摘要：鼓勵(lì)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)向綜合功能新區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展，是經(jīng)開(kāi)區(qū)空間生產(chǎn)轉(zhuǎn)型的內(nèi)在需求，也是響應(yīng)國(guó)家對(duì)經(jīng)開(kāi)區(qū)發(fā)展定位的重要舉措。本文基于尺度重構(gòu)理論視角，以煙臺(tái)黃渤海新區(qū)為例，總結(jié)分析經(jīng)開(kāi)區(qū)向綜合功能新區(qū)尺度重構(gòu)的基本邏輯。研究認(rèn)為，經(jīng)開(kāi)區(qū)向綜合功能新區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的過(guò)程，是一次“尺度上移”的過(guò)程，通過(guò)賦予更高層級(jí)的管理權(quán)限，重構(gòu)區(qū)域生產(chǎn)關(guān)系、社會(huì)關(guān)系以及治理關(guān)系，形成產(chǎn)業(yè)協(xié)作有序的功能板塊、更高標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)城格局以及更加扁平化的治理結(jié)構(gòu)。研究發(fā)現(xiàn)，煙臺(tái)黃渤海新區(qū)在建設(shè)過(guò)程中，面臨多空間主體及多政策制度并存的治理難題，其空間呈松散發(fā)展?fàn)顟B(tài)，以及低水平的產(chǎn)城融合特征。據(jù)此，文章提出整合港產(chǎn)功能板塊、調(diào)整產(chǎn)城關(guān)系以及實(shí)施漸進(jìn)性治理機(jī)制的治理策略，推動(dòng)新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，打造帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要增長(zhǎng)極。

關(guān)鍵詞： 經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)；綜合功能新區(qū)；尺度重構(gòu)；空間應(yīng)對(duì)；產(chǎn)城融合

【中圖分類號(hào)】 TU984 doi：10.3969/j.issn.1674-7178.2024.05.003

引言

經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“經(jīng)開(kāi)區(qū)”）作為國(guó)家對(duì)外開(kāi)放、參與全球化分工的產(chǎn)物，以經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為核心功能，推動(dòng)地方產(chǎn)業(yè)嵌入全球生產(chǎn)體系。1984年，中國(guó)在14個(gè)沿海開(kāi)放城市建立了第一批國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展演化，經(jīng)開(kāi)區(qū)面臨產(chǎn)業(yè)升級(jí)、功能提升、產(chǎn)城融合等新時(shí)期發(fā)展任務(wù)。2014年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)創(chuàng)新發(fā)展的若干意見(jiàn)》，明確要把國(guó)家級(jí)經(jīng)開(kāi)區(qū)建設(shè)成為帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實(shí)施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要載體，并且鼓勵(lì)有條件的國(guó)家經(jīng)開(kāi)區(qū)探索與行政區(qū)融合的體制機(jī)制①。2015年，國(guó)家發(fā)展改革委等七部委印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)具備條件的開(kāi)發(fā)區(qū)向城市綜合功能區(qū)轉(zhuǎn)型的指導(dǎo)意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)以增強(qiáng)開(kāi)發(fā)區(qū)城市綜合功能為核心任務(wù)，合理配置生產(chǎn)生活生態(tài)空間，優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)行政管理體制②，為經(jīng)開(kāi)區(qū)城市功能改造發(fā)展提供了明確的政策指引。部分有條件的地區(qū)以經(jīng)開(kāi)區(qū)為主體，整合周邊行政區(qū)和功能區(qū)的資源設(shè)立國(guó)家級(jí)新區(qū)，如大連金普新區(qū)、南京江北新區(qū)、福州新區(qū)，這些國(guó)家級(jí)新區(qū)成為承接國(guó)家戰(zhàn)略功能、推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、促進(jìn)城市結(jié)構(gòu)與綜合功能優(yōu)化的重要實(shí)踐成果[1]。還有一些地區(qū)在省級(jí)政府的支持和指導(dǎo)下相繼提出設(shè)立省級(jí)新區(qū)，如浙江和山東，并將省級(jí)新區(qū)作為推動(dòng)全省經(jīng)濟(jì)與區(qū)域融合發(fā)展的重大戰(zhàn)略平臺(tái)。由此形成在不同層級(jí)權(quán)力主體作用下，將國(guó)家與地方戰(zhàn)略意圖相結(jié)合，促進(jìn)經(jīng)開(kāi)區(qū)向綜合功能新區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的新模式。

