摘" 要 "黨的十九大以來，各地積極實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，著力培育鄉(xiāng)村振興典型示范。本文基于對南通以點帶面推進鄉(xiāng)村全面振興的實踐分析，深入剖析縣級政府實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的創(chuàng)新實踐和問題挑戰(zhàn)，并對縣域?qū)用嬉渣c帶面推進鄉(xiāng)村振興高質(zhì)量發(fā)展提出對策建議。

關(guān)鍵詞" 縣域治理；鄉(xiāng)村振興；典型示范培育

黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。2022年中央一號文件明確要求“開展‘百縣千鄉(xiāng)萬村’鄉(xiāng)村振興示范創(chuàng)建，采取先創(chuàng)建后認定方式，分級創(chuàng)建一批鄉(xiāng)村振興示范縣、示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)、示范村”。同年，江蘇省委一號文件也明確要求“分級創(chuàng)建鄉(xiāng)村振興示范縣、示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)、示范村”。2024年，江蘇省委又下發(fā)了一號文件，提出重點打造40個鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)。推動鄉(xiāng)村全面振興是一項系統(tǒng)工程，需要各地注重典型示范、片區(qū)帶動、全域提升，通過環(huán)境連片整治、風(fēng)貌連片建設(shè)、樣板連片打造，推動鄉(xiāng)村振興由點到線、由局部到全域提升，把一個個“盆景”連成一道道“風(fēng)景”。

縣域?qū)用媸浅青l(xiāng)資源調(diào)配和融合發(fā)展的主戰(zhàn)場，推動鄉(xiāng)村振興要提高對城鄉(xiāng)融合發(fā)展以及城鄉(xiāng)關(guān)系的重視，鄉(xiāng)村振興不能脫離縣域去設(shè)計和推進。[1]因此，從縣域?qū)用嫣剿鬣l(xiāng)村振興高質(zhì)量發(fā)展的實踐路徑，成為時代課題。

一、縣域?qū)用媾嘤l(xiāng)村振興典型示范的創(chuàng)新實踐

近年來，南通市一直將抓好鄉(xiāng)村振興示范村和先進村培育工作，作為實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動、全面推進鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略抓手，通過發(fā)揮縣域政府的政策統(tǒng)籌作用，進一步激活鄉(xiāng)村振興的資源要素，放大典型示范點的帶動效用，為加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化注入了強大動能。2020年底，南通市委市政府啟動實施鄉(xiāng)村振興典型示范培育，2021年建成鄉(xiāng)村振興示范村和先進村各50個，2022年啟動新一輪50個示范村（含持續(xù)打造25個）、100個先進村培育。2023年南通市委市政府又適時啟動“鄉(xiāng)村振興百村示范、農(nóng)村人居環(huán)境千村整治”工程，計劃“十四五”末建成100個鄉(xiāng)村振興示范村、1000個人居環(huán)境整治先進村。

