摘" "要：在高質量發(fā)展背景下，經(jīng)濟社會發(fā)展存在不同維度、不同層級的眾多目標，需要綜合運用宏觀政策推動多元目標的實現(xiàn)。然而，宏觀調控實踐中通常面臨政策目標難以兼顧、目標權重和優(yōu)先次序不同、政策資源有限等問題，亟需完善體制機制，推動實現(xiàn)多元目標統(tǒng)籌協(xié)調。因此，建議加快構建與高質量發(fā)展相適應的宏觀調控目標體系，合理劃分目標層次，構建動態(tài)化指標排序機制，及時豐富和完善宏觀調控政策工具，強化政策間的協(xié)同配合，以期推動經(jīng)濟社會實現(xiàn)高質量發(fā)展。

關鍵詞：高質量發(fā)展；多元目標；宏觀調控

中圖分類號：F121" " " "文獻標志碼：A" " " 文章編號：1673-291X（2024）19-0001-04

隨著人民群眾對美好生活需要的日益增長和高質量發(fā)展內(nèi)涵的逐漸豐富，宏觀政策目標呈現(xiàn)出多元化特征，需要統(tǒng)籌好經(jīng)濟質的有效提升和量的合理增長、供給側結構性改革和擴大內(nèi)需、穩(wěn)增長和防風險、效率與公平、經(jīng)濟發(fā)展與綠色低碳等目標。相關學者（馮明，2024）指出，當前宏觀經(jīng)濟政策需關注經(jīng)濟增長、就業(yè)、物價、民生、經(jīng)濟結構、開放、市場主體、預期等十余項的變量或領域。因此，如何更好統(tǒng)籌協(xié)調多元目標成為我國當前及未來宏觀調控的一項重要課題。本文在評估我國統(tǒng)籌多元目標政策實踐的同時，深入剖析多元目標協(xié)調面臨的挑戰(zhàn)，最后立足我國國情提出統(tǒng)籌協(xié)調高質量發(fā)展多元目標的政策建議。

一、中國在多元目標統(tǒng)籌協(xié)調上取得初步成效

中國特色社會主義進入新時代以來，創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念對經(jīng)濟社會發(fā)展提出了更高的要求，高質量發(fā)展目標趨于多元化，宏觀調控思路亟須轉型。在經(jīng)歷了不斷的摸索和反思中，我國調控理念不斷更新、政策工具不斷豐富、政策一致性不斷增強，多元目標統(tǒng)籌協(xié)調取得了初步成效。

（一）堅持先立后破，在多元目標中尋求動態(tài)平衡

立足發(fā)展新階段新形勢新要求，我國更加注重多元目標的動態(tài)平衡。在“雙碳”目標提出之初，部分地區(qū)開始運動式減排，個別部門為了完成減排達標，甚至對企業(yè)拉閘限電，嚴重干擾了正常的經(jīng)濟發(fā)展。針對實踐中出現(xiàn)的多元目標顧此失彼等問題，2019年中央經(jīng)濟工作會議提出，必須從系統(tǒng)論出發(fā)優(yōu)化經(jīng)濟治理方式，在多重目標中尋求動態(tài)平衡。在該理念指引下，我國及時“糾正運動式減碳、先立后破”。黨的二十大報告進一步提出“協(xié)同推進降碳、減污、擴綠、增長”，要求處理好發(fā)展和減排的關系，統(tǒng)籌兼顧發(fā)展和“雙碳”目標，在經(jīng)濟發(fā)展中促進綠色轉型，在綠色轉型中實現(xiàn)更大發(fā)展。2023年中央經(jīng)濟工作會議進一步提出“先立后破”。盡管并沒有明確提及具體指向，但“先立后破”不再只是針對個別行業(yè)，而是事關經(jīng)濟全局，為未來的房地產(chǎn)調控、制造業(yè)轉型升級、防范化解地方債務風險等提供了根本遵循。

