地方政府債務(wù)是地方政府為滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要而舉借的債務(wù)，是地方政府融資的重要渠道。近年來，我國地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日益顯現(xiàn)，已經(jīng)成為影響經(jīng)濟(jì)金融穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展的重要因素。加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，已經(jīng)成為一項(xiàng)緊迫而重要的任務(wù)。

一、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因分析

（一）預(yù)算管理不規(guī)范

一些地方政府在編制預(yù)算時(shí)存在隨意性，沒有充分考慮本地區(qū)的實(shí)際情況和財(cái)力水平，盲目追求高增長、高投入，導(dǎo)致預(yù)算安排與實(shí)際收支脫節(jié)，預(yù)算約束力不強(qiáng)。預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格，隨意調(diào)整預(yù)算、變更資金用途的情況時(shí)有發(fā)生，預(yù)算的嚴(yán)肅性和權(quán)威性受到削弱。當(dāng)出現(xiàn)資金缺口時(shí)，往往通過舉債等方式來填補(bǔ)，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大。此外，績效評(píng)價(jià)體系不完善，預(yù)算績效管理流于形式，缺乏科學(xué)的績效目標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致資金使用效益難以評(píng)估，資金沉淀、浪費(fèi)等問題突出，加劇了地方政府的財(cái)政壓力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。預(yù)決算信息公開不夠透明，公眾監(jiān)督難以發(fā)揮作用，預(yù)算民主的缺失削弱了公眾對(duì)政府預(yù)算和債務(wù)的約束，也為債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生埋下隱患。

（二）債務(wù)管理不嚴(yán)格

地方政府在債務(wù)管理方面存在的問題主要體現(xiàn)在幾個(gè)方面：第一，對(duì)債務(wù)管理重要性認(rèn)識(shí)不足，責(zé)任主體不明確，全生命周期管理不到位。第二，盲目舉債、過度舉債，通過變相舉債規(guī)避管理；債務(wù)資金使用效益低下，投向高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目，資金閑置浪費(fèi)。第三，債務(wù)期限錯(cuò)配，短期債務(wù)占比高，存在借新還舊、逾期償還等問題。這些問題導(dǎo)致隱性債務(wù)規(guī)模不斷增加，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日益積聚，亟須提高地方政府債務(wù)管理的制度化和規(guī)范化水平。

（三）風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管不到位

從監(jiān)管主體來看，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管涉及財(cái)政、審計(jì)、人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)等多個(gè)部門，但各部門在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管方面缺乏有效的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，難以形成監(jiān)管合力，監(jiān)管責(zé)任不夠明確，難以有效落實(shí)。從監(jiān)管制度來看，相關(guān)法律法規(guī)體系不健全，現(xiàn)有監(jiān)管制度滯后且碎片化，標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化程度不高，難以適應(yīng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控需要。從監(jiān)管手段來看，主要依賴事后監(jiān)管，事前預(yù)警和事中監(jiān)督力度不足，缺乏必要的技術(shù)支撐，風(fēng)險(xiǎn)發(fā)現(xiàn)和處置的及時(shí)性有待提高。從問責(zé)機(jī)制來看，問責(zé)機(jī)制尚未完全建立，違規(guī)違約成本較低，債務(wù)約束機(jī)制難以發(fā)揮作用。

二、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與評(píng)估

（一）債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建

指標(biāo)體系應(yīng)包括債務(wù)規(guī)模、債務(wù)結(jié)構(gòu)、債務(wù)負(fù)擔(dān)、償債能力、債務(wù)管理等多個(gè)維度。在債務(wù)規(guī)模方面，需重點(diǎn)關(guān)注地方政府債務(wù)余額、債務(wù)率、人均債務(wù)等指標(biāo)；在債務(wù)結(jié)構(gòu)方面，需重點(diǎn)關(guān)注債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)、利率結(jié)構(gòu)、幣種結(jié)構(gòu)等；在債務(wù)負(fù)擔(dān)方面，需重點(diǎn)關(guān)注債務(wù)收入比、債務(wù)支出比、利息支出比等；在償債能力方面，需重點(diǎn)關(guān)注地方政府的財(cái)政收入、可支配財(cái)力、債務(wù)率等；在債務(wù)管理方面，需重點(diǎn)關(guān)注債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理、債務(wù)預(yù)算管理、信息披露等。通過上述指標(biāo)的綜合評(píng)估，可以全面判斷地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平。

