］88-90。結(jié)合《監(jiān)察法》及《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）的相關(guān)規(guī)定可見，依法被授權(quán)或委托管理公共事務(wù)的組織、公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位，以及基層群眾性自治組織等公權(quán)力行使主體也被明確為重要監(jiān)察對象。這些社會組織往往法治化程度相對較低，且具有強烈的專業(yè)性。由此，對社會組織的監(jiān)察需要明確其權(quán)責(zé)，實現(xiàn)社會公權(quán)力行使公開化、透明化、規(guī)范化，促進其依法自治，發(fā)揮有效的治理作用。同時，對社會組織進行監(jiān)察還須兼顧其自治性。對此，《監(jiān)察法》對這類對象做出限定，如僅限在其中“從事公務(wù)的人員”“從事管理的人員”等。這便體現(xiàn)了尊重社會組織自治性與監(jiān)督公權(quán)力行使間的平衡。

其次，在監(jiān)察事項層面，要嚴防社會公共事務(wù)治理中不作為形態(tài)的職務(wù)違法犯罪。公權(quán)力不作為將直接產(chǎn)生公職人員失職、瀆職，弱化公權(quán)力威信，削弱社會治理效果，甚至激化矛盾的嚴重后果。同時，這種不作為若沒有引發(fā)較為嚴重的后果，往往難以被發(fā)現(xiàn)。這將在社會公共事務(wù)治理領(lǐng)域造成極大的隱性風(fēng)險?；谏鐣彩聞?wù)治理的多元化、治理范圍與內(nèi)容的廣泛性及復(fù)雜性等特征，各類公權(quán)力在這一領(lǐng)域也同樣呈現(xiàn)出規(guī)范程度不一、需求量和工作量大等樣態(tài)。由此，在形式主義的粉飾下，社會公共事務(wù)治理領(lǐng)域的公權(quán)力不作為現(xiàn)象也更為突出。針對官吏不作為等類似問題，于右任采取強化廉政、勤政教育，主動巡察等方法，以矯過去“議而不決，決而不行，行而不力的弊病”［2］529。他常在國民會議、紀念周、監(jiān)察院檢討會等重要會議活動中發(fā)表演講，對官員的政治品行和行政能力作出要求，并派員對各地財政、軍事、交通等事務(wù)進行巡察。以此為鑒，實現(xiàn)對公權(quán)力不作為的監(jiān)察，務(wù)要發(fā)揮監(jiān)察監(jiān)督職責(zé)。一方面，要將廉政建設(shè)與勤政建設(shè)并重，在規(guī)范公職人員行使公權(quán)力的同時促其恪盡職守，改風(fēng)振氣；另一方面，須由監(jiān)察委員主動加強與各部門、社會組織對接，以定期監(jiān)察與突擊監(jiān)督結(jié)合的方式實現(xiàn)對公權(quán)力組織的全面監(jiān)督，并促進相關(guān)組織法律法規(guī)、規(guī)章制度的完善，以實現(xiàn)組織自我監(jiān)督。

最后，在監(jiān)察方法上，要提高監(jiān)察的系統(tǒng)化與專業(yè)化。針對重要事項，于右任往往采取專案的監(jiān)察方式，并在監(jiān)察院公報中以特載、特輯、特刊的形式公布相關(guān)調(diào)查情況。如，派員分赴各省調(diào)查水災(zāi)及救濟事宜案、監(jiān)察院公報調(diào)查裁厘及賑災(zāi)特刊、監(jiān)察使周利生視察半年來河北教育情況的視察報告等。涉及專業(yè)知識與專業(yè)技能的事項，則增聘專業(yè)人才或由專業(yè)人員輔助進行。另外，于右任還要求“凡在接近都會及通商地方的政府官吏”，除重大政務(wù)以外，還要關(guān)注農(nóng)村問題、社會問題等細節(jié)之處［2］446。這種對監(jiān)察事項進行分類、整合，并嘗試提高監(jiān)察專業(yè)性的做法，對現(xiàn)今國家監(jiān)察體制改革仍有可借鑒之處。一方面，針對范圍廣泛、內(nèi)容復(fù)雜的社會公共事務(wù)，要促進監(jiān)察系統(tǒng)化、體系化，將相互關(guān)聯(lián)的領(lǐng)域聯(lián)動監(jiān)察。同時要提高監(jiān)察工作人員專業(yè)性，以專項行動，部門派駐、聯(lián)動等方式，除去專業(yè)領(lǐng)域發(fā)現(xiàn)問題難、監(jiān)察工作推進緩慢的弊端。另一方面，也正是基于社會公共事務(wù)繁復(fù)的特點，監(jiān)察工作中更要抓住關(guān)鍵問題。針對不同地域和領(lǐng)域制定有不同的監(jiān)察策略，在實地調(diào)查各地社會治理重難點問題的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)地區(qū)精準監(jiān)督。這便要求監(jiān)察下到基層，構(gòu)建全覆蓋的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)。

