摘要:糧食安全是關(guān)乎國家全局和長遠的戰(zhàn)略問題。習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中指出:“全方位夯實糧食安全根基,全面落實糧食安全黨政同責(zé)”“健全種糧農(nóng)民收益保障機制和主產(chǎn)區(qū)利益補償機制,確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中”。德州作為農(nóng)業(yè)大市,面臨著“產(chǎn)糧大市、財政窮市”的困境。試點探索促進產(chǎn)糧大市可持續(xù)發(fā)展及健全利益補償機制的實踐路徑,對全國糧食主產(chǎn)區(qū)可持續(xù)發(fā)展、夯實糧食安全根基具有重要借鑒意義。本文以德州市糧食生產(chǎn)狀況為著力點,發(fā)現(xiàn)糧食產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展存在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整空間受限、“糧財?shù)箳臁泵芡怀觥⒇斦мr(nóng)壓力大、種糧成本持續(xù)攀升四方面問題,提出立足政策,完善國家支持激勵措施;立足體制,加大財政扶持政策力度;立足機制,健全完善糧食產(chǎn)業(yè)運作機制;立足發(fā)展,完善穩(wěn)糧增效保障措施的政策建議。
關(guān)鍵詞:糧食安全 糧食主產(chǎn)區(qū) 可持續(xù)發(fā)展 利益補償機制 糧食產(chǎn)業(yè)
* 基金項目:山東鄉(xiāng)村振興實踐研究院2023年度鄉(xiāng)村振興研究課題“山東省種糧收益保障與主產(chǎn)區(qū)利益補償機制研究”(編號:XCZX2023101)。
一、研究背景
糧食安全是關(guān)乎國家全局和長遠的戰(zhàn)略問題。黨的十八大以來,以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出“谷物基本自給、口糧絕對安全”的新糧食安全觀,確立“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略。黨的二十大報告指出:“全方位夯實糧食安全根基,全面落實糧食安全黨政同責(zé),牢牢守住十八億畝耕地紅線,逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田,深入實施種業(yè)振興行動,強化農(nóng)業(yè)科技和裝備支撐,健全種糧農(nóng)民收益保障機制和主產(chǎn)區(qū)利益補償機制,確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中”。2024年,中央全面深化改革委員會在《關(guān)于健全種糧農(nóng)民收益保障機制和糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制的指導(dǎo)意見》中指出:“健全種糧農(nóng)民收益保障機制和糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制,要把提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力放在更加突出位置,完善價格、補貼、保險等政策體系,創(chuàng)新糧食經(jīng)營增效方式,健全糧食主產(chǎn)區(qū)獎補激勵制度,探索產(chǎn)銷區(qū)多渠道利益補償辦法,健全糧食生產(chǎn)支持保護體系”。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示,2022年全國糧食總產(chǎn)量13731億斤,糧食產(chǎn)量連續(xù)8年穩(wěn)定在13000億斤以上。雖然我國糧食連年持續(xù)穩(wěn)產(chǎn)豐產(chǎn),但糧食安全仍然面臨著嚴(yán)峻的數(shù)量風(fēng)險、質(zhì)量風(fēng)險、結(jié)構(gòu)風(fēng)險、營養(yǎng)風(fēng)險、國際貿(mào)易風(fēng)險和種質(zhì)資源風(fēng)險,糧食安全形勢總體來說仍然不容樂觀。