（一）形成了基本特點

在培育過程中，南通市級明確了培育原則和考核細則，鼓勵各地結(jié)合各自實際，走出各具特色的培育之路。以R市（南通下轄的縣級市）為例，R市是人口大市，也是農(nóng)業(yè)大市，經(jīng)過三年多的實踐，初步形成了自己的特色，具體表現(xiàn)為堅持“五個結(jié)合”。一是堅持“全能冠軍”與“單項冠軍”相結(jié)合。按照鄉(xiāng)村振興五句話總體要求，對示范村和先進村建設(shè)成效，提出不同的培育目標，體現(xiàn)了分類指導(dǎo)的原則。鄉(xiāng)村振興示范村，主要體現(xiàn)在綜合性強、示范性好、集聚度高；產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕等五大類先進村，主要體現(xiàn)在單個方面示范性好、引領(lǐng)性強、公認度高。二是堅持“全面推進”與“突出重點”相結(jié)合。示范村和先進村培育，聚焦工作目標和重點任務(wù)，既全面推進，尋求總體成效，又突出產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村建設(shè)兩大重點，夯實農(nóng)村發(fā)展根基，構(gòu)建“抓全面、盯重點”的工作格局。三是堅持“外部輸血”與“自身造血”相結(jié)合。堅持整合各類資源要素，著力做好“錢、地、人”的文章。在資金保障方面，通過增加財政投入，做大做強主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，不斷增強示范村和先進村自我發(fā)展能力。在用地保障方面，堅持以盤活存量土地為主，安排建設(shè)用地指標為輔。在人才保障方面，既吸引能人返鄉(xiāng)、大學(xué)生創(chuàng)業(yè)就業(yè)，又大力培養(yǎng)一支“懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民”的本土人才隊伍。四是堅持“專項扶持”與“集成傾斜”相結(jié)合。示范村和先進村排定的建設(shè)項目，縣鎮(zhèn)兩級財政給予專項資金扶持。同時，建立資金統(tǒng)籌整合機制，把上級資金、本級資金、存量資金以及增量資金整合起來，將生活垃圾和污水治理、河道整治、農(nóng)村路網(wǎng)以及廁所革命等涉農(nóng)項目進行整合，為培育工作注入更多“源頭活水”。五是堅持“分批推進”與“持續(xù)監(jiān)管”相結(jié)合。錨定“十四五”示范村和先進村培育目標，分階段、分批次、分步驟實施。切實抓好組織申報、評審確認、項目實施、考評復(fù)評等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加強跟蹤監(jiān)管，確保建設(shè)質(zhì)量，推動示范村和先進村持續(xù)發(fā)揮示范作用。

（二）目前的培育現(xiàn)狀

從2022年開始，南通開啟了第二批鄉(xiāng)村振興典型示范培育，各縣也在總結(jié)首批培育經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，全面開展第二批培育。以R市為例，在2021年建成示范村8個、先進村7個的基礎(chǔ)上，2022年啟動第二批9個示范村和16個先進村培育。從R市培育的情況看，目前縣域培育典型示范突出三個重點。一是延長培育周期。由于示范培育項目建設(shè)有一定的周期，第二批培育周期調(diào)整為2年，R市組織專家團隊對村莊規(guī)劃和項目建設(shè)方案進行調(diào)研論證，避免項目建設(shè)因時間倉促造成程序不規(guī)范、質(zhì)量不合格。二是推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。R市優(yōu)化調(diào)整鄉(xiāng)村振興示范村和先進村考評細則，加大對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施等方面的考評權(quán)重，明確規(guī)定培育資金投到產(chǎn)業(yè)的比重達70％以上，通過大力發(fā)展特色鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，加快富民強村步伐。據(jù)統(tǒng)計，R市2022—2023年度示范村和先進村產(chǎn)業(yè)類項目比重達到55.1％，年收益率達到7.5％。三是注重片區(qū)打造。以片區(qū)化組團的思維推進典型示范培育，示范村注重由點到線擴面打造核心區(qū)域，先進村注重由點到線打造示范線路，推動示范“串點連線成面”。

二、鄉(xiāng)村振興示范培育中面臨的制約因素

從南通的實踐看，目前鄉(xiāng)村振興示范培育仍面臨一些體制和機制上的制約因素，提煉這些問題背后的成因，是推動鄉(xiāng)村振興高質(zhì)量發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。