目前，學(xué)術(shù)界關(guān)于經(jīng)開(kāi)區(qū)空間轉(zhuǎn)型的研究主要集中在轉(zhuǎn)型動(dòng)力機(jī)制和空間響應(yīng)方面[2]，主要采用新馬克思主義的理論視角，如列菲伏爾空間生產(chǎn)理論、哈維的資本循環(huán)理論，用以揭示經(jīng)開(kāi)區(qū)不同轉(zhuǎn)型階段及背后資本、權(quán)力影響機(jī)制以及空間生產(chǎn)的特點(diǎn)[3-4]。例如陳嘉平借用資本循環(huán)理論研究中國(guó)新城空間演變歷程，發(fā)現(xiàn)其經(jīng)歷了工業(yè)城市、開(kāi)發(fā)區(qū)、新城區(qū)三個(gè)階段演化[5]。楊凌凡借助資本與權(quán)力的理論視角，揭示經(jīng)開(kāi)區(qū)在出口型工業(yè)化、綜合新城化和創(chuàng)新轉(zhuǎn)型三個(gè)發(fā)展階段的特點(diǎn)，并針對(duì)不同階段存在的問(wèn)題提出相應(yīng)的政策建議[6]。陳宏勝?gòu)纳鐣?huì)、空間與經(jīng)濟(jì)三個(gè)層面對(duì)經(jīng)開(kāi)區(qū)社會(huì)化轉(zhuǎn)型的理念、內(nèi)涵與路徑進(jìn)行了界定[7]。還有部分研究關(guān)注經(jīng)開(kāi)區(qū)轉(zhuǎn)型的制度轉(zhuǎn)向與空間演進(jìn)關(guān)系，以及經(jīng)開(kāi)區(qū)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的空間響應(yīng)[8-9]。如丁子堯以江蘇省為例，研究經(jīng)開(kāi)區(qū)產(chǎn)業(yè)空間演化與制度供給之間的互動(dòng)關(guān)系與演化機(jī)制[10]。總體而言，關(guān)于經(jīng)開(kāi)區(qū)空間轉(zhuǎn)型的研究已經(jīng)較為深入，包括經(jīng)開(kāi)區(qū)轉(zhuǎn)型的內(nèi)在邏輯、階段性特征、驅(qū)動(dòng)機(jī)制以及相應(yīng)的空間策略等內(nèi)容，為理解經(jīng)開(kāi)區(qū)的發(fā)展趨勢(shì)和制定相關(guān)政策提供了借鑒參考。

隨著研究的深入，越來(lái)越多的學(xué)者采用尺度重構(gòu)理論研究分析經(jīng)開(kāi)區(qū)空間擴(kuò)張、權(quán)力層級(jí)和治理結(jié)構(gòu)調(diào)整等內(nèi)容[11-12]。所謂“尺度”，是指在特定空間構(gòu)建社會(huì)關(guān)系與權(quán)力關(guān)系，其具有度量性（空間范圍規(guī)模）、層級(jí)性（行政治理層級(jí)）以及關(guān)系性（上下權(quán)力關(guān)系）的多維度特征。尺度重構(gòu)就是對(duì)不同地理空間進(jìn)行行政治理層級(jí)和權(quán)力關(guān)系的重組，以及開(kāi)展針對(duì)性制度建構(gòu)的過(guò)程[13-14]。關(guān)于經(jīng)開(kāi)區(qū)向綜合功能新區(qū)轉(zhuǎn)型方面，現(xiàn)有文獻(xiàn)聚焦于探究經(jīng)開(kāi)區(qū)與綜合功能新區(qū)的演進(jìn)關(guān)系，包括宏觀動(dòng)因、空間效應(yīng)、政策建議等內(nèi)容，如王興平探討了“多區(qū)疊合”現(xiàn)象背后的正面效應(yīng)以及促進(jìn)空間協(xié)同的發(fā)展建議[15-21]。然而，針對(duì)經(jīng)開(kāi)區(qū)向綜合功能區(qū)轉(zhuǎn)型過(guò)程中遇到的空間規(guī)劃難點(diǎn)和空間響應(yīng)的實(shí)證分析較少。因此，有必要結(jié)合尺度重構(gòu)理論和實(shí)證案例進(jìn)一步探討經(jīng)開(kāi)區(qū)向綜合功能新區(qū)轉(zhuǎn)型的空間生產(chǎn)策略，這對(duì)指導(dǎo)綜合功能新區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)與高質(zhì)量發(fā)展具有重要理論和實(shí)踐意義。

煙臺(tái)黃渤海新區(qū)作為2021年獲批設(shè)立的山東省級(jí)新區(qū)，是以原有國(guó)家級(jí)經(jīng)開(kāi)區(qū)——煙臺(tái)經(jīng)開(kāi)區(qū)為主體，通過(guò)整合周邊功能資源轉(zhuǎn)型發(fā)展而來(lái)。從尺度重構(gòu)的角度來(lái)看，煙臺(tái)黃渤海新區(qū)肩負(fù)著實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)與國(guó)家宏觀戰(zhàn)略需求有效銜接的重要使命。目前，煙臺(tái)黃渤海新區(qū)正處于多元主體調(diào)整優(yōu)化、空間板塊整合、制度建構(gòu)的關(guān)鍵時(shí)期。在經(jīng)開(kāi)區(qū)改造升級(jí)的背景下，本文以煙臺(tái)黃渤海新區(qū)為例，深入探討經(jīng)開(kāi)區(qū)在向綜合功能新區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的過(guò)程中所面臨的空間規(guī)劃難題及其解決方案，旨在為其他經(jīng)開(kāi)區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

