一、前言

隨著“放管服”改革深入推進(jìn)，政府購買服務(wù)作為政府職能轉(zhuǎn)變的重要體現(xiàn)，對于拓展政府公共服務(wù)供給、創(chuàng)新社會治理機(jī)制具有重要意義。盡管如此，結(jié)合審計(jì)實(shí)踐，政府采購服務(wù)在實(shí)際操作中仍存在一些問題，影響了政府采購服務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，深入探討審計(jì)視角下政府采購服務(wù)管理存在的問題及對策，對優(yōu)化政府采購服務(wù)、提高公共資金使用效益具有重要意義。本文結(jié)合理論與實(shí)證，系統(tǒng)分析當(dāng)前政府采購的主要問題并提出具體有效的對策，旨在為改進(jìn)政府采購服務(wù)提供理論依據(jù)與實(shí)踐指導(dǎo)。

二、政府采購服務(wù)監(jiān)管的理論基礎(chǔ)

（一）政府采購服務(wù)的基本概念與特點(diǎn)

政府采購服務(wù)是政府部門以購買服務(wù)的形式，滿足政府職能和公共服務(wù)需求的行為，相對于傳統(tǒng)的政府采購物品、工程等實(shí)物資產(chǎn)，政府采購服務(wù)購買的是一種咨詢、培訓(xùn)、保潔等服務(wù)性產(chǎn)品[1]。政府采購服務(wù)的非實(shí)物性質(zhì)決定了其評價和管理更注重服務(wù)的質(zhì)量和效果，而非實(shí)物的屬性。政府采購服務(wù)通常涉及法律、財(cái)務(wù)、環(huán)境保護(hù)等專業(yè)領(lǐng)域，因此需要具備相關(guān)專業(yè)知識和技能。此外，政府采購服務(wù)需要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整和變更，因此具有較大的靈活性。政府采購服務(wù)通常由社會力量提供，政府只購買服務(wù)，不直接生產(chǎn)，體現(xiàn)了其社會化程度。

（二）政府采購服務(wù)監(jiān)管的理論依據(jù)

政府采購服務(wù)監(jiān)管的理論依據(jù)是法律法規(guī)和監(jiān)管制度，這兩者共同構(gòu)成了政府采購服務(wù)監(jiān)管的法律基礎(chǔ)和實(shí)踐基礎(chǔ)。法律法規(guī)是政府采購服務(wù)監(jiān)管的基礎(chǔ)，通過政府采購法、行政法規(guī)和監(jiān)管部門規(guī)范性文件等規(guī)范采購活動，這些法規(guī)明確了政府采購的基本原則、程序和監(jiān)管方式，為監(jiān)管提供法律依據(jù)和操作指南[2]。監(jiān)管制度是政府采購服務(wù)監(jiān)管的重要依據(jù)，是指為了保障政府采購活動的合法性、公平性和效率性而建立的一系列制度安排，包括監(jiān)督檢查制度、責(zé)任追究制度、信息公開制度等，這些制度的建立和完善為政府采購服務(wù)監(jiān)管提供了組織保障和操作機(jī)制。2020年11月，財(cái)政部出臺了《政府采購服務(wù)管理辦法》，從購買主體和承接主體、購買內(nèi)容和目錄、購買活動的實(shí)施、合同及履行、監(jiān)督管理和法律責(zé)任等方面對政府采購服務(wù)予以明確，為規(guī)范政府采購服務(wù)行為提供了制度保障。