（三）增加特殊時期監(jiān)察的靈活性

就字面意義而言，特殊時期是指社會上的生產(chǎn)、生活、政治活動等方面與常態(tài)相異的一段時期［33］14。以下語境中所論及的特殊時期，則側(cè)重因人為或非人為因素而對國家及社會產(chǎn)生突發(fā)性重大風(fēng)險的時期，典型如重大自然災(zāi)害、疫情等公共衛(wèi)生突發(fā)事件?；诠珯?quán)力權(quán)威、公正等優(yōu)勢，為快速控制局勢，保障人民權(quán)益，防范風(fēng)險異變，恢復(fù)正常秩序，特殊時期公權(quán)力必然呈現(xiàn)出擴張態(tài)勢［34］58。若不加以規(guī)范，則容易逾越權(quán)力邊界。同時，在特殊時期公權(quán)力對調(diào)動應(yīng)急管理、維持社會秩序起著關(guān)鍵性的作用，它的不當(dāng)運用將導(dǎo)致更為嚴重的后果。由此，如何在特殊時期高效、有序地實施監(jiān)察，仍是完善國家監(jiān)察制度的重要內(nèi)容。

特殊時期影響的地域及范圍都十分廣泛，具有全局性、公共性特征。應(yīng)對特殊時期突發(fā)事件本身是一種公共事務(wù)，所以這一時期的監(jiān)察也必然要強調(diào)上述社會公共事務(wù)監(jiān)察的內(nèi)容。除此之外，特殊時期的事件更具有突發(fā)、風(fēng)險難以預(yù)測且急需處置的特征，對此，至為關(guān)鍵的是增加特殊時期監(jiān)察的靈活性。

實際上，正因所處時代背景的特殊性，于右任的監(jiān)察思想也主要是在災(zāi)荒連連、征戰(zhàn)不斷的特殊時期得以發(fā)展、成熟的。他依據(jù)具體情況對監(jiān)察事項、監(jiān)察職權(quán)、監(jiān)察方法進行調(diào)整，特別重視特殊時期監(jiān)察工作的機動性。

監(jiān)察的靈活、機動，可以體現(xiàn)在監(jiān)察階段的擴展性、監(jiān)察事項的延伸性、監(jiān)察方式的多樣性和高效性等多個方面。對此，可從如下三個方面著手：

首先，強化事前監(jiān)察。于右任認為，“一種政策之錯誤，與若干不肖官吏之貪酷違法，人民所受的禍害，絕非處罪一二人所能補償”［2］425。由此，需要強化事前監(jiān)察，在違法失職情況發(fā)生之前洞察端倪，提前止損。在現(xiàn)今特殊時期，則需要監(jiān)察機關(guān)參與重大事件事前預(yù)防、臨事處置、事后救濟全程，準確判斷可能產(chǎn)生的風(fēng)險，消除動態(tài)隱患。尤須深度考察公權(quán)力在各個階段制定相關(guān)規(guī)章制度、工作計劃的情況，以規(guī)范后續(xù)的決策、執(zhí)行等環(huán)節(jié)，從而實現(xiàn)以監(jiān)促防、以監(jiān)促決、以監(jiān)促執(zhí)。