一、經(jīng)開(kāi)區(qū)向綜合功能

新區(qū)尺度重構(gòu)的基本邏輯

（一）經(jīng)開(kāi)區(qū)向綜合功能新區(qū)轉(zhuǎn)型的尺度重構(gòu)動(dòng)因

經(jīng)開(kāi)區(qū)向綜合功能新區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展，這是經(jīng)開(kāi)區(qū)空間生產(chǎn)轉(zhuǎn)型的內(nèi)在需求與剛性治理干預(yù)的結(jié)果。一方面，隨著經(jīng)開(kāi)區(qū)邁入創(chuàng)新轉(zhuǎn)型階段，意味著其競(jìng)爭(zhēng)要素從傳統(tǒng)的成本優(yōu)勢(shì)向創(chuàng)新資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化，傳統(tǒng)的以土地、財(cái)稅政策優(yōu)勢(shì)進(jìn)行招商引資的普適性發(fā)展模式已難以適應(yīng)新時(shí)代對(duì)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的迫切需求。換言之，經(jīng)開(kāi)區(qū)單一的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)功能已難以滿足新時(shí)期綜合性多樣化的發(fā)展需求。因此，有必要從制度設(shè)計(jì)、治理機(jī)制、空間資源等方面進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。另一方面，隨著擴(kuò)大內(nèi)需以及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等國(guó)家戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，經(jīng)開(kāi)區(qū)現(xiàn)行的區(qū)域規(guī)劃、組織模式等治理策略顯現(xiàn)出局限性，需要實(shí)施更具綜合性和靈活性的治理策略，加強(qiáng)對(duì)空間規(guī)模、空間等級(jí)、空間功能等關(guān)鍵要素管控的同時(shí)，適度下放權(quán)力促進(jìn)地方制度創(chuàng)新，以自上而下和自下而上相結(jié)合的空間生產(chǎn)機(jī)制推進(jìn)經(jīng)開(kāi)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家宏觀戰(zhàn)略與地方發(fā)展訴求有效銜接的戰(zhàn)略共贏（圖1）。從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，經(jīng)開(kāi)區(qū)向綜合功能新區(qū)轉(zhuǎn)型的尺度重構(gòu)，是對(duì)經(jīng)開(kāi)區(qū)現(xiàn)有空間區(qū)域、權(quán)力層級(jí)和權(quán)責(zé)職能進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整的治理策略。這一治理策略是在新的發(fā)展背景下破解經(jīng)開(kāi)區(qū)在轉(zhuǎn)型過(guò)程中遇到的現(xiàn)實(shí)難題的必然選擇，通過(guò)對(duì)經(jīng)開(kāi)區(qū)重新進(jìn)行事權(quán)劃分，整合空間資源，激發(fā)制度活力，重塑發(fā)展優(yōu)勢(shì)，提高經(jīng)開(kāi)區(qū)綜合功能承載力，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）尺度重構(gòu)視角下經(jīng)開(kāi)區(qū)向綜合功能新區(qū)轉(zhuǎn)型的發(fā)展特點(diǎn)

1. 重構(gòu)生產(chǎn)關(guān)系：基于產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)作整合功能板塊

在強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大內(nèi)需與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)改造的發(fā)展背景下，為改變各產(chǎn)業(yè)板塊對(duì)外強(qiáng)聯(lián)系、內(nèi)部自組織和功能板塊間弱聯(lián)系的發(fā)展現(xiàn)狀，亟待將長(zhǎng)期對(duì)外出口、“兩頭在外”的外向型碎片化生產(chǎn)關(guān)系，整合成基于產(chǎn)業(yè)鏈上下游協(xié)作的集群式生產(chǎn)組織關(guān)系。從國(guó)家級(jí)新區(qū)的發(fā)展情況來(lái)看，大多數(shù)國(guó)家級(jí)新區(qū)在已有的經(jīng)開(kāi)區(qū)基礎(chǔ)上，通過(guò)整合經(jīng)開(kāi)區(qū)周邊的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)、國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)等政策區(qū)，形成“一區(qū)多園”的生產(chǎn)平臺(tái)，發(fā)揮不同政策區(qū)的制度紅利實(shí)現(xiàn)正向融合助力效應(yīng)。國(guó)家級(jí)新區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，“一區(qū)多園”的生產(chǎn)機(jī)制能夠統(tǒng)籌各類生產(chǎn)功能板塊，優(yōu)化區(qū)域功能體系，形成特色鮮明的產(chǎn)業(yè)板塊，構(gòu)建由“鏈主—專精特新中小企業(yè)—配套企業(yè)梯隊(duì)”組成的產(chǎn)業(yè)鏈集群，保障多樣化的產(chǎn)業(yè)空間和多層次的服務(wù)需求，形成創(chuàng)新鏈與產(chǎn)業(yè)鏈相融合的功能組團(tuán)（圖2）。

2. 重構(gòu)社會(huì)關(guān)系：同步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)迭代升級(jí)，以更高的新城區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)化產(chǎn)城格局與職住關(guān)系

在經(jīng)歷出口工業(yè)化和綜合新城化兩次轉(zhuǎn)型過(guò)程中，經(jīng)開(kāi)區(qū)的生活空間主要作為生產(chǎn)空間配套滿足基本生活需求，在空間供給上以園區(qū)宿舍或者周邊住宅小區(qū)為主。而在經(jīng)開(kāi)區(qū)向綜合功能新區(qū)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，創(chuàng)新型人才開(kāi)始代替勞動(dòng)密集型就業(yè)人群或技術(shù)工人成為新區(qū)發(fā)展的核心要素，這些創(chuàng)新型人才對(duì)城市環(huán)境、生活空間、配套設(shè)施、商業(yè)氛圍等方面的要求更高，原來(lái)圍繞園區(qū)拼貼式分散的社區(qū)布局模式，已難以滿足這類人群的不同需求。此外，在這一轉(zhuǎn)型過(guò)程中，經(jīng)開(kāi)區(qū)往往通過(guò)對(duì)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管的形式推進(jìn)城鎮(zhèn)化和新城建設(shè)，這種空間擴(kuò)容不是簡(jiǎn)單的新增生產(chǎn)配套的生活空間，而是主動(dòng)融合新的城市環(huán)境建設(shè)，調(diào)整生活空間布局，優(yōu)化產(chǎn)城格局。其發(fā)展目標(biāo)是構(gòu)建具有一定規(guī)模能級(jí)與人口密度的公共活力中心，完善公共空間，激發(fā)消費(fèi)和創(chuàng)新氛圍，形成具有一定規(guī)模容量、與產(chǎn)業(yè)迭代同步發(fā)展的新城區(qū)，通過(guò)促進(jìn)人口與服務(wù)設(shè)施集聚，強(qiáng)化空間綜合服務(wù)功能，從而助推經(jīng)開(kāi)區(qū)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型。

