【摘 要】 文章對審計機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)及人民法院的協(xié)同進(jìn)行了闡述。審計機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌經(jīng)濟(jì)犯罪案件取得了一定效果，但整體狀況并不好，主要原因是審計案件移送標(biāo)準(zhǔn)不清晰、審計證據(jù)與刑事證據(jù)不銜接、有關(guān)制度規(guī)范的法律位階偏低。優(yōu)化路徑包括明確審計案件移送標(biāo)準(zhǔn)和證據(jù)銜接要求，以及公安機(jī)關(guān)提前介入可能移送的審計案件。審計機(jī)關(guān)與人民法院協(xié)同主要有兩類關(guān)鍵事項，一是人民法院協(xié)助審計機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制，二是針對審計機(jī)關(guān)結(jié)果性文書的司法訴訟，這兩類關(guān)鍵事項各有其優(yōu)化路徑。

【關(guān)鍵詞】 審計協(xié)同； 審計移送標(biāo)準(zhǔn)； 審計證據(jù)； 審計行政強(qiáng)制； 審計行政訴訟

【中圖分類號】 F239.44 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2024）22-0139-07

一、引言

政府審計作為一種專門的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，在以其固有功能履行法定職責(zé)時，特別關(guān)注審計客體是否存在違法違規(guī)的經(jīng)濟(jì)行為，因此，有時可能發(fā)現(xiàn)一些涉嫌經(jīng)濟(jì)犯罪的行為，而經(jīng)濟(jì)犯罪的偵察和懲處是司法機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，審計機(jī)關(guān)需要將發(fā)現(xiàn)的某些涉嫌經(jīng)濟(jì)犯罪案件移送公安機(jī)關(guān)。同時，審計機(jī)關(guān)在履行法定職責(zé)時也需要與人民法院協(xié)同。審計實踐中，各級審計機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)和人民法院構(gòu)建了協(xié)同制度規(guī)范，取得了一定效果，但整體來說，審計機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)及人民法院協(xié)同的效果還有很大改進(jìn)空間，真正有效的協(xié)同機(jī)制有待建構(gòu)。

審計機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)的協(xié)同，現(xiàn)有文獻(xiàn)對審計機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌經(jīng)濟(jì)犯罪案件的各個主要方面都有研究，但整體來說，對如何解決二者協(xié)同效果不好的問題并未提出系統(tǒng)性的對策?，F(xiàn)有文獻(xiàn)對審計機(jī)關(guān)與人民法院的協(xié)同雖然有所涉及，但協(xié)同的關(guān)鍵事項并未厘清，也未形成針對性的工作機(jī)制，對審計機(jī)關(guān)的結(jié)果性文書在司法訴訟中的地位更缺乏學(xué)理性解釋。

本文聚焦審計機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)和人民法院的協(xié)同①，在梳理相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，從學(xué)理上分析審計機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、人民法院協(xié)同的現(xiàn)狀及存在的問題，在此基礎(chǔ)上提出優(yōu)化協(xié)同路徑，以深化人們對審計機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、人民法院協(xié)同的認(rèn)知，并為相關(guān)制度規(guī)范的完善提供理論參考。

二、文獻(xiàn)綜述

（一）審計機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)協(xié)同

審計機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)協(xié)同主要集中在審計機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌經(jīng)濟(jì)犯罪案件，涉及審計案件移送的意義、標(biāo)準(zhǔn)和證據(jù)銜接。

關(guān)于審計機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的意義，現(xiàn)有文獻(xiàn)有兩個觀察角度。一些文獻(xiàn)認(rèn)為，審計機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)都是國家機(jī)關(guān)，各有其法定職責(zé)。審計機(jī)關(guān)在審計過程中發(fā)現(xiàn)不屬于其法定職責(zé)且可能屬于公安機(jī)關(guān)法定職責(zé)的涉嫌犯罪案件移送公安機(jī)關(guān)，實現(xiàn)了資源整合、優(yōu)勢互補(bǔ)，有助于提升國家治理的整體效能[ 1-4 ]，本文稱這種觀點為整體效能觀。另有一些文獻(xiàn)認(rèn)為，打擊經(jīng)濟(jì)犯罪是公安機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，而國家審計是經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，審計機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪的經(jīng)濟(jì)案件，有助于打擊經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的犯罪行為[ 5-7 ]，本文稱這種觀點為打擊經(jīng)濟(jì)犯罪觀。

