摘要：特大城市基礎(chǔ)設(shè)施由于復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)的關(guān)聯(lián)性使其脆弱性更加顯著，在外部風(fēng)險(xiǎn)沖擊下，一旦應(yīng)對(duì)失當(dāng)，不僅會(huì)導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)聯(lián)系統(tǒng)產(chǎn)生級(jí)聯(lián)災(zāi)害，而且會(huì)引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)外溢等問(wèn)題。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的語(yǔ)境下，基于特大城市的發(fā)展現(xiàn)狀，本文針對(duì)復(fù)雜關(guān)聯(lián)系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的脆弱性，選取國(guó)內(nèi)20個(gè)特大城市基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)事件案例，利用定性比較分析方法解析特大城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)關(guān)聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)的主體性影響因素，揭示政府應(yīng)急管理各因素之間的邏輯關(guān)系和作用路徑，提出“監(jiān)管執(zhí)行—應(yīng)急能力—主體行為—制度規(guī)范”四維安全監(jiān)管模式，以有效提升其應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的韌性。

關(guān)鍵詞：城市基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)；系統(tǒng)關(guān)聯(lián)；基礎(chǔ)設(shè)施脆弱性；多案例定性比較分析；應(yīng)急管理

【中圖分類(lèi)號(hào)】 TU984.116 doi：10.3969/j.issn.1674-7178.2024.05.007

引言

（一）問(wèn)題的提出

城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市生命線(xiàn)系統(tǒng)的重要載體，對(duì)發(fā)揮城市集聚效應(yīng)和綜合能級(jí)起著決定性作用。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程不斷加快，特大城市的數(shù)量和規(guī)模持續(xù)增加和膨脹，城市發(fā)展面臨著更為嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。特大城市基礎(chǔ)設(shè)施具有建設(shè)體量大、系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)龐雜等特點(diǎn)，這些基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)之間存在橫向耦合與縱向級(jí)聯(lián)效應(yīng)，在受到外部風(fēng)險(xiǎn)沖擊時(shí)，容易由最初的單一系統(tǒng)引發(fā)多個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)。典型的城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)關(guān)聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)案例有以下三個(gè)：一是2003年發(fā)生在北美地區(qū)的“美加大停電”事件①。在這一事件中，不同電力系統(tǒng)之間、電力系統(tǒng)和水系統(tǒng)之間的物理相關(guān)性級(jí)聯(lián)，分別導(dǎo)致出現(xiàn)更大面積的停電和停水。二是2008年發(fā)生在我國(guó)南方地區(qū)的冰雪災(zāi)害事件②。在這一事件中，冰雪災(zāi)害不僅導(dǎo)致許多省市的電網(wǎng)、通信系統(tǒng)遭受?chē)?yán)重破壞，而且導(dǎo)致鐵路等交通基礎(chǔ)設(shè)施陷入癱瘓，而各基礎(chǔ)設(shè)施之間的關(guān)聯(lián)造成冰雪災(zāi)害進(jìn)一步加劇，地方經(jīng)濟(jì)損失嚴(yán)重。三是2021年發(fā)生在河南鄭州的“7·20”特大暴雨災(zāi)害事件③。在這一事件中，暴雨造成鄭州發(fā)生嚴(yán)重的洪災(zāi)和城市內(nèi)澇，在整個(gè)事件發(fā)展過(guò)程中，鄭州市委市政府、有關(guān)部門(mén)和單位風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)這場(chǎng)特大災(zāi)害認(rèn)識(shí)準(zhǔn)備不足、防范組織不力、應(yīng)急處置不當(dāng)，以及電網(wǎng)系統(tǒng)、通信系統(tǒng)、交通系統(tǒng)和排水系統(tǒng)等諸多系統(tǒng)關(guān)聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致暴雨災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加劇。黨的二十大報(bào)告提出要完善國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警體系和國(guó)家應(yīng)急管理體系，構(gòu)建全域聯(lián)動(dòng)、立體高效的國(guó)家安全防護(hù)體系，提高公共安全治理水平，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)、急難險(xiǎn)重突發(fā)公共事件處置保障能力④等一系列重要論斷，為我國(guó)城市安全發(fā)展和風(fēng)險(xiǎn)治理指明了方向。加強(qiáng)對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)運(yùn)行關(guān)聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)的研判與防控監(jiān)管不僅是提升城市安全治理現(xiàn)代化水平的重要發(fā)展需求，也是城市治理研究的重要議題。針對(duì)這一研究主題，首先要回答以下兩個(gè)問(wèn)題：第一，從風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)視角來(lái)看，基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)關(guān)聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)演化的主要影響因素有哪些？第二，各因素之間有哪些變量是核心關(guān)鍵變量并且存在怎樣的組合路徑？為此，本文采用案例文本分析的方法提取基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)的主體性影響因素，并運(yùn)用定性比較分析方法（Qualitative ComparativeVqqweYCY6hSaXCR70poMOA== Analysis，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“QCA方法”）從政府管理行為角度探究形成基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)關(guān)聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)的主要因素以及不同因素之間的組態(tài)效應(yīng)。

（二）主體性影響因素識(shí)別

本文基于現(xiàn)有文獻(xiàn)和相關(guān)案例資料進(jìn)行多案例分析，以及對(duì)案例內(nèi)容進(jìn)行封閉式編碼。為探尋相關(guān)案例之間的共同演化趨勢(shì)和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，對(duì)多案例進(jìn)行趨勢(shì)匹配、復(fù)制和差別對(duì)比，最終作為初步理論假設(shè)。梳理案例事件中相關(guān)原因分析和對(duì)策建議中出現(xiàn)的高頻詞，其中，對(duì)于關(guān)鍵高頻詞的分析主要通過(guò)ROST ContentMining 6文本內(nèi)容挖掘分析軟件建立一個(gè)可視化的社會(huì)語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)圖（圖1），直觀(guān)得到關(guān)鍵詞詞頻之間的重要性、中心性與連接性。

文獻(xiàn)內(nèi)容和詞頻的分析主要有以下步驟：首先，根據(jù)案例文本分析得到高頻詞語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)圖，進(jìn)一步篩選對(duì)本文研究意義不大的詞語(yǔ)。其次，對(duì)二級(jí)詞匯進(jìn)行合并同類(lèi)項(xiàng)和歸化統(tǒng)籌，提煉出關(guān)鍵概論式詞語(yǔ)。對(duì)選取的20個(gè)案例事件進(jìn)行內(nèi)容分析可知，大多數(shù)關(guān)鍵詞與高頻詞主要與政府相關(guān)，表明政府管理的主體性因素對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)形成和演化產(chǎn)生重要影響。最后，對(duì)主體性影響因素進(jìn)行整理分析并搭建分析框架，進(jìn)一步探究形成基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)關(guān)聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)的主要因素及其組態(tài)效應(yīng)和作用路徑。

一、文獻(xiàn)回顧與分析框架

（一）基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)研究相關(guān)文獻(xiàn)梳理

1.城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)關(guān)聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)研究