3. 重構(gòu)治理機(jī)制：爭(zhēng)取更高層級(jí)的政策支持，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理職能

新區(qū)要建設(shè)成為引領(lǐng)開(kāi)放創(chuàng)新高地，需要從以往以土地、財(cái)稅政策優(yōu)勢(shì)為主導(dǎo)的普適性發(fā)展模式，轉(zhuǎn)變?yōu)楦幼⒅厝瞬啪蜆I(yè)、科技成果孵化轉(zhuǎn)化等方面的制度創(chuàng)新模式（圖3），而這一轉(zhuǎn)變意味著新區(qū)要從實(shí)施低成本競(jìng)爭(zhēng)的政策策略，轉(zhuǎn)向鼓勵(lì)創(chuàng)新試驗(yàn)、城—人—產(chǎn)系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)的制度策略。一方面，為了鼓勵(lì)地方開(kāi)展自主性制度改革創(chuàng)新，通過(guò)設(shè)置更高層級(jí)的權(quán)力管理機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)“尺度上移”，賦予經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限；另一方面，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，采用 “準(zhǔn)政府化、類行政區(qū)”③的方式或者組建管委會(huì)的方式，調(diào)整組織架構(gòu)，增設(shè)社會(huì)管理部門，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理職能，修正經(jīng)開(kāi)區(qū)“地方政府公司主義”④傾向，解決行政主體過(guò)多、權(quán)責(zé)劃分不清的問(wèn)題；撤并整合不同政策區(qū)，納入級(jí)別較高的國(guó)家級(jí)經(jīng)開(kāi)區(qū)，由經(jīng)開(kāi)區(qū)管委會(huì)統(tǒng)一管理，便于加強(qiáng)統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局。

二、煙臺(tái)黃渤海新區(qū)的尺度重構(gòu)

以及面臨空間治理的問(wèn)題

（一）煙臺(tái)黃渤海新區(qū)尺度重構(gòu)的歷程

煙臺(tái)經(jīng)開(kāi)區(qū)先后經(jīng)歷了出口加工發(fā)展、城區(qū)化拓展、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)等三個(gè)發(fā)展階段，其建設(shè)與空間拓展體現(xiàn)了國(guó)內(nèi)經(jīng)開(kāi)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)的典型階段特征。煙臺(tái)經(jīng)開(kāi)區(qū)設(shè)立于1984年沿海開(kāi)放時(shí)期，園區(qū)面積原為36平方千米，作為第一批設(shè)立的國(guó)家級(jí)經(jīng)開(kāi)區(qū)之一，煙臺(tái)經(jīng)開(kāi)區(qū)以出口導(dǎo)向型加工制造為主要功能，成為對(duì)接日韓、發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)的重要平臺(tái)。2002年，隨著中國(guó)加入世界貿(mào)易組織，外向型經(jīng)濟(jì)迎來(lái)了快速發(fā)展的新機(jī)遇，煙臺(tái)經(jīng)開(kāi)區(qū)進(jìn)行了第一次空間擴(kuò)容，將蓬萊市的大季家鎮(zhèn)和福山區(qū)的古現(xiàn)鎮(zhèn)納入園區(qū)，園區(qū)面積增至220.7平方千米。2013年，為響應(yīng)煙臺(tái)市建設(shè)生態(tài)新城的發(fā)展目標(biāo)，推進(jìn)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化“兩化同步”⑤，煙臺(tái)經(jīng)開(kāi)區(qū)進(jìn)一步加強(qiáng)商業(yè)、公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)。2015年，為貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)創(chuàng)新發(fā)展的若干意見(jiàn)》精神，煙臺(tái)經(jīng)開(kāi)區(qū)進(jìn)入轉(zhuǎn)型升級(jí)階段，將蓬萊市的潮水鎮(zhèn)以及煙臺(tái)機(jī)場(chǎng)納入園區(qū)建設(shè)管理。在這一升級(jí)階段，煙臺(tái)經(jīng)開(kāi)區(qū)進(jìn)一步謀劃布局更加開(kāi)放創(chuàng)新政策平臺(tái)。依托煙臺(tái)經(jīng)開(kāi)區(qū)，煙臺(tái)先后設(shè)立了中韓（煙臺(tái)）產(chǎn)業(yè)園、中國(guó)（山東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)煙臺(tái)片區(qū)、中日（煙臺(tái)）產(chǎn)業(yè)園等平臺(tái)。