（一）培育規(guī)劃引領(lǐng)作用尚未充分發(fā)揮

培育鄉(xiāng)村振興示范村和先進村，必須以規(guī)劃為龍頭，堅持先規(guī)劃、后建設(shè)，先設(shè)計、后施工，這是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)性工作。但從培育實踐看，存在三個問題。一是系統(tǒng)思維不強。少數(shù)培育村編制實施的村莊實用性規(guī)劃與國土空間規(guī)劃銜接不夠，村莊實用性規(guī)劃明確的居民集中居住區(qū)、產(chǎn)業(yè)用地項目等用地，未能在國土空間規(guī)劃中留下充足的土地指標。少數(shù)村在制定規(guī)劃時，建設(shè)項目布局不夠協(xié)調(diào)。比如，村莊牌坊與周邊環(huán)境融合度不高。休閑小游園、法治小游園、文化長廊未能實現(xiàn)無縫對接、功能合一，墻繪的色彩和內(nèi)容散而無序。二是設(shè)計品味不高。有的規(guī)劃著重圍繞評分細則設(shè)計，容易千篇一律。比如，村莊建設(shè)是鄉(xiāng)村規(guī)劃的重點內(nèi)容，從長遠看，村莊減少是必然趨勢，必須通過規(guī)劃定點、定位、定功能，避免重復(fù)建設(shè)和大拆大建。三是問需于民不夠。規(guī)劃偏重于基礎(chǔ)設(shè)施硬件建設(shè)，群眾生產(chǎn)生活所需的功能設(shè)計相對單薄。比如，部分村在規(guī)劃中，一味追求大拆大建，在執(zhí)行中又存在“建新不拆舊”的現(xiàn)象，規(guī)劃中對村莊有機更新和改造提升缺少針對性的內(nèi)容。

（二）縣域政府配置資源能力亟需加強

土地指標和建設(shè)資金是兩塊突出的短板。一方面，用地指標落地存在“最后一米”?；鶎痈刹科毡榉从?，當前用地指標是制約農(nóng)業(yè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)項目發(fā)展的突出瓶頸。南通市委農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室明確要求，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標優(yōu)先用于鄉(xiāng)村振興示范村和先進村建設(shè)。同時要求各縣（市）充分挖掘存量用地、控制新增用地，同步落實設(shè)施農(nóng)用地和建設(shè)用地，保障各類建設(shè)項目順利落地。但政策落地受到主客觀因素的影響。主觀上，由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目投資大、見效慢，用地指標往往更多投向于稅收貢獻度高的項目?？陀^上，各地每年新增建設(shè)用地指標的數(shù)量有限，縣鎮(zhèn)統(tǒng)籌調(diào)配使用后，配備至村級的用地指標少之又少，遠不能滿足培育村項目建設(shè)的需求。另一方面，資金投入不能滿足培育需求。根據(jù)“南通版”標準測算，示范村培育需要投入資金兩千萬元至四千萬元不等。以示范村為例，對首批培育村，市級財政補助三百萬元，縣級財政不低于1：1配套；對第二批培育村，除縣（市）財政補助外，鎮(zhèn)財政必須以不低于縣（市）的標準配套資金。目前，縣（市）鎮(zhèn)對示范村補助資金達900萬元，但由于村級可用財力有限，培育資金缺口較大。

（三）鄉(xiāng)村資源和要素集聚水平不高

由于長期以來城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)村資源要素的承載力和發(fā)展空間受限。一是農(nóng)村空心化現(xiàn)象嚴重。目前，從南通入戶調(diào)查抽樣360戶土地未流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶情況看，種田主體平均年齡67.5歲，其中小學(xué)及以下的占62％，參加過相關(guān)農(nóng)技培訓(xùn)的僅有22％。下一代愿意回家種地的寥寥無幾，土地流轉(zhuǎn)主體聘請的幫工，也以60—70歲的老人為主。二是農(nóng)村人才不足。主要包括農(nóng)技人才和實用型人才。從農(nóng)技人才看，目前，南通各級基層農(nóng)技推廣機構(gòu)180個，全市農(nóng)技推廣機構(gòu)編制人數(shù)2076人，實有在編在崗1917人，其中55歲以上488人，占25.46％；35歲以下的292人，占15.23％，總體上看，在編不在崗、年齡結(jié)構(gòu)老化等問題比較突出。從實用型人才看，第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，全市共有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員189.7萬人，六成以上人員超過55歲，超過九成的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員受教育程度為初中及以下，超過八成的農(nóng)村人才集中于種植和養(yǎng)殖領(lǐng)域，不足三成人員接受過農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)。三是投入壓力較大。近年來，受房地產(chǎn)市場調(diào)控等多重影響，縣鎮(zhèn)兩級財政增速放緩，但剛性支出不減，未來一個時期支出壓力依然較大。農(nóng)村公路建設(shè)補助標準，系10多年前制定，目前，建設(shè)成本已是10多年前的3倍，上級補助資金占實際建設(shè)資金的30％左右，其余資金需要縣鎮(zhèn)財政配套。同時，民生類支出占財資支出的比例較高。比如，R市D鎮(zhèn)每年可用財力大概6000萬元，僅每年農(nóng)村居民醫(yī)保配套支出就達1200萬元。這些因素都導(dǎo)致縣（市）對鄉(xiāng)村建設(shè)投入不足。

