摘" 要" 政府是社會(huì)治理過(guò)程中最重要的主體及關(guān)鍵性角色。基于多層級(jí)政府職能部門運(yùn)作形式，從多層級(jí)治理理論視角出發(fā)，在中央、省、市、縣和鄉(xiāng)的完整鏈條中，構(gòu)建政府多層級(jí)聯(lián)動(dòng)賦能社會(huì)治理框架，探討職能部門多層級(jí)聯(lián)動(dòng)關(guān)系及形式。加強(qiáng)多層級(jí)聯(lián)動(dòng)賦能社會(huì)治理框架中的共同在場(chǎng)、責(zé)任共擔(dān)、信息對(duì)稱及靈活適應(yīng)性，有益于促進(jìn)各級(jí)政府職能部門間的信息溝通、資源整合和協(xié)同合作。要實(shí)現(xiàn)政府多層級(jí)聯(lián)動(dòng)治理框架有效運(yùn)轉(zhuǎn)，需提升縱向分化治理水平，暢通溝通協(xié)調(diào)渠道，加強(qiáng)協(xié)同治理的考核評(píng)估，構(gòu)建科學(xué)的同系統(tǒng)問(wèn)責(zé)機(jī)制。

關(guān)鍵詞" 社會(huì)治理；政府職能部門；多層級(jí)聯(lián)動(dòng)；效能提升

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快和高風(fēng)險(xiǎn)性社會(huì)的來(lái)臨，社會(huì)的流動(dòng)性和開(kāi)放性都在明顯增強(qiáng)，各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不斷外溢，社會(huì)問(wèn)題已突破時(shí)空限制，呈現(xiàn)出跨部門、跨層級(jí)和跨地域的特征。單層級(jí)職能部門一直以來(lái)存在低效率和慢響應(yīng)等弊端，難以有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的社會(huì)治理局面。探索建立多層級(jí)聯(lián)動(dòng)賦能的治理框架，提高政府在層級(jí)上的協(xié)調(diào)性，提升政府間治理整體性、聯(lián)動(dòng)性和系統(tǒng)性，成為亟須解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

一、政府多層級(jí)聯(lián)動(dòng)賦能社會(huì)治理的理論根基

（一）政府多層級(jí)治理的理論闡釋

從多層級(jí)治理產(chǎn)生的背景上看，是在全球化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化、工業(yè)化和城市化的影響下，資本、技術(shù)、勞動(dòng)力和數(shù)據(jù)等要素加速流動(dòng)，問(wèn)題和挑戰(zhàn)跨越傳統(tǒng)意義上行政區(qū)域的邊界，這種跨界包括跨空間邊界、功能邊界、組織邊界，呈現(xiàn)出多樣性、交疊性、復(fù)雜性的樣態(tài)，[1]跨界問(wèn)題的解決難以僅靠某一部門某一層級(jí)政府來(lái)實(shí)現(xiàn)。[2]文森特·奧斯特羅姆等人指出，超出單一行政邊界，居民對(duì)于不同公共物品的個(gè)性化偏好只有通過(guò)許多不同層級(jí)的組織才能滿足。[3]

21世紀(jì)以來(lái)，為滿足多方位、多元化的社會(huì)需求，提升政府跨部門合作能力，西方國(guó)家政府改革重點(diǎn)轉(zhuǎn)向有效跨界合作和整體政府改革。[4]隨著治理理論內(nèi)涵和外延不斷拓展，對(duì)于公共事務(wù)的治理不斷深化，部分學(xué)者進(jìn)一步意識(shí)到，這不僅涉及政府內(nèi)部各部門及功能的整合，還應(yīng)包括職能部門、經(jīng)濟(jì)部門和第三部門間的相互協(xié)作。[5]映射在社會(huì)領(lǐng)域的建設(shè)，單就治理主體而言，不僅要處理好黨委、政府、社會(huì)、組織、公眾等主體的互動(dòng)與協(xié)同關(guān)系，也要思考單一主體的聯(lián)動(dòng)關(guān)系，既需要多元主體間的協(xié)同，也需要主體內(nèi)部間的聯(lián)動(dòng)。政務(wù)部門和一些專家學(xué)者都曾明確表示，關(guān)于社會(huì)治理現(xiàn)存的困境，要明確從中央到省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府職能定位，充分發(fā)揮各層級(jí)重要作用。[6]