（三）審計(jì)與政府采購服務(wù)監(jiān)管的關(guān)系

審計(jì)作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，在政府采購服務(wù)監(jiān)管中扮演重要角色。審計(jì)作為具有獨(dú)立性的監(jiān)督，通過對政府采購服務(wù)活動全流程、全方位的審查，對其合規(guī)性、效益性和效率性進(jìn)行評價，以確保采購活動的公開、公平、公正和高效[3]。審計(jì)監(jiān)督是政府采購服務(wù)監(jiān)管體系的重要一環(huán)，通過對政府采購活動的審計(jì)，可以發(fā)現(xiàn)采購過程中存在的問題和漏洞，為監(jiān)管部門提供決策依據(jù)和改進(jìn)建議。審計(jì)結(jié)果可以作為監(jiān)管部門對采購活動進(jìn)行評價和考核的重要依據(jù)，促進(jìn)政府采購服務(wù)管理的規(guī)范化、科學(xué)化和精細(xì)化，對保障財(cái)政資金安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

三、審計(jì)視角下政府采購服務(wù)管理存在的問題

（一）采購需求論證不充分

部分單位對采購需求論證不夠充分，對政府采購服務(wù)項(xiàng)目的必要性、可行性和經(jīng)濟(jì)性等方面缺乏深入分析和論證，導(dǎo)致采購服務(wù)不符合實(shí)際需求，甚至出現(xiàn)重復(fù)采購，造成財(cái)政資金損失和浪費(fèi)。經(jīng)審計(jì)發(fā)現(xiàn)，部分單位由于缺乏科學(xué)的人員配置，在政府采購過程中未根據(jù)實(shí)際需要合理安排人員，導(dǎo)致崗位人力過剩，增加采購成本。部分單位對采購需求論證不足，設(shè)立了僅服務(wù)于運(yùn)營單位內(nèi)部管理的崗位，使財(cái)政資金承擔(dān)不必要的人員費(fèi)用，進(jìn)一步提高了采購成本。部分單位未根據(jù)實(shí)際需求對政府采購服務(wù)進(jìn)行充分論證，導(dǎo)致重復(fù)采購并疏于管理已采購服務(wù)。例如，服務(wù)內(nèi)容、人員配置、服務(wù)期限等未得到妥善梳理，導(dǎo)致采購了與現(xiàn)有資源重復(fù)或功能重疊的服務(wù)，浪費(fèi)了本應(yīng)用于其他關(guān)鍵領(lǐng)域的財(cái)政資金，降低了財(cái)政資金的使用效益。

（二）采購過程管理不到位

在審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)部分單位對政府采購服務(wù)的采購活動存在管理不到位的情況，未按財(cái)政評審結(jié)果編制招標(biāo)文件，擅自降低服務(wù)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致財(cái)政資金損失。以A市某單位為例，該單位在組織社會化運(yùn)營管理項(xiàng)目的公開招標(biāo)時，擅自減少了經(jīng)財(cái)政部門審定的職稱人員數(shù)量，導(dǎo)致社會化運(yùn)營服務(wù)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)降低，但服務(wù)費(fèi)用卻并未相應(yīng)核減，造成財(cái)政資金損失。部分單位未能及時、全面地公開采購信息。例如，某些單位采購服務(wù)時僅在政府采購網(wǎng)站上公開采購項(xiàng)目的基本信息，而對采購內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等關(guān)鍵采購需求信息未予公開，導(dǎo)致符合條件的供應(yīng)商對采購項(xiàng)目的了解不足，也增加了暗箱操作的可能性。

（三）履約管理力度不足

履約監(jiān)管不僅關(guān)系到政府采購活動的合規(guī)性和有效性，更是保障財(cái)政資金安全、維護(hù)公共利益的重要一環(huán)。但部分單位在這一方面的監(jiān)管工作存在明顯不足，導(dǎo)致財(cái)政資金多付，不僅損害了公共財(cái)政的效益，也影響了政府采購服務(wù)的整體質(zhì)量[4]。以A市某單位為例，由于未充分監(jiān)督政府采購服務(wù)合同履約情況，未驗(yàn)收運(yùn)營商的人員派遣和培訓(xùn)服務(wù)，并在服務(wù)未全部提供的情況下全額支付費(fèi)用，導(dǎo)致財(cái)政資金多付。部分單位在績效評價中未深入評估供應(yīng)商的服務(wù)質(zhì)量和合同履行情況，例如，某單位的車輛停放場自啟用后平均使用率僅為4—5%，但未對使用效果進(jìn)行有效跟蹤，使績效評價流于形式，結(jié)果缺乏客觀性和準(zhǔn)確性，未能真實(shí)反映供應(yīng)商表現(xiàn)，影響后續(xù)采購決策的有效性。