（二）堅持長短結合，不斷優(yōu)化宏觀調控思路

面對復雜多變的國內(nèi)外環(huán)境，我國進一步優(yōu)化宏觀調控思路。2020年7月的中央政治局會議首次提出跨周期調節(jié)，這是在逆周期調節(jié)基礎上對宏觀調控思路的進一步完善和升級，從關注短期視角的經(jīng)濟周期波動轉變?yōu)楦雨P注中長期視角的經(jīng)濟結構變動，標志著我國宏觀經(jīng)濟調控理念的進一步成熟?？缰芷谡{節(jié)的提出和發(fā)展確定了當前及未來一段時期我國宏觀調控基調和宏觀政策基本態(tài)勢，為平衡經(jīng)濟社會發(fā)展多重目標提供了跨周期視角。同時，我國宏觀調控思路不斷優(yōu)化，突破了西方國家僅聚焦于貨幣政策、財政政策以及宏觀審慎政策之間協(xié)調的局限，逐步形成了“1+2+N”宏觀經(jīng)濟治理體系。其中“1”是指國家發(fā)展規(guī)劃，“2”是指財政政策和貨幣政策兩大手段，“N”是指就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、投資、消費、環(huán)保、區(qū)域等政策緊密配合。

（三）堅持守正創(chuàng)新，不斷豐富宏觀調控工具

貨幣政策工具方面，我國積極創(chuàng)新結構性貨幣政策工具，不斷提高相關工具額度，充分發(fā)揮貨幣政策的結構性功能。當前創(chuàng)新性貨幣政策工具包括房企紓困專項再貸款、普惠小微貸款支持工具、碳減排支持工具、科技創(chuàng)新再貸款、設備更新改造專項再貸款等共計17項。財政政策工具也在不斷優(yōu)化和創(chuàng)新，2020年以來先后出臺了組合式減稅降費政策，實現(xiàn)增值稅留抵退稅，充分發(fā)揮財政貼息等政策效應，擴大專項債規(guī)模，增發(fā)國債，發(fā)行超長期特別國債等，充分發(fā)揮了財政政策逆周期調節(jié)效應。此外，我國持續(xù)完善包括產(chǎn)業(yè)、科技、消費、環(huán)保和區(qū)域在內(nèi)的多項政策，旨在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、鼓勵科技創(chuàng)新、擴大消費、推動綠色發(fā)展、促進區(qū)域協(xié)調，以促進經(jīng)濟社會的全面發(fā)展。

（四）堅持系統(tǒng)觀念，著力增強宏觀政策取向一致性

我國一直高度重視政策的連續(xù)性和一致性，開展宏觀政策取向一致性評估是近年來宏觀調控的重要創(chuàng)新。2022年3月國務院常務會議提出，開展政策取向一致性評估，加強政策出臺前的審查，防止出臺與宏觀政策取向不一致或不利于市場預期的政策。此后國家發(fā)改委牽頭建立了政策文件評估機制，在各部門制定和發(fā)布政策文件前，圍繞政策出臺的時機以及潛在影響等，評估與當前宏觀政策一致性，確保局部利益和整體利益相協(xié)調。2022年中央經(jīng)濟工作會議指出：“要更好統(tǒng)籌經(jīng)濟政策和其他政策，增強全局觀，加強與宏觀政策取向一致性評估。”宏觀政策取向一致性評估充分體現(xiàn)了系統(tǒng)觀念，將政策協(xié)調的理念內(nèi)嵌于政策制定過程，突破了傳統(tǒng)宏觀政策協(xié)調框架的局限，是黨中央基于對經(jīng)濟形勢的科學判斷作出的重要部署，有助于夯實經(jīng)濟回升向好的基礎，促進經(jīng)濟邁向更高水平的供需平衡。2023年強調“把非經(jīng)濟性政策納入宏觀政策取向一致性評估”。雖然非經(jīng)濟性政策的出發(fā)點并不是基于經(jīng)濟層面，但經(jīng)濟社會系統(tǒng)是相互關聯(lián)的，部分非經(jīng)濟政策如民生政策、教育政策等會影響微觀市場主體決策行為，并導致公眾預期變動。因此，將非經(jīng)濟性政策納入一致性評估，補齊了政策取向一致性的最后一塊短板，有利于各類政策充分協(xié)調配合，發(fā)揮政策合力。

二、未來高質量發(fā)展中多目標統(tǒng)籌面臨的挑戰(zhàn)

在推動高質量發(fā)展的進程中，實現(xiàn)多元目標的協(xié)調是一個復雜而艱巨的任務，往往面臨多元目標難以兼顧、目標權重與優(yōu)先次序不同和政策資源有限等挑戰(zhàn)。