審計機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的標(biāo)準(zhǔn)是指審計機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)的涉嫌經(jīng)濟(jì)犯罪案件，審計機(jī)關(guān)要將案件調(diào)查到什么程度后才合適移送公安機(jī)關(guān)?，F(xiàn)有文獻(xiàn)涉及移送標(biāo)準(zhǔn)的意義、具OYTOv/vgZ0LRw1m6ZjRpsw==體移送標(biāo)準(zhǔn)的利弊。關(guān)于移送標(biāo)準(zhǔn)的意義，現(xiàn)有文獻(xiàn)認(rèn)為，缺乏恰當(dāng)?shù)囊扑蜆?biāo)準(zhǔn)，可能導(dǎo)致審計機(jī)關(guān)將應(yīng)該移送的沒有移送，致使一些經(jīng)濟(jì)犯罪分子沒有得到應(yīng)有的刑罰，也可能導(dǎo)致審計機(jī)關(guān)將一些不滿足立案標(biāo)準(zhǔn)的移送公安機(jī)關(guān)，導(dǎo)致移送數(shù)量過多、查處效率低下，浪費大量公安資源。所以恰當(dāng)?shù)囊扑蜆?biāo)準(zhǔn)可以避免上述兩方面問題，做到有的放矢，提高打擊經(jīng)濟(jì)犯罪的效率效果[ 8-12 ]。關(guān)于具體移送標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)有文獻(xiàn)形成了線索移送觀和案件移送觀。線索移送觀認(rèn)為，審計機(jī)關(guān)只要發(fā)現(xiàn)涉嫌經(jīng)濟(jì)犯罪的線索，推測可能存在經(jīng)濟(jì)犯罪的行為，就可以將發(fā)現(xiàn)的涉嫌經(jīng)濟(jì)犯罪線索移送公安機(jī)關(guān)；案件移送觀認(rèn)為，審計機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)涉嫌經(jīng)濟(jì)犯罪的線索后要嚴(yán)格按照《刑事訴訟法》要求進(jìn)行取證，達(dá)到“事實清楚、證據(jù)確鑿充分”后才能移送公安機(jī)關(guān)[ 13-15 ]。也有一些文獻(xiàn)分析了上述兩種觀點的利弊。認(rèn)為線索移送觀可以提高審計移送的數(shù)量、加大了經(jīng)濟(jì)犯罪打擊力度，但是，由于審計移送線索的證明力是有限的，雖然審計機(jī)關(guān)移送線索的數(shù)量較多，卻立案率低，起訴率更低；而案件移送觀要求“事實清楚、證據(jù)確鑿充分”后才能移送公安機(jī)關(guān)，審計機(jī)關(guān)的授權(quán)限制，許多案件很難做到“事實清楚、證據(jù)確鑿充分”，大多數(shù)案件達(dá)不到移送的標(biāo)準(zhǔn)，因而會降低審計打擊經(jīng)濟(jì)犯罪的力度，事實上放縱了經(jīng)濟(jì)犯罪嫌疑人[ 13-15 ]。

審計機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌經(jīng)濟(jì)犯罪案件時，審計證據(jù)并非當(dāng)然成為刑事訴訟證據(jù)，許多情形下存在重復(fù)取證，因此，存在一個審計證據(jù)如何與刑事訴訟證據(jù)銜接的問題[ 16-18 ]。有些文獻(xiàn)分析了審計證據(jù)轉(zhuǎn)化為刑事訴訟證據(jù)的可能性和必要性，認(rèn)為審計證據(jù)與刑事訴訟證據(jù)銜接，不僅可以降低司法成本，而且大大提高了司法效率[ 19-21 ]；還有一些文獻(xiàn)分析了審計證據(jù)和刑事訴訟證據(jù)的共性和差異，主要體現(xiàn)在取證的主體、程序、要求、目的及法律效力等方面[ 22-24 ]。有些文獻(xiàn)針對審計證據(jù)與刑事訴訟證據(jù)的銜接問題提出了一些具體建議，有些文獻(xiàn)提出將刑事訴訟證據(jù)的“最佳證據(jù)規(guī)則與補(bǔ)強(qiáng)證據(jù)規(guī)則落實到審計證據(jù)”[ 17-18 ]，有的文獻(xiàn)提出了直接轉(zhuǎn)化、間接轉(zhuǎn)化、授權(quán)委托三種銜接方式[ 19 ]，還有一些文獻(xiàn)從多種角度提出了改善兩類證據(jù)銜接的具體建議[ 20-22 ]。

