摘要：流域治理現(xiàn)代化的主要目的在于構(gòu)建一套上下游緊密銜接、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境治理體系，科學(xué)合理地配置流域內(nèi)水資源，實現(xiàn)水資源高效利用與有效保護(hù)，并以此為基石，持續(xù)推動生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化改善與經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)健增長，進(jìn)而推動水資源、生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會的高質(zhì)量發(fā)展。盡管國內(nèi)外典型流域在綜合治理的具體實踐因各流域?qū)嶋H情況而不同，展現(xiàn)出多樣化的治理路徑，但江河湖泊作為自然生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，他們共享著相似的本質(zhì)屬性，這決定了流域的有效開發(fā)保護(hù)與科學(xué)治理也遵循著普遍性的規(guī)律與原則。分析國內(nèi)外典型流域治理經(jīng)驗對于推動我國流域治理工作具有重要意義，不僅可以提供成功案例與借鑒，還有助于了解流域治理的復(fù)雜性、發(fā)現(xiàn)治理過程中的問題與挑戰(zhàn)，推動流域治理現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：流域治理；現(xiàn)代化；經(jīng)驗分析；流域治理創(chuàng)新

基金項目：國家社會科學(xué)基金重大項目“黨的十八大以來推進(jìn)社會主義基層民主政治建設(shè)的實踐和經(jīng)驗研究”（22ZDA064）

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Ａ 文章編號：2096-5982（2024）12-0037-10

一、引言

黨的二十屆三中全會強(qiáng)調(diào)，中國式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。（1）流域治理現(xiàn)代化對于生態(tài)環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展以及人與自然和諧共生有著深遠(yuǎn)的意義。2024年9月12日，習(xí)近平在甘肅省蘭州市主持召開全面推動黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會并發(fā)表重要講話時強(qiáng)調(diào)，要認(rèn)真貫徹黨的二十大和二十屆三中全會精神，牢牢把握重在保護(hù)、要在治理的戰(zhàn)略要求，以進(jìn)一步全面深化改革為動力，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，堅持量水而行、節(jié)水優(yōu)先，堅持因地制宜、分類施策，堅持統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進(jìn)，促進(jìn)全流域生態(tài)保護(hù)上新臺階、綠色轉(zhuǎn)型有新進(jìn)展、高質(zhì)量發(fā)展有新成效、人民群眾生活有新改善，開創(chuàng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展新局面。（2）在維護(hù)水資源安全、生態(tài)平衡以及推動經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的宏偉藍(lán)圖中，流域的綜合開發(fā)與科學(xué)治理扮演著重要角色。有鑒于此，世界各國紛紛投身于流域治理的探索與實踐之中，力求探求和發(fā)展出既適應(yīng)自身國情又科學(xué)高效可行的流域治理模式，很多國家在此過程中積累了豐富的流域治理經(jīng)驗。在我國，流域治理現(xiàn)代化一直被置于重要位置，尤其是長江、黃河等流域的保護(hù)與治理，是治水興水的重要內(nèi)容，對于解決好水安全問題具有基礎(chǔ)性保障作用。黨的十八大以來，習(xí)近平親自謀劃、親自部署、親自推動治水事業(yè)發(fā)展，就治水工作發(fā)表一系列重要講話，作出一系列重要指示批示，系統(tǒng)回答了新時代為什么要做好治水工作、怎樣做好治水工作等一系列重大理論和實踐問題。（3）在黨中央總體戰(zhàn)略部署下，各級政府高度重視并全力投入流域治理工作，積極探索流域綠色發(fā)展和高效治理的創(chuàng)新模式，各流域所在省區(qū)緊密協(xié)作，采取了一系列創(chuàng)新科技手段與政策引導(dǎo)措施，結(jié)合現(xiàn)代化治理體系，不僅有效改善了流域生態(tài)環(huán)境，還積累了寶貴的治理經(jīng)驗。

二、國外典型流域治理模式

流域治理模式在不同國家和地區(qū)的應(yīng)用存在差異，這與各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然條件、社會制度等因素密切相關(guān)。因此，不同國家和地區(qū)都會根據(jù)各自的具體情況而選擇合適的治理方法和措施。

（一）田納西河流域治理模式

田納西河位于美國東南部，水系發(fā)達(dá)，支流眾多。流域內(nèi)有較豐富的水利、森林、礦產(chǎn)和旅游資源。（4）田納西河流域在治理前面臨的主要問題有：一方面，由于長期以來對森林疏于管理與保護(hù)，其生態(tài)系統(tǒng)遭受嚴(yán)重破壞，這一狀況直接加劇了水土流失問題。森林的退化使得土壤失去了天然的防護(hù)屏障，導(dǎo)致在暴雨季節(jié)極易發(fā)生洪水泛濫和災(zāi)害性降雨，給周邊地區(qū)帶來頻繁的洪澇困擾。另一方面，流域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)相對落后，開發(fā)利用主要局限于航運(yùn)，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件也由于水土流失和土地荒蕪變得異常惡劣。

在治理過程中，田納西河流域采取的是綜合性的治理模式。一是成立田納西流域管理局（Tennessee Valley Authority，以下簡稱TVA），這一機(jī)構(gòu)的成立源自美國國會通過的《田納西河流域管理局法案》，旨在全面且綜合地開發(fā)與管理該流域的自然資源。TVA的治理結(jié)構(gòu)包含兩個核心組成部分：一個是擁有政府職權(quán)的TVA董事會，另一個是提供咨詢服務(wù)的地區(qū)資源管理理事會。二是加強(qiáng)水資源綜合開發(fā)。TVA以水資源綜合開發(fā)為重心，強(qiáng)調(diào)對全流域河道進(jìn)行梯級開發(fā)，以充分發(fā)揮防洪、航運(yùn)、發(fā)電、灌溉等綜合效益，同時還注重修建大型水庫和河道整治工程。三是大力發(fā)展農(nóng)業(yè)。TVA積極實施示范農(nóng)場項目，該項目側(cè)重于構(gòu)建官方機(jī)構(gòu)與農(nóng)場經(jīng)營者之間的協(xié)作開發(fā)平臺，遵循自愿、合作、環(huán)保、教育原則，使示范農(nóng)場既在經(jīng)濟(jì)上有盈利，又避免了對土地的濫墾，使這個經(jīng)濟(jì)單位得以維持。（5）四是注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)。從1936年開始，TVA就對流域水質(zhì)進(jìn)行監(jiān)測。此外，TVA還通過植樹造林、水土保持、引進(jìn)鶚及禿鷹等野生動物等措施修復(fù)和改善生態(tài)環(huán)境。五是完善良性運(yùn)營機(jī)制。TVA開發(fā)項目早期主要依靠政府撥款扶持，后期通過發(fā)行債券和發(fā)展電力，逐步走上了經(jīng)營管理良性運(yùn)行的道路。（6）

（二）萊茵河流域治理模式

萊茵河源自阿爾卑斯山，流經(jīng)瑞士、列支敦士登、奧地利、法國、德國、荷蘭等多個國家，是具有歷史意義和文化傳統(tǒng)的歐洲大河之一，同時也是世界上最重要的工業(yè)運(yùn)輸大動脈之一，對沿岸國家的經(jīng)濟(jì)、文化及生態(tài)環(huán)境有深遠(yuǎn)影響。（7）萊茵河流域在治理前，面臨著嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)退化問題。第二次世界大戰(zhàn)以后，隨著工業(yè)化和城市化的急劇發(fā)展，萊茵河逐漸成為“歐洲下水道”，水質(zhì)急劇惡化，生態(tài)系統(tǒng)遭受重創(chuàng)。（8）工業(yè)廢水、農(nóng)業(yè)排放物、市政污水以及家庭廢水等大量污染物未經(jīng)處理就排入河中，導(dǎo)致水體污染嚴(yán)重。此外，河道改造、水利工程建設(shè)等也破壞了河流的自然生態(tài)，使得萊茵河生態(tài)系統(tǒng)陷入癱瘓。