在城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)關(guān)聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)的早期研究中，較多是從經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)科的角度出發(fā)，探討基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、投融資風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、工程施工建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、設(shè)施運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等內(nèi)容。城市基礎(chǔ)設(shè)施具有網(wǎng)絡(luò)性、外部性、關(guān)聯(lián)性等特征，在風(fēng)險(xiǎn)條件下，容易發(fā)生級(jí)聯(lián)效應(yīng)。這種相互依賴(lài)的基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題可歸納為瀑布式崩潰、升級(jí)式崩潰和共同誘因式崩潰。進(jìn)一步梳理國(guó)內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)，相關(guān)研究主題可概括為三個(gè)方面：一是強(qiáng)調(diào)單一風(fēng)險(xiǎn)情境下單一基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)研究。在這一主題的研究中，有的針對(duì)能源基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)，利用蒙特卡洛抽樣技術(shù)構(gòu)建概率時(shí)間動(dòng)態(tài)模型[1]；有的通過(guò)蒙特卡洛進(jìn)行仿真近似貝葉斯網(wǎng)絡(luò)模型，評(píng)估地震發(fā)生時(shí)交通基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)[2]；有的聚焦城市地下燃?xì)夤芫W(wǎng)風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)性，構(gòu)建燃?xì)夤芫W(wǎng)失效的蝴蝶結(jié)模型并轉(zhuǎn)為貝葉斯模型動(dòng)態(tài)反映出燃?xì)夤芫W(wǎng)風(fēng)險(xiǎn)事件的發(fā)生演化的概率[3]。二是單一風(fēng)險(xiǎn)情境基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)運(yùn)行概率研究。這一方面的研究一般利用級(jí)聯(lián)效應(yīng)的評(píng)估方法測(cè)算中斷或失效風(fēng)險(xiǎn)情境下的運(yùn)行效率[4]，如根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)這一特定風(fēng)險(xiǎn)情境，利用FTA/ETA領(lǐng)結(jié)模型識(shí)別出城市燃?xì)夤艿佬孤┑囊蛩豙5]。三是復(fù)合風(fēng)險(xiǎn)情境下基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)運(yùn)行概率研究。這一方面的研究主要采用建模的分析方法闡明系統(tǒng)之間的相互依賴(lài)關(guān)系，特別是不同基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)之間的物理資源流連接以及系統(tǒng)間的資源交換情況[6-9]。

2.城市基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)因素研究

有關(guān)城市基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)因素的研究主要以風(fēng)險(xiǎn)因素識(shí)別為研究主題，既有單一基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)因素分析，也有多重關(guān)聯(lián)基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)因素識(shí)別研究。研究采用的分析方法有多種，具體包括：基于案例推理的視角識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)因素[10]；以檢查表法探究風(fēng)險(xiǎn)因素[11]；基于復(fù)雜關(guān)聯(lián)情境利用決策試驗(yàn)與評(píng)價(jià)實(shí)驗(yàn)室法（Decision-making Trial and Evaluation Laboratory，DEMATEL）和二元語(yǔ)義（TWO-Additive Choquet，TAC）積分算子，將語(yǔ)言評(píng)價(jià)信息轉(zhuǎn)化為二元語(yǔ)義環(huán)境，由此確認(rèn)城市典型生命線(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)因素的排序與歸類(lèi)[12]。針對(duì)單一的基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)因素識(shí)別的方法還有失效模式與后果分析、故障樹(shù)分析法、粗糙集理論等?？傮w來(lái)說(shuō)，這一方面的研究側(cè)重單一系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)因素識(shí)別，基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)因素研究鮮有提及[13]。

3.城市基礎(chǔ)設(shè)施安全監(jiān)管研究

有關(guān)城市基礎(chǔ)設(shè)施安全監(jiān)管的研究主要圍繞體制機(jī)制、技術(shù)手段、監(jiān)管模式、監(jiān)管難點(diǎn)等內(nèi)容展開(kāi)。其中，研究對(duì)象主要集中在燃?xì)夤芾?、綜合管廊、橋梁道路、信息系統(tǒng)四大模塊，而燃?xì)獍踩芾硪彩钱?dāng)前學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)話(huà)題之一。何艷玲和周寒從空間風(fēng)險(xiǎn)角度分析基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)的制度邏輯和空間邏輯，整理了不同類(lèi)型基礎(chǔ)設(shè)施的制度屬性和風(fēng)險(xiǎn)治理思路，提出整體性治理的基礎(chǔ)設(shè)施韌性構(gòu)建框架[14]。孫仁金等學(xué)者通過(guò)搭建波特五力模型分析競(jìng)爭(zhēng)格局，提出完善城市燃?xì)庑袠I(yè)的法律體系和機(jī)構(gòu)建設(shè)的對(duì)策建議[15]；李威從各類(lèi)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的安全事故中，總結(jié)分析城市基礎(chǔ)設(shè)施安全監(jiān)管工作存在的問(wèn)題及其成因，并提出安全監(jiān)管的理性回歸建議[16]；馬文亮在分析環(huán)保設(shè)施的安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管問(wèn)題的基礎(chǔ)上提出完善標(biāo)準(zhǔn)體系、全過(guò)程監(jiān)管機(jī)制、部門(mén)監(jiān)管聯(lián)動(dòng)的對(duì)策建議[17]。馬光紅和吳怡運(yùn)用前景理論視角構(gòu)建基礎(chǔ)設(shè)施工程安全監(jiān)管演化博弈模型，進(jìn)一步分析影響系統(tǒng)演化的因素以及相關(guān)利益主體的行為互動(dòng)機(jī)制[18]。黃永和佘廉通過(guò)搭建城市生命線(xiàn)系統(tǒng)應(yīng)急能力要素五個(gè)維度的分析框架，即線(xiàn)網(wǎng)抗擊力、傳輸量、傳輸率、覆蓋率和連續(xù)性，并據(jù)此提出提升系統(tǒng)應(yīng)急水平的優(yōu)化策略[19]。陳潭和嚴(yán)艷從城市生命線(xiàn)的基礎(chǔ)性與公共性、關(guān)聯(lián)性與關(guān)鍵性、脆弱性與復(fù)雜性、適應(yīng)性與安全性、韌性與復(fù)原性五大關(guān)系的角度闡述城市生命線(xiàn)的理論命題，提出城市生命線(xiàn)管理的實(shí)踐路徑，即數(shù)據(jù)收集、科學(xué)決策、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、精確監(jiān)控、有效協(xié)作以及公眾參與[20]。

4.文獻(xiàn)評(píng)述

總體而言，在現(xiàn)有關(guān)于城市基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)的研究中，通常聚焦于單一風(fēng)險(xiǎn)情境下特定類(lèi)型的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)概率評(píng)估或風(fēng)險(xiǎn)因素識(shí)別，尤其關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，并以項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)為主。盡管已有研究探討了基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)源和系統(tǒng)外部的風(fēng)險(xiǎn)威脅，但具體從政府管理的角度分析風(fēng)險(xiǎn)的主體性影響因素的研究仍相對(duì)較少。在研究方法上，現(xiàn)有研究側(cè)重于風(fēng)險(xiǎn)概率評(píng)估而相對(duì)較少考慮特大城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)在復(fù)雜社會(huì)背景下的多維特性，如關(guān)聯(lián)情景復(fù)雜和風(fēng)險(xiǎn)關(guān)聯(lián)易演化屬性，研究方式和視角較為單一。在研究范式上，針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防范和風(fēng)險(xiǎn)治理的片面性和碎片化問(wèn)題，現(xiàn)有研究過(guò)多側(cè)重運(yùn)用技術(shù)性方法手段，相對(duì)忽視風(fēng)險(xiǎn)防范和治理的整體性，缺乏整體論與復(fù)雜性的科學(xué)范式，導(dǎo)致對(duì)風(fēng)險(xiǎn)主體性影響因素的認(rèn)識(shí)不足?；陲L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論的風(fēng)險(xiǎn)“人為性”觀(guān)點(diǎn)和制度主義風(fēng)險(xiǎn)論，本文在識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)影響因素時(shí)，選取風(fēng)險(xiǎn)治理主體性因素及其相應(yīng)的監(jiān)管行為，運(yùn)用模糊集定性比較分析（fsQCA）方法，以探究城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)關(guān)聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)主要因素及其作用路徑。