此外，還有分部文獻(xiàn)涉及審計案件的移送原則[ 4 ]和移送程序[ 25 ]。

（二）審計機(jī)關(guān)與人民法院協(xié)同

人民法院是審判機(jī)關(guān)，審計發(fā)現(xiàn)涉嫌經(jīng)濟(jì)犯罪并不直接移送人民法院，因此，相關(guān)研究較少，并且主要集中在以下兩個方面：一是申請法院執(zhí)行審計強(qiáng)制措施和審計決定。一些文獻(xiàn)介紹了強(qiáng)制執(zhí)行的案件[ 26-29 ]，還有一些文獻(xiàn)介紹了地方法院設(shè)立審計法庭的情況[ 30-31 ]。二是針對審計機(jī)關(guān)結(jié)果性文書的司法訴訟。有的文獻(xiàn)認(rèn)為審計機(jī)關(guān)是國家機(jī)關(guān)，人民法院應(yīng)該維護(hù)審計機(jī)關(guān)的結(jié)果性文書的權(quán)威[ 32-34 ]；有的文獻(xiàn)從公法與私法關(guān)系的角度分析了《審計法》與《合同法》的關(guān)系，認(rèn)為審計機(jī)關(guān)結(jié)果性文書的決定如果與合同約定不同，則合同約定具有優(yōu)先權(quán)[ 35-36 ]。

（三）簡要評述

現(xiàn)有文獻(xiàn)對審計機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌經(jīng)濟(jì)犯罪案件的各個主要方面都有研究，但整體來說，對如何解決二者協(xié)同效果不好的問題并未提出系統(tǒng)性的對策?，F(xiàn)有文獻(xiàn)對審計機(jī)關(guān)與人民法院的協(xié)同雖然有所涉及，但整體來說，審計機(jī)關(guān)與人民法院的協(xié)同有一定的成效，協(xié)同的關(guān)鍵事項并未厘清，也未形成針對性的工作機(jī)制，對審計機(jī)關(guān)的結(jié)果性文書在司法訴訟中的地位更缺乏學(xué)理性解釋。

三、審計機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)的協(xié)同：現(xiàn)實基礎(chǔ)及優(yōu)化路徑

審計機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)的協(xié)同雖然是雙向的，但其中最關(guān)鍵事項是審計機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌經(jīng)濟(jì)犯罪案件，本文主要關(guān)注此關(guān)鍵事項，梳理其現(xiàn)狀及原因，在此基礎(chǔ)上，提出優(yōu)化二者協(xié)同的路徑。

（一）審計機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)協(xié)同的現(xiàn)狀及原因

審計署、公安部都很重視二者的協(xié)同，于2000年4月發(fā)布《審計署、公安部關(guān)于建立案件移送制度和加強(qiáng)工作協(xié)作配合的通知》（審法發(fā)〔2000〕42號），提出“建立健全案件移送制度”“加強(qiáng)辦案協(xié)調(diào)與配合”“突出重點，加強(qiáng)對大案要案的查處”“嚴(yán)格依法辦案”，為審計機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌經(jīng)濟(jì)犯罪案件建構(gòu)了基本的制度框架。2006年，審計署又發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范審計移送工作的意見》（審法發(fā)〔2006〕66號），進(jìn)一步完善了審計機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌經(jīng)濟(jì)犯罪案件的相關(guān)制度。不少地方審計機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)也出臺了一些協(xié)同制度規(guī)范，表1列舉了部分制度規(guī)范，表中顯示，省市、地市和縣市區(qū)各級審計機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)都發(fā)布了協(xié)同的制度規(guī)范。

