近年來，我國公共數(shù)據(jù)開放在制度建設(shè)、平臺建設(shè)、數(shù)據(jù)供給、生態(tài)應(yīng)用等方面取得了一定的成績，但數(shù)據(jù)開放過程中還存在一些風(fēng)險和問題，使得我國公共數(shù)據(jù)開放明顯不足。公共數(shù)據(jù)開放不足的問題在較大程度上受制于數(shù)據(jù)開放與數(shù)據(jù)安全之間的平衡困境。隱私計算“原始數(shù)據(jù)不出庫、數(shù)據(jù)可用不可見”“數(shù)據(jù)使用可控可計量”“計算分布式、監(jiān)管有中心”的特征，天然契合公共數(shù)據(jù)開放業(yè)務(wù)需求，可幫助數(shù)據(jù)提供方、公共數(shù)據(jù)開放平臺管理方以及數(shù)據(jù)使用方等主體在不同場景中發(fā)揮價值，助推公共數(shù)據(jù)開放邁入新階段。

一、我國公共數(shù)據(jù)開放水平逐步提升

近年來，我國已開始全面部署和推行公共數(shù)據(jù)開放制度，省市地方政府公共數(shù)據(jù)開放平臺數(shù)量逐年增長，全國范圍內(nèi)正加速形成適用于激發(fā)公共數(shù)據(jù)要素價值的基礎(chǔ)環(huán)境。在制度建設(shè)方面，與公共數(shù)據(jù)開放相關(guān)的法律法規(guī)、實施細(xì)則、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等陸續(xù)出臺，制度體系不斷完善。2022年12月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》強(qiáng)調(diào)，對各級黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位依法履職或提供公共服務(wù)過程中產(chǎn)生的公共數(shù)據(jù)，加強(qiáng)匯聚共享和開放開發(fā)?！丁皵?shù)據(jù)要素×”三年行動計劃（2024—2026年）》（國數(shù)政策〔2023〕11號）明確指出，打造安全可信流通環(huán)境，深化隱私計算、可信數(shù)據(jù)空間、區(qū)塊鏈等技術(shù)應(yīng)用，充分依托已有設(shè)施，探索建設(shè)重點行業(yè)和領(lǐng)域數(shù)據(jù)流通平臺，促進(jìn)數(shù)據(jù)合規(guī)高效流通使用。2024年10月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》，指出要破除公共數(shù)據(jù)流通使用的體制性障礙、機(jī)制性梗阻，激發(fā)共享開放動力，優(yōu)化公共數(shù)據(jù)資源配置，釋放市場創(chuàng)新活力，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素放大、疊加、倍增效應(yīng)，為不斷做強(qiáng)做優(yōu)做大數(shù)字經(jīng)濟(jì)、構(gòu)筑國家競爭新優(yōu)勢提供堅實支撐。在平臺建設(shè)方面，各地公共數(shù)據(jù)開放平臺的功能逐漸擴(kuò)展和優(yōu)化，運(yùn)營維護(hù)能力不斷提升。截至2024年7月，我國已有243個省級和城市的地方政府上線了數(shù)據(jù)開放平臺，開放的有效數(shù)據(jù)集超過了37萬個，最近八年來增長了44倍。在數(shù)據(jù)供給方面，目前全國開放數(shù)據(jù)集數(shù)量從2017年的8000多個增加到2023年的34萬多個，各地平臺無條件開放的可下載數(shù)據(jù)集的容量從2019年的15億增長到2023年超480億，開放數(shù)據(jù)的數(shù)量與質(zhì)量穩(wěn)步提升。在生態(tài)應(yīng)用方面，企業(yè)、公眾等社會主體越來越多地參與利用開放數(shù)據(jù)。目前，全國17個省（市）、10個副省級城市開展了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營實踐，形成了一定數(shù)量的應(yīng)用成果。例如廈門市的數(shù)據(jù)安全屋、上海市的安全沙箱、青島市的數(shù)字實驗室等。