（二）政府多層級(jí)治理的結(jié)構(gòu)與要素分級(jí)

政府多層級(jí)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)和治理要素的劃分是對(duì)治理責(zé)任和權(quán)力下放到不同層級(jí)政府的首要依據(jù)。在我國(guó)的行政體系中，中央、省、市、縣和鄉(xiāng)五級(jí)政府一同構(gòu)成多層級(jí)治理結(jié)構(gòu)，各級(jí)政府在社會(huì)治理中扮演著不同角色。中央作為最高級(jí)別的行政機(jī)關(guān)，其主要治理組織架構(gòu)是由國(guó)務(wù)院和各部委組成，國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)全國(guó)層面的宏觀管理決策和統(tǒng)籌規(guī)劃，各部委則具體負(fù)責(zé)本領(lǐng)域的行政工作。省級(jí)政府的組成結(jié)構(gòu)與中央政府類似，主要根據(jù)中央政府的政策方針和本地區(qū)發(fā)展情況制定本行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展政策，各廳級(jí)部門主要負(fù)責(zé)具體行政事務(wù)。市級(jí)政府負(fù)責(zé)市域范圍內(nèi)的行政管理、決策部署、區(qū)域管理和服務(wù)事務(wù)。縣和鄉(xiāng)級(jí)政府治理結(jié)構(gòu)包括縣、鄉(xiāng)政府及其組成部門和下屬機(jī)構(gòu)，是政府的最基層機(jī)構(gòu)。

政府多層級(jí)治理體系的治理要素呈現(xiàn)出差異性和層級(jí)性。國(guó)務(wù)院及各部委主要的治理要素包括全國(guó)性的政策制定、統(tǒng)籌規(guī)劃、指導(dǎo)督促、資源支持和信息發(fā)布等。省政府及各部門主要的治理要素包括行政區(qū)域內(nèi)的政策制定、統(tǒng)籌規(guī)劃、政策落實(shí)、指導(dǎo)督促、資源配置、服務(wù)保障、溝通協(xié)調(diào)、考核評(píng)估和信息發(fā)布等。市政府及各局主要的治理要素包括項(xiàng)目實(shí)施、資源保障、溝通協(xié)調(diào)、輿情應(yīng)對(duì)和考核評(píng)估等?？h、鄉(xiāng)政府主要的治理要素有政策執(zhí)行、提供服務(wù)、維護(hù)治安、公共服務(wù)、服務(wù)保障、社區(qū)建設(shè)、基層治理和問(wèn)題反饋等。以上是政府多層級(jí)社會(huì)結(jié)構(gòu)和治理要素分級(jí)的基本構(gòu)成。從治理要素來(lái)看，層級(jí)越高的行政部門主要負(fù)責(zé)宏觀層面的治理和統(tǒng)籌，基層主要負(fù)責(zé)微觀層面的落實(shí)與實(shí)踐。

二、政府多層級(jí)聯(lián)動(dòng)賦能社會(huì)治理的基本框架

（一）政府多層級(jí)聯(lián)動(dòng)賦能社會(huì)治理的框架主體

政府多層級(jí)聯(lián)動(dòng)賦能社會(huì)治理是指在社會(huì)治理過(guò)程中，職能部門基于各自職責(zé)建立起相互聯(lián)系、協(xié)同合作和跨層級(jí)介入的治理框架，共同解決各種社會(huì)治理問(wèn)題，推進(jìn)社會(huì)治理效能的提升。在這一治理框架下，中央政府、地方政府及基層政府間形成分工協(xié)作、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的治理網(wǎng)絡(luò)。政府多層級(jí)聯(lián)動(dòng)治理框架是構(gòu)建在多級(jí)政府機(jī)構(gòu)之間協(xié)同互動(dòng)基礎(chǔ)上的一種治理模式，將中央部委、省廳、市局、縣局以及鄉(xiāng)所等各級(jí)職能部門串聯(lián)起來(lái)，形成一個(gè)有機(jī)聯(lián)動(dòng)治理主體體系。