（四）監(jiān)管機(jī)制不順暢

監(jiān)管機(jī)制的順暢執(zhí)行不僅直接關(guān)系政府采購活動的規(guī)范性和公正性，更對政府形象、公共資金的使用效率以及社會公正產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。政府采購服務(wù)管理存在監(jiān)管機(jī)制不順暢、監(jiān)督不到位的問題，各部門之間協(xié)作不緊密，信息共享不暢，導(dǎo)致監(jiān)管過程中存在模糊地帶和空白點(diǎn)，難以形成有效的監(jiān)管合力。以A市某單位為例，該單位多個政府采購社會化運(yùn)營服務(wù)項(xiàng)目以低于財(cái)政評審的標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行達(dá)5年之久，且服務(wù)運(yùn)營商長期未足額派遣服務(wù)人員。但該市監(jiān)督管理部門、采購主管部門及采購單位均未能發(fā)現(xiàn)評審－招標(biāo)－履行中各環(huán)節(jié)存在的問題，政府購買服務(wù)項(xiàng)目監(jiān)管制度存在較大漏洞，導(dǎo)致政府采購服務(wù)質(zhì)量降低，公共利益受損，財(cái)政資金損失和浪費(fèi)。

四、審計(jì)視角下政府采購服務(wù)管理問題的原因

（一）采購需求論證不充分的原因

一方面，政府采購服務(wù)的需求往往涉及多個領(lǐng)域和專業(yè)知識，要求采購人員具備跨學(xué)科的知識儲備和敏銳的市場洞察力。然而，由于專業(yè)知識和市場信息的不斷更新，采購人員難以全面掌握所有相關(guān)信息，從而導(dǎo)致需求論證不充分。此外，政府部門在需求識別上存在一定的形式主義傾向，過于依賴傳統(tǒng)的采購模式和流程，缺乏對市場變化的敏感性和靈活性[5]。另一方面，政府采購服務(wù)的需求論證過程往往受到時間、資源和人力等限制，在實(shí)際操作中，由于項(xiàng)目進(jìn)度、預(yù)算約束等因素，采購部門沒有足夠的時間和資源進(jìn)行深入地市場調(diào)研和需求分析。這種情況下，采購人員更傾向依賴歷史數(shù)據(jù)或主觀判斷來制定采購計(jì)劃，增加了需求論證的不充分性。此外，政府采購服務(wù)中的利益相關(guān)者對需求論證產(chǎn)生影響，供應(yīng)商、政府部門內(nèi)部不同利益群體以及公眾等利益相關(guān)者對采購需求有不同的期望和訴求。不同的利益訴求在缺乏有效的溝通機(jī)制和協(xié)調(diào)平臺的情況下，導(dǎo)致需求論證過程中的信息失真和利益沖突。

