摘 要：當(dāng)下城市發(fā)展邁入城市更新階段，現(xiàn)行的國(guó)土空間用途管制制度面對(duì)城市更新時(shí)存在一些挑戰(zhàn)。以此為問(wèn)題導(dǎo)向，分析城市更新與國(guó)土空間用途管制之間的關(guān)系，剖析城市不同發(fā)展階段用途管制制度面臨的問(wèn)題，基于多元化城市更新現(xiàn)狀與利益分配方式，分別提出“有效市場(chǎng)”與“有為政府”有機(jī)結(jié)合的城市更新時(shí)期國(guó)土空間用途管制轉(zhuǎn)型目標(biāo)和方向措施，以期為城市更新時(shí)期國(guó)土空間用途管制的管制方式、制度建設(shè)等提供基礎(chǔ)性參考。

關(guān)鍵詞：城市更新；國(guó)土空間用途管制；利益分配；制度轉(zhuǎn)型

中圖分類號(hào)：F205 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1008-777X（2024）04-0087-06

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)保持快速增長(zhǎng)，城市化進(jìn)程也不斷加速，這都需要大量的土地資源作為支撐。此種情況下，地方政府一直以來(lái)都通過(guò)低廉的成本征用農(nóng)地、林地等其他農(nóng)用地來(lái)滿足城市發(fā)展的需求。同時(shí)，地方政府還主導(dǎo)編制控制性詳細(xì)規(guī)劃，明確地塊的規(guī)劃條件，然后再將已經(jīng)明確規(guī)劃條件的經(jīng)營(yíng)性用地使用權(quán)在土地“招拍掛”市場(chǎng)中出讓，以此獲得土地紅利，為城鎮(zhèn)發(fā)展提供載體。然而，這種做法也帶來(lái)了一些負(fù)面問(wèn)題，如糧食安全形勢(shì)隱憂、城市和農(nóng)村環(huán)境形勢(shì)持續(xù)惡化、失地農(nóng)民的后顧之憂嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定等。^[1]

在國(guó)家不斷加強(qiáng)新增建設(shè)用地管控的情況下，城市存量建設(shè)用地的低效利用情況依然存在?！皵偞箫灐笔降臄U(kuò)張屢見(jiàn)不鮮，新城新區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)建設(shè)狂飆突進(jìn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)城市建設(shè)用地規(guī)模增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)超人口規(guī)模，城鎮(zhèn)人均用地水平也遠(yuǎn)超世界平均水平。^[2]此外，城中村和棚戶區(qū)數(shù)量較多，工業(yè)用地的荒廢和低效利用情況也很突出。這些都反映了城市發(fā)展中未能有效利用建設(shè)用地的問(wèn)題。^[3]

新發(fā)展階段下，城市土地利用開(kāi)發(fā)面臨從增量轉(zhuǎn)存量、低效向高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型，城市更新將是重點(diǎn)發(fā)展研究的領(lǐng)域。本文試圖討論在不同的城市發(fā)展階段中國(guó)土空間用途管制的作用和面臨的挑戰(zhàn)，分析在城市更新中國(guó)土空間用途管制的邏輯轉(zhuǎn)變，并就制度轉(zhuǎn)變的目標(biāo)、城市更新階段適用的方向提出思路。

一、城市更新與國(guó)土空間用途管制的關(guān)系

城市更新與國(guó)土空間用途管制之間關(guān)系密切。

首先，兩者的目的一致，都是為了實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展和國(guó)土空間的合理利用。城市更新主要是對(duì)老舊、落后、不適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展需要的建筑物、基礎(chǔ)設(shè)施、公共空間內(nèi)容進(jìn)行改造和更新；而國(guó)土空間用途管制則是為了保障實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)土空間的高效與合理配置，同時(shí)確保生態(tài)環(huán)境得到妥善保護(hù)和資源的可持續(xù)利用，以此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及環(huán)境三方面的和諧與均衡發(fā)展。