三、縣域?qū)用嫱苿余l(xiāng)村振興的對策建議

基于縣域政府在鄉(xiāng)村振興過程中的鏈接功能，充分發(fā)揮典型示范點的試驗與引導(dǎo)作用，形成具有地域特色的鄉(xiāng)村振興實踐范本，這是推動鄉(xiāng)村振興高質(zhì)量發(fā)展的重要指向。

（一）提高示范培育組織力

由于各地資源稟賦和基礎(chǔ)條件不盡相同，縣級政府要結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際，加強對示范培育工作的組織領(lǐng)導(dǎo)?？h級層面要成立領(lǐng)導(dǎo)小組，加強縣域設(shè)計?？梢杂煽h委農(nóng)辦牽頭，縣宣傳部（文明辦）、政法委、住建局等相關(guān)部門聯(lián)合出臺培育意見或行動方案，制定縣域版的培育標準，定期公布一批縣級鄉(xiāng)村振興示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)和示范村，推動各地學(xué)有標桿、行有示范、趕有目標。在組織領(lǐng)導(dǎo)上，重點抓好三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是強化規(guī)劃引領(lǐng)。引導(dǎo)各地樹立一體設(shè)計、多規(guī)合一理念，圍繞村莊類別、功能定位、發(fā)展方向、產(chǎn)業(yè)布局等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，定點、定位、定功能，特別是要科學(xué)論證村莊規(guī)模，避免不必要的重復(fù)建設(shè)和大拆大建。二是強化項目帶動。引導(dǎo)各地把項目作為鄉(xiāng)村振興的載體，以項目推動一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，形成完整和特色產(chǎn)業(yè)鏈條，不斷提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)綜合價值。三是強化實績考評。引導(dǎo)各地在評分細則和考評指標上刪繁就簡，鼓勵差異化培育，特別是要科學(xué)考評，簡化臺賬資料，重點考評實際成效和群眾感受。

（二）增強產(chǎn)業(yè)項目帶動力

縣級政府實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，關(guān)鍵是推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。產(chǎn)業(yè)是鄉(xiāng)村振興的核心載體，也是推動農(nóng)村經(jīng)濟高質(zhì)量的有效抓手。抓鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，需要搞清楚“要什么、有什么、做什么”。經(jīng)濟發(fā)展水平不高，但生態(tài)環(huán)境很好的地區(qū)，需要發(fā)揮好生態(tài)優(yōu)勢，圍繞生態(tài)打造產(chǎn)業(yè)鏈，推進生態(tài)經(jīng)濟化、經(jīng)濟生態(tài)化，走出生態(tài)富民的路子，努力繪就“綠水青山就是金山銀山”的美好畫卷。工業(yè)基礎(chǔ)相對薄弱，但農(nóng)業(yè)發(fā)展條件好的地區(qū)，需要大力發(fā)展優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的特色農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)，甚至是“種風(fēng)景”，把特色農(nóng)業(yè)這個“金礦”做大做強。深化“千企聯(lián)千村、共走振興路”行動，積極引進工商資本，利用其資金、管理、技術(shù)等方面的優(yōu)勢，形成對特色產(chǎn)業(yè)的帶動效應(yīng)。積極發(fā)揮鄉(xiāng)賢的作用，研究探索有效方式和渠道，讓更多鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)情鄉(xiāng)愁的聯(lián)結(jié)下，以項目回遷、資金回流、人才回歸等多種形式助力鄉(xiāng)村發(fā)展。