雖然煙臺(tái)經(jīng)開(kāi)區(qū)通過(guò)鎮(zhèn)街代管的方式進(jìn)行了空間擴(kuò)容，但這一方式并未從根本上改變經(jīng)開(kāi)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。經(jīng)開(kāi)區(qū)整合行政區(qū)資源的底層邏輯，根本在于以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，以社會(huì)管理為基礎(chǔ)，集中統(tǒng)籌行政權(quán)和經(jīng)濟(jì)權(quán)，促進(jìn)經(jīng)開(kāi)區(qū)在轉(zhuǎn)型過(guò)程中實(shí)現(xiàn)效益最大化。長(zhǎng)期以來(lái)，煙臺(tái)經(jīng)開(kāi)區(qū)依托外向型臨港經(jīng)濟(jì)融入全球產(chǎn)業(yè)鏈分工，形成電子信息、機(jī)械設(shè)備等裝備制造業(yè)的基礎(chǔ)優(yōu)勢(shì)。在國(guó)家級(jí)經(jīng)開(kāi)區(qū)綜合發(fā)展水平考核評(píng)價(jià)中，煙臺(tái)經(jīng)開(kāi)區(qū)近年的排名有所下降⑥，主要原因包括科技創(chuàng)新方面相對(duì)落后，政策優(yōu)勢(shì)不夠突出，創(chuàng)新基礎(chǔ)支撐薄弱、新動(dòng)能培育不足等。這些問(wèn)題表明煙臺(tái)經(jīng)開(kāi)區(qū)難以依靠自身發(fā)展帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，而需要鏈接更高層級(jí)的區(qū)域資源，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型升級(jí)。為此，山東依托煙臺(tái)經(jīng)開(kāi)區(qū)，進(jìn)一步整合煙臺(tái)西港區(qū)、蓬萊東港區(qū)、欒家口港以及臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)、蓬萊經(jīng)開(kāi)區(qū)等政策區(qū)，形成煙臺(tái)黃渤海新區(qū)（表1）。新區(qū)設(shè)立的目的是為了調(diào)整經(jīng)開(kāi)區(qū)原有不適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展模式，通過(guò)統(tǒng)籌各類港口與機(jī)場(chǎng)資源，構(gòu)建組合樞紐，強(qiáng)化新區(qū)面向日韓、對(duì)接環(huán)渤海的雙向開(kāi)放門戶地位，并試圖賦予其更高層級(jí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。同時(shí)，新區(qū)致力于建設(shè)高水平對(duì)外開(kāi)放平臺(tái)與高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)平臺(tái)，以促進(jìn)其從單一的產(chǎn)業(yè)承載地向以產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)，兼顧科技合作和人文交流的綜合功能區(qū)轉(zhuǎn)變，推動(dòng)高質(zhì)量創(chuàng)新發(fā)展。

（二）煙臺(tái)經(jīng)開(kāi)區(qū)向新區(qū)尺度重構(gòu)過(guò)程面臨的空間治理難題

在煙臺(tái)經(jīng)開(kāi)區(qū)向黃渤海新區(qū)尺度重構(gòu)的過(guò)程中，面臨著來(lái)自經(jīng)開(kāi)區(qū)、蓬萊區(qū)、煙臺(tái)港集團(tuán)和煙臺(tái)機(jī)場(chǎng)集團(tuán)四個(gè)空間主體及其不同政策制度并存的挑戰(zhàn)（圖4）。首先，這些空間主體之間尚未形成有效合力，導(dǎo)致新區(qū)功能區(qū)規(guī)劃與實(shí)際管轄范圍尺度出現(xiàn)偏差；其次，各空間主體的發(fā)展目標(biāo)和利益訴求存在差異，引發(fā)利益博弈；最后，“園中園”模式強(qiáng)化了板塊化發(fā)展特征，一定程度上制約了一體化空間治理實(shí)施，并由此引發(fā)一系列規(guī)劃建設(shè)問(wèn)題。

1. 蔓延式托管方式帶來(lái)空間大尺度離散，產(chǎn)城關(guān)系碎片化

與其他經(jīng)開(kāi)區(qū)拓展方式不同的是，煙臺(tái)經(jīng)開(kāi)區(qū)基于煙臺(tái)海岸帶“狹長(zhǎng)形、縱深淺”的自然地理格局，往西拓展，因此，煙臺(tái)黃渤海新區(qū)的空間發(fā)展框架廣闊，東西兩端直線距離超過(guò)60千米，大多數(shù)地區(qū)超出蓬萊老城、開(kāi)發(fā)區(qū)東區(qū)15千米服務(wù)半徑范圍，巨大的空間尺度給新區(qū)帶來(lái)管理難題。盡管在省市級(jí)層面推進(jìn)煙威沿海經(jīng)濟(jì)帶以及煙蓬一體化發(fā)展已有多年，煙臺(tái)主城區(qū)至蓬萊沿海一帶已經(jīng)形成多個(gè)功能組團(tuán)，但是新區(qū)內(nèi)各功能組團(tuán)的離散特征非常明顯。從企業(yè)投資和人口通勤起點(diǎn)—終點(diǎn)（OD）大數(shù)據(jù)分析結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，企業(yè)投資聯(lián)系主要集中在5千米半徑范圍內(nèi)，人們平均通勤距離為4.57千米，其中3千米范圍內(nèi)的短途出行占比超過(guò)55%（圖5、圖6、圖7），說(shuō)明各功能組團(tuán)規(guī)模偏小且各功能組團(tuán)之間聯(lián)系弱，空間呈松散發(fā)展?fàn)顟B(tài)，以及低水平的產(chǎn)城融合特征。由于現(xiàn)有規(guī)劃對(duì)新區(qū)空間尺度認(rèn)知以及支撐不足，新區(qū)內(nèi)各功能組團(tuán)間的聯(lián)絡(luò)主干道路尚未有效連通，且缺乏快速軌道交通支撐大尺度帶狀空間格局。