各級審計機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)都在推動二者的協(xié)同，那么，其效果如何呢？表2是2012年至2019年審計機(jī)關(guān)移送司法機(jī)關(guān)案件的處理結(jié)果②。表2顯示，審計機(jī)關(guān)移送司法機(jī)關(guān)的案件，從司法移送立案率來說，最高年度是0.6719，最低年度是0.2585，各年度有所波動，但是，整體來說，立案率并不高；從刑事責(zé)任追究率來說，最高年度是0.5968，最低年度是0.2255，各年度有所波動，但是，整體來說，刑事責(zé)任追究率并不高。同時，司法移送立案率和刑事責(zé)任追究率二者都未呈現(xiàn)升高的趨勢。所以，整體來說，審計機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌經(jīng)濟(jì)犯罪案件的處理效果并不好。

各級審計機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)都在建立實施二者協(xié)同的制度，而協(xié)同的效果并不好，其原因是什么呢？一些文獻(xiàn)認(rèn)為主要有四方面原因：一是審計機(jī)關(guān)移送的審計證據(jù)的證明力不足，不符合司法機(jī)關(guān)的立案要求；二是司法機(jī)關(guān)為了“提高”刑事案件的破案率，不破案就不立案；三是缺乏完善的審計案件線索移送處理保障機(jī)制，審計證據(jù)與刑事證據(jù)的銜接不好；四是有關(guān)制度規(guī)范的法律效力位階偏低[ 37-39 ]。本文認(rèn)為，上述原因歸納起來主要有三個方面，一是審計案件移送標(biāo)準(zhǔn)不清晰，二是審計證據(jù)與刑事證據(jù)不銜接，三是有關(guān)制度規(guī)范的法律位階偏低。因此，提升審計機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)的協(xié)同效果，需要從上述三方面著手。

（二）審計機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)協(xié)同的優(yōu)化路徑

基于審計機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌經(jīng)濟(jì)犯罪案件處理效果不好的三方面原因，本文認(rèn)為優(yōu)化二者協(xié)同效果的路徑，一是明確審計案件移送標(biāo)準(zhǔn)，二是明確審計案件移送的證據(jù)銜接要求，三是公安機(jī)關(guān)提前介入可能移送的審計案件。下面分別進(jìn)行闡釋。

1.明確審計案件移送標(biāo)準(zhǔn)

本文前面的文獻(xiàn)綜述指出，關(guān)于審計案件移送標(biāo)準(zhǔn)有兩種主要觀點，一是線索移送觀，二是案件移送觀，這兩種觀點各有利弊。線索移送觀過于寬松，最終立案率低、起訴率更低，而案件移送觀過于嚴(yán)格，審計機(jī)關(guān)的現(xiàn)有授權(quán)難以做到，最終導(dǎo)致放縱了經(jīng)濟(jì)犯罪嫌疑人。因此，審計案件移送標(biāo)準(zhǔn)必須是線索移送觀和案件移送觀的中和，這就是立案標(biāo)準(zhǔn)觀。也就是說，審計機(jī)關(guān)對涉嫌犯罪的經(jīng)濟(jì)行為調(diào)查所掌握的證據(jù)表明該涉嫌經(jīng)濟(jì)犯罪行為已經(jīng)基本成案，達(dá)到公安機(jī)關(guān)立案的要求，此時就可以移送了。這個要求高于案件線索，但并未做到“事實清楚、證據(jù)確鑿充分”?；境砂傅呐袛鄻?biāo)準(zhǔn)是達(dá)到公安機(jī)關(guān)的立案標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)《刑事訴訟法》及相關(guān)法律法規(guī)，公安機(jī)關(guān)立案標(biāo)準(zhǔn)有三個，一是有犯罪事實，二是需要追究刑事責(zé)任，三是屬于自己管轄。審計機(jī)關(guān)對發(fā)現(xiàn)的涉嫌經(jīng)濟(jì)犯罪案件，如果已經(jīng)有證據(jù)表明犯罪事實存在并且達(dá)到追究刑事責(zé)任的金額，凡是屬于公安機(jī)關(guān)管轄的案件，就可以移送公安機(jī)關(guān)了。需要注意的是，這里并未要求“事實清楚、證據(jù)確鑿充分”，審計機(jī)關(guān)只要掌握部分犯罪事實且達(dá)到追究刑事責(zé)任的金額要求，就可以移送了，并不要求查清楚全部犯罪事實，所以并未達(dá)到案件移送觀的要求。同時，審計機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握了部分經(jīng)濟(jì)犯罪事實，并不只是涉嫌經(jīng)濟(jì)犯罪的線索，所以已經(jīng)超出了線索移送觀的要求。