山東是我國重要的糧食主產(chǎn)省,連續(xù)9年糧食產(chǎn)量穩(wěn)定在千億斤以上,德州市作為產(chǎn)糧大市,常年種植面積1600萬畝左右、糧食產(chǎn)量150億斤以上,為確保國家糧食安全做出了巨大貢獻。然而,保障糧食安全具有典型的公共產(chǎn)品和外部性特征,德州市在穩(wěn)糧保供的同時也面臨巨大的經(jīng)濟壓力。一是由于耕地紅線等政策限制,多數(shù)耕地定位于基本農(nóng)田只能用于糧食生產(chǎn),耕地非農(nóng)化、非糧化被嚴(yán)格限制,德州市二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展受到一定程度的制約。二是為了有效保障民生和防止成本推動型通貨膨脹,政府一直管控糧食價格,這使得“糧強民不富、糧強市不強”“糧食大市、財政窮市”等問題成為困擾產(chǎn)糧大市的難解之題。三是為了穩(wěn)糧保供,德州市投入了大量的資金支持,收益上卻未得到與其貢獻相匹配的補償,支出剛性增長背景下的財政收支矛盾異常凸顯,微弱的種糧收益補償難以滿足其選擇種糧決策所帶來的潛在機會成本,農(nóng)民種糧和地方政府抓糧的積極性受到不同程度的影響。
二、德州市糧食產(chǎn)供概況
德州市農(nóng)耕文明源遠流長,是我國重要的糧食生產(chǎn)基地,全國首個“畝產(chǎn)過噸糧、總產(chǎn)過百億”的地級市,全國5個整建制糧食高產(chǎn)創(chuàng)建試點市之一,為國家糧食安全做出了突出貢獻。
一是糧食單產(chǎn)穩(wěn)步增長,產(chǎn)能持續(xù)提升。德州市現(xiàn)有耕地面積951.7萬畝,占全國耕地面積的0.5%,貢獻了全國1.1%的糧食。2013-2022年,全市糧食平均單產(chǎn)由440.8千克增至479.0千克、增長8.7%,糧食產(chǎn)量由658.3萬噸增至768.3萬噸、增長16.7%,人均糧食產(chǎn)量由1160.8千克增至1378.1千克、增長18.7%(見表1),糧食產(chǎn)能持續(xù)提升。2021年10月,德州在全國率先開展“噸半糧”生產(chǎn)能力建設(shè),2022年全市120萬畝“噸半糧”核心區(qū)平均畝產(chǎn)1490.1千克,其中61.8萬畝地塊達到“噸半糧”產(chǎn)能創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn),實現(xiàn)首年告捷。
二是糧食結(jié)余量大,外調(diào)貢獻量大。德州市糧食產(chǎn)量遠遠高于本地人口糧食消費量。2013年以來,按國家每年人均糧食消費量(原糧)計算,除滿足本地人口糧食自給之外,每年為國家貢獻商品糧數(shù)量逐年增長,德州市2022年糧食外調(diào)貢獻量比2013年增長了20.6%(見表1),糧食外調(diào)貢獻率一直高居87%以上。以2022年為例,德州市糧食產(chǎn)量達到歷史最高水平768.3萬噸,常住人口557.5萬人,人均消費糧食(原糧)136.8千克,糧食總消費量76.3萬噸,糧食外調(diào)貢獻量692.0萬噸,糧食外調(diào)貢獻率高達90.1%(相當(dāng)于浙江省人口全年用糧)。
三、產(chǎn)糧大市可持續(xù)發(fā)展存在的問題與制約因素
調(diào)研發(fā)現(xiàn),影響德州糧食產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的問題與制約因素較多,但與產(chǎn)糧大市利益補償相關(guān)的問題和因素,主要體現(xiàn)在以下四個方面:
一是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整空間受限。產(chǎn)糧大市承擔(dān)穩(wěn)糧保供政治責(zé)任,受耕地紅線等政策限制,產(chǎn)糧大市種植高附加值經(jīng)濟作物及二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到一定程度的制約,糧食產(chǎn)業(yè)對財政貢獻率較低,致使產(chǎn)糧大市財政負擔(dān)沉重,公共服務(wù)供給不足,經(jīng)濟發(fā)展遲緩。