萊茵河流域的治理思路及措施主要有：一是構(gòu)建多國間的流域合作機(jī)制。作為跨國（區(qū)域）河流，如果沒有流域內(nèi)相關(guān)國家的步調(diào)一致和相互配合，要治理萊茵河污染、恢復(fù)萊茵河生態(tài)系統(tǒng)，是完全不可能的。（9）第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，荷蘭、法國和德國等國家在瑞士巴塞爾成立了旨在全面處理萊茵河流域保護(hù)問題并尋求解決方案的“萊茵河保護(hù)國際委員會（ICPR）”。（10）二是編制并協(xié)同實施治理規(guī)劃和行動協(xié)議。萊茵河流域保護(hù)國際委員會在國際合作共同治理萊茵河流域環(huán)境污染和洪水方面達(dá)成了一系列水環(huán)境管理協(xié)議。例如，1976年各成員國簽訂《防止化學(xué)污染和氯氣污染公約》；1998年通過《萊茵河洪水管理行動計劃》；2001年萊茵河部長級會議批準(zhǔn)了《萊茵河2020計劃》。（11）三是綜合開發(fā)水資源。荷蘭實施的“三角洲計劃”主要目的在于全方位且多層次地推進(jìn)水資源的全面開發(fā)與綜合應(yīng)用，確保在航運(yùn)、防洪、供水、旅游、電力生產(chǎn)、農(nóng)田灌溉及漁業(yè)等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)效益的均衡考量，同時強(qiáng)調(diào)對環(huán)境保護(hù)與自然生態(tài)平衡的維護(hù)。在此框架下，流域內(nèi)的各個國家依據(jù)各河段的具體情況，采取以梯級開發(fā)為核心，干流與支流并重的綜合開發(fā)策略。四是重視水污染防治。1985年，歐共體達(dá)成的“國際水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)議”設(shè)定了嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)，并強(qiáng)化了監(jiān)督與管理機(jī)制，明確規(guī)定任何未經(jīng)處理達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的污水不得排入萊茵河及其支流。例如，保護(hù)委員會下面設(shè)置若干個專門工作組，分別負(fù)責(zé)水質(zhì)監(jiān)測、恢復(fù)重建萊茵河流域生態(tài)系統(tǒng)以及監(jiān)控水污染源等工作。（12）五是推動全流域利益相關(guān)者共同參與。萊茵河治理一直秉承的理念是：萊茵河的治理是全流域利益相關(guān)者的共同職責(zé)，各國政府、企業(yè)、公眾以及社會組織等各方力量通過義務(wù)監(jiān)督、公開聽證、新聞宣傳等方式，共同推動萊茵河流域的環(huán)境保護(hù)和綜合治理。（13）萊茵河流域治理模式以多國合作機(jī)制為基石，經(jīng)過對萊茵河流域的綜合統(tǒng)一管理，如今的萊茵河又重現(xiàn)了生命之河的景象，成為跨國河流綜合管理的成功典范。

（三）泰晤士河流域的治理模式

泰晤士河全長402公里，流經(jīng)倫敦市區(qū)，是英國的母親河。泰晤士河不僅承載著豐富的歷史和文化，還以其優(yōu)越的航運(yùn)條件促進(jìn)了倫敦及周邊地區(qū)的繁榮。在泰晤士河流域治理前，由于工業(yè)革命和城市化的快速發(fā)展，河流遭受了嚴(yán)重的污染。18世紀(jì)至20世紀(jì)中期，泰晤士河水質(zhì)急劇惡化，成為一條臭氣熏天的“死河”。工廠排放的工業(yè)廢水和生活污水未經(jīng)處理直接排入河中，導(dǎo)致水體富營養(yǎng)化、溶解氧含量降低，魚類等水生生物大量死亡，河流生態(tài)系統(tǒng)遭受嚴(yán)重破壞。

泰晤士河流域的主要治理思路及措施有：一是依法治污，建立完善的法律體系。19世紀(jì)中葉，英國政府開始關(guān)注泰晤士河的污染問題，并通過立法來限制污染物排放。例如，1858年英國議會通過的《大都市地方管理法修正案》特別規(guī)定限制污水排入泰晤士河，這是泰晤士河流域治理法律體系構(gòu)建的起點(diǎn)。進(jìn)入20世紀(jì)后，英國政府又進(jìn)一步加強(qiáng)了相關(guān)立法工作，先后頒布了《河流防污法》、《河流法》、《水資源法》、《水法》、《污染控制法》等法律，逐漸形成了從供水、截污排污、廢水處理、河流整治、水質(zhì)改良到管理體制的一整套完備的法律體系。（14）二是成立專門的機(jī)構(gòu)，進(jìn)行統(tǒng)籌管理。英國政府成立了治理專門委員會和泰晤士河水務(wù)局，對泰晤士河流域進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃與管理。泰晤士河流域被劃分成10個區(qū)域，每個區(qū)域都有明確的治理責(zé)任和任務(wù)。（15）三是構(gòu)建完善的污水處理系統(tǒng)。19世紀(jì)中葉，英國政府開始在泰晤士河南北兩岸建造隔離式地下排污系統(tǒng)管網(wǎng)，以匯集兩岸的污水并統(tǒng)一處理。（16）同時，還建設(shè)了多個大規(guī)模、高標(biāo)準(zhǔn)的污水處理廠，有效提高了廢水處理效率和水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。四是引入市場機(jī)制，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化管理。英國政府引入了市場機(jī)制，實行誰排污誰付費(fèi)的原則，并將流域作為當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展的一種資源，以多種手段降低成本、有效配置和使用流域資源，促進(jìn)了流域治理和地區(qū)的持續(xù)發(fā)展。（17）五是實施生態(tài)修復(fù)工程。英國政府為了恢復(fù)泰晤士河的生態(tài)系統(tǒng)，實施了鮭魚回歸計劃，通過人工養(yǎng)殖和自然繁殖相結(jié)合的方式，成功地將鮭魚重新引入泰晤士河及其支流中。

英國通過立法、成立專門機(jī)構(gòu)、構(gòu)建完善的污水處理系統(tǒng)、引入市場機(jī)制、實施產(chǎn)業(yè)化管理、實施生態(tài)修復(fù)工程等方式，極大地改善了河流水質(zhì)和生態(tài)環(huán)境。泰晤士河已經(jīng)重新躋身最清潔的城市河流之列，水質(zhì)顯著提升，溶解氧濃度增加，生化需氧量、氨氮及有毒有害物質(zhì)含量均明顯下降。

（四）亞馬孫河流域的治理模式

亞馬孫河是世界上流量最大、流域面積最廣的河流，擁有超過1.5萬條的支流，其中7條支流的長度超過1600公里，這些支流廣泛分布在南美洲的大片土地上，使得亞馬孫河流域成為了一個龐大的水系網(wǎng)絡(luò)。但由于人類濫砍濫伐和氣候變化等原因，導(dǎo)致該地區(qū)的環(huán)境問題比較嚴(yán)重。