2. 多主體驅(qū)動(dòng)下生產(chǎn)組織混雜，各類生產(chǎn)功能板塊有待統(tǒng)籌整合

煙臺(tái)黃渤海新區(qū)發(fā)展模式為依賴投資驅(qū)動(dòng)和港—產(chǎn)—城聯(lián)動(dòng)發(fā)展。目前，新區(qū)范圍內(nèi)的西港區(qū)、蓬萊東港區(qū)和欒家口三大港區(qū)承擔(dān)著煙臺(tái)市超過(guò)70%的貨運(yùn)量，在煙臺(tái)老城區(qū)芝罘港功能外遷的背景下，港口運(yùn)輸功能的重要性更為凸顯。然而，這三大港區(qū)都具有煤炭、礦石、水泥、建材等散貨運(yùn)輸功能，其功能交織重疊，互補(bǔ)性不強(qiáng)，未能實(shí)現(xiàn)有效分工協(xié)同發(fā)展。隨著新區(qū)在創(chuàng)新發(fā)展過(guò)程中對(duì)濱海一線創(chuàng)新功能空間布局與宜居生活岸線的需求增大，城市向海發(fā)展趨勢(shì)明顯。與此同時(shí)，港口也在尋求空間擴(kuò)建，散雜貨等運(yùn)輸功能嚴(yán)重影響后方陸域城市的空間品質(zhì)，港城矛盾也進(jìn)一步加劇。以往新區(qū)的投資驅(qū)動(dòng)模式以項(xiàng)目導(dǎo)向式和填充式供地的方式為主，導(dǎo)致各類大小園區(qū)拼貼式發(fā)展，工業(yè)斑塊布局零散，未能形成規(guī)?；瘜I(yè)化園區(qū)；加上電子、汽車等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)“小集聚、大分散”特征明顯，集群培育不足，產(chǎn)業(yè)效益低下（圖8）。此外，新區(qū)的創(chuàng)新空間供給不足，科研用地占建設(shè)用地的總體比重僅為1.4%，明顯低于國(guó)內(nèi)外主要科技園區(qū)科研用地的占比為5%～8%的標(biāo)準(zhǔn)，成為束縛新區(qū)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的堵點(diǎn)。

3. 板塊就地平衡開(kāi)發(fā)建設(shè)機(jī)制帶來(lái)低水平建設(shè)，難以形成高品質(zhì)建設(shè)局面

由于煙臺(tái)黃渤海新區(qū)采取“園中園”的園區(qū)發(fā)展模式以及實(shí)施拆遷就地安置政策，導(dǎo)致規(guī)劃中的生活空間更多呈現(xiàn)小組團(tuán)社區(qū)布局，這種布局表面上能夠與產(chǎn)業(yè)板塊實(shí)現(xiàn)職住平衡，但實(shí)際上每個(gè)組團(tuán)規(guī)模偏小，人口密度偏低，配套設(shè)施的配置水平相對(duì)較低。從新區(qū)目前已有的規(guī)劃來(lái)看，新區(qū)規(guī)劃總?cè)丝诩s136萬(wàn)人，人口密度僅為0.44萬(wàn)人/平方千米，這一數(shù)據(jù)遠(yuǎn)低于上海五大新城的1.2萬(wàn)人/平方千米和北京通州副中心的1萬(wàn)人/平方千米的規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。新區(qū)人口分布較為稀疏，人口集聚較大的片區(qū)主要分布在新區(qū)東西兩端，相距約60千米。而大多數(shù)組團(tuán)的人口規(guī)模不足20萬(wàn)人，明顯偏低的人口規(guī)模不足以支撐高等級(jí)、高品質(zhì)的公共服務(wù)設(shè)施配置（圖9）。隨著煙臺(tái)黃渤海新區(qū)的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新升級(jí)，就業(yè)人群正逐漸向高技能人才和創(chuàng)新人才轉(zhuǎn)變。然而，當(dāng)前新區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)設(shè)施依舊以片區(qū)級(jí)設(shè)施為主，僅有少量區(qū)級(jí)設(shè)施，設(shè)施量級(jí)和品質(zhì)均顯不足，加上市場(chǎng)化商業(yè)設(shè)施、消費(fèi)空間植入困難，難以充分滿足高技能人才和創(chuàng)新人才對(duì)高品質(zhì)的空間服務(wù)和生活需求。

三、尺度重構(gòu)下黃渤海新區(qū)

空間治理的應(yīng)對(duì)策略

（一）結(jié)合空間擴(kuò)容統(tǒng)籌港口分工，港產(chǎn)融合塑造產(chǎn)業(yè)鏈集群

一是適應(yīng)環(huán)渤海港群功能高端化、集裝箱化發(fā)展趨勢(shì)，以及煙臺(tái)港芝罘港集裝箱、客滾船功能外移布局等內(nèi)在要求，加快統(tǒng)籌新區(qū)三大港區(qū)功能協(xié)作分工。調(diào)整煙臺(tái)西港區(qū)原有集裝箱規(guī)劃布局，重點(diǎn)發(fā)展油氣運(yùn)輸和化工材料運(yùn)輸；將集裝箱功能區(qū)調(diào)整至水深條件更好的蓬萊東港區(qū)，重點(diǎn)發(fā)展集裝箱、大件裝備、客滾船功能；調(diào)整欒家口港區(qū)專業(yè)化港口功能定位，重點(diǎn)發(fā)展天然氣、干散雜貨、化工材料運(yùn)輸?shù)软?xiàng)目。