與國外對比，我國公共數(shù)據(jù)開放起步較晚，制度體系還需進(jìn)一步完善。2000年，德國通過實施《信息自由法》等系列法律，明確政府?dāng)?shù)據(jù)的公開性和透明化原則，界定個人和政府?dāng)?shù)據(jù)安全有關(guān)問題。2003年11月，歐盟發(fā)布《公共部門的信息再利用指令》，認(rèn)為有必要為公共部門信息再利用構(gòu)建一個總體框架，形成公平、均衡和非歧視性的環(huán)境。2009年，美國奧巴馬政府頒布《開放政府指令》，全球開始掀起政府?dāng)?shù)據(jù)開放浪潮。隨后，美國頒布《透明和開放的政府備忘錄》《開放數(shù)據(jù)政策》《開放政府?dāng)?shù)據(jù)法案》，將政府?dāng)?shù)據(jù)開放逐步合法化；頒布《隱私保護(hù)指令》，強(qiáng)調(diào)開放數(shù)據(jù)過程中要注意對個人隱私權(quán)的保護(hù)。2016年10月，法國頒布《“數(shù)字共和國”法案》，強(qiáng)調(diào)政府?dāng)?shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)安全。

從社會大眾對公共數(shù)據(jù)開放的需求來看，我國各級政府、公共機(jī)構(gòu)對公共數(shù)據(jù)的供給明顯不足，加上尚待完善的制度體系，不愿、不敢、不會開放的情況依然較為普遍，大部分公共數(shù)據(jù)沒有充分發(fā)揮數(shù)據(jù)資源作為“生產(chǎn)要素、無形資產(chǎn)和社會財富”的應(yīng)有作用。

二、我國數(shù)據(jù)開放存在的問題和風(fēng)險

目前，我國公共數(shù)據(jù)開放不足的問題在較大程度上受制于數(shù)據(jù)開放與數(shù)據(jù)安全之間的平衡困境。在開放過程中存在的各類安全隱患增加了數(shù)據(jù)管理平臺所承擔(dān)的風(fēng)險，降低了數(shù)據(jù)提供部門開放數(shù)據(jù)的意愿和動力，導(dǎo)致數(shù)據(jù)供給部門在數(shù)據(jù)數(shù)量、數(shù)據(jù)質(zhì)量、開放范圍等方面較為保守，未能充分滿足社會對公共數(shù)據(jù)開放利用的需求。

（一）數(shù)據(jù)提供方不愿、不敢、不會開放數(shù)據(jù)

第一，不愿開放。一方面是認(rèn)識的問題，一些政府部門和公共機(jī)構(gòu)尚未意識到數(shù)據(jù)開放的價值；另一方面是“衙門”思想的問題，一些政府部門和公共機(jī)構(gòu)把自己掌握和獲取的數(shù)據(jù)，作為自己利益和權(quán)力的一部分，造成不同部門之間甚至同一部門不同機(jī)構(gòu)之間都難以實現(xiàn)數(shù)據(jù)開放。第二，不敢開放。主要是由于我國目前尚缺乏嚴(yán)格規(guī)范數(shù)據(jù)開放的法規(guī)制度，相關(guān)人員擔(dān)心政府?dāng)?shù)據(jù)開放會引起信息安全問題，擔(dān)心數(shù)據(jù)泄密和失控，對數(shù)據(jù)開放具有恐懼感。第三，不會開放。公共數(shù)據(jù)開放是一個高度專業(yè)化的工作，需要分級分類、收放結(jié)合、科學(xué)把握。但目前我國尚未出臺相關(guān)法律對數(shù)據(jù)開放的基本原則、數(shù)據(jù)格式、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、可用性、操作性等做出規(guī)范要求，導(dǎo)致政府部門和公共機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)開放能力不強(qiáng)、水平不高、質(zhì)量不佳，嚴(yán)重制約了大數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源的開發(fā)應(yīng)用和價值釋放。