那么，立案標(biāo)準(zhǔn)觀是否具有可行性呢？本文認(rèn)為，審計案件移送標(biāo)準(zhǔn)要考慮兩方面的因素：一是審計機(jī)關(guān)的能力。如果對移送案件的要求超出審計機(jī)關(guān)的現(xiàn)有授權(quán)，則限制了審計機(jī)關(guān)的案件移送，該移送的案件沒有移送，事實上可能放縱了經(jīng)濟(jì)犯罪嫌疑人，因此，要求“事實清楚、證據(jù)確鑿充分”的案件移送觀不可取。二是公安機(jī)關(guān)的能力。如果審計機(jī)關(guān)移送的只是案件線索，經(jīng)過公安機(jī)關(guān)的偵察確定并未發(fā)現(xiàn)犯罪事實，則可能浪費了公安資源，如果大量的移送案件都是這種情形，可能導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)對審計移送案件不信任，因此線索移送觀不可取。綜合考慮上述兩方面的因素，立案標(biāo)準(zhǔn)觀是可取的，因為根據(jù)審計機(jī)關(guān)的現(xiàn)有授權(quán)，雖然對經(jīng)濟(jì)犯罪行為不能做到“事實清楚、證據(jù)確鑿充分”，但是，查清楚部分經(jīng)濟(jì)犯罪事實則完全是有可能的。由于公安機(jī)關(guān)在立案前也未采用其特有的一些授權(quán)，只是通常的一些手段就能初步掌握一些犯罪事實，根據(jù)這些犯罪事實予以立案后才能使用其特殊手段，這些手段則是審計機(jī)關(guān)所不能使用的，但是公安機(jī)關(guān)在正式立案前采用的手段，審計機(jī)關(guān)都是可以使用的。所以，基于上述分析，本文認(rèn)為，立案標(biāo)準(zhǔn)觀具有可行性。

如果認(rèn)同立案標(biāo)準(zhǔn)觀，則需要在審計法或?qū)徲嫹▽嵤l例中，按立案標(biāo)準(zhǔn)觀的實質(zhì)對審計案件移送標(biāo)準(zhǔn)做出明文規(guī)定，以此為基礎(chǔ)，審計署還需要與公安部聯(lián)合發(fā)布審計案件移送的具體標(biāo)準(zhǔn)。

2.明確審計案件移送的證據(jù)銜接要求

明確審計案件移送標(biāo)準(zhǔn)為審計移送決策奠定了基礎(chǔ)，但是要提高審計移送案件的效率效果，還必須做好審計證據(jù)與刑事證據(jù)的銜接。本文認(rèn)為，由于審計目標(biāo)并不是經(jīng)濟(jì)犯罪案件移送，從審計本身的效率效果出發(fā)，不可能根據(jù)刑事證據(jù)的要求來改造審計證據(jù)要求，因此，審計證據(jù)并不能、也無必要直接成為刑事證據(jù)。但是，當(dāng)發(fā)現(xiàn)涉嫌經(jīng)濟(jì)犯罪事項時，根據(jù)立案標(biāo)準(zhǔn)觀，必須基本查清楚部分犯罪事實，對于該犯罪事實相關(guān)的審計證據(jù)要改變其取證要求，將“最佳證據(jù)規(guī)則與補(bǔ)強(qiáng)證據(jù)規(guī)則落實到審計證據(jù)”。就最佳證據(jù)規(guī)則來說，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第五十三條，“收集、調(diào)取的書證應(yīng)當(dāng)是原件。只有在取得原件確有困難時，才可以是副本或復(fù)印件。收集、調(diào)取的物證應(yīng)當(dāng)是原物。只有在原物不便搬運(yùn)、不易保存或者依法應(yīng)當(dāng)返還被害人時，才可以拍攝足以反映原物外形或內(nèi)容的照片、錄像”。就補(bǔ)強(qiáng)證據(jù)規(guī)則來說，審計機(jī)關(guān)如果對特定的經(jīng)濟(jì)犯罪事實不能按最佳證據(jù)規(guī)則獲得審計證據(jù)，或者獲取的審計證據(jù)存在某些瑕疵或弱點，不能單獨作為認(rèn)定案件事實的依據(jù)時，就必須再獲取其他證據(jù)作為佐證，這些證據(jù)組合起來能夠證明案件事實。需要再次說明的是，上述“最佳證據(jù)規(guī)則與補(bǔ)強(qiáng)證據(jù)規(guī)則落實到審計證據(jù)”并不針對全部審計證據(jù)，只是針對審計機(jī)關(guān)需要證明的涉嫌經(jīng)濟(jì)犯罪事實，根據(jù)是立案標(biāo)準(zhǔn)觀。