在政府多層級(jí)聯(lián)動(dòng)治理框架中，各級(jí)職能部門間通過(guò)信息流通形成一個(gè)閉合循環(huán)系統(tǒng)，特別是在基層出現(xiàn)社會(huì)治理問(wèn)題時(shí)，治理框架能夠保障信息有效地、及時(shí)地傳遞至更高層級(jí)的職能部門。當(dāng)問(wèn)題跨越行政區(qū)域職責(zé)范疇時(shí)，更高一層級(jí)的職能部門會(huì)多層級(jí)介入，根據(jù)問(wèn)題的性質(zhì)和影響范圍進(jìn)行綜合判斷和協(xié)同應(yīng)對(duì)。這種多層級(jí)的溝通和協(xié)作機(jī)制，使得各級(jí)職能部門能夠共同分析問(wèn)題的根源和影響因素，并基于自身職責(zé)制定針對(duì)性的解決方案。政府多層級(jí)聯(lián)動(dòng)治理框架中，政府職能部門形成緊密的由上至下貫徹執(zhí)行政策、自下而上反饋的工作機(jī)制，提高治理效率和職能部門的整體性。面對(duì)復(fù)雜多變的社會(huì)問(wèn)題，職能部門能夠迅速響應(yīng)、協(xié)調(diào)行動(dòng)，共同應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)。政府多層級(jí)聯(lián)動(dòng)治理是一種充滿活力和創(chuàng)新的治理模式，為社會(huì)治理提供新的思路和方法。

（二）政府多層級(jí)聯(lián)動(dòng)賦能社會(huì)治理的聯(lián)動(dòng)關(guān)系

社會(huì)治理框架中各級(jí)政府聯(lián)動(dòng)關(guān)系是指在整個(gè)社會(huì)治理體系中，不同層級(jí)職能部門間的協(xié)調(diào)、合作和互動(dòng)關(guān)系，這種關(guān)系體現(xiàn)多個(gè)層級(jí)的政府在解決社會(huì)治理問(wèn)題、提升社會(huì)治理效能方面的協(xié)同作用。對(duì)于各級(jí)政府聯(lián)動(dòng)關(guān)系的確定是社會(huì)治理有效性和治理效能提升的關(guān)鍵性因素，體現(xiàn)在跨地域的執(zhí)行效率、資源互補(bǔ)、信息共享與協(xié)同行動(dòng)上。這種關(guān)系的確定雖然是基于政府職能分工和行政區(qū)劃，但更依賴于權(quán)責(zé)分配與調(diào)整變革，資源整合與傾斜，溝通渠道拓展與豐富，協(xié)作機(jī)制完善與優(yōu)化。

權(quán)責(zé)分配是確保各級(jí)政府聯(lián)動(dòng)關(guān)系順暢運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)和前提；資源整合是各級(jí)政府聯(lián)動(dòng)關(guān)系順暢運(yùn)轉(zhuǎn)的保障；溝通渠道是各級(jí)政府聯(lián)動(dòng)關(guān)系確定的橋梁和紐帶；協(xié)作機(jī)制是各級(jí)政府聯(lián)動(dòng)關(guān)系確定的保障和支撐。在聯(lián)動(dòng)關(guān)系確定中，良性互促的樣態(tài)應(yīng)是在權(quán)責(zé)分配上，中央部委總攬不包辦、統(tǒng)籌不替代，地方盡責(zé)不推諉、履職為民，中央政府、地方政府和基層政府實(shí)現(xiàn)協(xié)同共治。資源整合的良性狀態(tài)應(yīng)是在持續(xù)、共贏原則下，有組織、有計(jì)劃、有導(dǎo)向地整合各級(jí)政府資源優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)多方參與和多元共享。良好的溝通渠道應(yīng)該是全方位、多層次覆蓋，具有雙向和多向特點(diǎn)，保持透明和開(kāi)放特性，有助于信息及時(shí)傳遞、凝聚共識(shí)，增進(jìn)各級(jí)政府間的信任。協(xié)作機(jī)制的良性發(fā)展則體現(xiàn)在開(kāi)放、包容的溝通氛圍中，實(shí)行靈活、高效的工作方式，保持穩(wěn)定、持續(xù)的發(fā)展態(tài)勢(shì)，以推動(dòng)治理體系不斷創(chuàng)新。