（二）搭建主體性影響因素分析框架

根據(jù)上述文獻(xiàn)梳理和相關(guān)案例，可以將主體性影響因素歸納為“監(jiān)管執(zhí)行—應(yīng)急能力—主體行為—制度規(guī)范”四個(gè)維度。

1.監(jiān)管執(zhí)行維度。監(jiān)管執(zhí)行維度考察政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理單位監(jiān)管的職能履行情況。政策的生命在于執(zhí)行，政策執(zhí)行理論認(rèn)為，政策要取得良好效果，關(guān)鍵在于實(shí)踐層面的貫徹落實(shí)和執(zhí)行。政策執(zhí)行理論的行動(dòng)學(xué)派強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行的重要性，所謂政策執(zhí)行是指將政策觀(guān)念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實(shí)際效果，從而實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)的活動(dòng)過(guò)程[21]。監(jiān)管政策的執(zhí)行對(duì)落實(shí)基礎(chǔ)設(shè)施的安全監(jiān)管尤為重要，因?yàn)榘踩a(chǎn)重在基層、基礎(chǔ)、基本功，但是由于種種原因，運(yùn)營(yíng)單位和一線(xiàn)運(yùn)維人員的責(zé)任意識(shí)往往被忽視，因此需要嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)管政策執(zhí)行。因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的脆弱性與其面臨的外部風(fēng)險(xiǎn)的密切相關(guān)，當(dāng)基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)極不穩(wěn)定或質(zhì)量不高時(shí)，在風(fēng)險(xiǎn)沖擊下容易遭受更嚴(yán)重的損害。此外，政府對(duì)運(yùn)行管理單位的監(jiān)管是影響基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)的重要因素，監(jiān)管內(nèi)容包括對(duì)運(yùn)行管理單位應(yīng)急預(yù)案編制、應(yīng)急制度建立等應(yīng)急工作以及安全運(yùn)行工作的常規(guī)檢查和監(jiān)督落實(shí)、對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施定期維修保養(yǎng)、更新、升級(jí)改造等日常工作的監(jiān)管落實(shí)。

2.應(yīng)急能力維度。應(yīng)急管理體系和應(yīng)急能力是城市風(fēng)險(xiǎn)治理中具有決定性的主體因素。災(zāi)前預(yù)防是防災(zāi)減災(zāi)的重中之重，災(zāi)前預(yù)防工作主要包括健全災(zāi)害預(yù)警技術(shù)應(yīng)對(duì)機(jī)制、加強(qiáng)災(zāi)害預(yù)警決策機(jī)制建設(shè)、災(zāi)害預(yù)警外在保障建設(shè)[22]。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)預(yù)警是提高城市安全韌性的基礎(chǔ)性技術(shù)要求，而決策者的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，即風(fēng)險(xiǎn)感知能力，對(duì)于實(shí)現(xiàn)這一技術(shù)要求至關(guān)重要，這也是韌性思維的重要體現(xiàn)。在基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)的形成和演化過(guò)程中，政府應(yīng)急管理體系和應(yīng)急管理能力不足會(huì)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)治理的有效性產(chǎn)生重要影響。從應(yīng)急社會(huì)心理學(xué)的角度來(lái)看，政府是應(yīng)急心理的“主駕駛”角色，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)感知采取主動(dòng)主導(dǎo)式干預(yù)[23]。由于災(zāi)害的突發(fā)性、復(fù)雜性和變動(dòng)性，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)干預(yù)是一個(gè)“風(fēng)險(xiǎn)—災(zāi)害—危機(jī)”連續(xù)統(tǒng)一的過(guò)程[24]。因此，在應(yīng)急管理方式上需要采取因應(yīng)策略，而“主體—情境—技術(shù)”分析框架可以揭示基層應(yīng)急治理實(shí)踐的合理性與調(diào)適性[25]。

3.主體行為維度。政府作為應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的主要責(zé)任主體，在風(fēng)險(xiǎn)處置過(guò)程中承擔(dān)指揮決策的職能，并負(fù)責(zé)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)溝通以穩(wěn)定公眾情緒。決策者偏好是影響風(fēng)險(xiǎn)決策行為、應(yīng)急應(yīng)對(duì)方式的重要因素，這些偏好可以決定采取的策略和行動(dòng)，從而影響應(yīng)急效果[26]。在應(yīng)急管理過(guò)程中，政府公信力作為一種寶貴的政治資源發(fā)揮著獨(dú)特作用，成為風(fēng)險(xiǎn)治理能力建設(shè)的重要組成部分[27]。政府公信力的損害會(huì)誘發(fā)信任危機(jī)，如果這種危機(jī)與其他風(fēng)險(xiǎn)疊加將會(huì)加劇風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散。概言之，政府本身的決策偏好和政府公信力對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事件的發(fā)生及演化具有重要影響。政府決策是實(shí)現(xiàn)政府職能的重要手段，對(duì)城市治理的質(zhì)量和人民群眾的切身利益具有深遠(yuǎn)影響。政府公信力的構(gòu)建主要來(lái)自?xún)蓚€(gè)方面：一是政府能力，二是公眾滿(mǎn)意度。其中公眾滿(mǎn)意度是評(píng)判政府績(jī)效的最終標(biāo)準(zhǔn)，也深刻影響公眾對(duì)政府的信任度。因此，信任是公信力的基礎(chǔ)和核心。在風(fēng)險(xiǎn)治理中，政府公信力的影響主要體現(xiàn)為兩個(gè)方面：一方面，政府自身的公信力會(huì)影響政府所發(fā)布的風(fēng)險(xiǎn)信息的可信度，從而影響公眾是否信任政府并按照政府的建議和要求采取應(yīng)急措施；另一方面，政府在風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程中的表現(xiàn)會(huì)直接影響公眾對(duì)政府公信力的評(píng)價(jià)，兩者相互促進(jìn)形成動(dòng)態(tài)循環(huán)。

4.制度規(guī)范維度。應(yīng)急管理制度化是影響應(yīng)急管理效能的核心要素[28]。應(yīng)急管理制度為應(yīng)急管理實(shí)踐提供價(jià)值遵循和基本方略，具體包括制度保障、工作指引和方法措施等內(nèi)容[29]。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和重大突發(fā)事件的實(shí)踐中不斷豐富和發(fā)展應(yīng)急管理制度建設(shè)內(nèi)容，形成了具有中國(guó)特色的“一案三制”應(yīng)急管理制度⑤。應(yīng)急管理制度在風(fēng)險(xiǎn)防范和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)中能夠有效發(fā)揮應(yīng)急治理的效能，而在這一過(guò)程中，應(yīng)急預(yù)案起到基礎(chǔ)性作用。應(yīng)急預(yù)案不僅可以通過(guò)應(yīng)急演練提高公眾的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和自救技能，還能幫助政府積累應(yīng)急處置經(jīng)驗(yàn)。然而，在推進(jìn)應(yīng)急管理制度實(shí)施和完善的過(guò)程中，一些地方政府存在內(nèi)容建設(shè)不全面、內(nèi)容碎片化、制度建設(shè)缺失等問(wèn)題；當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)臨時(shí)，甚至?xí)霈F(xiàn)“制度失靈”的情形，即有關(guān)部門(mén)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)時(shí)未能遵照應(yīng)急管理制度的程序以及相關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致指揮體系混亂，這種情況既無(wú)法充分發(fā)揮我國(guó)應(yīng)急管理體系的制度優(yōu)勢(shì)，也制約了應(yīng)急治理整體效能的提升。