（二）數(shù)據(jù)管理平臺風(fēng)險加劇

一方面是數(shù)據(jù)匯聚與存儲的風(fēng)險。當(dāng)前我國公共數(shù)據(jù)開放主要采用“部門數(shù)據(jù)供給—數(shù)據(jù)資源匯集—數(shù)據(jù)平臺開放”的形式，數(shù)據(jù)供給過程中存在數(shù)據(jù)泄露、數(shù)據(jù)篡改、數(shù)據(jù)被重新識別等隱患。數(shù)據(jù)平臺作為數(shù)據(jù)存儲方存在被惡意攻擊、數(shù)據(jù)泄露等安全隱患，平臺的安全防護(hù)面臨較大壓力。另一方面是數(shù)據(jù)流通與利用的風(fēng)險。數(shù)據(jù)提供到數(shù)據(jù)平臺后，平臺對部分?jǐn)?shù)據(jù)缺乏監(jiān)測與控制，無法對數(shù)據(jù)利用過程及結(jié)果進(jìn)行追蹤，難以監(jiān)管數(shù)據(jù)應(yīng)用的合規(guī)性與正當(dāng)性，且現(xiàn)行脫敏技術(shù)手段并不能解決所有的隱私問題，在數(shù)據(jù)利用過程中仍有通過數(shù)據(jù)拼湊還原個體數(shù)據(jù)的可能，使個人信息面臨泄露風(fēng)險。目前我國尚未制定統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)分類分級標(biāo)準(zhǔn)，各地方各部門對數(shù)據(jù)安全的管控手段主要還是以嚴(yán)格控制數(shù)據(jù)出域和嚴(yán)格制定數(shù)據(jù)獲取條件為主，因此間接導(dǎo)致了數(shù)據(jù)供給不足和數(shù)據(jù)獲取門檻過高等問題。

（三）數(shù)據(jù)使用方效益不佳

總體來看，市場和社會對公共數(shù)據(jù)的需求尚未得到充分滿足，主要表現(xiàn)為開放數(shù)據(jù)數(shù)量不多、容量較低、質(zhì)量不高。在已開放數(shù)據(jù)中普遍存在字段少、條數(shù)少、顆粒度較粗等問題。此外，在已開放數(shù)據(jù)中還存在高缺失、低容量、碎片化等低質(zhì)量數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)利用價值較低。數(shù)據(jù)開放不足造成了利用端的成果數(shù)量不多、質(zhì)量不高等問題。

三、隱私計算推進(jìn)公共數(shù)據(jù)安全開放邁入新階段

隱私計算“原始數(shù)據(jù)不出庫、數(shù)據(jù)可用不可見”“數(shù)據(jù)用法可控可計量”“計算分布式、監(jiān)管有中心”的特征，天然契合公共數(shù)據(jù)開放業(yè)務(wù)需求，可幫助數(shù)據(jù)提供方、公共數(shù)據(jù)開放平臺管理方以及數(shù)據(jù)使用方等主體在不同業(yè)務(wù)場景中發(fā)揮價值，推進(jìn)公共數(shù)據(jù)開放邁入新階段。

（一）特征優(yōu)勢顯著，契合數(shù)據(jù)開放需求

一是原始數(shù)據(jù)不出庫、數(shù)據(jù)可用不可見。目前，國內(nèi)隱私計算廠商的產(chǎn)品多采用聯(lián)邦學(xué)習(xí)和多方安全計算兩種技術(shù)路線的結(jié)合體。聯(lián)邦學(xué)習(xí)可實現(xiàn)多個數(shù)據(jù)持有方主體在其原始數(shù)據(jù)無需出本地數(shù)據(jù)庫的前提下進(jìn)行多方協(xié)作建模，即“原始數(shù)據(jù)不出庫”。多方安全計算通過密碼學(xué)技術(shù)實現(xiàn)原始數(shù)據(jù)對人和機(jī)器的不可見，但原始數(shù)據(jù)的價值被計算獲得，即“數(shù)據(jù)可用不可見”。二是數(shù)據(jù)使用可控可計量。隱私計算是在多方數(shù)據(jù)共同參與協(xié)作下完成，最終的計算結(jié)果（服務(wù)）需獲得計算方同意才能使用。數(shù)據(jù)按算法使用，服務(wù)按次數(shù)調(diào)用，可做到“數(shù)據(jù)使用可控可計量”。三是計算分布式、監(jiān)管有中心。從隱私計算產(chǎn)品架構(gòu)設(shè)計來看，實現(xiàn)了“計算分布式、監(jiān)管有中心”。監(jiān)管方可以通過部署一個中心管控節(jié)點（平臺）做到對參與計算各方全局的控制，包括計算方準(zhǔn)入控制和計算規(guī)則及指令下發(fā)等，但監(jiān)管方無需參與計算。