其次，城市更新和國(guó)土空間用途管制在實(shí)施過(guò)程中也相互影響、相互促進(jìn)。一方面，國(guó)土空間用途管制可用規(guī)劃、法規(guī)以及政策等手段對(duì)城市更新進(jìn)行指導(dǎo)和約束，以確保城市更新的合理性和可持續(xù)性；另一方面，城市更新也可通過(guò)具體的實(shí)施措施和項(xiàng)目，推動(dòng)國(guó)土空間用途管制的落實(shí)和優(yōu)化。

再次，城市更新需要大量的資金投入，包括拆、改、建及運(yùn)營(yíng)等諸多環(huán)節(jié)，國(guó)土空間用途管制對(duì)城市更新的金融邏輯有重要影響，決定了資本力量在城市不同類型用地上的投資決策和風(fēng)險(xiǎn)管理。

最后，城市更新和國(guó)土空間用途管制也存在一些挑戰(zhàn)和問(wèn)題。城市更新項(xiàng)目中涉及的內(nèi)容較為復(fù)雜，有低效樓宇、低效廠房等低效資產(chǎn)，有老舊商圈、文化街區(qū)等消費(fèi)主體內(nèi)容，也有傳統(tǒng)院落、歷史街區(qū)等歷史文化為主體的內(nèi)容，以及棚戶區(qū)、城中村等，其中涉及復(fù)雜的土地權(quán)屬和利益關(guān)系。土地從征收、拆遷、補(bǔ)償以及各方利益分配，這些問(wèn)題都有可能影響到國(guó)土空間用途管制的實(shí)施。同時(shí)，目前國(guó)土空間用途管制也存在著管理和執(zhí)行難度大、政策法規(guī)不完善等問(wèn)題，城市更新可通過(guò)具體的實(shí)踐項(xiàng)目去探索推動(dòng)國(guó)土空間用途管制相關(guān)內(nèi)容的完善。

因此，城市更新與國(guó)土空間用途管制之間的關(guān)聯(lián)是一個(gè)相互作用、相互促進(jìn)的關(guān)系，需要兩者相互配合、協(xié)調(diào)發(fā)展，才能實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展和國(guó)土空間的合理利用。

二、國(guó)外城市更新與用途管制的研究進(jìn)展

在國(guó)外，城市更新與用途管制的研究同樣經(jīng)歷了從單一要素到系統(tǒng)整合的過(guò)程。歐美發(fā)達(dá)國(guó)家較早開(kāi)始對(duì)城市衰敗區(qū)域的再生和再開(kāi)發(fā)進(jìn)行研究，并逐漸將用途管制納入城市更新的核心環(huán)節(jié)。例如，歐洲城市緊湊化理念的應(yīng)用^[4-5]和美國(guó)的土地混合^[6-7]使用規(guī)定，都在一定程度上反映了用途管制在引導(dǎo)城市形態(tài)變遷、支持社區(qū)復(fù)興上的作用。同時(shí)，不少國(guó)家和地區(qū)也在不斷調(diào)整和完善其用途管制體系，以應(yīng)對(duì)氣候變化、人口老齡化、社會(huì)公平等新的時(shí)代挑戰(zhàn)，諸如荷蘭的空間規(guī)劃法改革^[8-9]、日本的城市再生特別措施法^[10-11]等都是在實(shí)踐中推進(jìn)城市更新與用途管制相結(jié)合的成功范例。

三、城市更新與土地用途管制模式分析

（一）城市增量發(fā)展階段土地用途管制模式

在我國(guó)，城市更新是一個(gè)從感性走向理性的階段，從單一目標(biāo)走向綜合價(jià)值的演變過(guò)程。^[12]在城市擴(kuò)張時(shí)代，增量發(fā)展是城市的主要模式，城市的發(fā)展是從“無(wú)”到“有”，土地及其上的空間資源被當(dāng)做“貨幣”進(jìn)行發(fā)行，居民住宅一次性購(gòu)買(mǎi)使得開(kāi)發(fā)商盈利，增加土地財(cái)政收入，再對(duì)公共基礎(chǔ)類財(cái)政進(jìn)行支出，完善城市公共基礎(chǔ)設(shè)施（見(jiàn)圖1）。