綜上所述，城市基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)受外在因素和內(nèi)生因素相互交錯(cuò)影響，例如基礎(chǔ)設(shè)施的機(jī)能老化或者功能區(qū)域缺陷，在外在因素的作用下可能會(huì)誘發(fā)更嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。本文聚焦城市基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行系統(tǒng)內(nèi)部關(guān)聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)之間背后的影響因素和因果邏輯，從政府管理行為視角構(gòu)建基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)四維主體性影響因素分析框架（圖2）。

基于上述分析，本文采用模糊集定性比較分析方法（Fuzzy-set Qualitative Comparative Analysis，簡(jiǎn)稱(chēng)fsQCA）驗(yàn)證上述框架機(jī)制，識(shí)別城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)關(guān)聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)演化的主體性影響因素，揭示各因素的邏輯關(guān)系和作用路徑。

二、研究設(shè)計(jì)

（一）研究方法

定性比較分析法（Qualitative Comparative Analysis，簡(jiǎn)稱(chēng)QCA）一般適用于中小樣本研究，通常需要合理選擇12個(gè)或以上樣本；當(dāng)研究涉及7種或更多因果條件時(shí)，由于組合的復(fù)雜性，則需要合理選擇20～30個(gè)樣本[30]。結(jié)合定性與定量分析方法研究有關(guān)因素，可以為復(fù)雜的基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)關(guān)聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)象提供簡(jiǎn)約且準(zhǔn)確的解釋。在現(xiàn)有文獻(xiàn)中，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)的主體性影響因素研究分析大多采用定量方法解釋或者通過(guò)直接性的案例描述。事實(shí)上，這些傳統(tǒng)的分析方法在基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)關(guān)聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)研究中的應(yīng)用受到一定的限制，原因在于學(xué)者們難以獲取大量樣本建立標(biāo)準(zhǔn)線(xiàn)性回歸模型，也難以通過(guò)有限的樣本量進(jìn)行定性分析。因此，運(yùn)用fsQCA方法分析中等規(guī)模的樣本具有顯著的方法論優(yōu)勢(shì)，這種方法通過(guò)測(cè)試現(xiàn)有理論和基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型的穩(wěn)健性，揭示風(fēng)險(xiǎn)因素與結(jié)果之間的復(fù)雜關(guān)系。在實(shí)際操作中，fsQCA方法通過(guò)分配因素和結(jié)果的隸屬分?jǐn)?shù)進(jìn)行校準(zhǔn)，可以確定因素和結(jié)果在集合中的納入程度。這種方法比傳統(tǒng)的連續(xù)變量線(xiàn)性回歸或分類(lèi)變量方法更為精確。例如在本文選取的20個(gè)典型案例分析中，運(yùn)用fsQCA方法不僅可以識(shí)別數(shù)據(jù)不明顯的復(fù)雜模式，促進(jìn)歸納分析；還能確保其生成的解與從數(shù)據(jù)提取的模式保持一致。這一分析方法不同于傳統(tǒng)意義上的統(tǒng)計(jì)假設(shè)檢驗(yàn)，可以幫助研究者建立起對(duì)結(jié)果有效性的信心。此外，fsQCA方法能夠適應(yīng)因果不對(duì)稱(chēng)性的情形（即識(shí)別出導(dǎo)致結(jié)果出現(xiàn)的條件可能與導(dǎo)致結(jié)果不出現(xiàn)的條件不同），這一特點(diǎn)使研究者能夠從政府管理行為角度更深入地理解復(fù)雜現(xiàn)象背后的因果關(guān)系，為政策分析和理論構(gòu)建提供有效的分析支持。

（二）案例選擇

本文以特大城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)為研究對(duì)象，并依據(jù)以下原則進(jìn)行案例選擇：第一，所選案例具有特定的研究范圍，即均發(fā)生在特大城市內(nèi)。第二，所選案例具有典型性，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是在社會(huì)上產(chǎn)生了廣泛的影響，且影響持續(xù)的時(shí)間較長(zhǎng)；二是受到政府的高度關(guān)注；三是受到學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。第三，所選案例具有支持性，即案例得到媒體較為全面、廣泛的報(bào)道、討論，案例信息較為真實(shí)可靠。第四，所選案例呈現(xiàn)多樣性和全面性，案例在發(fā)生的時(shí)間、涉及地區(qū)、事件形式上均有所差異，避免僅關(guān)注單一事件可能導(dǎo)致的分析片面性。

在遵循以上原則的基礎(chǔ)上，首先通過(guò)中華人民共和國(guó)應(yīng)急管理部官方網(wǎng)站（網(wǎng)址：https：//www.mem.gov.cn/）搜索有關(guān)數(shù)據(jù)，并在中國(guó)知網(wǎng)的“中國(guó)重要報(bào)紙全文數(shù)據(jù)庫(kù)”中，以 “基礎(chǔ)設(shè)施”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，整理涉及基礎(chǔ)設(shè)施安全事故的相關(guān)文章和信息。同時(shí)，借助百度等搜索引擎以及微信公眾平臺(tái)如中國(guó)減災(zāi)（微信號(hào)：zhongguojianzai）、中國(guó)安全科學(xué)學(xué)報(bào)（微信號(hào)：gh_a778c323a627）、風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害危機(jī)多學(xué)科研究（微信號(hào)：njurdc）等，進(jìn)一步查閱和梳理相關(guān)信息，最終篩選出20個(gè)重大典型安全事件（表1）。為保證案例資料的權(quán)威性、典型性、代表性，本文選取的20個(gè)案例資料數(shù)據(jù)主要來(lái)自中華人民共和國(guó)應(yīng)急管理部以及地方政府官方網(wǎng)站公開(kāi)發(fā)布的相關(guān)事故調(diào)查報(bào)告。

三、變量選擇與測(cè)量

（一）條件變量

在借鑒參考風(fēng)險(xiǎn)治理理論、系統(tǒng)脆弱性理論的基礎(chǔ)上，本文將條件變量控制為7個(gè)。在相關(guān)文獻(xiàn)分析和對(duì)我國(guó)特大城市基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行情況實(shí)證考察的基礎(chǔ)上進(jìn)行案例文本挖掘分析，結(jié)合前述理論模型與研究假設(shè)，將政府管理的主體性影響因素分為四個(gè)維度，分別是監(jiān)管執(zhí)行維度、應(yīng)急能力維度、主體行為維度和制度規(guī)范維度，同時(shí)設(shè)定運(yùn)營(yíng)單位監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)感知、應(yīng)急方式、反應(yīng)速度、決策偏好、公信力和應(yīng)急制度7個(gè)解釋變量，并對(duì)賦值規(guī)則進(jìn)行了相應(yīng)說(shuō)明（表2）。