亞馬孫河的主要治理思路及措施有：一是強(qiáng)調(diào)生態(tài)保護(hù)與森林保護(hù)。巴西等亞馬孫河流域國家通過立法手段，嚴(yán)格保護(hù)亞馬孫雨林，禁止非法砍伐和盜伐活動。例如，巴西政府要求所有在亞馬孫河流域內(nèi)的投資項目必須提交詳細(xì)的環(huán)境保育計劃書，并經(jīng)過嚴(yán)格審批。二是加強(qiáng)水資源管理。亞馬孫河流域各國政府簽訂的國際協(xié)議如《亞馬孫合作條約》，采用高科技手段如遙感技術(shù)和氣象雷達(dá)對亞馬孫河流域的水量、水質(zhì)、水溫等進(jìn)行實時監(jiān)測。三是大力發(fā)展農(nóng)業(yè)，增強(qiáng)糧食自治。巴西政府設(shè)立了亞馬孫流域管理局，依托當(dāng)?shù)刎S富資源，激勵東北部干旱地區(qū)的居民遷移至此進(jìn)行墾荒定居，并加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。四是實行對外開放。巴西政府在關(guān)鍵且發(fā)達(dá)的港口城市建立了自由貿(mào)易區(qū)域，開放免稅商業(yè)運(yùn)營，改善投資環(huán)境，以吸引國內(nèi)外資本投資設(shè)廠。帶動周邊未開發(fā)區(qū)域逐步向現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。（18）五是加強(qiáng)國際合作與援助。國際組織和巴西等其他國家積極為亞馬孫河流域的生態(tài)保護(hù)和水資源管理提供資金和技術(shù)支持，通過技術(shù)轉(zhuǎn)移和共享來推動亞馬孫河流域國家在環(huán)境監(jiān)測、污染治理等方面的技術(shù)進(jìn)步，以提高水資源管理和生態(tài)保護(hù)能力。

亞馬孫河流域經(jīng)過治理后，生態(tài)環(huán)境得到了顯著改善。非法砍伐和污染現(xiàn)象大幅減少，生物多樣性得到有效保護(hù)，河流生態(tài)系統(tǒng)逐漸恢復(fù)健康，水質(zhì)明顯提升，為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┝烁影踩?、宜居的環(huán)境，同時也為全球生態(tài)安全作出了重要貢獻(xiàn)。

三、我國流域治理的典型模式

黨的二十大強(qiáng)調(diào)：“統(tǒng)籌水資源、水環(huán)境、水生態(tài)治理，推動重要江河湖庫生態(tài)保護(hù)治理?！保?9）2024年10月18日習(xí)近平在安徽考察時強(qiáng)調(diào)：“協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長，系統(tǒng)推進(jìn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)和生態(tài)環(huán)境治理，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力?！保?0）黨和國家對大江大河及大湖流域的治理與管理一直給予深切關(guān)注，陸續(xù)在松花江水系、遼河水系、海河水系、黃河水系、淮河水系、長江水系、珠江水系等七大水系建立了相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，并推行了一系列重大的流域綜合整治措施。例如，在黃河流域?qū)嵤┤饔蛩Y源統(tǒng)一調(diào)度，成功實現(xiàn)黃河連續(xù)22年不斷流；長江流域目前實施107座控制性水工程聯(lián)合綜合調(diào)度，實現(xiàn)了防洪、供水、生態(tài)、發(fā)電、航運(yùn)等效益多贏。（21）

（一）長江流域治理的模式

長江作為中國的第一大河，全長約6300余公里，流域面積廣闊，達(dá)到180萬平方千米，約占全國總面積的五分之一，是中國重要的水資源寶庫和生態(tài)安全屏障。長江擁有豐富的水能資源，可供開發(fā)的水能總量達(dá)二億千瓦，被譽(yù)為“黃金水道”，在交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)灌溉、工業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮著重要作用。長江流域在相當(dāng)程度上與長江經(jīng)濟(jì)帶重疊，流域發(fā)展條件的復(fù)雜性堪稱全國縮影，是中國流域治理研究的典型樣本。（22）然而長江流域在治理前面臨著嚴(yán)峻的水資源短缺、水污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化以及頻繁的水旱災(zāi)害等問題，給長江沿岸經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來巨大壓力。（23）

長江流域的治理開發(fā)是一個歷史性課題，其主要的治理方法有：一是堅持科學(xué)規(guī)劃與綜合施策。長江流域治理始終堅持科學(xué)規(guī)劃，通過制定一系列綜合規(guī)劃和專項規(guī)劃，明確了治理的目標(biāo)、任務(wù)和措施。例如，新中國成立后，長江水利委員會相繼提出了多個階段的治理計劃，包括以培修加固堤防、蓄洪墾殖區(qū)建設(shè)、興建山谷水庫攔洪等為主要內(nèi)容的治江三階段計劃，以及1959年長江水利委員會編制的《長江流域綜合利用規(guī)劃要點(diǎn)報告》等，為長江流域的治理提供了科學(xué)指導(dǎo)。二是推進(jìn)防洪減災(zāi)體系建設(shè)。中華人民共和國成立以來，長江水利委員會加強(qiáng)了荊江大堤、南線大堤等重要堤防的建設(shè)，成功抗御了多次特大洪水，極大地改善了長江中下游的防洪形勢。三是加強(qiáng)水資源保護(hù)與合理利用。長江水利委員會組織開展了流域內(nèi)縣域節(jié)水型社會達(dá)標(biāo)建設(shè)，實現(xiàn)了長江流域主要跨省江河水量分配的全覆蓋，并加強(qiáng)了取水口排污口的監(jiān)管和整治。（24）四是注重協(xié)同治理。長江流域通過簽署合作協(xié)議、建立協(xié)商機(jī)制等方式加強(qiáng)地方政府之間、部門之間的溝通與協(xié)作。例如，太湖和洞庭湖地區(qū)建立了跨區(qū)域、跨部門的協(xié)同治理機(jī)制，加大了聯(lián)合執(zhí)法力度，對跨界污染問題進(jìn)行聯(lián)合查處和整治。（25）五是加強(qiáng)法治保障與公眾參與。長江流域通過建立健全法律法規(guī)體系加強(qiáng)了對流域治理的法治保障。同時，通過加強(qiáng)宣傳教育、增強(qiáng)公眾環(huán)保意識等方式，激發(fā)了公眾參與治理的積極性。例如，《中華人民共和國長江保護(hù)法》的施行為長江流域的治理提供了強(qiáng)有力的法律支撐和保障，而全面建立河（湖）長制等制度則促進(jìn)了各級政府和公眾對流域治理的參與和監(jiān)督。（26）

近些年來，長江流域的治理工作已取得了矚目的成就。首先，水質(zhì)大幅提升，生態(tài)環(huán)境逐步復(fù)原，生物多樣性亦有所增加。其次，流域內(nèi)的防洪減災(zāi)體系得到進(jìn)一步完善，水資源的高效利用與保護(hù)水平持續(xù)提高。再次，依托科學(xué)規(guī)劃與綜合策略的實施，長江流域的經(jīng)濟(jì)活動與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間形成了良性互動，有力推動了流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程。

（二）黃河流域治理的模式

黃河作為中國的第二長河，全長約5464公里，流經(jīng)9個省（自治區(qū)），最終注入渤海。黃河不僅是中國的自然地理象征，更是中華民族的母親河，孕育了燦爛的中華文明。從古代開始，黃河就滋養(yǎng)了廣袤的土地，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，成為中華民族生存和發(fā)展的重要支撐。然而黃河流域在治理前面臨著嚴(yán)重的水土流失、水環(huán)境污染以及生態(tài)系統(tǒng)退化等問題，這些問題對流域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展造成了嚴(yán)重威脅。為改善這一狀況，我國加大了黃河流域的治理力度，通過實施水土保持、水資源管理、水污染防治和生態(tài)修復(fù)等一系列措施，使黃河水質(zhì)得到有力改善、生態(tài)系統(tǒng)有效恢復(fù)，為流域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了有力支撐。