為了驗證糧食生產(chǎn)與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展及公共服務(wù)供給之間的關(guān)系,一方面,課題組采用比較分析法,選擇浙江省金華市(糧食主銷區(qū))進行比較發(fā)現(xiàn):2013—2022年德州市的糧食播種面積呈持續(xù)增長態(tài)勢,從1383萬畝增加到1603.8萬畝,10年間增加了220.8萬畝,增長了16.0%;2013—2022年金華市的糧食播種面積呈遞減態(tài)勢,從230.1萬畝減少到128.5萬畝,10年間減少了101.6萬畝,降低了44.2%。同糧食播種面積遞減態(tài)勢相反,10年間金華市的常住人口增加了169.9萬人,而德州市的常住人口反而減少了9.6萬人;金華市10年平均人均GDP、人均財政支出和農(nóng)村居民人均可支配收入分別比德州市多出12931元、2145元和10177元。另一方面,課題組運用最小二乘法(OLS)對山東省及德州市2003—2022年人均財政支出和單位面積糧食產(chǎn)量數(shù)據(jù)進行分析,檢驗結(jié)果顯示,糧食產(chǎn)量水平和人均財政支出之間存在正向顯著關(guān)系,山東省單位面積糧食產(chǎn)量每增加1%,人均財政支出增加11.1%;而德州市單位面積糧食產(chǎn)量每增加1%,人均財政支出僅增加5.3%(見圖1)??梢姡c全省相比,德州市糧食生產(chǎn)的財政回報率明顯偏低,不及全省人均財政支出增長的一半。
二是“糧財?shù)箳臁泵芡伙@。產(chǎn)糧大市投入了大量資金支持糧食高產(chǎn)創(chuàng)建,糧食產(chǎn)量提高與其對地方財政增收的貢獻度并不同步,形成“糧財?shù)箳臁爆F(xiàn)象。例如,德州市人均財政支出只相當(dāng)于山東省人均財政支出的72.3%,財力保障水平較低,若按達到全省財政支出平均數(shù)進行測算,德州市財政資金缺口10年間平均為149.2億元(見表2)。
三是財政支農(nóng)壓力大。近年來,雖然國家加大了對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支持力度,但大都需要市縣財政配套,產(chǎn)糧大市陷入了“種糧越多財政負擔(dān)越重”的困境。德州市2022年對農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入及涉農(nóng)項目配套資金占全市可用財力的43.6%,但德州市獲得上級財政補償資金年均僅為3.5億元左右,難以有效調(diào)動地方各方面主動抓糧產(chǎn)糧的積極性和主動性。
四是種糧成本持續(xù)攀升。2023年,德州市糧食生產(chǎn)人力成本、農(nóng)資價格、土地租金分別上漲20%、30%、20%左右,極大壓縮了種糧利潤空間,在一定程度上影響了農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。據(jù)禹城市供銷社反映,2023年化肥價格與去年同期相比普遍上漲,尿素銷售價格同比上漲55%,硫酸銨銷售價格同比上漲210%,硫酸鉀型鉀肥銷售價格同比上漲210%。
四、健全產(chǎn)糧大市利益補償機制的政策建議
德州市作為農(nóng)業(yè)大市,面臨著“產(chǎn)糧大市、財政窮市”的窘境,需積極發(fā)揮中央和地方“兩個積極性”,試點探索完善產(chǎn)糧大市利益補償機制的實踐路徑,這對全國糧食主產(chǎn)區(qū)可持續(xù)發(fā)展、夯實糧食安全根基具有重要指導(dǎo)意義。
(一)立足政策,完善國家支持激勵措施
一是建議中央、省調(diào)整產(chǎn)糧大市高質(zhì)量發(fā)展考核指標(biāo)。提高產(chǎn)糧大市糧食總產(chǎn)量在高質(zhì)量發(fā)展考核中的比重,將糧食外調(diào)貢獻量作為其主要考核指標(biāo),激發(fā)產(chǎn)糧大市抓糧興糧積極性。
二是建議國家提高產(chǎn)糧大市主糧最低收購價。參照國家對大豆主產(chǎn)區(qū)實行高于其他非主產(chǎn)區(qū)的差異化價格政策,提高小麥、玉米等主糧國家最低收購價,有利于種糧主體收益保障及投入,有效緩解地方政府對糧食生產(chǎn)投入不足的壓力。
三是建議中央對產(chǎn)糧大市農(nóng)資價格實行指導(dǎo)價。農(nóng)資投入成本占糧食生產(chǎn)總成本的50%以上,建議國家對產(chǎn)糧大市農(nóng)資價格實行指導(dǎo)價,控制種糧成本、降低種糧風(fēng)險,提高種糧積極性。