此時(shí)期內(nèi)，我國(guó)城鎮(zhèn)主要依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》實(shí)行土地用途管制，模式普遍為“控規(guī)+規(guī)劃許可”的管制方式，本質(zhì)上是政府采用公共管理部門(mén)的規(guī)劃?rùn)?quán)賦予土地使用者發(fā)展權(quán)^[13-15]?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃構(gòu)成了土地利用的法定框架，界定了地塊的具體用途，并確立了相應(yīng)的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度與形式標(biāo)準(zhǔn)，這一制度設(shè)計(jì)之初借鑒了美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)。然而，我國(guó)在此基礎(chǔ)上推出了更為精細(xì)化與單一化的管理模式，其設(shè)計(jì)并非僅為規(guī)避土地使用的外部效應(yīng)所引發(fā)的市場(chǎng)失效問(wèn)題，該體系運(yùn)行于中央政府嚴(yán)格控制空間資源供給與地方政府通過(guò)明確土地用途與開(kāi)發(fā)強(qiáng)度以創(chuàng)造“土地發(fā)展權(quán)”的雙軌制之下，旨在通過(guò)征收基于壟斷地位的地租收入，為初期城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和開(kāi)發(fā)提供資金支撐。^[16]在這種模式下，土地財(cái)政能夠彌補(bǔ)城市發(fā)展進(jìn)程所需的巨大資金缺口，有其重要的歷史作用。^[17]

（二）城市存量發(fā)展階段土地用途管制模式

根據(jù)諾瑟姆曲線的界定標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)經(jīng)歷70載的城市發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，當(dāng)前的城鎮(zhèn)化進(jìn)程邁入其后期階段，城市發(fā)展的內(nèi)在邏輯已轉(zhuǎn)向“激活既有資源、優(yōu)化新增投入、提升整體品質(zhì)”，這構(gòu)成了城市內(nèi)涵增長(zhǎng)的核心策略。此外，城市更新逐漸成為解決城市發(fā)展中遇到的一系列挑戰(zhàn)的有效途徑。隨著城市發(fā)展階段的演進(jìn)，國(guó)土空間規(guī)劃體系應(yīng)運(yùn)而生，規(guī)劃與管制權(quán)的緊密聯(lián)系表明，管制機(jī)制必須積極適應(yīng)城市發(fā)展階段的變遷，以確保規(guī)劃的前瞻性和適應(yīng)性。城市更新階段，城市運(yùn)營(yíng)的邏輯為通過(guò)資本力量，實(shí)現(xiàn)城市更新項(xiàng)目的投資建設(shè)及運(yùn)營(yíng)；土地開(kāi)發(fā)邏輯是通過(guò)土地利用的市場(chǎng)變化，即通過(guò)合法程序?qū)⑼恋貜脑袡?quán)人或使用人手里征收過(guò)來(lái)，提供開(kāi)發(fā)條件再出讓，實(shí)現(xiàn)城市土地的再利用和增值。對(duì)應(yīng)的土地管制的實(shí)際作用是規(guī)制土地發(fā)展權(quán)，途徑是通過(guò)底線約束與引導(dǎo)激勵(lì)。在這個(gè)階段，政府財(cái)政的收入項(xiàng)主要分三部分：第一是短周期一次性收入，為散售住宅土地收益這部分，為增量開(kāi)發(fā)中的銷(xiāo)售增收；第二是存量低效土地以及不動(dòng)產(chǎn)增值帶來(lái)的收益；第三是產(chǎn)業(yè)升級(jí)、消費(fèi)提升帶來(lái)的稅收增長(zhǎng)（見(jiàn)圖2）。由于城市更新發(fā)展階段土地資源有限，政府會(huì)更加注重對(duì)土地資源的保護(hù)和利用，在該階段，土地財(cái)政收入和稅收收入為政府財(cái)政收入的主要來(lái)源。