黃河流域綜合治理思路及措施主要有：一是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與科學(xué)規(guī)劃。黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展是重大國家戰(zhàn)略。2019年9月18日，習(xí)近平在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會上指出：“治理黃河，重在保護(hù)，要在治理?！保?7）黃河流域治理的成功離不開黨的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。同時，科學(xué)規(guī)劃也是黃河治理工作的重要前提。通過制定和實施一系列綜合規(guī)劃，明確了黃河綜合流域治理的目標(biāo)、任務(wù)和措施，確保了治理工作的有序推進(jìn)。二是綜合治理與生態(tài)修復(fù)并重。綜合治理與生態(tài)修復(fù)并重是實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的必然要求，也是推動經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要保障。黃河流域治理在水資源保護(hù)、水污染防治、生態(tài)修復(fù)等多個方面同時發(fā)力，通過實施水土保持、濕地恢復(fù)、河道整治等工程，有效改善了流域生態(tài)環(huán)境。三是強(qiáng)化水資源管理與節(jié)水措施。黃河流域通過實施用水總量控制、用水效率控制等制度，提高了水資源的利用效率。同時，通過推廣節(jié)水灌溉、工業(yè)節(jié)水技術(shù)等措施，減少了水資源的浪費(fèi)和污染，保障了流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的用水需求。四是加強(qiáng)防洪減災(zāi)體系建設(shè)。黃河流域治理通過修建堤防、水庫等防洪工程，提高了流域的防洪能力。（28）五是推動社會協(xié)同治理。公眾參與是治理工作不可或缺的一部分，通過加強(qiáng)宣傳教育、增強(qiáng)公眾環(huán)保意識等方式，激發(fā)了基層參與黃河流域治理的內(nèi)生動力，提高了人民群眾對流域治理的參與度和組織化水平。（29）

黃河流域經(jīng)過持續(xù)治理后，取得了顯著成效，水資源管理更加科學(xué)高效，水質(zhì)得到有效改善，生態(tài)環(huán)境逐步恢復(fù)，防洪減災(zāi)能力顯著增強(qiáng)，同時更促進(jìn)了流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)了生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益與社會效益的共贏。

（三）塔里木河流域治理的模式

塔里木河流域位于我國新疆南部，是世界上最大的內(nèi)陸河流域之一，總面積達(dá)102萬平方公里。塔里木河流域是新疆重要的農(nóng)業(yè)區(qū)和經(jīng)濟(jì)走廊，灌溉著數(shù)百萬畝耕地，養(yǎng)育著眾多人口。塔里木河流域治理前的狀況相當(dāng)嚴(yán)峻。由于氣候變化和人類活動的雙重影響，塔里木河面臨著水源減少、河流斷流、生態(tài)退化等一系列問題。（30）

塔里木河流域的主要治理思路及措施有：一是堅持以生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)與水資源合理配置為核心。塔里木河流域治理以生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)為根本目標(biāo)，將水資源合理配置作為核心任務(wù)。通過興建山區(qū)控制性水庫、壓縮平原水庫以減少蒸發(fā)、進(jìn)行渠道防滲和新增節(jié)水農(nóng)田等方式有效提高了流域水資源的調(diào)控能力和利用效率。二是加強(qiáng)流域水資源統(tǒng)一管理和調(diào)度。加強(qiáng)流域水資源統(tǒng)一管理和調(diào)度是實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的重要保障，只有通過科學(xué)合理的管理和調(diào)度，才能確保水資源的公平分配、高效利用和生態(tài)保護(hù)。為實現(xiàn)流域水資源的合理配置和高效利用，塔里木河流域?qū)嵤┝藦牟┧跪v湖向塔河下游的輸水工程。為了強(qiáng)化水資源的統(tǒng)一監(jiān)管與調(diào)配，采取了制定流域水量分配方案、規(guī)劃年度水量調(diào)度策略，并嚴(yán)格執(zhí)行取水許可制度等措施。三是大力加強(qiáng)水土保持建設(shè)。水土保持建設(shè)是一項對于生態(tài)保護(hù)、減少自然災(zāi)害以及可持續(xù)發(fā)展等諸多方面都極為重要的工作。塔里木河流域治理采取了保護(hù)和預(yù)防為主的措施，防止人為破壞天然植被和過度放牧利用；采用成熟的水保生態(tài)建設(shè)技術(shù)和節(jié)水、集水、保水措施，使區(qū)域水資源與利用耗水保持平衡。（31）四是實施生態(tài)修復(fù)與保護(hù)工程。生態(tài)修復(fù)與保護(hù)工程是維護(hù)生態(tài)平衡、保障生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的關(guān)鍵舉措。塔里木河流域通過生態(tài)封育、萌蘗更新等工程，有效恢復(fù)了流域內(nèi)的植被覆蓋，提高了生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和自我恢復(fù)能力。（32）五是大力發(fā)展農(nóng)業(yè)。塔里木河流域注重改變傳統(tǒng)的粗放型灌溉農(nóng)業(yè)，通過改造中低產(chǎn)田提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出來滿足人口與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。同時，通過嚴(yán)格控制耕地面積的繼續(xù)擴(kuò)大，在農(nóng)、林、牧業(yè)的產(chǎn)業(yè)配置上提高林、牧業(yè)比例。（33）

塔里木河流域治理通過不斷強(qiáng)化對大流域范圍內(nèi)的統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)，生態(tài)環(huán)境狀況得到了實質(zhì)性的改善。這一改善不僅體現(xiàn)在水質(zhì)提升、濕地恢復(fù)、生物多樣性保護(hù)等多個自然生態(tài)領(lǐng)域，還深刻影響著流域內(nèi)居民的生產(chǎn)生活方式，以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展路徑。

（四）松花江流域治理的模式

松花江流域位于我國東北地區(qū)的北部，流域面積約為55.72萬平方公里，跨越內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江三省區(qū)，年徑流量達(dá)到762億立方米。松花江流域是我國重要的工業(yè)基地和農(nóng)業(yè)基地，同時也是水旱災(zāi)害頻繁的地區(qū)。由于歷史原因和自然條件限制，松花江流域曾存在亂采、亂建、亂占、亂堆等“四亂”問題，導(dǎo)致河湖面貌受損，水質(zhì)下降，防洪能力薄弱。

松花江流域的主要治理思路及措施有：一是堅持系統(tǒng)治理與科學(xué)規(guī)劃。堅持系統(tǒng)治理與科學(xué)規(guī)劃是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要原則。松花江流域治理從生態(tài)系統(tǒng)整體性和流域系統(tǒng)性出發(fā)進(jìn)行了科學(xué)規(guī)劃，包括制定詳細(xì)的治理方案，明確治理目標(biāo)和任務(wù)，確保治理工作的有序進(jìn)行。二是實施“五水統(tǒng)籌”與“三圖五字法”。松花江流域治理實施了“五水統(tǒng)籌”的整體思路，即聚焦干流水、狠抓劣質(zhì)水、守護(hù)水源水、治理身邊水、管好工業(yè)水。同時，創(chuàng)新性地提出了“三圖五字法”，即通過定好涉水工業(yè)企業(yè)點(diǎn)位圖、理好排污企業(yè)排口去向圖、畫好上下游互查機(jī)制思維導(dǎo)圖，以及堅持“查、治、測、管、落”五個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實現(xiàn)了流域治理工作的精準(zhǔn)施策和有效推進(jìn)。（34）三是堅持全面排查與嚴(yán)格整治。在流域治理中，堅持全面排查與嚴(yán)格整治至關(guān)重要，其是保護(hù)水資源、維護(hù)生態(tài)平衡、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵舉措。松花江流域治理組織了大量人力物力，對松花江流域的入河排污口進(jìn)行了全面排查，確保了“有口皆查清、有污皆封堵、有水皆達(dá)標(biāo)”。四是強(qiáng)化監(jiān)測與長效管理。流域治理中的強(qiáng)化監(jiān)測與長效管理是確保治理成效可持續(xù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。松花江流域治理通過建立完善的監(jiān)測體系，對流域內(nèi)的水質(zhì)進(jìn)行實時監(jiān)測和定期評估，還通過落實河湖長制、壓實地方主體責(zé)任和行業(yè)部門主管職責(zé)等措施，確保治理成果的持續(xù)鞏固和提升。五是積極進(jìn)行水權(quán)制度探索和實踐。進(jìn)行水權(quán)制度探索和實踐不僅可以提高水資源利用效率，還可以保障水資源的可持續(xù)利用，加強(qiáng)水資源管理和治理。例如，近年來，松遼水利委員會在流域?qū)用娓咝У赝七M(jìn)了初始水權(quán)分配的研究與實踐探索，相繼策劃并執(zhí)行了包括“水資源使用權(quán)初次分配原則及其流程探究”在內(nèi)的六項專題研究任務(wù)，這些探索均圍繞水權(quán)分配的核心議題展開。（35）