其次，動態(tài)調(diào)整特殊時期的監(jiān)察事項。由于事件的突發(fā)性以及風(fēng)險的難測性，此時的監(jiān)察事項也會呈現(xiàn)動態(tài)變化的特點。戰(zhàn)時，蔣介石作出“政治重于軍事”的指示，并要求各政府部門以全會、參政會決定的政府工作計劃和方案為工作中心。于右任也以此為重點開展監(jiān)察工作，如在監(jiān)察事項上，側(cè)重考察各機關(guān)或公務(wù)員對全會決議各事項所做的實施方案，并以工作程序表為據(jù)，對特種政府工作隨時監(jiān)察［2］530-531。前線戰(zhàn)況、戰(zhàn)區(qū)軍紀軍風(fēng)、傷兵與難民的管理救濟等內(nèi)容更是成為新的監(jiān)察重點。就特殊時期的監(jiān)察工作而言，一方面，要迅速定位新增監(jiān)察事項與重點監(jiān)察領(lǐng)域，并制定相應(yīng)的監(jiān)察計劃。除物質(zhì)領(lǐng)域外，這一時期的監(jiān)察活動還需關(guān)注公職人員及人民群眾的精神狀態(tài)。于右任在戰(zhàn)時常對公務(wù)人員進行精神動員，這也是發(fā)揮監(jiān)察振風(fēng)正氣之積極作用的重要途徑。積極的精神動員、心理疏導(dǎo)，提供人文服務(wù)，便于“軟”“硬”結(jié)合，打破監(jiān)察剛性的固有印象，體現(xiàn)監(jiān)察制度在特殊時期的人性關(guān)懷。另一方面，特殊時期會在一定程度上導(dǎo)致社會防御日常風(fēng)險的能力降低。由此，也要警惕日常風(fēng)險，抓牢日常監(jiān)督。

最后，優(yōu)化特殊時期的監(jiān)察方法。特殊時期往往會增加實地監(jiān)督監(jiān)察的難度，存在一定的監(jiān)察盲點和死點。這一時期在維持社會秩序的同時，還需提高監(jiān)察效率。面對類似困境，于右任主要采取兩方面舉措：一方面，進一步細化基層監(jiān)察組織，并擴大監(jiān)察范圍、細化監(jiān)察事項，使監(jiān)察更向下深入、明確有序；另一方面，考慮到該時期對監(jiān)察工作迅簡的要求，于右任擴充了程序更為簡便、處置更為迅速的糾舉、建議兩項職權(quán)。由此可見，針對特殊時期的監(jiān)察，需采取更為深入、高效的監(jiān)察方法。要實現(xiàn)這一目標(biāo)，其一在于激發(fā)地方監(jiān)察的活力。需要將中央的統(tǒng)一調(diào)控和地方監(jiān)察的自主性相結(jié)合，給予地方自由發(fā)揮、積極創(chuàng)新的空間。如此既便于落實基層監(jiān)察工作，又可廣收良策。其二，須明確各基層公權(quán)力組織的工作職責(zé)，細化工作方案，并廣泛運用信息化手段，以“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”的形式，以便動態(tài)查察各機關(guān)工作進展，提升監(jiān)管精細度、監(jiān)察工作透明度。其三，可以充分利用監(jiān)察建議等更為簡便、高效的職權(quán)，及時糾正特殊時期的違法失職情況，防止因監(jiān)察調(diào)查程序繁瑣而導(dǎo)致?lián)p害進一步擴大。

（四）推進監(jiān)察官與監(jiān)察制度良性互動

從人與制度的關(guān)系角度來說，盡管制度規(guī)定了“正確性”行為，但卻存在無視人行為選擇客觀性的可能，因而導(dǎo)致“正確性”行為與人實際行為選擇之間的沖突，甚至制度的失靈［35］64。實現(xiàn)人與制度的良性互動，在達到人對制度的內(nèi)心認可和高度遵循的同時發(fā)揮主體的能動性與創(chuàng)新性以補足制度滯后或失靈的困境，才是保障制度良好運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵所在。監(jiān)察制度亦不例外，要保證監(jiān)察制度的良性運作，必然要在制度設(shè)計中切實考慮人的因素，推進監(jiān)察官與監(jiān)察制度良性互動。當(dāng)前，監(jiān)察官身份具有二重性，監(jiān)察官自由裁量權(quán)、監(jiān)察工作程序、監(jiān)察官監(jiān)督程序等方面的制度規(guī)定較為簡單且模糊。這導(dǎo)致監(jiān)察官與監(jiān)察制度之間尚未形成良性互動，監(jiān)察官作為監(jiān)察制度“內(nèi)生性動力”的作用難以發(fā)揮，監(jiān)察制度對監(jiān)察官的“塑造”亦存在“異化”的可能［36］146-147。