圖2 存量階段城市發(fā)展模式四、國(guó)土空間用途管制在城市更新中面臨的問(wèn)題

（一）“控規(guī)+許可”的模式不適應(yīng)當(dāng)前的發(fā)展階段

在《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》這一綱領(lǐng)性文件中，對(duì)完善用途管制制度的必要性進(jìn)行了明確闡述，并主張以國(guó)土空間規(guī)劃為藍(lán)本，對(duì)國(guó)土空間實(shí)行分區(qū)分類的用途管制。該文件特別強(qiáng)調(diào)，在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)，應(yīng)采納“詳細(xì)規(guī)劃結(jié)合規(guī)劃許可”的管理模式。這反映出在國(guó)土空間規(guī)劃的整體架構(gòu)下，現(xiàn)行的用途管制制度繼承了傳統(tǒng)的“控制性詳細(xì)規(guī)劃與規(guī)劃許可”相結(jié)合的模式。然而，依據(jù)當(dāng)前各地的實(shí)踐探索，詳細(xì)規(guī)劃的編制過(guò)程依舊依賴于一系列既定的指標(biāo)數(shù)值，并不能很好地應(yīng)對(duì)土地利用改變的情況。^[18]不管在學(xué)界還是在實(shí)踐中，都存在大量的控規(guī)修編、實(shí)施困難等問(wèn)題，問(wèn)題出現(xiàn)的核心原因是這種用途管制方式過(guò)于強(qiáng)調(diào)對(duì)城市建設(shè)的控制和約束，忽略了市場(chǎng)機(jī)制，難以適應(yīng)多元化、復(fù)雜化的城市更新現(xiàn)狀。

（二）“集中收儲(chǔ)”規(guī)則導(dǎo)致用途管制制度偏離初衷

土地權(quán)益的持有者無(wú)權(quán)擅自更改土地的使用屬性。當(dāng)存量空間中的土地用途面臨變更時(shí)，必須依循法律條文所設(shè)定的“土地儲(chǔ)備—土地供應(yīng)—土地回收—再次土地儲(chǔ)備”的強(qiáng)制性再集中程序。此規(guī)定彰顯了對(duì)土地用途變更的嚴(yán)格監(jiān)管，旨在保障土地資源的合理分配與高效治理。^[19]這種強(qiáng)制性規(guī)則在實(shí)施過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)一些社會(huì)層面的問(wèn)題，例如強(qiáng)制征收、泛化公共利益等問(wèn)題，如果后續(xù)向原產(chǎn)權(quán)人再出讓，一般通過(guò)協(xié)議方式以收取“租差”^[20-22]，導(dǎo)致管制偏離政策初衷。同時(shí)，在現(xiàn)行土地管理制度中，土地資源由政府主導(dǎo)，在一定程度上存在市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中作用不強(qiáng)甚至失靈的問(wèn)題。

（三） 利益分配難均衡

城市更新資金參與的主體主要有三方面，為政府、市場(chǎng)主體、金融機(jī)構(gòu)，其中政府主要發(fā)揮引導(dǎo)作用。市場(chǎng)主體是主要投資運(yùn)作主體，金融機(jī)構(gòu)是市場(chǎng)融資的主要渠道，財(cái)政資金作為市場(chǎng)融資的補(bǔ)充，也屬于城市更新的重要資金渠道，中央和地方財(cái)政資金及專項(xiàng)債都可以參與城市更新。