（二）結(jié)果變量

本文將城市基礎(chǔ)設(shè)施在受到外部風(fēng)險(xiǎn)沖擊后的風(fēng)險(xiǎn)形成及演化造成的影響作為結(jié)果變量，根據(jù)案例判定其事件產(chǎn)生的強(qiáng)度。根據(jù)《標(biāo)本兼治遏制重特大事故工作指南》（安委辦〔2016〕3號(hào)）⑥關(guān)于雙重預(yù)防性工作機(jī)制建設(shè)的有關(guān)規(guī)定，將安全風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)按照風(fēng)險(xiǎn)后果劃分為重大風(fēng)險(xiǎn)、較大風(fēng)險(xiǎn)、一般風(fēng)險(xiǎn)和低風(fēng)險(xiǎn)。利用安全風(fēng)險(xiǎn)（Hazards， Vulnerability， Capacity，簡(jiǎn)稱(chēng)HVC）評(píng)估法，從傷亡人數(shù)、安全威脅、恢復(fù)難度維度綜合判定案例產(chǎn)生影響后果的強(qiáng)度。如表2所示，若無(wú)人員傷亡、只造成單一基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)⑦運(yùn)行故障的，為可接受風(fēng)險(xiǎn)，賦值為0；若有少數(shù)人員傷亡，雖造成兩類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)⑧受到干擾但仍然保持正常運(yùn)行，中短期內(nèi)可恢復(fù)的，為可容忍風(fēng)險(xiǎn)，賦值為0.5；若有較大規(guī)模人員傷亡，造成三類(lèi)及以上基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)⑨完全失效并停止運(yùn)行，需要長(zhǎng)期修正恢復(fù)甚至存在不可逆轉(zhuǎn)威脅的，為不可容忍風(fēng)險(xiǎn)，賦值為1。

（三）真值表構(gòu)建

運(yùn)用fsQCA3.0軟件進(jìn)行數(shù)據(jù)校準(zhǔn)和真值表構(gòu)建，選擇使用0、0.5和1三個(gè)錨點(diǎn)，其中0表示完全不隸屬，0.5表示交叉點(diǎn)，1表示完全隸屬。其隸屬度介于0～1之間，數(shù)據(jù)越接近1表明隸屬度越高，越接近0表明隸屬度越低。對(duì)選取的20個(gè)案例進(jìn)行逐一分析，并且按照前述變量設(shè)定與賦值，結(jié)合查爾斯·拉金（Charles C.Ragin）對(duì)定性比較分析法的分析原則，將一致性閾值設(shè)為0.8，案例閾值設(shè)為1，PRI設(shè)置為大于0.7，匯編成真值表（表3）并以此作為fsQCA的數(shù)據(jù)運(yùn)行基礎(chǔ)，在表3中，1表示有案例與之相對(duì)應(yīng)，0表示沒(méi)有案例與之相對(duì)應(yīng)，頻數(shù)表示導(dǎo)致該路徑的案例數(shù)量。

四、結(jié)果分析與討論

（一）單變量必要性分析

運(yùn)用fsQCA 3.0軟件對(duì)真值表信息進(jìn)行單變量必要性分析，包括對(duì)條件變量的一致性（consistency）和覆蓋率（coverage）進(jìn)行分析，分析結(jié)果如表4所示。

從表4的輸出結(jié)果可以看出，首先，所有條件變量的覆蓋率均在0.7以上，處于一個(gè)理想范圍，說(shuō)明本研究選取的條件變量能夠解釋70%以上案例，具有較強(qiáng)的案例解釋度。其次，只有風(fēng)險(xiǎn)感知（FXGZ）和應(yīng)急制度（YJZD）兩個(gè)條件變量的一致性指標(biāo)高于0.8且低于0.9，可以作為影響風(fēng)險(xiǎn)程度的充分條件，即政府的風(fēng)險(xiǎn)感知能力，以及應(yīng)急制度的完善程度會(huì)進(jìn)一步推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)的演化發(fā)展。但這兩個(gè)條件變量?jī)H作為結(jié)果變量的充分條件，并不能作為結(jié)果變量的必要條件。最后，所有條件變量的一致性指標(biāo)均沒(méi)有達(dá)到0.9，說(shuō)明每一個(gè)條件變量都不能認(rèn)為是導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)事件影響程度的必要條件，即不存在單一的前因條件，這也符合上述理論和研究假設(shè)部分對(duì)多種風(fēng)險(xiǎn)關(guān)聯(lián)的探討。為明確城市基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行過(guò)程中風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生及其影響的關(guān)聯(lián)路徑，需要進(jìn)一步開(kāi)展路徑組合分析，探討基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)關(guān)聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)因素之間的關(guān)聯(lián)性。

（二）多變量組態(tài)分析

通過(guò)單變量的必要性分析發(fā)現(xiàn)，所有單一條件變量均不能滿(mǎn)足成為結(jié)果變量的必要條件，因此，需要利用條件組合探討不同條件變量之間的組合方式，并對(duì)結(jié)果變量產(chǎn)生不同影響。利用fsQCA3.0軟件對(duì)真值表的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，按照頻數(shù)選擇1、一致性大于0.8、PRI一致性高于0.7的標(biāo)準(zhǔn)，輸出復(fù)雜方案、簡(jiǎn)約方案和中間方案三種方案類(lèi)型[31]。在三種方案輸出結(jié)果中，有5種復(fù)雜路徑、4種簡(jiǎn)約路徑和5種中間路徑。三種方案的覆蓋率分別為0.8、0.77、0.71，均能解釋70%以上的案例；三種方案的一致性水平均為1，說(shuō)明三種方案的輸出結(jié)果都可以作為結(jié)果變量的充分必要條件。

對(duì)三種方案的有效路徑進(jìn)行匯總分析，結(jié)果如表5所示。其中，復(fù)雜解并沒(méi)有包含反事實(shí)的組合，而是排除所有反事實(shí)組合的路徑；簡(jiǎn)約解包含了大量反事實(shí)的組合；中間解兼顧復(fù)雜解和簡(jiǎn)約解的組合情況。對(duì)比表5中的組合情況和數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，復(fù)雜解和中間解的條件組合路徑基本一致，且覆蓋率與一致性數(shù)據(jù)相同，故本文重點(diǎn)分析中間解，補(bǔ)充分析簡(jiǎn)約解。

為更準(zhǔn)確地分析各因素之間的并發(fā)關(guān)系，本文整合核心要素和邊緣要素進(jìn)行前因條件構(gòu)型（表6）。

在所有條件組合中，每一個(gè)路徑的一致性均為1（均大于0.9），說(shuō)明每一條路徑都是導(dǎo)致結(jié)果變量產(chǎn)生的充分條件和必要條件。而且，總體的一致性為1，說(shuō)明本研究所有案例的條件構(gòu)型也是影響風(fēng)險(xiǎn)后果程度的充分必要條件。總體的覆蓋率為0.710，說(shuō)明本研究所選取的20個(gè)案例具有高于71%的解釋力，并且在5條組合路徑中，每一條件構(gòu)型的原始覆蓋率均高于凈覆蓋率，在一定程度上表明案例對(duì)多重并發(fā)因果關(guān)系的驗(yàn)證和支持。整體的一致性指標(biāo)和解釋度較高，有利于下一步進(jìn)行每一條件組合路徑的精準(zhǔn)分析。

為深化理解不同路徑變量之間的相關(guān)性，進(jìn)一步進(jìn)行組態(tài)分析，并將其歸納為以下三類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)因素。