（二）采購過程管理不到位的原因

在政府采購服務(wù)中存在采購過程管理不到位的問題，其深層次原因紛繁復(fù)雜，涉及制度、人員、技術(shù)等多個層面。從制度層面來看，政府采購的法規(guī)體系尚不完善，導(dǎo)致采購過程容易滋生管理漏洞。管理漏洞為違規(guī)操作提供可乘之機(jī)，使得采購過程難以得到有效監(jiān)管。采購流程的設(shè)計(jì)也存在不合理之處，如審批環(huán)節(jié)過于繁瑣、時間跨度長等，不僅降低采購效率，也增加管理難度。人員因素在采購過程管理中同樣占據(jù)重要地位，采購人員的專業(yè)素養(yǎng)和道德水準(zhǔn)直接影響采購過程的規(guī)范性和公正性。由于部分采購人員缺乏專業(yè)培訓(xùn)或職業(yè)道德教育，無法準(zhǔn)確把握采購政策法規(guī)的精髓，或在利益誘惑下做出違規(guī)操作。采購部門內(nèi)部的管理機(jī)制也存在缺陷，如權(quán)責(zé)不明、監(jiān)督不力等，進(jìn)一步削弱了采購過程的管理效果。隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，政府采購服務(wù)逐漸向電子化、網(wǎng)絡(luò)化轉(zhuǎn)變。然而，部分采購部門在信息化建設(shè)方面相對滯后，缺乏先進(jìn)的信息管理系統(tǒng)和數(shù)據(jù)分析工具來支持采購過程的精細(xì)化管理，導(dǎo)致采購部門在數(shù)據(jù)處理、風(fēng)險預(yù)警等方面存在明顯短板，難以對采購過程進(jìn)行全面有效地監(jiān)控。

（三）履約管理力度不足的原因

在政府采購服務(wù)過程中，履約管理力度不足的問題不容忽視，其深層次原因涉及機(jī)制設(shè)計(jì)、資源配置、監(jiān)督執(zhí)行等多個維度。第一，機(jī)制設(shè)計(jì)不足是履約管理力度欠缺的根源之一。當(dāng)前，政府采購服務(wù)體系未能構(gòu)建完善的履約監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致在合同履行階段缺乏持續(xù)、有效的監(jiān)管。這種機(jī)制設(shè)計(jì)的缺陷表現(xiàn)為合同條款不明確、履約標(biāo)準(zhǔn)模糊，或是缺乏針對供應(yīng)商履約情況的定期評估與反饋機(jī)制。這些問題使得履約過程難以得到有效控制，從而影響了政府采購服務(wù)的質(zhì)量和效率。第二，資源配置方面的限制也是導(dǎo)致履約管理力度不足的重要原因。政府采購部門面臨人力、物力和財(cái)力等多方面的資源約束，導(dǎo)致在履約管理階段無法投入足夠的力量進(jìn)行全面監(jiān)督。例如，專業(yè)的履約管理人員數(shù)量不足，或者現(xiàn)有的管理人員缺乏必要的專業(yè)知識和技能，都削弱了履約管理的效果。

（四）監(jiān)管機(jī)制不順暢的原因

監(jiān)管機(jī)制不順暢的問題，其根本原因在于監(jiān)管體系不完善和監(jiān)管力量薄弱。第一，政府采購服務(wù)的監(jiān)管涉及多個部門和單位的協(xié)作配合，但現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)制存在職責(zé)不清、權(quán)責(zé)不明等問題，導(dǎo)致監(jiān)管工作難以形成合力。第二，監(jiān)管人員的專業(yè)素養(yǎng)和執(zhí)法能力也是影響監(jiān)管效果的關(guān)鍵因素。若監(jiān)管人員對政府采購服務(wù)的業(yè)務(wù)流程和風(fēng)險因素了解不足，或?qū)`規(guī)行為的識別和處理能力有限，便會導(dǎo)致監(jiān)管滯后和失效。第三，缺乏有效的信息公開和透明度建設(shè)也是監(jiān)管機(jī)制不順暢的重要原因之一。由于缺乏公眾監(jiān)督和社會參與，部分違規(guī)行為得以掩蓋或逃避法律的制裁。