（一）多元目標難以兼顧

高質量發(fā)展涉及經(jīng)濟、社會、環(huán)境等多個維度，意味著在追求經(jīng)濟增長的同時，需要兼顧社會公平、環(huán)境保護、經(jīng)濟安全等多方面。雖然從長期來看，多元目標具有一致性，但是從宏觀調控角度看，可能存在矛盾，難以兼顧。比如，高質量發(fā)展強調公平與效率并重，但實踐中容易陷入“效率優(yōu)先”的誤區(qū)，導致資源分配不均、收入差距擴大等問題，成為影響社會穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的重大障礙。又如，高質量發(fā)展強調發(fā)展與安全并重，但實踐中過度追求短期經(jīng)濟增長，可能導致債務和金融風險持續(xù)累積。如果債務和金融風險等得不到緩釋，將會成為制約經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的“灰犀?！?。

（二）多元目標之間面臨權重和優(yōu)先次序問題

多元目標通常未必處于同一層次，需要基于經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在邏輯，實現(xiàn)全局利益與局部利益、長遠利益與短期效益之間平衡。一方面多元目標之間的權重并不相同。在高質量發(fā)展的目標體系中，經(jīng)濟增長往往被視為基礎性且具有先導性的目標。經(jīng)濟增長不僅是社會進步和民生改善的物質基礎，也是實現(xiàn)其他發(fā)展目標的前提條件。沒有穩(wěn)定的經(jīng)濟增長，就難以保障就業(yè)、提高居民收入水平、增強國家綜合實力。因此，在高質量發(fā)展的初期階段，往往需要優(yōu)先關注經(jīng)濟增長的速度和質量，通過深化改革開放、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、提升創(chuàng)新能力等措施，為高質量發(fā)展奠定堅實的經(jīng)濟基礎。另一方面，多元目標之間存在優(yōu)先次序。高質量發(fā)展的多元目標之間可能并不是統(tǒng)一維度的，某些目標可能是其他目標實現(xiàn)的前提或基礎。比如，經(jīng)濟穩(wěn)定增長是實現(xiàn)社會公平、環(huán)境保護等目標的物質基礎。多元目標可能不是同一時期實現(xiàn)的，某些目標雖然重要，但由于技術、制度或其他因素的限制，短期內(nèi)難以實現(xiàn)。因此，需要先將更具可行性和可操作性的目標置于優(yōu)先地位。

（三）多元目標對優(yōu)先政策的資源分配提出了更高要求

實現(xiàn)高質量發(fā)展的多元目標需要大量的資源投入，而政府的資源是有限的。特別是在財政收支緊平衡、地方債務壓力突出背景下，如何合理分配資源，確保各個目標都能得到足夠的支持，成為了一個巨大的挑戰(zhàn)。在制定政策時，必須充分考慮資源的稀缺性和利用效率，通過優(yōu)化資源配置和提高資源使用效率來實現(xiàn)多元目標的協(xié)調發(fā)展。

三、對策建議

面對多元化的宏觀政策目標，需要從“目標體系—政策工具—協(xié)調機制”三個維度出發(fā)，加快構建與高質量發(fā)展相適應的宏觀調控目標體系，豐富和完善宏觀政策工具、健全宏觀政策協(xié)調機制，構建有利于實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展多元目標統(tǒng)籌協(xié)調的宏觀調控框架。

（一）加快構建全方位、多層次、動態(tài)化的宏觀調控目標體系

1.加快構建與高質量發(fā)展相適應的宏觀調控目標體系。鑒于經(jīng)濟社會系統(tǒng)的復雜性和關聯(lián)性，宏觀調控需要兼顧發(fā)展和安全、速度和質量等多方面。從宏觀層面看，可以將宏觀政策目標重構為穩(wěn)定發(fā)展、經(jīng)濟增長和結構優(yōu)化三大類目標體系，追求實現(xiàn)最優(yōu)結構下潛在增速合理水平，而不再是單純追求實現(xiàn)潛在增速。長期經(jīng)濟增長政策和結構優(yōu)化政策立足長遠、著眼當下，著力消除不利于短期穩(wěn)定發(fā)展的制度性和結構性障礙；同時短期穩(wěn)定政策要為長期增長政策和結構政策的實施營造穩(wěn)健的宏觀環(huán)境，提升增長政策和結構政策的效果。