松花江流域經(jīng)過綜合治理后，水質(zhì)顯著提升，優(yōu)良水體比例大幅上升，劣Ⅴ類水質(zhì)得到有效控制，流域生態(tài)環(huán)境明顯改善。一是防洪工程竣工提升了干流及重要支流的防洪能力，保障了沿岸居民生命財產(chǎn)安全。二是農(nóng)業(yè)面源污染和農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染得到治理，流域生態(tài)系統(tǒng)逐步恢復(fù)。三是飲用水水源地保護(hù)得到加強(qiáng)，飲水安全得到保障。

（五）珠江流域治理的模式

珠江流域又稱珠江流域片，是我國華南、西南地區(qū)的重要水系。（36）珠江流域治理前的狀況復(fù)雜而嚴(yán)峻。由于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和人口的不斷增長，珠江流域在工業(yè)廢水、生活污水以及農(nóng)業(yè)面源污染等多種污染源共同作用下，珠江水質(zhì)受到嚴(yán)重影響，部分河段水質(zhì)甚至下降到劣V類。同時，流域內(nèi)還存在水資源短缺、洪澇災(zāi)害頻發(fā)、水土流失等問題，進(jìn)一步加劇了生態(tài)環(huán)境的惡化。這些問題不僅影響了珠江流域的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，也對流域內(nèi)居民的生產(chǎn)生活帶來了諸多不便和危害。

珠江流域治理的主要思路及措施有：一是強(qiáng)化制度建設(shè)與法規(guī)執(zhí)行。在流域治理中，強(qiáng)化制度建設(shè)與法規(guī)執(zhí)行至關(guān)重要。一方面，珠江流域的治理首先依賴于完善的制度體系。各級政府及水利部門制定了一系列法規(guī)和政策文件，如《珠江水量調(diào)度條例（征求意見稿）》和《珠江流域中小河流治理總體方案（2024—2035年）》等，為流域治理提供了政策規(guī)劃指導(dǎo)。另一方面，在制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)管成為關(guān)鍵。珠江流域通過加強(qiáng)監(jiān)管和執(zhí)法力度，確保法規(guī)政策得到有效執(zhí)行。二是注重統(tǒng)一規(guī)劃與綜合治理。統(tǒng)一規(guī)劃是流域治理的基礎(chǔ)，能夠確保治理工作的系統(tǒng)性和整體性。珠江流域通過多輪綜合規(guī)劃和防洪規(guī)劃，確定了流域的防洪總體目標(biāo)和防洪原則，同時開工建設(shè)柳江洋溪水庫，全面推進(jìn)河道綜合整治和堤防達(dá)標(biāo)建設(shè)，形成了流域性的防洪工程體系。（37）三是跨部門協(xié)作與區(qū)域協(xié)同。流域治理涉及多個領(lǐng)域和部門，如水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等，各部門在職責(zé)和專業(yè)領(lǐng)域上存在差異，跨部門協(xié)作能夠打破部門壁壘，整合各方資源和專業(yè)優(yōu)勢，實現(xiàn)對流域的綜合治理。珠江流域治理為此建立了很好的協(xié)作機(jī)制，不僅使水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、城建等多個部門共同參與流域治理工作，還使珠江流域內(nèi)的省、市、縣各級政府加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，確保治理措施的一致性和有效性，避免各自為政導(dǎo)致的資源浪費(fèi)和治理效果不佳。四是科技支撐與智慧水利建設(shè)?？萍贾文軌驗榱饔蛑卫硖峁┫冗M(jìn)的監(jiān)測、分析和決策手段，大大提升治理的精準(zhǔn)度；智慧水利建設(shè)通過整合信息技術(shù)與水利業(yè)務(wù)，實現(xiàn)對流域的智能化管理和決策。（38）五是加強(qiáng)水土保持。水土保持對于保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、推動經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展都具有重要意義。珠江上游南北盤江地區(qū)，是珠江流域水土流失最嚴(yán)重的地區(qū)。在國家發(fā)展和改革委員會、水利部的支持下，南北盤江地區(qū)實施了三次較為集中的規(guī)模性治理，有效遏制了水土流失。（39）

經(jīng)過長期治理，珠江流域防洪減災(zāi)體系不斷完善，堤防加固、水庫建設(shè)等工程措施顯著增強(qiáng)了流域防洪能力，水土流失得到有效遏制，濕地、岸線等生態(tài)系統(tǒng)逐步恢復(fù)，生物多樣性得到保護(hù)。這些成效不僅提升了珠江流域的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，也為流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展提供了有力支撐。

四、國內(nèi)外典型流域治理的經(jīng)驗

習(xí)近平指出，要從生態(tài)系統(tǒng)整體性和流域系統(tǒng)性出發(fā)，追根溯源、系統(tǒng)治療，防止頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳。要找出問題根源，從源頭上系統(tǒng)開展生態(tài)環(huán)境修復(fù)和保護(hù)。（40）從系統(tǒng)論角度看，流域是一個復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)，需綜合考慮自然、經(jīng)濟(jì)、社會等多方面因素。

（一）積極推進(jìn)流域立法

立法是流域治理的基石，流域治理須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。雖然流域法治的表達(dá)方式與制度建構(gòu)在不同的地理空間維度上呈現(xiàn)出多元的、系統(tǒng)的、本土化的特色法治應(yīng)對模式，但在共通性的問題上依然有一些基本規(guī)律可循。（41）域外國家的流域環(huán)境問題得到根本性控制源于重視流域統(tǒng)一立法，如美國的《田納西河流域管理局法案》、跨國的《萊茵河保護(hù)公約》等為流域善治提供了法律保障。（42）在流域法治構(gòu)建的維度上，必須清晰界定流域立法的作用，它既是現(xiàn)行水法及相關(guān)流域立法體系的補(bǔ)充與協(xié)調(diào)機(jī)制，也彰顯了對流域空間特性的法律規(guī)制回應(yīng)。但需要強(qiáng)調(diào)的是，流域立法過程應(yīng)避免無根據(jù)地擴(kuò)大內(nèi)容范疇，應(yīng)立足于既有體系，力求創(chuàng)新與發(fā)展的平衡。同時，既要重視特定流域的空間法治需求，也應(yīng)審慎考量立法成本效益與效率問題。（43）

（二）成立專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)籌管理

在流域治理中，成立專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)籌管理具有重大意義，不僅可以提高治理效率，還可以實現(xiàn)科學(xué)決策。例如，有學(xué)者提出面對生態(tài)系統(tǒng)的整體性，既有體制需要構(gòu)建一個互惠共生、合作共享、多元共存的治理體系以及一體化的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，通過具備充分行政掌控力和協(xié)調(diào)權(quán)威的綜合管理機(jī)制來促進(jìn)各區(qū)域在跨域環(huán)境事務(wù)上的協(xié)同治理。（44）因此，成立專門的流域管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)流域內(nèi)的統(tǒng)籌規(guī)劃、治理和管理工作就非常必要。這些機(jī)構(gòu)通常具有跨部門、跨地區(qū)的協(xié)調(diào)能力，能夠整合各方資源，形成治理合力?；诹饔蛩Y源管理與水污染防治的廣泛性和社會性，許多國家都建立了跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)協(xié)作機(jī)制和第三部門參與機(jī)制。（45）萊茵河流域治理就是一個典型例子，通過成立萊茵河國際保護(hù)委員會（ICPR），實現(xiàn)了多國間的協(xié)同治理。