二是在港口功能分工的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化港產(chǎn)聯(lián)動(dòng)，統(tǒng)籌臨港高端制造集群化布局。推進(jìn)煙臺(tái)西港區(qū)腹地臨港化工產(chǎn)業(yè)發(fā)展，優(yōu)先保障高附加值的化工新材料的空間需求；引導(dǎo)蓬萊東港區(qū)腹地保障風(fēng)電、船舶、醫(yī)療器械等運(yùn)輸需求，以原有的海工裝備、汽車零部件產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮大宗貨物運(yùn)輸及產(chǎn)業(yè)鏈配套優(yōu)勢(shì)，延伸至發(fā)展風(fēng)電、海工裝備為主的裝備制造業(yè)；促進(jìn)欒家口港發(fā)展化工新材料產(chǎn)業(yè)，適度發(fā)展配套的節(jié)能環(huán)保裝備等制造業(yè)。優(yōu)化創(chuàng)新鏈與產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同布局，基于產(chǎn)業(yè)功能組團(tuán)，加強(qiáng)技術(shù)研發(fā)中心、中試基地、科技創(chuàng)新轉(zhuǎn)化平臺(tái)等重大創(chuàng)新載體規(guī)劃布局（圖10）。

（二）改變帶狀小組團(tuán)離散空間布局，重塑職住關(guān)系與產(chǎn)城格局

轉(zhuǎn)變煙臺(tái)黃渤海新區(qū)各功能區(qū)分散開(kāi)發(fā)的建設(shè)模式，采取一體化統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)策略，平衡協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展空間布局，從原有均質(zhì)的組團(tuán)布局模式調(diào)整為綜合性新城與專業(yè)化園區(qū)組合的布局模式。第一，優(yōu)化人口空間布局，提升重要片區(qū)人口密度，打造具有區(qū)級(jí)規(guī)模的綜合性新城，從完善就業(yè)人群生活環(huán)境保障的發(fā)展目標(biāo)，轉(zhuǎn)變?yōu)閲@創(chuàng)新人才的舒適性生活圈推動(dòng)城區(qū)環(huán)境建設(shè)。第二，優(yōu)化公共服務(wù)設(shè)施水平，強(qiáng)化交往場(chǎng)景與消費(fèi)體驗(yàn)環(huán)境建設(shè)，完善多層次住房、醫(yī)療教育、福利政策等軟性制度，營(yíng)造具有活力的城區(qū)環(huán)境。第三，在新城周邊布局專業(yè)化產(chǎn)業(yè)園區(qū)，聚焦產(chǎn)業(yè)發(fā)展主業(yè)，增強(qiáng)與生產(chǎn)緊密相關(guān)的研發(fā)平臺(tái)規(guī)劃布局，形成支撐集群發(fā)展的功能組團(tuán)?？傮w而言，新區(qū)可依托八角灣新城、蓬萊新城等相對(duì)成熟片區(qū)，每個(gè)片區(qū)形成約50萬(wàn)人的綜合性新城，人口密度從0.44萬(wàn)人/平方千米提升為0.8萬(wàn)人/平方千米，不斷提升公共服務(wù)設(shè)施配建標(biāo)準(zhǔn)，積極引入市級(jí)高等級(jí)公共服務(wù)設(shè)施。在健全高快速路網(wǎng)體系基礎(chǔ)上，重點(diǎn)推進(jìn)市域化鐵路改造建設(shè)，為新區(qū)各功能組團(tuán)之間，以及新區(qū)和主城區(qū)之間提供快速、公交化運(yùn)輸服務(wù)，帶動(dòng)新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。

（三）漸進(jìn)式調(diào)整治理機(jī)制，推進(jìn)一體化開(kāi)發(fā)建設(shè)

在當(dāng)前煙臺(tái)黃渤海新區(qū)多空間主體并存的現(xiàn)狀下，難以通過(guò)調(diào)整行政區(qū)劃的方式直接實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一開(kāi)發(fā)建設(shè)管理的理想化目標(biāo)，建議采用漸進(jìn)式方式調(diào)整優(yōu)化治理機(jī)制?？山梃b國(guó)內(nèi)都市圈跨界地區(qū)融合的先進(jìn)做法，如廣佛“1+4”合作試驗(yàn)區(qū)，優(yōu)先對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與空間布局進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推進(jìn)合作共建。

短期內(nèi)，經(jīng)開(kāi)區(qū)、蓬萊區(qū)可通過(guò)成立合作開(kāi)發(fā)公司或稅收利益分成方式，統(tǒng)一進(jìn)行招商引資和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目布局。在社會(huì)民生方面，先采用屬地化管理模式，推動(dòng)煙臺(tái)經(jīng)開(kāi)區(qū)更加徹底的“社會(huì)化”轉(zhuǎn)型，增設(shè)社會(huì)治理職能架構(gòu)，與蓬萊區(qū)按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行公共服務(wù)設(shè)施配置與社會(huì)管理。

后續(xù)在經(jīng)濟(jì)合作以及民生設(shè)施建設(shè)基礎(chǔ)上，可由省級(jí)新區(qū)管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)指導(dǎo)，依托經(jīng)開(kāi)區(qū)組建新區(qū)管委會(huì)，整合各類政策區(qū)、功能區(qū)不同的管理機(jī)構(gòu)，適當(dāng)調(diào)整“園中園”園區(qū)發(fā)展模式，除了必須另設(shè)的“園中園”管委會(huì)和辦公室外，建議整體交由新區(qū)管委會(huì)管理，待實(shí)踐成熟后可總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并將做法推廣到新區(qū)全域。構(gòu)建“一個(gè)平臺(tái)、一個(gè)主體、一套班子、多塊牌子”新的組織架構(gòu)（圖11），在規(guī)劃管理、開(kāi)發(fā)建設(shè)、招商引資等方面實(shí)現(xiàn)“一區(qū)多園”統(tǒng)籌管理，以新區(qū)發(fā)展破解煙蓬一體化發(fā)展的行政壁壘，全面提升對(duì)煙臺(tái)西翼的帶動(dòng)能級(jí)，推動(dòng)落實(shí)省級(jí)區(qū)域協(xié)調(diào)戰(zhàn)略。