2.合理劃分宏觀調控目標層次。經(jīng)濟社會發(fā)展的目標并不是同一維度的，有的是最終目標，有的是中介目標，要堅持整體推進和重點突破相統(tǒng)一，避免眉毛胡子一把抓，各自為政、齊頭并進。要堅持系統(tǒng)觀念，科學設定總體目標與分項目標，明確一段時期內(nèi)的優(yōu)先目標與次要目標，厘清經(jīng)濟社會發(fā)展的預期性目標和約束性目標。比如發(fā)展和安全都是經(jīng)濟社會發(fā)展目標，但是防范風險是二級指標（中介目標），其最終目標是避免風險的積聚進而沖擊經(jīng)濟正常運行，實現(xiàn)經(jīng)濟高質量可持續(xù)發(fā)展。因此，應該將經(jīng)濟社會的多元發(fā)展目標進行重新劃分，形成層次清晰的宏觀調控目標體系。

3.構建動態(tài)化指標排序機制。面對復雜多變的形勢，發(fā)展的階段性目標可能會存在變動。因此要動態(tài)地明確主要目標和次要目標，賦予目標不同的權重，籠統(tǒng)的“既要、又要、還要”可能導致預期紊亂和行為無序。首先，完善宏觀調控制度和規(guī)則。加快探索建立適合中國國情的量化規(guī)則，明確政策力度和時間節(jié)點，減少人為主觀操作的空間，從而有助于提高政策公信力和預期市場引導；其次，區(qū)分輕重緩急，明確主要目標和次要目標。建議每年的中央經(jīng)濟工作會議根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展具體情況，按照輕重緩急進行排序，確定某一時期的關鍵目標，盡可能將年度宏觀調控達到政策目標清晰化，在多元約束下進行多目標尋優(yōu)，避免同一時期目標多元化。再次，要構建多目標的動態(tài)化排序機制。面對經(jīng)濟社會運行過程中的外生沖擊時，要及時做出目標的動態(tài)化排序調整，從而確保政策具有一定的靈活性，防止政策僵化。

（二）豐富完善實現(xiàn)高質量發(fā)展的政策工具體系

1.創(chuàng)新財政政策工具。合理把握政策力度和時機節(jié)奏，統(tǒng)籌協(xié)調預算內(nèi)資金、地方政府專項債券和超長期特別國債等多元化財政資金使用，確保項目錯層、投向錯位、發(fā)行錯時，充分發(fā)揮穩(wěn)投資穩(wěn)預期作用。優(yōu)化支出重點和結構，統(tǒng)籌中央資金和地方配套資金、存量資金和增量資金，進一步細化稅費支持政策，加大對消費品以舊換新和設備更新支持力度。繼續(xù)加大對基礎研究、前沿研究的支持力度，統(tǒng)籌運用財政專項資金、政府投資基金、稅收優(yōu)惠、政府采購、資產(chǎn)管理等政策工具，重點支持科技創(chuàng)新和培育新質生產(chǎn)力。創(chuàng)新財政投入方式，強化財政與銀行貸款、融資擔保、融資租賃等金融工具的協(xié)同聯(lián)動，有效撬動社會資本等全面跟進。

2.進一步充實貨幣政策工具箱。在保持央行資產(chǎn)負債表規(guī)模基本穩(wěn)定的基礎上，持續(xù)創(chuàng)新結構性貨幣政策工具，適度擴大貨幣投放規(guī)模，注重貨幣投放實效，精準有效地引導信貸資金投向重點領域。深化利率市場化改革，探索更加靈活的利率形成機制，推出新的基準利率，或者改進現(xiàn)有的利率走廊機制，持續(xù)釋放LPR改革效能，增強貨幣政策對市場利率的引導作用。發(fā)揮貨幣政策的總量和結構雙重功能，通過運用并創(chuàng)新貨幣政策工具、政策性金融工具，必要時結合財政貼息等措施，引導金融資源在特定時間段流向國民經(jīng)濟重點領域和薄弱環(huán)節(jié)。鑒于部分創(chuàng)新性貨幣政策工具有明確的規(guī)模限制或退出時限，建議貨幣部門加大協(xié)調工作力度，督促商業(yè)銀行聚焦國家重大戰(zhàn)略和重點領域，用足用好創(chuàng)新性貨幣政策工具。

（三）建立健全宏觀政策協(xié)調工作機制

1.強化決策主體協(xié)同，加快構建宏觀調控綜合協(xié)調機制。首先，建議將目前國家發(fā)展改革委承擔的宏觀政策取向一致性評估工作提高至中央財經(jīng)委員會，將宏觀調控綜合協(xié)調機制作為其工作的重要議題。重要經(jīng)濟部門負責人按照共同商定的工作制度，每季度定期舉行會議，確保政策目標的一致性。其次，建立宏觀調控協(xié)調部際聯(lián)席會議機制（董昀，2021），為發(fā)改委、財政、貨幣政策以及生態(tài)環(huán)境、工信等部門提供政策協(xié)調平臺，確保各部門能夠獲取全面、準確、及時的經(jīng)濟數(shù)據(jù)和政策信息，著力解決政策配合或工作銜接過程中存在的堵點卡點問題。