城市更新階段，城市發(fā)展是從“有”到“優(yōu)”，解決的是低效用地、低效資產(chǎn)等內(nèi)容的優(yōu)化再升級(jí)，其中銷(xiāo)售地產(chǎn)的比重大幅減少，經(jīng)濟(jì)的循環(huán)基礎(chǔ)更多偏向于產(chǎn)業(yè)升級(jí)帶動(dòng)居民收入增長(zhǎng)、長(zhǎng)期消費(fèi)能力提升，帶動(dòng)資產(chǎn)保值增值，實(shí)現(xiàn)土地的保值增值?，F(xiàn)行的土地管理體系缺乏一個(gè)適用性強(qiáng)的利益分配制度，面對(duì)資金投入方、產(chǎn)權(quán)人等多元化的利益群體，缺乏對(duì)利益分配的考慮。

五、城市更新視角下國(guó)土空間用途管制的邏輯轉(zhuǎn)變

（一）城市更新階段國(guó)土空間用途管制的目標(biāo)

從總體要求看，新時(shí)期的國(guó)土空間規(guī)劃體系形成了統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一規(guī)則，建立了覆蓋全域的空間管制分區(qū)體系和政策框架，向上承接國(guó)家宏觀戰(zhàn)略，向下分級(jí)分類傳導(dǎo)，形成了多層次的空間治理體系?，F(xiàn)行的國(guó)土空間用途管制，其核心作用是約束和引導(dǎo)國(guó)土空間保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用，本質(zhì)就是管制發(fā)展權(quán)。

在城市更新實(shí)施上看，管制是為了實(shí)現(xiàn)公平且高質(zhì)量的土地使用管理。在我國(guó)現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)模式中，政府和市場(chǎng)的適配性是影響經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、持續(xù)和諧發(fā)展的重要因素之一，兩者有機(jī)統(tǒng)一而非互相矛盾，推動(dòng)有效市場(chǎng)與有為政府更好的結(jié)合，更加明晰了市場(chǎng)和政府的職能以及市場(chǎng)和政府發(fā)揮資源配置功能的邊界。^[23]這也就明確了城市更新階段，國(guó)土空間用途管制轉(zhuǎn)變的目標(biāo)是“有效市場(chǎng)”與“有為政府”的有機(jī)結(jié)合。

要實(shí)現(xiàn)“有效市場(chǎng)”與“有為政府”的融合，關(guān)鍵在于精確定位市場(chǎng)與政府在城市更新行動(dòng)中的角色界限。市場(chǎng)應(yīng)成為推動(dòng)城市更新的主力軍，尤其是在推動(dòng)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、激活城市空間再生等環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮其資源配置的主導(dǎo)功能。而政府則應(yīng)致力于構(gòu)建一個(gè)公正、透明的市場(chǎng)運(yùn)行框架，激發(fā)私營(yíng)領(lǐng)域在城市更新項(xiàng)目中的積極性，并保障市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的潔凈與公平，轉(zhuǎn)型為一個(gè)智慧的監(jiān)管者和服務(wù)提供者。在此框架下，政府的主要任務(wù)轉(zhuǎn)向設(shè)計(jì)并維護(hù)城市規(guī)劃藍(lán)圖、守護(hù)生態(tài)環(huán)境、強(qiáng)化社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)，同時(shí)，確保提供基礎(chǔ)公共服務(wù)和完善的基礎(chǔ)設(shè)施。

在此基礎(chǔ)上，城市更新階段國(guó)土空間用途管制的目標(biāo)還需進(jìn)一步深化，要根據(jù)不同城市、不同產(chǎn)業(yè)定位、不同資源稟賦、不同區(qū)位的實(shí)際情況進(jìn)行差異化的目標(biāo)設(shè)定策略?？傮w上分三步進(jìn)行：

短期目標(biāo)：短期內(nèi)應(yīng)著重解決當(dāng)前城市更新項(xiàng)目中直接面臨的問(wèn)題，如建立快速響應(yīng)機(jī)制，確保土地用途變更審批流程的高效性，簡(jiǎn)化審批流程，縮短辦理時(shí)限，以適應(yīng)城市更新快速推進(jìn)的需求。