1.監(jiān)管不力型風(fēng)險(xiǎn)（M1=路徑一，即運(yùn)營(yíng)單位監(jiān)管*～應(yīng)急方式*～反應(yīng)速度*～決策偏好*～公信力）。這一類(lèi)型風(fēng)險(xiǎn)因素沒(méi)有出現(xiàn)應(yīng)急方式、反應(yīng)速度、決策偏好、公信力等條件變量，僅以運(yùn)營(yíng)單位監(jiān)管這一單一的風(fēng)險(xiǎn)因素作為基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生及演化的核心變量，說(shuō)明在特大城市基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行過(guò)程中，政府監(jiān)管部門(mén)（行業(yè)監(jiān)管和安全監(jiān)管）對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)單位的監(jiān)管缺位、錯(cuò)位是非常重要的致災(zāi)因子，往往會(huì)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)向著不可容忍的方向發(fā)展。政府部門(mén)的監(jiān)管更多地體現(xiàn)在預(yù)測(cè)性、前瞻性工作上，只有落實(shí)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的嚴(yán)格監(jiān)管，才能有效避免各種風(fēng)險(xiǎn)演化為重大災(zāi)害。在上述20個(gè)案例中，由于政府有關(guān)部門(mén)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)單位監(jiān)管不到位導(dǎo)致發(fā)生關(guān)聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)的案例占比高達(dá)98%，主要表現(xiàn)為對(duì)相關(guān)設(shè)計(jì)規(guī)范、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，以及在基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備維修、更新、升級(jí)等方面存在監(jiān)管漏洞。因此，為有效防范和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)單位的監(jiān)管，尤其是要樹(shù)立“全周期管理”意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)到運(yùn)營(yíng)維護(hù)各階段的監(jiān)管，幫助運(yùn)營(yíng)單位培養(yǎng)應(yīng)急的韌性思維和提升治理能力。

2.制度失靈型風(fēng)險(xiǎn)（M2=路徑二+路徑四+路徑五，路徑二、路徑四和路徑五的一致性均為1，覆蓋率均為0.129，應(yīng)急制度作為核心變量出現(xiàn)在以上三個(gè)組合路徑中，具有重要的影響作用）。應(yīng)急制度的不健全、應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容的碎片化是導(dǎo)致關(guān)聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)演化成為不可容忍型風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵因素。一方面，在面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)害時(shí)，政府各級(jí)各部門(mén)往往缺乏系統(tǒng)的應(yīng)急演練和一定的應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)應(yīng)急響應(yīng)的規(guī)范程序不夠熟悉導(dǎo)致在災(zāi)害發(fā)生時(shí)應(yīng)對(duì)不力，領(lǐng)導(dǎo)層的履職失??；另一方面，應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容的碎片化不僅表現(xiàn)為內(nèi)容的不全面，還表現(xiàn)為內(nèi)容繁雜和設(shè)計(jì)不合理。由于缺乏有效的部門(mén)協(xié)同機(jī)制、信息共享機(jī)制和責(zé)任分配機(jī)制，應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急規(guī)章的實(shí)操性不強(qiáng)，無(wú)法在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)提供有效的應(yīng)對(duì)指引。以鄭州“7·20”京廣快速路北隧道淹水倒灌事件為例，京廣快速路北隧道是鄭州市內(nèi)重要的南北交通干線(xiàn)，鄰近火車(chē)站西廣場(chǎng)，向南不到1千米與隴?？焖俾方粫?huì)。此次事件成因復(fù)雜，其中最為關(guān)鍵的一個(gè)原因是：這種貫穿南北的“交通動(dòng)脈”，涉及多個(gè)不同層級(jí)的運(yùn)維和管理主體，加上車(chē)流密集、交通狀況復(fù)雜、排水系統(tǒng)交錯(cuò)，這些都極大考驗(yàn)城市的災(zāi)害預(yù)警和應(yīng)急處置能力。此次災(zāi)害充分暴露了有關(guān)部門(mén)在多個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域的應(yīng)急響應(yīng)不足，包括交通運(yùn)輸（涉及省、市、區(qū)三級(jí)）、交通指揮、防洪排澇、應(yīng)急救援等領(lǐng)域，具體表現(xiàn)為應(yīng)急速度遲緩、應(yīng)急措施失當(dāng)、應(yīng)急協(xié)同乏力和救援能力嚴(yán)重不足。對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)來(lái)說(shuō)，其內(nèi)在的級(jí)聯(lián)效應(yīng)特征要求政府部門(mén)在應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)需要開(kāi)展跨部門(mén)、跨級(jí)別、跨管理體系的協(xié)同治理，因此，政府各級(jí)各部門(mén)不僅要在內(nèi)部形成完備的應(yīng)急機(jī)制體系，還應(yīng)當(dāng)完善與關(guān)聯(lián)部門(mén)之間的應(yīng)急程序銜接機(jī)制，以此來(lái)提高應(yīng)急響應(yīng)的整體效率。

3.綜合因素型風(fēng)險(xiǎn)（M3=路徑三，即～運(yùn)營(yíng)單位監(jiān)管*風(fēng)險(xiǎn)感知*應(yīng)急方式*反應(yīng)速度*決策偏好*公信力*應(yīng)急制度。除了運(yùn)營(yíng)單位監(jiān)管這一條件變量之外，其他六個(gè)條件變量在這一類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)因素中均有所體現(xiàn)，故稱(chēng)為綜合因素型風(fēng)險(xiǎn)，反映了當(dāng)前特大城市基礎(chǔ)設(shè)施體量龐大、系統(tǒng)復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境特點(diǎn)）。綜合因素型風(fēng)險(xiǎn)模式中，各因素之間相互關(guān)聯(lián)相互影響，存在直接或間接的災(zāi)害鏈。風(fēng)險(xiǎn)感知具有風(fēng)險(xiǎn)鏈誘發(fā)性，在綜合因素型風(fēng)險(xiǎn)中，這一條件變量對(duì)于預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生具有重要作用。對(duì)于人口密集、基礎(chǔ)設(shè)施復(fù)雜的特大城市來(lái)說(shuō)，政府的風(fēng)險(xiǎn)感知能力越強(qiáng)，越能夠及時(shí)采取預(yù)防措施、制訂應(yīng)急預(yù)案，減少或阻斷風(fēng)險(xiǎn)鏈的進(jìn)一步發(fā)展。政府對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事件的反應(yīng)速度不僅影響應(yīng)急方式，同時(shí)影響風(fēng)險(xiǎn)演化的程度。若政府反應(yīng)迅速，一般能夠主動(dòng)積極應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，防止基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)關(guān)聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步擴(kuò)散；相反，若政府各級(jí)各部門(mén)反應(yīng)過(guò)慢，在風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)升級(jí)為嚴(yán)重事件時(shí)才采取行動(dòng)，在這種情況下，當(dāng)?shù)刂荒鼙粍?dòng)地應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，錯(cuò)失最佳應(yīng)急時(shí)機(jī)，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)不斷擴(kuò)大。政府部門(mén)的反應(yīng)速度和應(yīng)急方式會(huì)影響其公信力，如果公眾對(duì)政府的應(yīng)急管理能力失去信心，可能會(huì)形成一個(gè)惡性循環(huán)，加劇風(fēng)險(xiǎn)的負(fù)面影響。此外，政府的決策偏好對(duì)其應(yīng)急方式、風(fēng)險(xiǎn)感知以及應(yīng)急制度的建立有顯著影響。在科學(xué)的決策偏好影響下，政府部門(mén)會(huì)重視氣象部門(mén)的預(yù)報(bào)，增強(qiáng)關(guān)聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，提前準(zhǔn)備應(yīng)急預(yù)案。當(dāng)決策偏好過(guò)于嚴(yán)格地依賴(lài)法律規(guī)章制度時(shí)，可能導(dǎo)致政府部門(mén)在面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的應(yīng)急方式缺乏必要的靈活性?；A(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)事件的突8b727149236e480b34c547f143d833a0發(fā)性和關(guān)聯(lián)性要求政府部門(mén)具備韌性治理思維，能夠根據(jù)實(shí)時(shí)風(fēng)險(xiǎn)態(tài)勢(shì)變化及時(shí)調(diào)整應(yīng)急策略。而傾向于經(jīng)驗(yàn)決策偏好的政府部門(mén)，往往依賴(lài)歷史經(jīng)驗(yàn)而忽視科學(xué)預(yù)警數(shù)據(jù)的重要性，很可能會(huì)導(dǎo)致對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的誤判。從20個(gè)案例的分析結(jié)果來(lái)看，政府各級(jí)各部門(mén)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)的感知能力、反應(yīng)速度以及應(yīng)急方式是影響關(guān)聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)的重要因素。其中，風(fēng)險(xiǎn)感知因素最為關(guān)鍵，其決定了政府的反應(yīng)速度和應(yīng)急方式，這一點(diǎn)，2021年鄭州地鐵五號(hào)線(xiàn)“7·20”事件是一個(gè)明顯的例證。綜上所述，對(duì)于特大城市來(lái)說(shuō)，綜合因素型風(fēng)險(xiǎn)在基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)關(guān)聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)演化過(guò)程中扮演重要的角色，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生及演化能夠產(chǎn)生顯著影響。因此，政府部門(mén)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理過(guò)程中要樹(shù)立韌性治理思維和系統(tǒng)思維，提升城市治理效能。