五、審計(jì)視角下政府采購服務(wù)管理的對策

（一）增強(qiáng)需求論證的全面性與深入性，提高采購計(jì)劃的合理性與準(zhǔn)確性

加強(qiáng)政府采購服務(wù)管理中的采購需求論證，對于提高采購效率、優(yōu)化資源配置、防止浪費(fèi)和腐敗具有至關(guān)重要的作用。需求論證是政府采購的基石，其全面性和深入性直接影響采購計(jì)劃的合理性與準(zhǔn)確性。通過采取多維度、多視角的分析方法，將實(shí)際需求、市場動態(tài)、技術(shù)發(fā)展以及政策法規(guī)等多方面因素納入考量范圍，同時引入專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行獨(dú)立評估，以確保論證的客觀性和公正性。在提高采購計(jì)劃的合理性與準(zhǔn)確性方面，建立一套科學(xué)、系統(tǒng)的計(jì)劃制定流程，包括明確采購目標(biāo)、細(xì)化采購需求、分析市場供需狀況、評估潛在風(fēng)險以及制定應(yīng)對策略等多個步驟。通過以上措施，確保采購計(jì)劃更加符合實(shí)際需求，減少資源浪費(fèi)和不必要的風(fēng)險。加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)也是提升政府采購服務(wù)管理水平的關(guān)鍵一環(huán)。通過定期對采購流程進(jìn)行審計(jì)，及時發(fā)現(xiàn)并糾正存在的問題，確保整個采購過程的合規(guī)性和高效性，不僅有助于提升政府采購的透明度，還能在一定程度上降低采購成本，提高財(cái)政資金的使用效率。

（二）優(yōu)化采購過程管理，提升采購質(zhì)效和透明度

在政府采購的復(fù)雜生態(tài)中，優(yōu)化采購過程管理顯得尤為關(guān)鍵，不僅是提升采購效率和透明度的必由之路，也是確保公共資金得到有效利用的重要環(huán)節(jié)。第一，建立一套動態(tài)且靈活的采購流程監(jiān)控體系，實(shí)時追蹤采購進(jìn)度，對各項(xiàng)關(guān)鍵指標(biāo)進(jìn)行量化評估，以便及時發(fā)現(xiàn)問題并進(jìn)行調(diào)整。第二，應(yīng)建立采購問責(zé)機(jī)制，明確采購各環(huán)節(jié)責(zé)任主體，確保政府服務(wù)采購嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政評審制度及相關(guān)財(cái)政法規(guī)，對于不合規(guī)行為，應(yīng)對相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行嚴(yán)肅處理，強(qiáng)化監(jiān)督。第三，提升采購?fù)该鞫仁墙⒐娦湃蔚幕A(chǔ)。為了實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，應(yīng)制定嚴(yán)格的采購信息公開機(jī)制，明確采購信息公開的范圍、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，確保各采購單位及時、準(zhǔn)確、完整地公開采購信息。第四，應(yīng)建立采購信息監(jiān)督機(jī)制，由采購監(jiān)督部門定期對各單位采購信息公開情況進(jìn)行檢查，并鼓勵公眾參與監(jiān)督，通過設(shè)立投訴渠道、舉辦公眾聽證會等方式，增強(qiáng)采購過程的互動性和公信力。第五，應(yīng)加強(qiáng)采購人員的專業(yè)培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)能力和職業(yè)道德水平，使其更好地履行政府采購職責(zé)，確保采購活動的合規(guī)性、透明度和公正性。