結(jié)語(yǔ)

經(jīng)開(kāi)區(qū)向綜合功能新區(qū)的尺度重構(gòu)，既是經(jīng)開(kāi)區(qū)空間生產(chǎn)轉(zhuǎn)型的內(nèi)在需求也是剛性治理干預(yù)的結(jié)果。尺度重構(gòu)意味著地理空間、治理機(jī)制、制度設(shè)計(jì)等方面的重構(gòu)調(diào)整，在尺度重構(gòu)的視域下，對(duì)經(jīng)開(kāi)區(qū)進(jìn)行生產(chǎn)關(guān)系、社會(huì)關(guān)系和治理關(guān)系重構(gòu)，形成產(chǎn)業(yè)協(xié)作有序的功能板塊、更高標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)城格局以及更加扁平化的治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)綜合功能新區(qū)創(chuàng)新升級(jí)。現(xiàn)實(shí)中，隨著城市發(fā)展定位和發(fā)展方向不斷變化，部分經(jīng)開(kāi)區(qū)對(duì)創(chuàng)新性人才和配套設(shè)施的需求持續(xù)增長(zhǎng)，土地利用效率亟待提升，這些經(jīng)開(kāi)區(qū)已具備轉(zhuǎn)型升級(jí)的空間。推動(dòng)單一生產(chǎn)功能的經(jīng)開(kāi)區(qū)向城市綜合功能區(qū)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合發(fā)展，不僅有助于解決部分經(jīng)開(kāi)區(qū)面臨的投資邊際效益下降、存在債務(wù)隱患等經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，而且符合開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制改革的總體方向，有利于實(shí)現(xiàn)將經(jīng)開(kāi)區(qū)建設(shè)成為實(shí)體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展引領(lǐng)區(qū)和產(chǎn)城融合示范區(qū)的重要目標(biāo)。

煙臺(tái)黃渤海新區(qū)的設(shè)立正是在省級(jí)政府干預(yù)下對(duì)煙臺(tái)經(jīng)開(kāi)區(qū)進(jìn)行尺度重構(gòu)的實(shí)例，其核心目標(biāo)在于通過(guò)優(yōu)質(zhì)資源的再整合以及制度賦能，實(shí)現(xiàn)區(qū)域新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換與促進(jìn)區(qū)域協(xié)同融合發(fā)展。在這種戰(zhàn)略目標(biāo)指導(dǎo)下，有必要針對(duì)新區(qū)現(xiàn)有空間治理困境，整合港產(chǎn)功能板塊、調(diào)整產(chǎn)城關(guān)系以及實(shí)施漸進(jìn)性治理機(jī)制。

需要說(shuō)明的是，煙臺(tái)黃渤海新區(qū)仍處于開(kāi)發(fā)建設(shè)階段，其治理結(jié)構(gòu)與制度設(shè)計(jì)正逐步完善，其中，涉及空間協(xié)同的利益分配、權(quán)責(zé)對(duì)等的規(guī)—建—管機(jī)制以及空間響應(yīng)等內(nèi)容需要進(jìn)一步觀察和探討，這有待后續(xù)研究進(jìn)一步跟蹤和更深入地分析。

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[15] 同[1]。

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注釋：

①《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)創(chuàng)新發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕54號(hào)）[EB/OL]，2014年11月21日，https：//www.gov.cn/zhengce/content/2014-11/21/content_9231.htm，訪問(wèn)日期：2024年9月18日。

②《關(guān)于促進(jìn)具備條件的開(kāi)發(fā)區(qū)向城市綜合功能區(qū)轉(zhuǎn)型的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改規(guī)劃〔2015〕2832號(hào)）[EB/OL]，2015年12月2日，https：//www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/201606/t20160629_963112.html，訪問(wèn)日期：2024年9月18日。

③此處的“準(zhǔn)政府化、類行政區(qū)”是指類似行政區(qū)劃職能調(diào)整的功能調(diào)整方式。

④“地方政府公司主義”通常指地方政府為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保護(hù)本地企業(yè)利益，可能會(huì)采取如提供補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、市場(chǎng)準(zhǔn)入限制等支持本地企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)的措施。

⑤資料來(lái)源：《煙臺(tái)市人民政府關(guān)于印發(fā)煙臺(tái)市城鎮(zhèn)化發(fā)展綱要（2013—2020年）的通知》（煙政發(fā)〔2013〕10號(hào)）[EB/OL]，2013年4月13日，https：//www.yantai.gov.cn/art/2020/12/2/art_42679_6407.html，訪問(wèn)日期：2024年9月16日。

⑥根據(jù)商務(wù)部發(fā)布的2020年和2023年國(guó)家級(jí)經(jīng)開(kāi)區(qū)綜合發(fā)展水平考核評(píng)價(jià)結(jié)果，煙臺(tái)經(jīng)開(kāi)區(qū)的綜合發(fā)展水平排名由2020年第8名降到2023年第11名。

作者簡(jiǎn)介：李福映，中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院深圳分院，主任規(guī)劃師，高級(jí)城市規(guī)劃師。肖?。ㄍㄓ嵶髡撸袊?guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院深圳分院，高級(jí)工程師。

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