（三）強(qiáng)化科研與技術(shù)支撐

科技賦能流域生態(tài)保護(hù)是提升流域生態(tài)治理現(xiàn)代化水平、促進(jìn)流域高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。（46）強(qiáng)化科研與技術(shù)支撐是實現(xiàn)流域可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。只有不斷加強(qiáng)科研創(chuàng)新，提高技術(shù)水平，才能有效地解決流域面臨的各種問題，保護(hù)好流域的生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。例如，美國政府每年投入大量經(jīng)費(fèi)用于河流治理的科研工作，這些經(jīng)費(fèi)支持了維克斯堡水道實驗站等科研機(jī)構(gòu)的研究活動，推動了河流治理技術(shù)的創(chuàng)新性發(fā)展。通過數(shù)學(xué)模型、物理模型等手段，科研人員不斷優(yōu)化治理方案，為工程設(shè)計和施工提供了科學(xué)依據(jù)。

（四）實施綜合治理措施

為了加大流域水環(huán)境治理力度，保障流域治理規(guī)劃目標(biāo)的實現(xiàn)，許多國家經(jīng)過實踐探索出一條很重要的成功管理經(jīng)驗，即以流域為主體，建立適合流域的綜合治理體制。（47）流域治理需要采取綜合措施，包括工程治理、生態(tài)修復(fù)、污染治理等多個方面。例如，泰晤士河流域的治理就采用了工程治理措施（如污水和廢水處理系統(tǒng)）和生態(tài)防治措施（如蘆葦床廢水處理系統(tǒng)）相結(jié)合的方式，取得了顯著成效。

（五）加強(qiáng)國際合作與信息共享

許多流域問題具有跨國界的特點(diǎn)，如跨境河流的水資源分配、水污染擴(kuò)散等。通過國際合作，可以共同應(yīng)對跨境流域問題，制定公平合理的水資源分配方案和聯(lián)合治理措施，避免因水資源爭端引發(fā)地區(qū)沖突。因此，對于跨國流域治理，加強(qiáng)國際合作至關(guān)重要。通過建立國際合作機(jī)制和信息交流平臺，可以實現(xiàn)治理經(jīng)驗和技術(shù)的共享，共同應(yīng)對流域內(nèi)的挑戰(zhàn)。例如，萊茵河流域各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平盡管不同，但實施萊茵河流域可持續(xù)管理的認(rèn)識是相同的，萊茵河流域管理行動計劃要求跨國和跨部門間的密切合作。（48）通過ICPR等平臺，瑞士、法國、盧森堡、德國等各國商議對策，互通信息，在污染治理、洪水管理等方面開展了廣泛的合作。（49）

五、國內(nèi)外典型流域治理的啟示

流域治理工作本質(zhì)上是一項錯綜復(fù)雜而又意義深遠(yuǎn)的系統(tǒng)工程，流域治理現(xiàn)代化更是一個復(fù)雜而艱巨的任務(wù)，需要政府、企業(yè)、社會和公眾等多方面的共同努力和協(xié)作。要結(jié)合流域治理的寶貴經(jīng)驗，不斷探索出流域治理的新路徑，確保治理工作的連續(xù)性和長效性。

（一）堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，注重科學(xué)規(guī)劃

在流域治理等復(fù)雜的系統(tǒng)性工程中，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與科學(xué)規(guī)劃是確保治理工作取得成效的關(guān)鍵要素。同時，要站在歷史戰(zhàn)略高度，重視和統(tǒng)籌流域治理工作，嚴(yán)格遵循自然規(guī)律和社會規(guī)律。我國的環(huán)境治理體制是在大的政府治理架構(gòu)下運(yùn)行的，實行的是“統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結(jié)合”的體制，表現(xiàn)為“條塊結(jié)合、以塊為主”和“縱向分級、橫向分散”的特征。（50）在黨中央戰(zhàn)略部署下，各級政府高度重視流域治理工作并積極探索流域綠色發(fā)展和高效治理的創(chuàng)新模式。這些流域治理經(jīng)驗表明，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是取得顯著成效的根本保障，科學(xué)制定并嚴(yán)格執(zhí)行流域治理規(guī)劃是關(guān)鍵。黨在治理過程中發(fā)揮了總攬全局、協(xié)調(diào)各方的重要作用，確保治理工作沿著正確方向前進(jìn)。新征程上，要毫不動搖地堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和科學(xué)規(guī)劃，不斷提升江河湖泊生態(tài)保護(hù)治理能力，為以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興提供堅實的安全保障。（51）

（二）“前置”防御策略，遏制流域污染

國內(nèi)外典型流域的治理實踐不僅為我國今后的工作提供了寶貴的經(jīng)驗，也為深刻揭示對于江河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的緊迫性與前瞻性提供了關(guān)鍵視角。黨的十九大報告指出，“著力解決突出環(huán)境問題”，其中要求“加快水污染防治，實施流域環(huán)境和近岸海域綜合治理”，“提高污染排放標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化排污者責(zé)任，健全環(huán)保信用評價、信息強(qiáng)制性披露、嚴(yán)懲重罰等制度”。（52）黨的二十大報告提出，“深入推進(jìn)環(huán)境污染防治，堅持精準(zhǔn)治污、科學(xué)治污、依法治污，持續(xù)深入打好藍(lán)天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)?！保?3）黨的二十屆三中全會強(qiáng)調(diào)：“完善精準(zhǔn)治污、科學(xué)治污、依法治污制度機(jī)制，落實以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度，建立新污染物協(xié)同治理和環(huán)境風(fēng)險管控體系，推進(jìn)多污染物協(xié)同減排?！保?4）因此，在流域生態(tài)環(huán)境建設(shè)的宏偉藍(lán)圖中，預(yù)防策略應(yīng)占據(jù)核心地位。應(yīng)構(gòu)建一套嚴(yán)密的防治體系，將任何潛在的流域污染風(fēng)險扼殺于萌芽之中。實施“前置”防御策略，關(guān)鍵在于全方位、多層面地應(yīng)對生活、工業(yè)及農(nóng)業(yè)三大污染源頭。因此，要優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，全面推進(jìn)工業(yè)清潔生產(chǎn)；強(qiáng)化飲用水水源地保護(hù)，促進(jìn)水源地水質(zhì)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)（55）；要控制水土、有機(jī)質(zhì)流失和農(nóng)田污染，大力推廣有機(jī)農(nóng)業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)，推進(jìn)科學(xué)化使用化肥和農(nóng)藥，降低化肥和農(nóng)藥的使用量。（56）

（三）健全流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實際上是一種有效的糾錯機(jī)制，可以在很大程度上緩解流域內(nèi)部各地區(qū)的沖突，使流域生態(tài)建設(shè)進(jìn)入一個良性循環(huán)軌道，遏制流域的劣質(zhì)化發(fā)展趨勢，為全流域生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展提供一個穩(wěn)健運(yùn)行的機(jī)制保障。（57）針對不同流域區(qū)域的功能劃分，為確保開發(fā)治理的可持續(xù)性以及發(fā)展成果分配的公平性，應(yīng)構(gòu)建一套科學(xué)的生態(tài)補(bǔ)償體系，以優(yōu)化并調(diào)控各功能區(qū)域間財富的合理分配與平衡狀態(tài)。在實施過程中，應(yīng)堅持多元化補(bǔ)償手段的結(jié)合運(yùn)用，并根據(jù)時間框架的差異，靈活調(diào)整補(bǔ)償策略。在短期內(nèi)，應(yīng)優(yōu)先采用直接補(bǔ)償方式，直接向生態(tài)保護(hù)貢獻(xiàn)者提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以激勵其持續(xù)維護(hù)生態(tài)環(huán)境；而在長期規(guī)劃中，則需逐步轉(zhuǎn)向以間接補(bǔ)償為主，通過加大基礎(chǔ)設(shè)施投資、提升科技教育水平、完善市場運(yùn)行機(jī)制及健全法律法規(guī)體系等手段，間接支持農(nóng)戶和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，形成良性的生態(tài)與經(jīng)濟(jì)互動循環(huán)。（58）