監(jiān)察官與監(jiān)察制度之間的關(guān)系問題，在于右任所處時期同樣顯著。南京國民政府時期，以私倫理為核心的差序格局作為一種非正式制度，深刻影響著包括監(jiān)察官員在內(nèi)的人們的行為模式和思維方式。彼時所講求的“人情”“關(guān)系”與法治所包含的理性、平等、公正等精神形成天然對沖［37］242。在這種背景下，監(jiān)察委員身份的二重性所導(dǎo)致的監(jiān)察委員自身利益與監(jiān)察工作之間的沖突愈發(fā)明顯。南京國民政府時期，受政治生態(tài)的限制，監(jiān)察院的實踐工作呈現(xiàn)出“只打蒼蠅，不打老虎”的窘境。為解決這一問題，于右任從以下兩個方面做出努力：

首要，完善監(jiān)察法制建設(shè)。為使監(jiān)察委員的各項監(jiān)察工作合法合規(guī)，于右任帶領(lǐng)監(jiān)察院，以監(jiān)察院會議為主要形式，以本院提出及修改法律為重點討論事項，集思廣益，在這一時期的監(jiān)察法制建設(shè)上取得了較為豐碩的成果。這在促進監(jiān)察委員積極履職、提高監(jiān)察制度實效的同時，對監(jiān)察委員的行為也起到一定的約束作用。以此為鑒，構(gòu)建當(dāng)前監(jiān)察官與監(jiān)察制度的良性互動關(guān)系，同樣可以先從監(jiān)察法制入手。從權(quán)力規(guī)制理論的視域來看，對政府權(quán)力的規(guī)制側(cè)重于權(quán)力運行過程中的確權(quán)、用權(quán)、評權(quán)、督權(quán)等焦點環(huán)節(jié)［38］103。在此，不妨引入這一理論框架，探析法律機制在上述權(quán)力運行焦點環(huán)節(jié)中的規(guī)范與保障作用。

為構(gòu)建和諧的人與制度互動關(guān)系，首先須通過確權(quán)規(guī)制明確權(quán)力的來源、取得和規(guī)程，界定權(quán)力的內(nèi)容、用權(quán)主體以及責(zé)任范圍。在這一方面，當(dāng)前我國已然通過《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國監(jiān)察法》等系列法律法規(guī)對監(jiān)察權(quán)進行確權(quán)，同時也通過《中華人民共和國監(jiān)察官法》賦予監(jiān)察官依法獨立行使監(jiān)察權(quán)的權(quán)力。但是受實踐中的各種內(nèi)外部因素掣肘，其實際上的相對獨立性較之法律規(guī)范中的理想狀態(tài)大打折扣［39］59。

相較于確權(quán)而言，用權(quán)、評權(quán)、督權(quán)則更突出動態(tài)要素。其中，用權(quán)規(guī)制側(cè)重從動態(tài)視角規(guī)范權(quán)力的運行，南京國民政府時期的監(jiān)察權(quán)用權(quán)規(guī)制集中體現(xiàn)在《彈劾法》《監(jiān)察院審查規(guī)則》《非常時期監(jiān)察權(quán)行使暫行辦法施行細則》等規(guī)范監(jiān)察職權(quán)具體行使的法律文件中。評權(quán)在于動態(tài)評價權(quán)力的合規(guī)狀態(tài)，及時發(fā)現(xiàn)權(quán)力失范，是提高監(jiān)察權(quán)效能的必要環(huán)節(jié)。督權(quán)規(guī)制的關(guān)鍵則在于促進監(jiān)督體系化、標(biāo)準化。當(dāng)前我國監(jiān)察法制中用權(quán)、評權(quán)、督權(quán)規(guī)制體系還有待完善，對監(jiān)察程序僅是較為簡單的規(guī)定，而未制定專門的《監(jiān)察程序法》，也尚未制定對監(jiān)察官員進行監(jiān)督的相關(guān)程序性規(guī)定［36］147。因而有必要盡快完善相關(guān)用權(quán)、評權(quán)、督權(quán)規(guī)制，明確監(jiān)察權(quán)行使的形式、程序、特殊義務(wù)、與其他權(quán)力的銜接等細節(jié)內(nèi)容，形成監(jiān)察官員獨特的管理、考評機制，使得監(jiān)察權(quán)的運行更為合法、公開，且科學(xué)、可控，同時，定期進行信息公開，公布監(jiān)察立法的最新動態(tài)、相關(guān)公文、彈劾案件、工作報告等信息，從而起到運用“信息規(guī)制”監(jiān)督權(quán)力運行的作用。