如果認(rèn)同針對涉嫌經(jīng)濟(jì)犯罪事實要將“最佳證據(jù)規(guī)則與補(bǔ)強(qiáng)證據(jù)規(guī)則落實到審計證據(jù)”，則需要在審計法或?qū)徲嫹▽嵤l例中，按最佳證據(jù)規(guī)則與補(bǔ)強(qiáng)證據(jù)規(guī)則的要求對審計案件移送的審計證據(jù)做出明文規(guī)定，以此為基礎(chǔ)，審計署還需要與公安部聯(lián)合發(fā)布審計案件移送的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。

3.公安機(jī)關(guān)提前介入可能移送的審計案件

明確審計案件移送的證據(jù)銜接要求有利于提高審計移送案件的效率效果，公安機(jī)關(guān)提前介入可能移送的審計案件也能提升審計移送案件的效率效果。一些審計移送案件的實踐也表明，在發(fā)現(xiàn)涉嫌經(jīng)濟(jì)犯罪線索時，把公安人員提前“請進(jìn)來”，開展“審公協(xié)作”，可以實現(xiàn)審計案件的“無縫移送”。具體好處有三個方面：一是公安機(jī)關(guān)可以對是否達(dá)到立案標(biāo)準(zhǔn)直接把關(guān)，進(jìn)而提高案件移送的立案效率；二是公安機(jī)關(guān)長期從事經(jīng)濟(jì)犯罪偵察，熟悉經(jīng)濟(jì)犯罪的心理、特點和規(guī)律，有利于審計移送前對部分經(jīng)濟(jì)犯罪事實的審計調(diào)查；三是公安人員可以直接對審計人員進(jìn)行經(jīng)濟(jì)犯罪偵察的專業(yè)指導(dǎo)，有助于培養(yǎng)審計人員的偵察思維。

如果認(rèn)同公安機(jī)關(guān)提前介入可能移送的審計案件能夠提升審計移送案件的效率效果，則需要在審計法或?qū)徲嫹▽嵤l例中做出明文規(guī)定，以此為基礎(chǔ)，審計署還需要與公安部聯(lián)合發(fā)布公安機(jī)關(guān)提前介入審計移送案件的具體辦法。

四、審計機(jī)關(guān)與人民法院的協(xié)同：現(xiàn)實基礎(chǔ)及優(yōu)化路徑

目前，審計機(jī)關(guān)與人民法院協(xié)同主要有兩類關(guān)鍵事項，一是人民法院協(xié)助審計機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制，二是針對審計機(jī)關(guān)結(jié)果性文書的司法訴訟③，本文闡釋其現(xiàn)實基礎(chǔ)及優(yōu)化路徑。

（一）人民法院協(xié)助審計機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制的現(xiàn)實基礎(chǔ)及優(yōu)化路徑

根據(jù)《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》，行政強(qiáng)制包括行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行，前者是行政機(jī)關(guān)采取的限制性措施（有些限制性措施需要由人民法院來執(zhí)行），后者是行政機(jī)關(guān)申請人民法院來強(qiáng)制執(zhí)行其做出的行政決定。我國政府審計機(jī)關(guān)屬于本級政府組成部分，也適用《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》，主要有兩種審計行政強(qiáng)制需要人民法院來協(xié)助：一是凍結(jié)存款。根據(jù)《中華人民共和國審計法》（2021）第三十八條規(guī)定，“經(jīng)縣級以上人民政府審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，有權(quán)封存有關(guān)資料和違反國家規(guī)定取得的資產(chǎn)；對其中在金融機(jī)構(gòu)的有關(guān)存款需要予以凍結(jié)的，應(yīng)當(dāng)向人民法院提出申請”。二是強(qiáng)制執(zhí)行審計決定，《中華人民共和國審計法實施條例》（2010年修訂）④第五十四條規(guī)定，“被審計單位不執(zhí)行審計決定的，審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令限期執(zhí)行；逾期仍不執(zhí)行的，審計機(jī)關(guān)可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，建議有關(guān)主管機(jī)關(guān)、單位對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予處分”。