(二)立足體制,加大財政扶持政策力度
一是建議中央財政加大一般性轉(zhuǎn)移支付,實行“兩掛鉤”政策。利用5~10年時間,探索增加對產(chǎn)糧大市的利益補償,逐步解決地方財政困難,調(diào)動地方政府抓糧積極性。建議中央財政轉(zhuǎn)移支付與產(chǎn)糧大市上繳國家儲備糧數(shù)量掛鉤,統(tǒng)籌鄉(xiāng)村振興發(fā)展資金向產(chǎn)糧大市傾斜,完善縱向財政轉(zhuǎn)移支付補償機制。建議按照“誰受益,誰補償”原則,構(gòu)建橫向財政轉(zhuǎn)移支付補償機制,中央政府協(xié)調(diào)糧食主銷區(qū)按年度對應(yīng)承擔(dān)主體補償責(zé)任,促進糧食產(chǎn)銷區(qū)之間的利益均衡。
二是建議中央財政降低產(chǎn)糧大市共享稅上繳比例。通過“雙向驅(qū)動”增加財力,按照“缺什么,補什么”原則,為地方政府因地制宜補齊農(nóng)業(yè)發(fā)展短板提供財力保障。2022年,德州市上繳中央共享稅99.6億元,若降低10個百分點,全市財政將增加可用財力約10億元,是目前中央財政獎勵全市產(chǎn)糧大縣獎補資金的2.5倍。
三是建議提高產(chǎn)糧大市種糧主體的補貼力度。建議中央加大產(chǎn)糧大市涉農(nóng)政策性補貼力度,提高種糧主體耕地地力保護、農(nóng)機購置、農(nóng)業(yè)保險費等補貼標(biāo)準(zhǔn),讓多種糧者多得補貼,保障種糧基本收益,形成“多種糧多受益”的政策導(dǎo)向。
(三)立足機制,健全完善糧食產(chǎn)業(yè)運營機制
按照“系統(tǒng)性思維,體系化規(guī)劃;全鏈條開發(fā),產(chǎn)業(yè)化發(fā)展;多主體聯(lián)動,獨立性經(jīng)營”的原則,構(gòu)建“政府引導(dǎo),市場運作,利益聯(lián)結(jié),集成推進”的新型糧食產(chǎn)業(yè)運作體系,推動糧食產(chǎn)業(yè)各類主體相互融合、協(xié)同聯(lián)動、聯(lián)農(nóng)帶農(nóng),實現(xiàn)糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)高效發(fā)展。
一是政府主導(dǎo),構(gòu)建“國有農(nóng)企+龍頭企業(yè)+村黨支部領(lǐng)辦合作社+農(nóng)戶”運營模式,整合各類要素資源,促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、體系化、專業(yè)化協(xié)同發(fā)展,撬動金融、社會資本投入糧食產(chǎn)業(yè),做到惠農(nóng)帶農(nóng)、富農(nóng)不離農(nóng)。二是市場運作,市縣政府授權(quán)相關(guān)國有農(nóng)企,按照市場化運作機制,牽頭推動域內(nèi)糧食產(chǎn)業(yè)全鏈條開發(fā)、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展,構(gòu)建從原糧到成品、產(chǎn)區(qū)到銷區(qū)、田間到餐桌的“大糧食”“大產(chǎn)業(yè)”“大流通”格局。三是利益聯(lián)結(jié),以村黨支部領(lǐng)辦合作社為引領(lǐng),并入股國企或龍頭企業(yè),采取保底分紅和超額利潤分紅模式,建立小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系利益聯(lián)結(jié)機制,帶動種糧農(nóng)民增收致富。四是集成推進,國有農(nóng)企與供銷聯(lián)合社、村黨支部領(lǐng)辦合作社互惠合作,推廣“土地股份合作+全程托管服務(wù)”為農(nóng)服務(wù)模式,大力發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)社會化服務(wù),推動域內(nèi)糧食規(guī)?;N植、體系化服務(wù),破解未來“誰來種地”難解之題。
(四)立足發(fā)展,完善穩(wěn)糧增效保障措施