（三）強(qiáng)化履約監(jiān)督與績效管理，保障采購服務(wù)的質(zhì)量和效益

在政府采購服務(wù)過程中，履約監(jiān)督與績效管理構(gòu)成了保障采購服務(wù)質(zhì)量和效益的重要支柱，強(qiáng)化這兩項(xiàng)工作不僅要求制度的完善，更需要實(shí)施過程中的精細(xì)化管理和動態(tài)調(diào)整。履約監(jiān)督是確保供應(yīng)商按照合同約定提供服務(wù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。傳統(tǒng)的監(jiān)督方式往往側(cè)重于事后檢查，但在高度復(fù)雜和多變的市場環(huán)境中，這種方式顯得力不從心。因此，構(gòu)建一種全程化、動態(tài)化的監(jiān)督機(jī)制，從采購合同的簽訂到服務(wù)交付的每一個環(huán)節(jié)，都需要有明確的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)時反饋機(jī)制[6]。績效管理是評價采購服務(wù)效益的重要手段。傳統(tǒng)的績效管理往往以單一的財(cái)務(wù)指標(biāo)為評價標(biāo)準(zhǔn)，但在現(xiàn)代政府采購中，這種評價方式顯然過于片面。建立一種多維度的績效評價體系，涵蓋服務(wù)質(zhì)量、用戶滿意度、社會效益等多個方面，通過綜合運(yùn)用定性和定量的評價方法，更全面地評估采購服務(wù)的綜合效益，從而為未來的采購決策提供更有力的依據(jù)。在實(shí)施履約監(jiān)督和績效管理的過程中，需注意制度與人的有機(jī)結(jié)合。制度雖然可以規(guī)范行為，但人的主觀能動性和創(chuàng)造性同樣不容忽視。在強(qiáng)化制度執(zhí)行的同時，充分發(fā)揮采購人員和管理者的專業(yè)知識和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，鼓勵其積極參與監(jiān)督和評價工作，不斷提升采購服務(wù)的質(zhì)量和效益。

（四）建立順暢有效的監(jiān)管機(jī)制，防范和糾正采購中的違規(guī)行為

建立一個順暢有效的監(jiān)管機(jī)制至關(guān)重要，應(yīng)建立健全政府購買服務(wù)監(jiān)督管理體系，制定相應(yīng)的監(jiān)管制度，對政府購買服務(wù)從項(xiàng)目發(fā)起階段到項(xiàng)目采購、合同履約管理等進(jìn)行全流程監(jiān)管，明確財(cái)政監(jiān)督部門、政府采購主管部門和政府采購單位等相關(guān)部門的職責(zé)，切實(shí)加大對政府購買服務(wù)的監(jiān)管力度，規(guī)范政府購買服務(wù)行為，避免財(cái)政資金的浪費(fèi)。此外，應(yīng)構(gòu)建各部門高效協(xié)同機(jī)制，加強(qiáng)審計(jì)部門、財(cái)政部門、政府采購主管部門等單位的信息共享，形成多部門共同配合的監(jiān)管體系，確保監(jiān)督工作的連貫性和一致性，形成強(qiáng)大的監(jiān)督合力。同時，加強(qiáng)政府采購的信息化建設(shè)，利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段提高監(jiān)督效率。利用大數(shù)據(jù)分析、人工智能等技術(shù)手段建立電子監(jiān)管系統(tǒng)，對政府采購活動進(jìn)行實(shí)時監(jiān)控和預(yù)警，及時發(fā)現(xiàn)和糾正違規(guī)行為，降低人為錯誤和腐敗的可能性。強(qiáng)化政府采購的社會監(jiān)督功能也是一項(xiàng)重要措施。通過設(shè)立清晰的反饋和申訴渠道，使供應(yīng)商和公眾可以便捷地報(bào)告可疑的采購活動或不滿意的服務(wù)。同時，政府相關(guān)部門應(yīng)積極回應(yīng)社會公眾提出的問題和建議，及時整改，并將整改結(jié)果向社會公開，增強(qiáng)政府采購的透明度和社會信任度。

六、結(jié)語

政府采購服務(wù)管理面臨諸多挑戰(zhàn)，但通過實(shí)施有效的對策可以顯著改善現(xiàn)狀，增強(qiáng)需求論證的全面性與深入性、優(yōu)化采購過程管理、強(qiáng)化履約監(jiān)督與績效管理以及建立順暢有效的監(jiān)管機(jī)制，都是提高政府采購效率和公正性的關(guān)鍵措施。通過這些策略不僅可以優(yōu)化資源分配，提高服務(wù)質(zhì)量，還能增強(qiáng)公眾對政府行為的信任度和滿意度。政府采購服務(wù)的改進(jìn)是一個持續(xù)的過程，需要所有相關(guān)部門的協(xié)作與公眾的參與，共同推動政府采購服務(wù)向更高標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展。

引用

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作者單位：河源市經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中心

責(zé)任編輯：韓 柏