（四）推動跨部門協(xié)作與區(qū)域協(xié)同

流域治理是跨界特性最為典型的領(lǐng)域之一，通過水這條聯(lián)結(jié)不同公共組織的紐帶，不同涉水機(jī)構(gòu)產(chǎn)生了無法分離的關(guān)系。（59）協(xié)同治理是建立在流域共同利益基礎(chǔ)之上的，由地方政府之間協(xié)商、協(xié)同和合作形成跨行政區(qū)域的強(qiáng)制力，從而促使地方政府合力確保和引導(dǎo)社會多層次利益主體共同參與合作的流域水污染治理機(jī)制。（60）一方面，流域治理涉及多個部門和領(lǐng)域，需要加強(qiáng)跨部門協(xié)作，形成合力。通過建立聯(lián)席會議制度、信息共享機(jī)制等方式，促進(jìn)各部門之間的協(xié)調(diào)配合。另一方面，對于跨區(qū)域的流域，推動區(qū)域協(xié)同治理至關(guān)重要。通過簽訂合作協(xié)議、建立聯(lián)合治理機(jī)構(gòu)等方式，推動上中下游、左右岸區(qū)域、干流支流地區(qū)互助協(xié)作，增強(qiáng)各項舉措的關(guān)聯(lián)性和耦合性，構(gòu)建一個政令統(tǒng)一、步調(diào)一致、高效落實的流域協(xié)同治理共同體。（61）

（五）加大科技投入與創(chuàng)新力度

在我國科技事業(yè)取得重大突破的時代背景下，先進(jìn)科技創(chuàng)新成果同生態(tài)保護(hù)工作深度融合，成為推動流域治理的重要動能之一。流域治理要以科技創(chuàng)新為邏輯起點(diǎn)，驅(qū)動流域生態(tài)保護(hù)能力的提升、流域治理體系的升級及其實踐模態(tài)的革新。（62）一方面，必須切實發(fā)揮科技創(chuàng)新對新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的“牛鼻子”作用，加大科技投入，增強(qiáng)環(huán)境技術(shù)自主創(chuàng)新能力；充分借鑒發(fā)達(dá)國家水環(huán)境污染治理先進(jìn)經(jīng)驗，構(gòu)建源頭預(yù)防、過程控制和末端治理一體化的水環(huán)境保護(hù)和水污染治理技術(shù)體系。（63）另一方面，注重創(chuàng)新治理模式和方法，探索符合流域特點(diǎn)的治理路徑。例如，在塔里木河流域治理中，采用的“治理上游、改造中游、拯救下游”的工程措施，取得了良好成效。

（六）構(gòu)建多元化利益共治機(jī)制

流域治理絕非政府的“獨(dú)角戲”，而是需要流域內(nèi)所有利益相關(guān)方攜手共進(jìn)的重大使命。一是流域系統(tǒng)復(fù)雜，涵蓋自然生態(tài)與社會經(jīng)濟(jì)多方面，單一主體難以有效治理，需多元化利益共治機(jī)制來協(xié)調(diào)各方利益；二是流域治理涉及居民、農(nóng)業(yè)群體、工業(yè)企業(yè)、政府部門和非政府組織等眾多利益主體，其多樣性決定了必須構(gòu)建共治機(jī)制；三是流域治理任務(wù)具有綜合性，包括水資源管理、生態(tài)環(huán)境修復(fù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)等，需要各方共同努力構(gòu)建多元化利益共治機(jī)制。實現(xiàn)多元利益相關(guān)者的合作共治，既可以通過徹底打破現(xiàn)有的碎片化治理結(jié)構(gòu)而建立統(tǒng)一的流域管理機(jī)構(gòu)，也可以在相關(guān)治理主體間建立協(xié)調(diào)機(jī)制。（64）在治理過程中，企業(yè)要發(fā)揮其主體作用，強(qiáng)化企業(yè)責(zé)任，按照“誰污染、誰治理”的原則，自發(fā)推動轉(zhuǎn)型升級，積極參與流域治理；社會組織要發(fā)揮其“紐帶”作用，利用自身專業(yè)性和民間性的優(yōu)勢，成為公眾和政府、企業(yè)之間信息傳遞的“橋梁”；公民參與是推動流域治理的關(guān)鍵力量，流域治理的最初原動力就來源于公眾（65），要培育公眾以公共利益為基礎(chǔ)的公共精神，增強(qiáng)其保護(hù)流域的責(zé)任感。（66）

六、結(jié)語

流域是具有層次結(jié)構(gòu)和整體功能的復(fù)合系統(tǒng)，流域水循環(huán)不僅構(gòu)成了社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源基礎(chǔ)，是生態(tài)環(huán)境的控制因素，同時也是諸多水問題和生態(tài)問題的共同癥結(jié)所在。（67）流域治理現(xiàn)代化的目標(biāo)不僅體現(xiàn)了生態(tài)文明建設(shè)的深刻內(nèi)涵，也是對傳統(tǒng)流域管理模式的一次根本性革新，其要求我們在理論與實踐的雙重維度上，探索并建立一套適應(yīng)新時代發(fā)展要求的流域治理新模式，以確保流域資源環(huán)境的永續(xù)利用與社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。2023年7月17日習(xí)近平在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上強(qiáng)調(diào)：“統(tǒng)籌水資源、水環(huán)境、水生態(tài)治理，深入推進(jìn)長江、黃河等大江大河和重要湖泊保護(hù)治理?！保?8）新時代，我們必須站在實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，深刻認(rèn)識流域治理的重要性和緊迫性。盡管國內(nèi)外典型流域在綜合治理的具體實踐因各流域?qū)嶋H情況而異，展現(xiàn)出多樣化的路徑，但江河湖泊作為自然生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，共享著相似的本質(zhì)屬性。同樣地，江河流域的有效開發(fā)保護(hù)與科學(xué)治理也遵循著普遍性的規(guī)律與原則。因此，這些先進(jìn)做法與寶貴經(jīng)驗對于我國江河流域的開發(fā)與保護(hù)、治理工作而言，無疑具有重大的參考價值和借鑒意義。

注釋：

（1）（54） 《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》，人民出版社2024年版，第38、39頁。

（2） 《習(xí)近平主持召開全面推動黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會強(qiáng)調(diào) 以進(jìn)一步全面深化改革為動力 開創(chuàng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展新局面》，《人民日報》2024年9月13日。

（3）（51） 劉志輝：《“重視解決好水安全問題”——學(xué)習(xí)習(xí)近平關(guān)于治水工作的重要論述》，《黨的文獻(xiàn)》2024年第1期。

（4）（6）（7）（13）（58） 譚志雄：《綠色發(fā)展：長江上游流域治理研究》，中國社會科學(xué)出版社2021年版，第225、229、220、222、115頁。