調(diào)研發(fā)現(xiàn),由于市場主體的趨利性,以市場化措施落實糧食惠農(nóng)政策及財政補助資金,易導(dǎo)致資金使用“碎片化”、成效低。建議作為產(chǎn)糧大市應(yīng)著重發(fā)揮好“有為政府”引導(dǎo)作用,輔以市場調(diào)節(jié)功能,強化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)對當(dāng)?shù)刎斦呢暙I率,全力推動糧食大市向糧食強市轉(zhuǎn)變。
一是全力支持產(chǎn)糧大市全產(chǎn)業(yè)鏈提質(zhì)增效。由于國家提高糧食“最低收購保護價”制約因素較多,易誘發(fā)其他不良連鎖反應(yīng)。所以中央財政應(yīng)統(tǒng)籌整合扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)財政獎補資金。一方面大力支持農(nóng)業(yè)大市發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)。通過構(gòu)建“龍頭企業(yè)帶動,配套企業(yè)聯(lián)動,經(jīng)營主體互動,服務(wù)部門推動”的發(fā)展模式,調(diào)動地方政府發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品深加工、農(nóng)業(yè)資源綜合利用提升附加值、實現(xiàn)價值增值,促進產(chǎn)糧大市全產(chǎn)業(yè)鏈提質(zhì)增效,做優(yōu)做強做大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè),不斷發(fā)展壯大地方經(jīng)濟,提升農(nóng)業(yè)對當(dāng)?shù)刎斦暙I率。另一方面,以品牌建設(shè)為引領(lǐng),引導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)橫向密切合作,培育壯大龍頭企業(yè),推動各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營形成共生共存、融合發(fā)展,功能互補、差異化競爭的產(chǎn)業(yè)布局,促進農(nóng)業(yè)全環(huán)節(jié)提升、全鏈條增值,調(diào)動地方政府抓糧興糧主動性、積極性,實現(xiàn)從抓生產(chǎn)到抓鏈條、抓產(chǎn)品到抓產(chǎn)業(yè)、抓環(huán)節(jié)到抓體系的轉(zhuǎn)變,從根本上破解農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收多年未解之難題,切實提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)對當(dāng)?shù)刎斦呢暙I率。
二是健全涉農(nóng)項目一體化運行機制。應(yīng)統(tǒng)籌整合各類涉農(nóng)項目,采用一體化規(guī)劃、一體化實施、一體化管理、一體化運營模式,大力支持農(nóng)業(yè)大市糧食產(chǎn)業(yè)全鏈條發(fā)展。產(chǎn)糧大市要以建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田為切入點,構(gòu)建“投建管護”農(nóng)業(yè)項目一體化運營機制,將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)成為優(yōu)質(zhì)高效糧食生產(chǎn)基地、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)原料供應(yīng)基地、鄉(xiāng)村振興齊魯樣板示范基地,實現(xiàn)資金多元投入,耕地集約經(jīng)營,帶動糧食生產(chǎn)品種培優(yōu)、品質(zhì)提升、品牌打造,切實提升惠農(nóng)資金使用綜合績效,走出一條多元經(jīng)濟主體相互依存、協(xié)同聯(lián)動、聯(lián)農(nóng)富農(nóng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展之路。
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(作者單位:1.德州市財政局;2.德州市農(nóng)業(yè)科學(xué)研究院)