（三）穩(wěn)健性檢驗(yàn)

梳理借鑒不同穩(wěn)健性檢驗(yàn)方法及對(duì)應(yīng)指標(biāo)[32]，本文重新對(duì)一致性指標(biāo)進(jìn)行了調(diào)整，由之前的0.8調(diào)整為0.85，參考文宏和李風(fēng)山的研究[33]，得出調(diào)整后的分析結(jié)果如表7所示。從表7可見(jiàn)，條件變量的路徑依舊有5個(gè)，總體的一致性水平為1，覆蓋率為0.710。再次進(jìn)行布爾最小化運(yùn)算，得出的組態(tài)結(jié)果均與原結(jié)果保持一致，并且在總體的一致性和覆蓋率也與原結(jié)果保持一致，說(shuō)明本文的穩(wěn)健性檢驗(yàn)結(jié)果較好，研究結(jié)果是可靠的。

五、結(jié)論及政策建議

（一）研究結(jié)論

本文運(yùn)用模糊集定性比較分析方法，從政府管理行為的角度，探究導(dǎo)致特大城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)關(guān)聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)演化的影響因素，旨在明確導(dǎo)致結(jié)果生成關(guān)鍵條件變量及其組合情況，明晰相關(guān)條件變量之間的有效聯(lián)系，尋求有效應(yīng)對(duì)特大城市基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)的綜合治理策略。

第一，政府的管理行為對(duì)于城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)關(guān)聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)形成演化具有重要的影響。本文通過(guò)內(nèi)容分析構(gòu)建“監(jiān)管執(zhí)行—應(yīng)急能力—主體行為—制度規(guī)范”四個(gè)維度的理論分析框架，設(shè)定運(yùn)營(yíng)單位監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)感知、反應(yīng)速度、應(yīng)急方式、決策偏好、公信力、應(yīng)急制度七個(gè)條件變量。分析證明，任何單一條件變量均不能直接導(dǎo)致結(jié)果變量的產(chǎn)生，多因素組合共同作用導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的形成及演化。此外，風(fēng)險(xiǎn)感知和應(yīng)急制度是導(dǎo)致系統(tǒng)關(guān)聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)演化為不可容忍風(fēng)險(xiǎn)的充分條件變量，且在所有的組合路徑中處于核心位置。因此，需要重點(diǎn)關(guān)注這兩個(gè)條件變量以及與其他條件變量關(guān)聯(lián)的邏輯機(jī)制。

第二，通過(guò)所有路徑的組合分析，本文將特大城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)運(yùn)行過(guò)程中面臨的風(fēng)險(xiǎn)因素分為三種類(lèi)型，分別是監(jiān)管不力型風(fēng)險(xiǎn)、制度失靈型風(fēng)險(xiǎn)和綜合因素型風(fēng)險(xiǎn)。這三類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)因素的分析結(jié)果表明：（1）政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)單位的全周期監(jiān)管，提高對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事件在不同階段中的反應(yīng)速度，以及做好災(zāi)害后期處理與恢復(fù)工作。（2）政府有關(guān)部門(mén)需嚴(yán)格執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急管理制度，提高制度的實(shí)操性。（3）建立完善的城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)關(guān)聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)治理體系，增強(qiáng)韌性治理。

第三，公信力變量在其他路徑和構(gòu)型中主要以反值出現(xiàn)，在綜合因素型風(fēng)險(xiǎn)中以正值出現(xiàn)，這一結(jié)果表明，在風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程中，政府的公信力具有較強(qiáng)的因素關(guān)聯(lián)性，能夠影響應(yīng)急管理全過(guò)程和應(yīng)急管理效果。公信力反映了公眾對(duì)政府的信任度，公信力的高低和政府應(yīng)急管理水平高下及應(yīng)急能力大小息息相關(guān)。隨著公眾參與社會(huì)治理的意愿不斷提高，社會(huì)力量在應(yīng)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)中發(fā)揮更加重要的作用。在應(yīng)急管理中，政府應(yīng)重視公信力提升，力戒形式主義、官僚主義和經(jīng)驗(yàn)主義，主動(dòng)回應(yīng)公眾關(guān)切，提高輿情應(yīng)對(duì)處置水平，打造多元共治的社會(huì)安全治理新格局。

本文所分析的主體性影響因素以靜態(tài)結(jié)果呈現(xiàn)，并將政府應(yīng)急管理體系確認(rèn)為影響城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)演化的關(guān)鍵因素，為后續(xù)的動(dòng)態(tài)演化分析提供輸入變量；所歸納的路徑構(gòu)型三種模式也可為日后具體的案例分析提供理論指導(dǎo)，使案例仿真結(jié)果更加契合風(fēng)險(xiǎn)因素的因果邏輯關(guān)系。

（二）政策建議

第一，堅(jiān)持人民至上的核心理念，以“時(shí)時(shí)放心不下”的責(zé)任感和如履薄冰的緊迫感，切實(shí)抓好城市基礎(chǔ)設(shè)施安全運(yùn)行工作。堅(jiān)持“一個(gè)目標(biāo)、三個(gè)不怕、四個(gè)寧可”⑩的指導(dǎo)思想開(kāi)展重大基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)治理，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)感知能力應(yīng)對(duì)復(fù)合性、系統(tǒng)性和不確定性的風(fēng)險(xiǎn)與災(zāi)害，提高基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警預(yù)判能力和科學(xué)決策能力，推動(dòng)韌性城市可持續(xù)發(fā)展。