（三）集聚資源要素保障力

在培育用地需求上，一方面，用足現(xiàn)有政策。國家政策明確，每年安排不少于5％新增建設(shè)用地指標保障鄉(xiāng)村重點產(chǎn)業(yè)和項目用地。各地要落實政策、不打折扣，切實把用地指標向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜，確保培育工作不因用地問題而影響進度。另一方面，盤活用地存量。統(tǒng)籌安排年度新增用地計劃和存量建設(shè)用地盤活規(guī)模，探索點狀供地等靈活供地方式。進一步規(guī)范設(shè)施農(nóng)用地管理，推進土地綜合整治。積極盤活廢棄的集體公益性建設(shè)用地，為加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化留足發(fā)展空間。在人才引進政策上，探索成立鄉(xiāng)村振興人才專業(yè)委員會，健全鄉(xiāng)村人才管理和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。注重訂單式引才，加大與高職院校合作，引進一批本地鄉(xiāng)村發(fā)展實際所需的專業(yè)人才，推進“定制村干”、鄉(xiāng)村定向師范生、農(nóng)村訂單定向醫(yī)學(xué)生培養(yǎng)。注重本土化育才，支持大學(xué)生、農(nóng)創(chuàng)客、農(nóng)民工、退役士兵、基層干部、建筑師等各類人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。注重成長型用才，加快構(gòu)建靈活暢通的人才成長晉升通道，選拔一批黨政干部和專業(yè)人才到農(nóng)村鍛煉發(fā)展，優(yōu)先提拔為當?shù)剜l(xiāng)村振興事業(yè)作出貢獻的人才。注重激勵性留才。建立鄉(xiāng)村振興人才檔案，出臺鄉(xiāng)土人才支持政策，給予他們在住房、醫(yī)療、子女教育、稅收等方面政策優(yōu)惠。

（四）提升典型示范輻射力

推動典型示范“串點連線成面”，離不開廣大群眾參與支持，這就必須充分挖掘增收空間，做好增收富民這篇文章。在農(nóng)民增收方面，以培育鄉(xiāng)村振興典型為契機，大力實施“一村一品、一鎮(zhèn)一業(yè)”工程，不斷增加群眾的務(wù)工收入；大力支持農(nóng)民轉(zhuǎn)移創(chuàng)業(yè)，鼓勵外出務(wù)工農(nóng)民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)；加快實施新型職業(yè)農(nóng)民培育工程，積極發(fā)展高效設(shè)施農(nóng)業(yè)、農(nóng)村電子商務(wù)、鄉(xiāng)村旅游和特色鄉(xiāng)村經(jīng)濟，著力培育農(nóng)民增收新增長點。在集體增收方面，鼓勵以鎮(zhèn)村聯(lián)合、村村聯(lián)合、村企聯(lián)合等形式抱團發(fā)展，公益性項目以及新型城鎮(zhèn)化過程中擬建設(shè)的農(nóng)貿(mào)市場、人才公寓、標準廠房、冷鏈物流等經(jīng)營性項目，可以交給培育村集體經(jīng)濟組織開發(fā)建設(shè)，項目建成后可以由縣或鎮(zhèn)統(tǒng)一租賃管理。對已建成的經(jīng)營性物業(yè)項目，可通過合適的價格部分轉(zhuǎn)讓給培育村集體持有，收益按股分紅。

參考文獻：

[1]王春光.新社會轉(zhuǎn)型視角對鄉(xiāng)村振興的解讀［J］.學(xué)海，2021（5）：10.

（作者單位：中共南通市委黨校）

【責(zé)任編輯：張卓】