審計實踐中，人民法院協(xié)助審計機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制確實已經(jīng)發(fā)生，有些地方法院還設(shè)立了專門的審計法庭。但是，出臺的相關(guān)制度規(guī)范很少，審計署僅僅對江蘇省審計廳“關(guān)于申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行審計決定有關(guān)問題的請示”有一個批復(fù)（審辦法發(fā)〔2001〕16號），未出臺與人民法院協(xié)同的制度規(guī)范。各級地方審計機(jī)關(guān)也很少出臺相關(guān)規(guī)定制度規(guī)范，僅查到黑龍江省高級人民法院、審計廳（2003）聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于人民法院受理審計機(jī)關(guān)申請強(qiáng)制執(zhí)行審計決定有關(guān)問題的通知》，新鄉(xiāng)市審計局和新鄉(xiāng)市中級人民法院（2022）聯(lián)合印發(fā)的《加強(qiáng)審計與審判工作協(xié)作配合辦法（試行）》。由于出臺的制度規(guī)范很少，因此，進(jìn)一步完善的路徑主要是以出臺人民法院協(xié)助審計機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制的制度規(guī)范。首先，應(yīng)該在審計法實施條例中做出明文規(guī)定；其次，要區(qū)分凍結(jié)存款和強(qiáng)制執(zhí)行審計決定這兩類行政強(qiáng)制事項，由審計署和最高人民法院聯(lián)合發(fā)布具體的操作性制度規(guī)范，明確審計機(jī)關(guān)和人民法院各自的具體責(zé)任部門及操作流程，做到職責(zé)清晰，流程易行、合法。

（二）針對審計機(jī)關(guān)結(jié)果性文書的司法訴訟的現(xiàn)實基礎(chǔ)及優(yōu)化路徑

針對審計機(jī)關(guān)結(jié)果性文書的司法訴訟有兩種情形：一是根據(jù)《中華人民共和國審計法》（2021）第五十三條規(guī)定，“被審計單位對審計機(jī)關(guān)作出的有關(guān)財務(wù)收支的審計決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟”，本文簡稱行政訴訟；二是工程項目結(jié)算中，建設(shè)單位要求按審計機(jī)關(guān)認(rèn)定的工程造價結(jié)算，而施工單位則根據(jù)合同約定另有主張，從而訴諸法庭，本文簡稱工程結(jié)算訴訟。這兩種訴訟的現(xiàn)實基礎(chǔ)及優(yōu)化路徑不同。

從行政訴訟來說，人民法院將審計機(jī)關(guān)與其他行政機(jī)關(guān)一樣同等看待。根據(jù)《中華人民共和國審計法》及其實施條例、《中華人民共和國行政訴訟法》及其實施條例和司法解釋予以審判，多數(shù)情形下，都能維護(hù)審計機(jī)關(guān)做出的審計決定。但是，如果《中華人民共和國審計法》及其實施條例本身的法條不清晰，甚至是審計機(jī)關(guān)本身的行為就存在問題，則人民法院也會秉公裁定，審計機(jī)關(guān)可能敗訴。因此，優(yōu)化審計機(jī)關(guān)行政訴訟的主要路徑有兩個：一是完善《中華人民共和國審計法》及其實施條例，從法條上做到完備、清晰；二是建立審計行政訴訟隊伍，培養(yǎng)一些既精通《中華人民共和國審計法》及其實施條例，又懂行政訴訟法的訴訟隊伍。

從工程結(jié)算訴訟來說，審計機(jī)關(guān)敗訴的案例較多。2017年，全國人大常委會法工委印發(fā)《對地方性法規(guī)中以審計結(jié)果作為政府投資建設(shè)項目竣工結(jié)算依據(jù)有關(guān)規(guī)定的研究意見》，在全國范圍內(nèi)開展清理糾正法規(guī)規(guī)章制度中直接或變相規(guī)定“以審計結(jié)果作為政府投資建設(shè)項目竣工結(jié)算依據(jù)”。針對審計結(jié)果在工程結(jié)算中沒有得到人民法院的支持，有的文獻(xiàn)分析了《審計法》與《合同法》的關(guān)系，認(rèn)為審計機(jī)關(guān)的結(jié)果性文書的決定如果與合同約定不同，則合同約定具有優(yōu)先權(quán)[ 35-36 ]。