中期目標(biāo)：中期應(yīng)致力于構(gòu)建一套完善的利益協(xié)調(diào)與補(bǔ)償機(jī)制，明確城市更新中各類利益相關(guān)者的權(quán)利與義務(wù)，確保公正合理的補(bǔ)償方案，減少因利益沖突引發(fā)的社會(huì)矛盾。

長(zhǎng)期目標(biāo)：長(zhǎng)期則需關(guān)注國(guó)土空間的可持續(xù)發(fā)展，通過(guò)立法和政策引導(dǎo)，逐步形成一套成熟的城市更新與國(guó)土空間用途管制協(xié)同機(jī)制，促進(jìn)城市功能的全面提升，確保城市更新活動(dòng)在遵循市場(chǎng)規(guī)律的同時(shí)，也能有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)城市綠色、低碳發(fā)展。

（二）城市更新中國(guó)土空間用途管制轉(zhuǎn)型的方向和措施

在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的框架內(nèi)，推動(dòng)高效市場(chǎng)機(jī)制與政府職能的有機(jī)整合，構(gòu)成了構(gòu)筑當(dāng)代國(guó)土空間用途管制體系的基石。這一融合過(guò)程致力于實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)與政府有意識(shí)干預(yù)的和諧共融，旨在達(dá)成兩者間的互補(bǔ)、協(xié)調(diào)與促進(jìn)。一方面，旨在挖掘政府與市場(chǎng)各自優(yōu)勢(shì)結(jié)合所帶來(lái)的積極影響；另一方面，致力于抑制由政府與市場(chǎng)固有缺陷所可能觸發(fā)的不利后果。這反映了國(guó)土空間用途管制模式的演進(jìn)，由傳統(tǒng)的行政管理逐步轉(zhuǎn)向行政管理與市場(chǎng)機(jī)制的雙重并重。在城市更新背景下，國(guó)土空間用途管制制度的轉(zhuǎn)型應(yīng)傾向于賦予市場(chǎng)更大的自主權(quán)，對(duì)于那些市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)能力較強(qiáng)的空間產(chǎn)品，應(yīng)交由市場(chǎng)力量進(jìn)行調(diào)控，而政府則應(yīng)精準(zhǔn)地對(duì)那些具有剛性需求的空間產(chǎn)品施加必要的管制與干預(yù)。在此過(guò)程中，政府在維護(hù)市場(chǎng)公平的同時(shí)，應(yīng)采納市場(chǎng)化的政策工具，同時(shí)避免采納那些可能損害效率且無(wú)助于公平的政策。

在國(guó)土空間用途管制方式上，增加管制方式的彈性空間，形成“剛彈適中”的國(guó)土空間用途管制制度。往昔的土地用途管制與土地利用總體規(guī)劃之間維系著嚴(yán)格的一致性，其特性表現(xiàn)為剛性過(guò)強(qiáng)而柔韌性不足。為確保關(guān)鍵建設(shè)項(xiàng)目的順暢執(zhí)行，規(guī)劃調(diào)整的現(xiàn)象頻繁發(fā)生，這無(wú)疑對(duì)規(guī)劃的權(quán)威性構(gòu)成了一定程度的侵蝕。然而，在現(xiàn)行國(guó)土空間規(guī)劃體制下，引入了留白用地的理念，加之《市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南》（試行）在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)確立了彈性發(fā)展區(qū)域，這為規(guī)劃的適應(yīng)性提供了一定程度的保障，體現(xiàn)了其深遠(yuǎn)的積極影響。