前述具有規(guī)制功能的法律法規(guī)，有益于限制監(jiān)察權(quán)濫用，督促各機構(gòu)、人員悉心營職，確保監(jiān)察活動有序進行。同時，它們也起到保障監(jiān)察權(quán)的作用，既以明確權(quán)力授予、權(quán)力清單等方式維護監(jiān)察權(quán)于憲法上應(yīng)有的地位，削弱其他權(quán)力對監(jiān)察權(quán)的干擾，又以清晰科學(xué)的權(quán)力運行具體規(guī)范，保障監(jiān)察權(quán)行使的順暢高效。

其次，加強監(jiān)察官職業(yè)倫理建設(shè)。所謂監(jiān)察官職業(yè)倫理，指的是監(jiān)察官在履職時應(yīng)具備的良好道德品質(zhì)，以及在調(diào)處各種社會關(guān)系時所應(yīng)遵循的優(yōu)良道德規(guī)范的總和。它包含著公正、廉潔、勤勉等行為價值，是監(jiān)察官職業(yè)共同體的行為標(biāo)尺，也是監(jiān)察機關(guān)反腐的重要保障［40］59。南京國民政府時期，于右任格外強調(diào)監(jiān)察委員的品質(zhì)問題。他提出監(jiān)察委員要有光明磊落的態(tài)度，有“己饑己溺”，“先天下之憂”的精神；強調(diào)審計人員有“正人正己”，“富貴不淫，貧賤不移，威武不屈”的品格；要求監(jiān)察委員及時學(xué)習(xí)、改進工作方法和技術(shù)；重視監(jiān)察委員的專業(yè)能力與社會閱歷，并通過“紀念周”對監(jiān)察委員進行精神動員，組織定期檢討。上述種種，有利于形成監(jiān)察委員對監(jiān)察工作和監(jiān)察制度的高度認同感和職業(yè)信仰。

為處理好人和制度的關(guān)系問題，制度設(shè)計者需要厘清各類主體的行為趨向，分析形成這一趨向的影響因素，進而對癥下藥。監(jiān)察官保證自身的清正廉潔、依法履職，是監(jiān)察制度得以有效運行的內(nèi)生動力。法律在正向規(guī)定監(jiān)察官的資格、職責(zé)等內(nèi)容的同時，也需要通過因勢利導(dǎo)和創(chuàng)造條件等方法，實現(xiàn)人和制度的良性互動。履職能力和職業(yè)素養(yǎng)，是限制監(jiān)察官行為模式的重要客觀因素。這種外在條件的欠缺是監(jiān)察官難以堅守清廉、依法履職的重要原因之一。由此，需要制度設(shè)計者積極地創(chuàng)設(shè)條件，對這一缺陷進行彌補。加強對監(jiān)察官的培訓(xùn)教育，完善監(jiān)察官職業(yè)準入制度和多元化行為考核機制，正是創(chuàng)造條件的典型方式。一是需要建立完善的監(jiān)察官培訓(xùn)教育、考核制度，按照不同的職位設(shè)置差異化、階段化的培訓(xùn)課程，并為監(jiān)察官提供不定期的宣講活動從而對其進行精神動員。二是需做好監(jiān)察官的后勤技術(shù)等物質(zhì)層面保障，保證監(jiān)察官獲取信息的人力、財力、物力以及技術(shù)支持。如此一來，監(jiān)察官依法履職的客觀條件將會得到極大的提升，監(jiān)察官也會逐漸形成對監(jiān)察制度的敬畏和信仰意識。