（三）政府多層級(jí)聯(lián)動(dòng)賦能社會(huì)治理的主要形式

聯(lián)動(dòng)治理框架中由中央負(fù)責(zé)統(tǒng)籌，省級(jí)負(fù)總責(zé)，市縣抓具體落實(shí)。國(guó)務(wù)院通過(guò)各部委管理全國(guó)事務(wù)，其他層級(jí)政府相應(yīng)部門承接公共事務(wù)，縱向政府體系形成職責(zé)同構(gòu)的權(quán)力體系。這一制度安排通過(guò)上級(jí)政府（部委、省廳）制定政策、項(xiàng)目，中級(jí)政府（市級(jí)、廳局）跟進(jìn)溝通，基層政府（縣、鄉(xiāng)）實(shí)踐與反饋，實(shí)現(xiàn)了層級(jí)上的關(guān)聯(lián)與互動(dòng)。

具體來(lái)說(shuō)，上級(jí)部門通過(guò)政策試點(diǎn)、項(xiàng)目發(fā)包等形式，對(duì)下級(jí)部門產(chǎn)生影響，推動(dòng)其在特定領(lǐng)域或地區(qū)的治理實(shí)驗(yàn)。政策試點(diǎn)作為政策創(chuàng)新的一種方式，為下級(jí)部門提供實(shí)踐的機(jī)會(huì)，通過(guò)試點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施，上級(jí)部門可以及時(shí)了解政策效果，為政策的進(jìn)一步完善提供數(shù)據(jù)支持；通過(guò)向下級(jí)部門發(fā)包項(xiàng)目，上級(jí)部門促使下級(jí)部門加大對(duì)特定問(wèn)題的解決力度，推動(dòng)工作的落實(shí)。上級(jí)部門通過(guò)指示批示、點(diǎn)名表?yè)P(yáng)、督導(dǎo)巡察、考核驗(yàn)收等形式，對(duì)下級(jí)部門進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估，促使其按照政策要求和工作目標(biāo)開(kāi)展工作。下級(jí)部門則通過(guò)經(jīng)驗(yàn)交流、簡(jiǎn)報(bào)報(bào)送、座談會(huì)等方式與上級(jí)部門產(chǎn)生關(guān)聯(lián)與互動(dòng)。此外，進(jìn)修培訓(xùn)和參加會(huì)議也是下級(jí)部門與上級(jí)部門產(chǎn)生關(guān)聯(lián)與互動(dòng)的形式。

（四）政府多層級(jí)聯(lián)動(dòng)賦能社會(huì)治理的重要特性

政府多層級(jí)聯(lián)動(dòng)治理框架中展現(xiàn)不同治理特性，這些特性包括共同在場(chǎng)性、責(zé)任共擔(dān)性、信息對(duì)稱性及靈活適應(yīng)性，體現(xiàn)了治理體系新變化。傳統(tǒng)的政權(quán)維系與公共治理職能分離模式逐漸改變，中央政府在治理中更積極地介入到治理過(guò)程中。重大社會(huì)問(wèn)題借助互聯(lián)網(wǎng)廣泛傳播，形成輿論事件，引起整個(gè)社會(huì)高度關(guān)注、影響巨大。上級(jí)職能部門無(wú)法置身事外，必須同下級(jí)部門一道解決，這種跨層級(jí)協(xié)作模式已成為處理重大社會(huì)問(wèn)題的常態(tài)，促使上級(jí)政府與基層政府共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)并引致兩者在某一公共事件中的“統(tǒng)”“治”職能發(fā)生重合。