在指標(biāo)選取時(shí)，需堅(jiān)持科學(xué)性、系統(tǒng)性、可比性、動(dòng)態(tài)性原則，確保指標(biāo)選取具有科學(xué)依據(jù)，能夠客觀反映地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的各個(gè)方面；指標(biāo)之間應(yīng)具有內(nèi)在邏輯關(guān)系，構(gòu)成系統(tǒng)完整的指標(biāo)體系；指標(biāo)口徑應(yīng)規(guī)范統(tǒng)一，確?？杀刃?；指標(biāo)體系應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和債務(wù)狀況變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

（二）債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估方法選擇

在構(gòu)建指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估常用的方法主要包括信用評(píng)級(jí)法、債務(wù)可持續(xù)性分析法、壓力測試法等。信用評(píng)級(jí)法通過構(gòu)建信用評(píng)級(jí)指標(biāo)體系，綜合評(píng)估地方政府的債務(wù)狀況、財(cái)政實(shí)力、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等，確定信用等級(jí)；債務(wù)可持續(xù)性分析法通過設(shè)定債務(wù)率、債務(wù)增速等關(guān)鍵指標(biāo)警戒線，評(píng)估地方政府債務(wù)規(guī)模增長與經(jīng)濟(jì)增長、財(cái)政收入增長的匹配性，判斷債務(wù)規(guī)?？沙掷m(xù)性；壓力測試法通過設(shè)置極端情境，評(píng)估地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)承受能力。

在實(shí)踐中，要根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、財(cái)政實(shí)力、債務(wù)狀況的差異，綜合運(yùn)用多種方法，形成互為補(bǔ)充、相互印證的評(píng)估結(jié)果。同時(shí)，要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化，及時(shí)更新完善風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估方法，提高風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的前瞻性和評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確性。此外，還要加強(qiáng)信息化建設(shè)，提高地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)質(zhì)量，建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，綜合運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，提高風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估的自動(dòng)化、智能化水平。

（三）債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估結(jié)果分析

通過構(gòu)建科學(xué)的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估指標(biāo)體系，合理選擇風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法，可以深入分析我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況。總體來看，當(dāng)前我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但一些地區(qū)和領(lǐng)域的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。從債務(wù)規(guī)模來看，我國地方政府債務(wù)規(guī)模持續(xù)增長，債務(wù)率總體處于較高水平；從債務(wù)結(jié)構(gòu)來看，地方政府債務(wù)期限結(jié)構(gòu)不盡合理，短期債務(wù)占比較高，利率結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化；從償債能力來看，地方政府償債能力總體較強(qiáng)，但一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)償債風(fēng)險(xiǎn)較高；從債務(wù)管理來看，地方政府債務(wù)管理水平不斷提升，但在全生命周期管理、中長期管理戰(zhàn)略等方面還有待加強(qiáng)。

債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估結(jié)果表明，我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出一定的結(jié)構(gòu)性、區(qū)域性特征。東部地區(qū)債務(wù)規(guī)模較大，但債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控；中西部地區(qū)財(cái)政實(shí)力較弱，債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高；欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政收入增長乏力，短期和長期償債能力均面臨較大壓力。因此，東部地區(qū)要合理控制債務(wù)規(guī)模，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)；中西部地區(qū)要提高財(cái)政收入質(zhì)量，嚴(yán)控債務(wù)增速，化解存量風(fēng)險(xiǎn)；欠發(fā)達(dá)地區(qū)要強(qiáng)化債務(wù)約束，加大風(fēng)險(xiǎn)防控力度。同時(shí)，各地區(qū)要完善債務(wù)管理制度，健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與預(yù)警機(jī)制，切實(shí)提高財(cái)政可持續(xù)性。

三、加強(qiáng)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控的對(duì)策建議

（一）健全預(yù)算管理制度

目前我國處于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的關(guān)鍵時(shí)期，加快建立現(xiàn)代財(cái)政預(yù)算管理制度，強(qiáng)化預(yù)算約束和績效管理，對(duì)推進(jìn)地方政府債務(wù)管理與預(yù)算管理的有機(jī)結(jié)合，防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義。一是要完善地方政府預(yù)算編制機(jī)制，建立“先有預(yù)算、后有支出”的理念，強(qiáng)化中期財(cái)政規(guī)劃管理，加強(qiáng)預(yù)算統(tǒng)籌；二是要全面實(shí)施預(yù)算績效管理，將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控納入預(yù)算績效目標(biāo)，建立預(yù)算績效與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控的聯(lián)動(dòng)機(jī)制；三是要提高預(yù)算透明度，全面推進(jìn)預(yù)決算信息公開，拓寬公眾參與預(yù)算管理渠道，加強(qiáng)人大對(duì)預(yù)算決算的審查監(jiān)督；四是要加快預(yù)算管理信息化建設(shè)，建成全國統(tǒng)一的預(yù)算管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理各環(huán)節(jié)的智能化、一體化管理。