2.強化新舊政策協(xié)同，健全政策退出機制。強化宏觀政策全生命周期管理，完善經(jīng)濟政策循環(huán)體系。首先，完善經(jīng)濟政策決策過程的機制化、規(guī)范化、科學化。充分考慮政策的協(xié)調性，通過政策預評估模擬和預測分析政策可能產(chǎn)生的效果和影響，確保各項宏觀政策之間相互配合，避免沖突和矛盾。其次，建立健全經(jīng)濟形勢協(xié)同分析研判機制。及時運用科學的評估方法和指標體系，結合國內(nèi)外宏觀經(jīng)濟形勢變動，對政策的適用性和政策效果進行全面、客觀的評價。再次，根據(jù)經(jīng)濟政策的期限特點，及時對政策進行調整和優(yōu)化，并制定明確的退出機制，引導市場預期。

（四）強化多元政策工具協(xié)同

1.加強財政政策與貨幣政策協(xié)同配合。加強財政和貨幣政策的強度與結構配合。發(fā)揮財政資金對有效投資的引導作用，用好政府債券，加大對基礎設施、制造業(yè)等領域投資的重點支持；保證財政支出強度，加大惠民生補短板等投資，適度超前開展新基建投資。發(fā)揮好貨幣政策的總量和結構雙重功能，加大對科技創(chuàng)新、綠色轉型、普惠小微、養(yǎng)老金融、數(shù)字經(jīng)濟“五篇大文章”的支持力度。其次，提升財政和貨幣政策服務實體經(jīng)濟的針對性和精準度。著力解決實體經(jīng)濟面臨的關鍵需求，切實降低實體經(jīng)濟發(fā)展成本，加大對困難行業(yè)的稅收減免和補貼力度。繼續(xù)完善多層次資本市場，促進金融、科技、產(chǎn)業(yè)發(fā)展良性循環(huán)。再次，保持財政和貨幣政策的自主性和戰(zhàn)略定力。充分認識西方發(fā)達國家財政金融政策的外溢效應，做好政策應對。

2.加強財政、貨幣政策與其他政策工具的協(xié)調配合。當財政貨幣政策與其他產(chǎn)業(yè)政策方向一致時，能產(chǎn)生更強的政策效果。比如，財政貨幣政策與產(chǎn)業(yè)政策、科技政策協(xié)同，可以為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)或未來產(chǎn)業(yè)提供資金支持和優(yōu)惠利率，促進產(chǎn)業(yè)升級和結構調整，促進新質生產(chǎn)力發(fā)展。同時，各種非常規(guī)政策工具也會反作用于財政與貨幣政策。因此，應在宏觀調控協(xié)調部際聯(lián)席會議機制下，科學制定并清理規(guī)范各項科技、產(chǎn)業(yè)、投資、環(huán)境等政策，增強各類宏觀調控政策出臺前和執(zhí)行中的協(xié)同性、系統(tǒng)性和有效性。

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Challenges and Countermeasures for Coordinating Multiple Goals of High-Quality Development

CHEN Kai

（Chinese Academy of Macroeconomic Research， Beijing 100038， China）

Abstract： In the context of high-quality development， economic and social development encompasses numerous goals spanning various dimensions and levels， necessitating the comprehensive application of macroeconomic policies to drive the achievement of these diverse goals. However， macroeconomic regulation and control practices often confront challenges such as the difficulty in balancing policy goals， differing weights and priorities among targets， and limited policy resources. Consequently， there is an urgent need to improve institutional mechanisms to facilitate the coordinated and integrated pursuit of multiple goals. This paper proposes accelerating the establishment of a macroeconomic regulatory target system commensurate with high-quality development， rationalizing the hierarchy of targets， constructing a dynamic indicator prioritization mechanism， promptly enriching and refining macroeconomic regulatory policy tools， strengthening the synergy between policies， and thereby promoting high-quality economic and social development.

Key words： High-quality development; Multiple goals; Macroeconomic regulation and control

[責任編輯" "劉" "瑤]