（5） 高祥裕：《淺議羅斯福時期美國田納西河流域管理局的環(huán)境治理》，《中共山西省委黨校學(xué)報》2009年第2期。

（8） 宋永會、沈海濱：《萊茵河流域綜合管理成功經(jīng)驗的啟示》，《世界環(huán)境》2012年第4期。

（9）（12） 袁群：《國外流域水污染治理經(jīng)驗對長江流域水污染治理的啟示》，《水利科技與經(jīng)濟(jì)》2013年第4期。

（10）（48） 姜彤：《萊茵河流域水環(huán)境管理的經(jīng)驗對長江中下游綜合治理的啟示》，《水資源保護(hù)》2002年第3期。

（11） 鄭人瑞、楊宗喜、杜曉敏：《萊茵河流域綜合治理經(jīng)驗與啟示》，《中國礦業(yè)報》2018年6月20日。

（14）（16） 曹方超：《倫敦：全流域治理泰晤士河污染》，《中國經(jīng)濟(jì)時報》2016年1月22日。

（15） 黃迪：《國外著名河流治理模式》，《中國水運(yùn)》2008年第8期。

（17）（67） 范兆軼、劉莉：《國外流域水環(huán)境綜合治理經(jīng)驗及啟示》，《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》2013年第1期。

（18） 馬靜、鄧宏兵：《國外典型流域開發(fā)模式與經(jīng)驗對長江經(jīng)濟(jì)帶的啟示》，《區(qū)域經(jīng)濟(jì)評論》2016年第2期。

（19）（53） 習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》，人民出版社2022年版，第50、50頁。

（20） 《習(xí)近平在安徽考察時強(qiáng)調(diào) 發(fā)揮多重國家發(fā)展戰(zhàn)略疊加優(yōu)勢 奮力譜寫中國式現(xiàn)代化安徽篇章》，《人民日報》2024年10月19日。

（21） 李曉晴：《我國七大流域?qū)?qiáng)化流域治理管理》，《人民日報》2021年12月6日。

（22） 陳虹：《流域法治何以可能：長江流域空間法治化的邏輯與展開》，《中國人口·資源與環(huán)境》2019年第10期。

（23） 何婷、成長春：《習(xí)近平關(guān)于推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展重要論述的基本邏輯》，《南京社會科學(xué)》2022年第6期。

（24） 參見周雨、王殿常、余甜雪等：《典型河湖治理經(jīng)驗及對長江流域生態(tài)保護(hù)的啟示》，《人民長江》2024年第1期。

（25） 參見王春業(yè)、費(fèi)博：《論長江流域治理的協(xié)調(diào)機(jī)制》，《河海大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2023年第2期。

（26） 何壽奎、帥昕言：《環(huán)境規(guī)制賦能長江經(jīng)濟(jì)帶水資源-社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展》，《人民長江》2024年第9期。

（27） 習(xí)近平：《在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會上的講話》，《求是》2019年第20期。

（28） 蔡威熙、林學(xué)啟：《十八大以來黨領(lǐng)導(dǎo)黃河流域生態(tài)保護(hù)治理的創(chuàng)新探索》，《生態(tài)文明研究》2024年第3期。

（29） 鈔小靜、周文慧：《黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)代化治理體系構(gòu)建》，《經(jīng)濟(jì)問題》2020年第11期。

（30） 李江、魏光輝、鄭剛等：《塔里木河流域綜合治理主要成效及關(guān)鍵對策分析》，《人民黃河》2024年第5期。

（31） 高前兆、樊自立：《塔里木河流域的環(huán)境治理與水土保持生態(tài)建設(shè)》，《水土保持學(xué)報》2002年第1期。

（32） 覃新聞等：《塔里木河流域水資源統(tǒng)一管理與調(diào)度實踐》，中國水利水電出版社2014年版，第50頁。

（33） 吳煜：《塔里木河流域綜合治理的環(huán)境影響趨勢分析》，《新疆環(huán)境保護(hù)》2001年第2期。

（34）（35） 參見劉偉：《持續(xù)深化松花江流域系統(tǒng)治理的探索實踐》，《環(huán)境科學(xué)與管理》2023年第4期。

（36） 薛建楓：《貫徹新的治水思路加快珠江治理與發(fā)展》，《人民珠江》2002年第2期。

（37） 李國英：《為以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)強(qiáng)國建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)提供有力的水安全保障——在2024年全國水利工作會議上的講話》，《中國水利》2024年第2期。

（38）（46）（62） 司林波、閆芳敏、裴索亞：《要素融合與模式選擇：科技賦能流域生態(tài)保護(hù)何以可為？——基于長江、珠江和黃河流域的經(jīng)驗比較分析》，《青海社會科學(xué)》2023年第5期。

（39） 參見陳澤健：《明確目標(biāo)同心協(xié)力搞好珠江上游石灰?guī)r地區(qū)綜合治理試點(diǎn)工程》，《中國水土保持》2004年第2期。

（40） 《習(xí)近平在全面推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會上強(qiáng)調(diào) 貫徹落實黨的十九屆五中全會精神 推動長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展》，《人民日報》2020年11月16日。

（41）（44） 顧向一、曾麗渲：《從“單一主導(dǎo)”走向“協(xié)商共治”——長江流域生態(tài)環(huán)境治理模式之變》，《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2020年第5期。

（42） 王樹義、趙小姣：《長江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)商共治模式初探》，《中國人口·資源與環(huán)境》2019年第8期。

（43） 孟慶瑜、張思茵：《流域法治的空間審思與完善進(jìn)路》，《北方法學(xué)》2021年第2期。

（45） 胡熠：《我國流域治理機(jī)制創(chuàng)新的目標(biāo)模式與政策含義——以閩江流域為例》，《學(xué)術(shù)研究》2012年第1期。

（47）（49） 郭煥庭：《國外流域水污染治理經(jīng)驗及對我們的啟示》，《環(huán)境保護(hù)》2001年第8期。

（50）（60） 李正升：《從行政分割到協(xié)同治理：我國流域水污染治理機(jī)制創(chuàng)新》，《學(xué)術(shù)探索》2014年第9期。

（52） 《黨的十九大報告輔導(dǎo)讀本》，人民出版社2017年版，第50—51頁。

（55） 朱威、周小平、蔡杰：《太湖流域水環(huán)境綜合治理及其啟示》，《水資源保護(hù)》2016年第3期。

（56） 王小霞、黎小東、張洪波等：《西充河流域（西充縣境內(nèi)）面源污染現(xiàn)狀與防治措施》，《中國農(nóng)村水利水電》2015年第1期。

（57） 鄭曉、鄭垂勇、馮云飛：《基于生態(tài)文明的流域治理模式與路徑研究》，《南京社會科學(xué)》2014年第4期。

（59） 任敏：《河長制：一個中國政府流域治理跨部門協(xié)同的樣本研究》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》2015年第3期。

（61） 周偉：《黃河流域生態(tài)保護(hù)地方政府協(xié)同治理的內(nèi)涵意蘊(yùn)、應(yīng)然邏輯及實現(xiàn)機(jī)制》，《寧夏社會科學(xué)》2021年第1期。

（63） 王蒙徽：《加快打造科技強(qiáng)國建設(shè)的重要戰(zhàn)略支點(diǎn)》，《求是》2024年第6期。

（64） 張緊跟、唐玉亮：《流域治理中的政府間環(huán)境協(xié)作機(jī)制研究——以小東江治理為例》，《公共管理學(xué)報》2007年第3期。

（65） 朱喜群：《生態(tài)治理的多元協(xié)同：太湖流域個案》，《改革》2017年第2期。

（66） 王俊敏、沈菊琴：《跨域水環(huán)境流域政府協(xié)同治理：理論框架與實現(xiàn)機(jī)制》，《江海學(xué)刊》2016年第5期。

（68） 習(xí)近平：《以美麗中國建設(shè)全面推進(jìn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化》，《求是》2024年第1期。

作者簡介：李濤，湖北省社會科學(xué)院研究員，湖北武漢，430077；曹淑娜，湖北省社會科學(xué)院馬克思主義研究所，湖北武漢，430077。

（責(zé)任編輯 趙 亮）