上級(jí)政府由非在場(chǎng)主體轉(zhuǎn)變?yōu)樵趫?chǎng)主體，上級(jí)政府與基層政府在社會(huì)治理情境中處于共同在場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)狀態(tài)。在過(guò)去的治理模式中，信息的傳輸主要依賴于各級(jí)部門逐級(jí)單向上傳為主，媒體等其他媒介為輔，下級(jí)部門囿于職務(wù)晉升壓力，有選擇性地上報(bào)信息，這就造成信息不對(duì)稱，決策受限。在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，信息傳播的多元化和廣泛化使得個(gè)體成為信息的來(lái)源。這種情況下，下層部門瞞報(bào)信息的可能性減少，不同主體了解信息的全面程度基本上達(dá)到一致，信息不對(duì)稱的問(wèn)題有效緩解。政府多層級(jí)聯(lián)動(dòng)治理框架另一顯著特性是靈活適應(yīng)性，這種靈活適應(yīng)體現(xiàn)在問(wèn)題處置和組織結(jié)構(gòu)上。政府多層級(jí)聯(lián)動(dòng)治理框架能夠根據(jù)不同的社會(huì)問(wèn)題和治理需求，靈活調(diào)整優(yōu)化應(yīng)對(duì)策略和機(jī)制。該框架能夠根據(jù)問(wèn)題性質(zhì)和涉及職能部門進(jìn)行靈活響應(yīng)，允許各級(jí)職能部門根據(jù)治理涉及的層級(jí)和部門靈活組建治理團(tuán)隊(duì)，以應(yīng)對(duì)不同挑戰(zhàn)。

三、政府多層級(jí)聯(lián)動(dòng)賦能社會(huì)治理的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）提升縱向社會(huì)治理現(xiàn)代化水平

政府多層級(jí)聯(lián)動(dòng)治理框架轉(zhuǎn)化為治理效能需要深入明確各級(jí)職能部門在社會(huì)治理中的角色定位，并對(duì)現(xiàn)有的縱向行政政治體系進(jìn)行優(yōu)化，以建立一套行政層級(jí)與社會(huì)治理情景相匹配的權(quán)責(zé)制度安排。在我國(guó)，中央層級(jí)存在分工不協(xié)調(diào)、合力不足以及向下響應(yīng)機(jī)制不暢等問(wèn)題；省、市中間層級(jí)往往扮演傳達(dá)角色，為基層提供的政策支持和指導(dǎo)有待加強(qiáng)；基層部門在治理權(quán)限較小的情況下承擔(dān)較多的行政任務(wù)，難以專注于社會(huì)治理工作。

為解決相關(guān)問(wèn)題，需要對(duì)各級(jí)職能部門進(jìn)行改革，推進(jìn)權(quán)責(zé)分化治理。從高層來(lái)說(shuō)，中央部委應(yīng)依托宏觀調(diào)控和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行有選擇的權(quán)力集中，以確保國(guó)家治理的有序穩(wěn)定，并專注于頂層設(shè)計(jì)、戰(zhàn)略規(guī)劃、政策制定、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和資源配置等方面的工作。從中層來(lái)說(shuō)，應(yīng)加強(qiáng)省廳和市局相關(guān)職能部門在審批、財(cái)政、監(jiān)管、決策、政策再生產(chǎn)和保障等制度的建設(shè)，拓展行政裁量權(quán)，推動(dòng)中央政策在地方的實(shí)施，提升治理政策在地化水平。從基層來(lái)說(shuō)，應(yīng)剝離縣鄉(xiāng)基層職能部門的經(jīng)濟(jì)發(fā)展責(zé)任，專注于提供基本公共服務(wù)、維護(hù)治安、促進(jìn)社會(huì)秩序等涉及的治理職能，加強(qiáng)基層行政審批權(quán)、綜合執(zhí)法權(quán)、管轄權(quán)等權(quán)力的建設(shè)。