對(duì)于彈性需求空間產(chǎn)品，要考慮其結(jié)構(gòu)彈性和功能彈性，可采用具有彈性的指導(dǎo)性規(guī)劃指標(biāo)來(lái)進(jìn)行管制，采用“交流、談判、激勵(lì)”等市場(chǎng)化手段，使得城市更新資源得到有效利用。在治理的彈性上，針對(duì)國(guó)土空間用途管制過(guò)程中出現(xiàn)的空間沖突現(xiàn)象，應(yīng)依據(jù)沖突的具體表現(xiàn)形式、嚴(yán)重程度及其根本成因，來(lái)定制適宜的彈性管理準(zhǔn)則與策略。在沖突尤為顯著的區(qū)域，治理策略應(yīng)融入時(shí)間維度的靈活性，即通過(guò)“時(shí)間彈性”治理模式，以適應(yīng)性的時(shí)間安排來(lái)緩解緊張狀況。而對(duì)于那些反復(fù)出現(xiàn)特定類型沖突的區(qū)域，治理框架的構(gòu)建需首先識(shí)別沖突的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)機(jī)制，并對(duì)沖突密集的核心區(qū)域?qū)嵭袊?yán)格的控制措施。在此基礎(chǔ)上，融合空間結(jié)構(gòu)與功能的靈活性，采取混合功能開(kāi)發(fā)策略或是創(chuàng)新性地應(yīng)用“時(shí)間換空間”等方法，作為彈性治理的手段，靈活調(diào)配來(lái)化解沖突，實(shí)現(xiàn)空間資源的高效與和諧利用。在這一部分，管制的主要作用是避免土地使用的負(fù)外部性導(dǎo)致“市場(chǎng)失靈”。

針對(duì)剛性需求的空間產(chǎn)品，如城市公共空間的優(yōu)化布局、歷史文化的保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等關(guān)鍵領(lǐng)域，政府應(yīng)發(fā)揮其主導(dǎo)作用，實(shí)施精準(zhǔn)的規(guī)劃許可。在此基礎(chǔ)上，輔以嚴(yán)格的程序控制和有效的外部監(jiān)督，以確保管制措施的執(zhí)行，從而使周邊區(qū)域的社會(huì)整體受益。行政干預(yù)的同時(shí)，政府需借助市場(chǎng)機(jī)制，確立一個(gè)公正且合理的補(bǔ)償體系。這一策略不僅彰顯了國(guó)土空間規(guī)劃在資源與環(huán)境治理中的權(quán)威性和科學(xué)性，也顯示了其在應(yīng)對(duì)剛性需求時(shí)的高效性和適應(yīng)性。

在城市更新中的國(guó)土空間用途管制還需要考慮各方權(quán)益。城市更新的土地再開(kāi)發(fā)，究其本質(zhì)是土地發(fā)展權(quán)的重構(gòu)，是以產(chǎn)權(quán)關(guān)系為基礎(chǔ)的土地發(fā)展權(quán)重構(gòu)。推廣政府與社會(huì)資本合作（PPP）等模式，鼓勵(lì)私人資本參與城市更新項(xiàng)目，同時(shí)政府在規(guī)劃引導(dǎo)、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)等方面發(fā)揮作用，形成政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)的良性互動(dòng)。在城市更新深度化的背景下，存量土地的更新依賴城市更新不動(dòng)產(chǎn)基金和產(chǎn)業(yè)基金，組成包含投融資、股權(quán)產(chǎn)品和債券產(chǎn)品，來(lái)源于財(cái)政資金、金融機(jī)構(gòu)以及市場(chǎng)資本，涉及政策銀行、產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)、房企、建設(shè)企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、權(quán)利人等多方利益（見(jiàn)圖3），對(duì)于拆、改、留等復(fù)雜內(nèi)容中賬怎么算、錢(qián)怎么用等問(wèn)題，都有可能需要國(guó)土空間用途管制手段來(lái)進(jìn)行協(xié)調(diào)。建立城市更新利益相關(guān)者參與的協(xié)調(diào)平臺(tái)，包括政府、市場(chǎng)主體、社區(qū)居民等，通過(guò)協(xié)商、聽(tīng)證等方式，共同參與城市更新規(guī)劃的制定和執(zhí)行，確保各方利益得到平衡。