總的來說，當(dāng)前我國監(jiān)察官與監(jiān)察制度之間的內(nèi)在關(guān)系欠缺良性循環(huán)，這也是貪腐現(xiàn)象仍然存在的重要因素之一［36］144。習(xí)近平總書記在二十屆中央紀委二次全會上發(fā)表重要講話，再次強調(diào)紀檢監(jiān)察機關(guān)隊伍廉政建設(shè)的重要性。他指出“要完善內(nèi)控機制，自覺接受各方面監(jiān)督，對紀檢監(jiān)察干部從嚴管理，對系統(tǒng)內(nèi)的腐敗分子從嚴懲治，堅決防治‘燈下黑’”，要“以鐵的紀律打造忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)蔫F軍”［41］。以此為導(dǎo)向，結(jié)合于右任監(jiān)察思想中的經(jīng)驗智慧，從完善監(jiān)察法制、加強監(jiān)察官職業(yè)倫理建設(shè)這兩個層面著手，或可對其進行優(yōu)化。

結(jié) 語

于右任的監(jiān)察思想形成于中國災(zāi)難深重之年，彼時連年戰(zhàn)亂，災(zāi)害頻發(fā)，國民黨官員卻貪腐無度，魚肉民眾。面對蔣介石獨斷專行、政治派系斗爭不斷、官場官僚之風(fēng)盛行的境況，于右任的監(jiān)察思想漸含明哲保身、妥協(xié)退縮的成分。盡管如此，他有關(guān)監(jiān)察的重要觀點和論述仍是我國監(jiān)察思想史上的寶貴財富。于右任的監(jiān)察思想突出對孫中山監(jiān)察思想的凝煉與繼承，他視監(jiān)察為調(diào)和官民矛盾的爪牙與喉舌，提出以黨義為監(jiān)察職權(quán)行使的最高指引，以事實證據(jù)為職權(quán)行使的重要依據(jù)。他抓住監(jiān)察職權(quán)的命門——彈劾權(quán)，提出彈劾權(quán)行使要獨立、不畏、不偏、審慎的觀點；又體現(xiàn)彈劾為主、他權(quán)為輔的思想特色，進一步豐富和發(fā)展調(diào)查、糾舉、建議、審計和懲戒等輔助性職權(quán)。他對不同時期的監(jiān)察方法進行創(chuàng)新，主張因時因地因人制宜，在監(jiān)察委員的選任與管理上所做的努力也保障著監(jiān)察隊伍的高素質(zhì)與高能力，這些都使得當(dāng)時的監(jiān)察工作取得了一定的成效。要言之，于右任監(jiān)察思想具有鮮明的繼承性與創(chuàng)新性：他的監(jiān)察思想既受中國古代傳統(tǒng)監(jiān)察理論的浸潤，又根植于孫中山等人為代表的近代監(jiān)察思想；同時汲取長期的監(jiān)察實踐經(jīng)驗，回應(yīng)特殊時期完善監(jiān)察制度的迫切需求。以之為借鑒，當(dāng)前國家監(jiān)察體制改革中應(yīng)重視人民的參與，以人民關(guān)切為監(jiān)察工作的重要對象，以靈活機動為特殊時期監(jiān)察的重要方針，以監(jiān)察官與監(jiān)察制度的良性互動為監(jiān)察制度長效運轉(zhuǎn)的核心動力。

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［責(zé)任編輯 錢大軍］

Yu Youren’s Supervision Thought and Its Contemporary Enlightenment

LIU Jun-ping SHI Xing-yu

Abstract：Yu Youren is regarded as the “Father of Supervision” in the Republic of China， and his supervision thought are very rich in connotation. Yu Youren regards the supervision system as a law of reconciliation between the government and the people， and takes the power of impeachment as the core and extends other powers to explain the purpose and content of the supervision power， and explain the specific methods of supervision activities in different periods. He pays attention to the selection and management of supervisory officials， and also attaches great importance to the construction of supervisory legal system. This series of unique viewpoints constitute the main content of his supervisory thought. The contemporary enlightenment of Yu Youren’s supervision thought includes： enhancing the participation of the people in the supervision， strengthening the supervision of social and public affairs， increasing the flexibility of supervision in special periods， and promoting the benign interaction between supervisors and the supervisory system.

Key words：The Republic of China Yu Youren Supervisory Thought Supervisory Authority Supervisory Method