（二）暢通溝通協(xié)調(diào)與信息傳達(dá)渠道

等級(jí)制設(shè)計(jì)對(duì)信息的流動(dòng)、溝通與交換是科層制組織信息流通和溝通協(xié)調(diào)的信息傳播設(shè)計(jì)。層級(jí)越多信息失真性就越大，信息流動(dòng)到任何一個(gè)層級(jí)，因?yàn)樾畔⒕幋a有誤、信息解碼不夠準(zhǔn)確和有選擇性解碼等原因，都可能造成關(guān)鍵信息丟失。此外，信息在每個(gè)層級(jí)都需解碼編碼，會(huì)造成信息延誤，使行政組織反應(yīng)遲鈍。信息質(zhì)量、傳播路徑和共享程度等因素均會(huì)影響行政主體間集體行動(dòng)的達(dá)成。全媒體時(shí)代，資訊傳播的便利性與廣泛性使得信息突破了時(shí)空限制，使政府可更敏銳地感知社會(huì)輿情和民意動(dòng)態(tài)。然而，可能存在的惡意傳播也會(huì)導(dǎo)致決策失誤和引發(fā)治理危機(jī)。

傳統(tǒng)封閉式溝通與信息傳達(dá)渠道受到挑戰(zhàn)，需進(jìn)行制度性回應(yīng)，扭轉(zhuǎn)等級(jí)制設(shè)計(jì)帶來(lái)的行政信息傳播阻滯、低效率與失真問(wèn)題，暢通層級(jí)部門溝通協(xié)調(diào)和信息傳達(dá)渠道。一是設(shè)計(jì)開(kāi)放式信息溝通場(chǎng)域，納入民眾和非政府組織，與政府組織合作共治，形成對(duì)問(wèn)題的清晰認(rèn)識(shí)和基于信任的對(duì)話。二是設(shè)計(jì)彈性化信息傳播組織，模糊化設(shè)計(jì)組織邊界，促使行政信息在各層級(jí)部門、不同成員間流動(dòng)，凸顯組織設(shè)計(jì)的彈性與活力。三是利用區(qū)塊鏈和大數(shù)據(jù)構(gòu)建平臺(tái)式網(wǎng)狀溝通渠道，確保信息安全和透明，幫助職能部門精準(zhǔn)分析公眾需求和訴求，實(shí)現(xiàn)信息互通互聯(lián)，避免信息孤島和壁壘。

（三）加強(qiáng)協(xié)同治理的績(jī)效考核評(píng)估

現(xiàn)行的政府績(jī)效考核機(jī)制在促進(jìn)協(xié)同治理方面存在明顯局限性，問(wèn)題的核心在于現(xiàn)行機(jī)制偏重于對(duì)行政績(jī)效和任務(wù)完成情況的考核，對(duì)協(xié)同工作的重要性缺乏足夠重視。在這種情況下，職能部門慣性地將自身任務(wù)目標(biāo)達(dá)成置于優(yōu)先地位，忽視與其他部門協(xié)同配合和合作，這導(dǎo)致層級(jí)間協(xié)同治理機(jī)制的建立與發(fā)展受到制約?，F(xiàn)行機(jī)制缺乏對(duì)協(xié)同工作的考核和評(píng)估，導(dǎo)致一些職能部門出現(xiàn)責(zé)任推諉、任務(wù)逃避等現(xiàn)象。在面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)治理問(wèn)題時(shí)，政府各部門往往傾向于規(guī)避責(zé)任，不是積極協(xié)同合作。這種情況不僅損害政府的整體形象和信譽(yù)，也嚴(yán)重影響決策執(zhí)行效果。