（二）集中資源邏輯，減輕數(shù)據(jù)存儲壓力

在隱私計算技術(shù)“原始數(shù)據(jù)不出庫、數(shù)據(jù)可用不可見”的新型數(shù)據(jù)流通模式下，公共數(shù)據(jù)資源可實現(xiàn)“邏輯集中、物理分散”，即公共數(shù)據(jù)目錄要集中匯集至平臺，而公共數(shù)據(jù)資源可分散存儲在各數(shù)據(jù)提供方本地。通過統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)目錄，數(shù)據(jù)使用方可根據(jù)相關(guān)需求開發(fā)利用有關(guān)數(shù)據(jù)資源，使用時可申請通過隱私計算方式進(jìn)行獲取。這種新型數(shù)據(jù)匯集模式具有三方面的優(yōu)勢：一是可以有效降低公共數(shù)據(jù)安全風(fēng)險；二是可以最大限度匯集全社會可開放數(shù)據(jù)；三是可以極大減輕公共數(shù)據(jù)監(jiān)管方的數(shù)據(jù)存儲壓力。

（三）升級平臺功能，保障數(shù)據(jù)安全開放

在《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護(hù)法》的驅(qū)動下，公共數(shù)據(jù)開放平臺將進(jìn)行增強(qiáng)數(shù)據(jù)安全能力的功能升級。傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)安全技術(shù)多以保障平臺內(nèi)部數(shù)據(jù)靜態(tài)安全為主，即數(shù)據(jù)不被越權(quán)訪問、不被違規(guī)獲取等，重點以數(shù)據(jù)加密、數(shù)據(jù)脫敏、數(shù)據(jù)識別等技術(shù)為主。隱私計算技術(shù)“計算分布式、監(jiān)管有中心”的特征可以有效保障數(shù)據(jù)流通過程中的安全性。

（四）優(yōu)化供給方式，提高數(shù)據(jù)使用效益

供給方式的優(yōu)化重點體現(xiàn)在對有條件開放數(shù)據(jù)的方式上，傳統(tǒng)API接口盡管在一定程度上保障了數(shù)據(jù)的安全性和及時性，但當(dāng)參數(shù)發(fā)生變化時，API接口改造成本較高，而且數(shù)據(jù)提供方對不同API接口的管理和維護(hù)成本也較高。通過隱私計算方式進(jìn)行數(shù)據(jù)供給，可在很大程度上保障公共數(shù)據(jù)的安全性、自主性和靈活性。隱私計算平臺“數(shù)據(jù)用法可控可計量”的特征，可實現(xiàn)對數(shù)據(jù)用法用量的管控授權(quán)，即數(shù)據(jù)提供方可對不同權(quán)限的用戶提供字段和顆粒度不同的數(shù)據(jù)，而且可以指定數(shù)據(jù)用途、使用時間、使用次數(shù)等。數(shù)據(jù)使用方在獲得數(shù)據(jù)及隱私計算服務(wù)申請授權(quán)后，可直接在隱私計算平臺進(jìn)行開發(fā)利用，有效提升數(shù)據(jù)開發(fā)利用的敏捷性，降低開發(fā)利用成本。

（作者單位：國家信息中心）