第二，推動(dòng)城市管理模式從“重投資建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)維護(hù)”到“精細(xì)化、長(zhǎng)效化”發(fā)展轉(zhuǎn)變，定期開(kāi)展城市體檢，并將體檢結(jié)果作為城市更新的重要依據(jù)。落實(shí)基礎(chǔ)設(shè)施“全生命周期”管理，完善各類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施的定期結(jié)構(gòu)性檢測(cè)和安全巡查制度。借鑒《國(guó)際基礎(chǔ)設(shè)施管理手冊(cè)》，加強(qiáng)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)維監(jiān)管，實(shí)施系統(tǒng)性基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理[34]，科學(xué)編制重要基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)維資金預(yù)算和更新升級(jí)規(guī)劃。

第三，健全現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)，推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字化改造，完善新型基礎(chǔ)設(shè)施融合利用機(jī)制。未來(lái)，城市風(fēng)險(xiǎn)不僅僅局限于傳統(tǒng)的物理空間和物理形態(tài)，且呈現(xiàn)出復(fù)合型、融合性、衍生性等特征。對(duì)于傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施，通過(guò)信息化、數(shù)字化、智能化改造增強(qiáng)其安全性和穩(wěn)定性。對(duì)于融合設(shè)施，落實(shí)“三同步”（同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步使用）建設(shè)要求，突出安全治理協(xié)同融合，做好融合應(yīng)用中的信息安全、數(shù)據(jù)安全和系統(tǒng)安全。對(duì)于數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，把網(wǎng)絡(luò)安全作為關(guān)鍵，確保核心技術(shù)、產(chǎn)品和服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)安全，建立安全自主可控的安全體系。

第四，聚焦應(yīng)急能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)從“災(zāi)后處理”向“災(zāi)前預(yù)備”的策略轉(zhuǎn)變[35]。建設(shè)智慧應(yīng)急管理體系，完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度和預(yù)案實(shí)施制度，落實(shí)制度執(zhí)行機(jī)制，把災(zāi)害預(yù)警作為科學(xué)決策的主要依據(jù)。建設(shè)好“一網(wǎng)統(tǒng)管”基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管平臺(tái)，發(fā)揮數(shù)字化技術(shù)在監(jiān)測(cè)預(yù)警、隱患排查、風(fēng)險(xiǎn)處置等方面的作用。樹(shù)立智慧韌性理念，探索“數(shù)字孿生+城市生命線(xiàn)”創(chuàng)新策略，拓展城市基礎(chǔ)設(shè)施安全運(yùn)行的數(shù)字化應(yīng)用場(chǎng)景。

第五，樹(shù)立韌性城市理念，培育社會(huì)韌性。一是增強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施韌性，確保足夠的安全冗余。二是增強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施抗風(fēng)險(xiǎn)的穩(wěn)健性、適應(yīng)性、恢復(fù)性。做好關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的戰(zhàn)略備份，確保在遭受重大風(fēng)險(xiǎn)沖擊時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施仍能維持城市的基本運(yùn)轉(zhuǎn)。三是夯實(shí)社區(qū)韌性，加強(qiáng)社區(qū)居民風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和災(zāi)害自救能力。四是充分利用社會(huì)力量，加強(qiáng)政府與專(zhuān)業(yè)社會(huì)組織之間的合作，彌補(bǔ)政府在資源和能力上的不足，提升城市治理效能。五是積極學(xué)習(xí)先進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)治理理念和方法，增強(qiáng)政府在基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)治理方面的包容性和學(xué)習(xí)力。決策層干部應(yīng)加強(qiáng)學(xué)習(xí)，不斷提升應(yīng)對(duì)復(fù)雜環(huán)境變化的能力和水平。

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[31] 同[21]。

[32] Nicolas Legewie， “Anchored Calibration： From Qualitative Data to Fuzzy Sets”[J]， Forum Qualitative Social Research， 2017，18（3）．

[33] 文宏、李風(fēng)山：《組態(tài)視角下大氣環(huán)境政策執(zhí)行偏差的生成機(jī)理與典型模式——基于61個(gè)案例的模糊集定性比較分析》[J]，《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2021年第5期，第70-81頁(yè)。

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[35] 同[19]。

注釋?zhuān)?/p>

①2003年8月14日，美國(guó)東北部部分地區(qū)以及加拿大東部地區(qū)出現(xiàn)大范圍停電，這是北美歷史上最大范圍的停電，在加拿大受影響的人群大約有1000萬(wàn)（占三分之一的人口）；在美國(guó)受影響的人群大約有4000萬(wàn)。

②2008年1月至2月期間，國(guó)內(nèi)部分地區(qū)尤其南方地區(qū)發(fā)生大范圍低溫雨雪冰凍災(zāi)害，此次受災(zāi)強(qiáng)度大、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)。

③經(jīng)國(guó)務(wù)院災(zāi)害調(diào)查小組調(diào)查認(rèn)定，河南鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害是一場(chǎng)因極端暴雨導(dǎo)致嚴(yán)重城市內(nèi)澇、河流洪水、山洪滑坡等多災(zāi)并發(fā)，造成重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失的特別重大自然災(zāi)害，這次特大暴雨災(zāi)害共造成河南全省16個(gè)市150個(gè)縣（市、區(qū)）1478.6萬(wàn)人受災(zāi)，直接經(jīng)濟(jì)損失1200.6億元。

④習(xí)近平：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》[M]，人民出版社，2022年。

⑤ “一案”是指制訂修訂應(yīng)急預(yù)案；“三制”是指建立健全應(yīng)急的體制、機(jī)制和法制。

⑥《國(guó)務(wù)院安委會(huì)辦公室關(guān)于印發(fā)標(biāo)本兼治遏制重特大事故工作指南的通知》（安委辦〔2016〕3號(hào)）[EB/OL]，2016年4月29日，https：//www.mem.gov.cn/gk/gwgg/agwzlfl/gfxwj/2016/201604/t20160429_242834.shtml，訪(fǎng)問(wèn)日期：2024年9月16日。

⑦此處單一基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)是指，首先受到外部風(fēng)險(xiǎn)干擾的基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)。

⑧此處兩類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)是指，最初受到外部風(fēng)險(xiǎn)干擾的基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)，以及由最初受到外部風(fēng)險(xiǎn)干擾的基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)連鎖影響的另一基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)。

⑨此處三類(lèi)及以上基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)是指，最初受到外部風(fēng)險(xiǎn)干擾的基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)，以及受其連鎖影響的其他相關(guān)的兩類(lèi)及以上基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)。

⑩資料來(lái)源：中共浙江省委宣傳部、中共浙江省委黨校：《“八八戰(zhàn)略”百法百例》[M]，浙江人民出版社，2023年，第186頁(yè)?！耙粋€(gè)目標(biāo)”是“不死人、少傷人、少損失”，“三個(gè)不怕”是“不怕‘興師動(dòng)眾’，不怕‘勞民傷財(cái)’，不怕十防九空”，“四個(gè)寧可”是“寧可十防九空，不能萬(wàn)一失防；寧可事前聽(tīng)罵聲，不可事后聽(tīng)哭聲；寧可信其有，不可信其無(wú)；寧可信其重，不可信其輕”。

作者簡(jiǎn)介：楊雪鋒，浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院教授。魏雙雙，浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。

責(zé)任編輯：劉 穎