本文認(rèn)為，審計結(jié)果只是針對建設(shè)單位的，對施工單位無效。因為審計是所有權(quán)監(jiān)督，政府審計也是如此，在工程審計中，只有建設(shè)單位是審計機(jī)關(guān)的審計客體，施工單位并不是其審計客體，所以審計機(jī)關(guān)的審計結(jié)果是對建設(shè)單位有效，對施工單位無效。既然如此，當(dāng)然也不能要求施工單位執(zhí)行審計決定了，如果施工單位和建設(shè)單位已經(jīng)約定了工程結(jié)算方式，則當(dāng)然要按合同約定付款了。優(yōu)化路徑有兩條：第一，如果建設(shè)單位擬按審計結(jié)果作為結(jié)算依據(jù)，則必須事先在與施工單位的合同中約定此項，其性質(zhì)是自愿行為，各級地方政府都不能出臺制度規(guī)范來強(qiáng)制要求按審計結(jié)果結(jié)算，因為這種制度規(guī)范沒有上位法依據(jù)，如果中央政府明文做出此種規(guī)定，則屬于合法行為；第二，如果審計機(jī)關(guān)的審計結(jié)果表明施工單位在工程價款方面存在弄虛作假，則建設(shè)單位可以將施工單位的此行為作為合同欺詐和損害國家利益的行為予以訴訟，訴訟結(jié)果也能基本體現(xiàn)審計結(jié)果的要求。

五、結(jié)論和啟示

審計監(jiān)督和司法監(jiān)督都是黨和國家監(jiān)督體系的重要成員，因此需要貫通協(xié)同。本文聚焦審計機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)及人民法院的協(xié)同進(jìn)行闡述。

審計署、公安部都很重視兩者的協(xié)同，出臺了一些協(xié)同制度規(guī)范，不少地方審計機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)也出臺了一些協(xié)同制度規(guī)范，但是整體來說，審計機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌經(jīng)濟(jì)犯罪案件的處理效果并不好。主要原因有三個方面，一是審計案件移送標(biāo)準(zhǔn)不清晰，二是審計證據(jù)與刑事證據(jù)不銜接，三是有關(guān)制度規(guī)范的法律位階偏低。優(yōu)化路徑有三條，一是明確審計案件移送標(biāo)準(zhǔn)，二是明確審計案件移送的證據(jù)銜接要求，三是公安機(jī)關(guān)提前介入可能移送的審計案件。

審計機(jī)關(guān)與人民法院協(xié)同主要有兩類關(guān)鍵事項，一是人民法院協(xié)助審計機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制，二是針對審計機(jī)關(guān)結(jié)果性文書的司法訴訟。人民法院協(xié)助審計機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制主要有凍結(jié)存款和強(qiáng)制執(zhí)行審計決定，優(yōu)化路徑是審計署和最高人民法院需要出臺相關(guān)制度規(guī)范，做到職責(zé)清晰、流程易行且合法。針對審計機(jī)關(guān)結(jié)果性文書的司法訴訟，主要有行政訴訟和工程結(jié)算訴訟。審計機(jī)關(guān)應(yīng)對行政訴訟的優(yōu)化路徑是完善《中華人民共和國審計法》及其實施條例；應(yīng)對工程結(jié)算訴訟的優(yōu)化路徑有兩條，一是建設(shè)單位與施工單位在合同中自愿約定，二是建設(shè)單位將工程價款虛假作為合同欺詐和損害國家利益的行為予以訴訟。

研究啟示：審計機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)和人民法院的協(xié)同各有其自身的理論框架，協(xié)同實踐中，如果能夠遵循這些理論邏輯，則二者協(xié)同的效率效果就有了基礎(chǔ)。從審計實踐來看，雖然出臺了不少制度規(guī)范來推進(jìn)審計機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)和人民法院的協(xié)同，但是整體來說效果并不好，原因較多，其中一個重要方面是未能按這些理論框架來建立相關(guān)的制度規(guī)范。因此本文的研究再次告訴我們，理論自信是制度自信的基礎(chǔ)。

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