通過完善預(yù)算編制機(jī)制、實(shí)施全過程績效管理、提高預(yù)算透明度、加快信息化建設(shè)等舉措，推進(jìn)地方政府債務(wù)管理與預(yù)算管理的深度融合，切實(shí)發(fā)揮現(xiàn)代預(yù)算管理制度在防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中的基礎(chǔ)性作用。

（二）強(qiáng)化債務(wù)約束機(jī)制

當(dāng)前，我國正處于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的攻堅(jiān)期，進(jìn)一步強(qiáng)化地方政府債務(wù)約束，嚴(yán)格限制地方政府違法違規(guī)舉債，對(duì)于有效遏制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)地方政府舉債融資規(guī)范化、法治化具有十分重要的意義。一是要嚴(yán)格實(shí)施地方政府債務(wù)限額管理，科學(xué)合理確定債務(wù)限額，實(shí)行差異化、動(dòng)態(tài)化管理，將債務(wù)限額作為硬約束；二是要健全地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控制度，建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制，壓實(shí)地方政府償債主體責(zé)任，制訂債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案；三是要堅(jiān)決遏制地方政府隱性債務(wù)增量，嚴(yán)禁違法違規(guī)舉債，強(qiáng)化重點(diǎn)領(lǐng)域規(guī)范管理，加強(qiáng)對(duì)地方國有企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等的監(jiān)管；四是要完善地方政府債務(wù)信息公開機(jī)制，建立全口徑、全覆蓋的債務(wù)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測體系，推動(dòng)地方政府依法依規(guī)公開債務(wù)信息，強(qiáng)化信息披露質(zhì)量問責(zé)。

通過實(shí)施債務(wù)限額管理、健全風(fēng)險(xiǎn)防控制度、遏制隱性債務(wù)增量、完善信息公開機(jī)制等舉措，切實(shí)強(qiáng)化地方政府的債務(wù)約束，規(guī)范地方政府舉債融資行為，推動(dòng)地方政府樹立“過緊日子”的意識(shí)，促進(jìn)地方政府債務(wù)管理規(guī)范化、法治化，筑牢防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的制度根基。這是強(qiáng)化債務(wù)約束機(jī)制，加強(qiáng)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控的關(guān)鍵所在。

（三）完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與化解機(jī)制

完善地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與化解機(jī)制是加強(qiáng)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控的重要保障。當(dāng)前，我國地方政府性債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的多樣性、復(fù)雜性、關(guān)聯(lián)性日益凸顯，亟須進(jìn)一步完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與化解機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和有效化解各類風(fēng)險(xiǎn)隱患，維護(hù)地方財(cái)政和金融穩(wěn)定。一是要建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，綜合運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)手段提高監(jiān)測的廣度、深度和精準(zhǔn)度，科學(xué)設(shè)置預(yù)警指標(biāo)，建立健全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信息報(bào)送、會(huì)商、發(fā)布機(jī)制；二是要健全重大風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)定期開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，開展風(fēng)險(xiǎn)壓力測試，研判風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展趨勢(shì)；三是要建立分類施策、協(xié)同配合的風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制，堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)分類、分步推進(jìn)，實(shí)施精準(zhǔn)施策，加強(qiáng)各方面協(xié)同配合；四是要健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任追究和問責(zé)機(jī)制，厘清責(zé)任追究的具體情形和適用規(guī)則，建立健全外部監(jiān)督約束機(jī)制。

通過建立健全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警、重大風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、分類施策化解、責(zé)任追究問責(zé)等機(jī)制，切實(shí)提高地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控的前瞻性、精準(zhǔn)性和有效性。要加強(qiáng)部門協(xié)同、上下聯(lián)動(dòng)，強(qiáng)化地方黨政主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，努力實(shí)現(xiàn)“風(fēng)險(xiǎn)早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)警、早化解”，筑牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)保障。

四、結(jié) 語

加強(qiáng)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要從預(yù)算管理、債務(wù)管理、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管等多個(gè)維度協(xié)同發(fā)力。健全預(yù)算管理制度、強(qiáng)化債務(wù)約束機(jī)制、完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與化解機(jī)制，是防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵舉措。只有加快建立現(xiàn)代財(cái)政預(yù)算管理制度，將地方政府債務(wù)管理納入預(yù)算管理的全過程，嚴(yán)格限制地方政府違法違規(guī)舉債，切實(shí)加強(qiáng)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控的前瞻性、精準(zhǔn)性和有效性，才能為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的財(cái)政保障。

（作者單位：山東省濟(jì)南市萊蕪區(qū)方下街道辦事處）