因此，需要在政府績(jī)效考核機(jī)制中加強(qiáng)對(duì)協(xié)同治理的考核和評(píng)估，建立起激勵(lì)與約束并重的機(jī)制。首先，需要建立多層次、多部門的協(xié)同治理機(jī)制。各級(jí)職能部門應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，建立起跨部門、跨地區(qū)的協(xié)同工作機(jī)制，明確各自職責(zé)和協(xié)作方式，形成合力應(yīng)對(duì)社會(huì)治理問(wèn)題。其次，需要?jiǎng)?chuàng)新考核評(píng)估機(jī)制，注重協(xié)同治理的績(jī)效評(píng)價(jià)。將協(xié)同治理的成效納入考核指標(biāo)，對(duì)各級(jí)職能部門協(xié)同工作給予激勵(lì)和獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)對(duì)未能有效協(xié)同進(jìn)行相應(yīng)的問(wèn)責(zé)和督促，形成良性的激勵(lì)機(jī)制。最后，需要加強(qiáng)基層治理能力建設(shè)。基層職能部門作為社會(huì)治理的第一道防線，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)和能力建設(shè)，提高基層治理的水平和能力，增強(qiáng)基層職能部門協(xié)同解決社會(huì)問(wèn)題的能力和信心。

（四）健全科學(xué)有效的問(wèn)責(zé)機(jī)制

科學(xué)的問(wèn)責(zé)機(jī)制是保證黨和國(guó)家宏觀治理政策和治理規(guī)劃銜接有序與執(zhí)行有力的要求，也是國(guó)家縱向治理體系將自身制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的關(guān)鍵。治理問(wèn)題的根源在于多方面，其中包括中央職能部門在政策制定、決策部署和戰(zhàn)略規(guī)劃方面存在的科學(xué)性和規(guī)范性不足以及督導(dǎo)督促不到位等問(wèn)題；省廳和市局部門存在保障機(jī)制不健全、資源配套不完善、政策在地化水平不高和業(yè)務(wù)指導(dǎo)不及時(shí)等問(wèn)題；基層部門存在著政策理解不深刻、專業(yè)人員匱乏、落實(shí)積極性不足和素質(zhì)能力較低等問(wèn)題。三個(gè)方面都可能導(dǎo)致治理問(wèn)題，而責(zé)任追究往往傾向于對(duì)基層職能部門進(jìn)行懲罰。

我國(guó)政府縱向職責(zé)劃分并非以職責(zé)項(xiàng)目而是以構(gòu)成要素為標(biāo)準(zhǔn)，每個(gè)層級(jí)的主體都有其定位和作用，都是社會(huì)治理中的必要環(huán)節(jié)，相互構(gòu)成一個(gè)閉環(huán)系統(tǒng)，以職能部門履行職責(zé)的過(guò)程環(huán)節(jié)為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)健全問(wèn)責(zé)機(jī)制，突出在不同層級(jí)的問(wèn)責(zé)，將其分為“前端”“中端”和“末端”三個(gè)環(huán)節(jié)。中央部委履職重點(diǎn)更偏向前端環(huán)節(jié)，主要包括政策制定、戰(zhàn)略規(guī)劃和指導(dǎo)性文件的發(fā)布工作。省廳和市局履職重點(diǎn)更偏向中端環(huán)節(jié)，主要包括政策執(zhí)行、資源配置、監(jiān)督檢查、要素保障等工作?；鶎诱穆氈攸c(diǎn)更偏向末端環(huán)節(jié)，主要包括提供基本服務(wù)、維護(hù)秩序、問(wèn)題解決等工作。因此，要根據(jù)不同環(huán)節(jié)的特點(diǎn)和職責(zé)設(shè)立相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，從問(wèn)責(zé)機(jī)制和程序上進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，做到嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)、規(guī)范問(wèn)責(zé)、精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)、慎重問(wèn)責(zé)。

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本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“重大公共危機(jī)事件中城市社區(qū)復(fù)合體韌性治理建設(shè)研究”（編號(hào)22GLA00501）和江蘇省社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“重大突發(fā)事件下江蘇城市治理風(fēng)險(xiǎn)防控研究”（編號(hào)21ZZA001）的階段性成果。

（覃宇冰系南京航空航天大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生；張勤系南京航空航天大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，國(guó)家安全與應(yīng)急管理研究院院長(zhǎng)）

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