實(shí)施創(chuàng)新規(guī)范的國(guó)土空間用途管制的法律法規(guī)體系。強(qiáng)化并革新國(guó)土空間用途管理政策體系，旨在穩(wěn)固政策基石，破解現(xiàn)行管制難題，消除監(jiān)管空白。首要任務(wù)是確保政策規(guī)范性，以穩(wěn)定性和可預(yù)見(jiàn)性為核心，避免政策不連續(xù)導(dǎo)致執(zhí)行層面混亂和市場(chǎng)參與者信心受損。為此，應(yīng)細(xì)化土地用途類別界定，如農(nóng)用、設(shè)施農(nóng)業(yè)、生態(tài)保護(hù)用地等；制定明晰的國(guó)土空間利用準(zhǔn)則，囊括耕地保護(hù)、多功能用地融合政策，并確立空間分區(qū)及其兼容性規(guī)則，優(yōu)化資源配置結(jié)構(gòu)。同時(shí)，必須審慎地解決不同土地利用政策間的潛在矛盾與協(xié)作問(wèn)題，例如在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與耕地保護(hù)、造林綠化與耕地開(kāi)發(fā)之間尋求平衡，從而規(guī)避政策更迭頻繁可能引發(fā)的政府信譽(yù)危機(jī)。

在此基礎(chǔ)上，創(chuàng)新用途管理政策是提升行政效能和資源配置效率的關(guān)鍵步驟。創(chuàng)新舉措應(yīng)包括但不限于改良耕地占補(bǔ)平衡政策，探尋以耕地質(zhì)量提升替代面積補(bǔ)償?shù)男侣窂剑桓母锍青l(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制，引入生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)理念，推動(dòng)不宜復(fù)墾為耕地的建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為生態(tài)用地，實(shí)現(xiàn)建設(shè)指標(biāo)的異地置換；此外，還應(yīng)創(chuàng)設(shè)依托功能區(qū)劃的跨區(qū)域用地指標(biāo)市場(chǎng)化交易機(jī)制，以政策導(dǎo)向激發(fā)空間資源的高效流動(dòng)與合理配置。

六、結(jié)語(yǔ)

城市更新時(shí)期內(nèi)，國(guó)土空間用途管制需要探索城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的轉(zhuǎn)型方向，在“詳規(guī)+許可”的基礎(chǔ)上，明確開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、方式、用途準(zhǔn)入、退出、條款和條件等，如何形成“剛彈適中”的用途管制制度，以便調(diào)節(jié)市場(chǎng)主體與政府調(diào)控之間的關(guān)系，如何保障各方權(quán)益，這些問(wèn)題對(duì)于城市更新的土地再開(kāi)發(fā)，推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的重要手段，提升空間治理能力和水平具有現(xiàn)實(shí)意義。

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[責(zé)任編輯 張 敏]

A Study on the Logic of Transformation of Land Space Use Control System from the Perspective of Urban Renewal

Ji Qiaojuan，Han Xinyi，Zhang Zewen

（Xi’an Urban Planning amp; Design Institute， Xi’an 710065 China）

Abstract： At present， urban development has entered the stage of urban renewal. This article takes the challenges faced by the current land use control system in urban renewal as the problem orientation， analyzes the relationship between urban renewal and land use control， and sorts out the problems faced by the land use control system in different stages of urban development. Based on the current situation of diversified urban renewal and interest distribution methods， it proposes the transformation objectives and direction measures of land use control in urban renewal， which is an organic combination of “effective market” and “effective government”， in order to provide basic reference for the control mode and system construction of land use control in urban renewal period.

Key words： Urban Renewal; Land Use Control; Distribution of Benefits; Institutional Transformation