［摘 要］在基層政府的治理實(shí)踐中，工作專班是基層政府完善治理體系、發(fā)揮治理能力、提升治理效能的重要治理工具。簡(jiǎn)約治理內(nèi)嵌于基層政府工作專班的組織設(shè)計(jì)，體現(xiàn)為靈活的組織構(gòu)成和集約的功能整合。其中，靈活精簡(jiǎn)的組織構(gòu)成有利于增強(qiáng)組織協(xié)調(diào)力和專業(yè)力，實(shí)現(xiàn)低成本運(yùn)作；整體性的組織功能整合有利于提高組織適應(yīng)性和回應(yīng)性，提升治理效能。簡(jiǎn)約治理視角下的基層政府工作專班優(yōu)化包含“以簡(jiǎn)馭繁”優(yōu)化工作專班組織設(shè)計(jì)、“化繁為簡(jiǎn)”完善工作專班組織保障，以及“簡(jiǎn)而高效”創(chuàng)新工作專班體制機(jī)制。

［關(guān)鍵詞］簡(jiǎn)約治理；工作專班；基層治理；治理效能

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2024.21.050

［中圖分類號(hào)］D630 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ［文章編號(hào)］1673-0194（2024）21-0173-04

0" " "引 言

綜觀基層政府治理的豐富實(shí)踐，以議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)為代表的臨時(shí)性組織在落實(shí)非常規(guī)任務(wù)、推進(jìn)部門協(xié)作等方面發(fā)揮了不可替代的作用，充當(dāng)了基層政府的重要治理工具。近年來(lái)，在基層政府各類臨時(shí)性組織中，工作專班以簡(jiǎn)潔的目標(biāo)定位、精簡(jiǎn)的人員構(gòu)成以及簡(jiǎn)潔的運(yùn)行方式等優(yōu)勢(shì)，在基層政府的實(shí)際治理中，得到了廣泛運(yùn)用和大范圍推廣。諸如營(yíng)商環(huán)境工作專班、疫情防控工作專班、復(fù)工復(fù)產(chǎn)工作專班等臨時(shí)性組織，在發(fā)揮政府治理能力、提升政府治理效能等方面起著重要作用。

動(dòng)蕩不安和相互連通是大多數(shù)公共組織環(huán)境的共同特點(diǎn)[1]。且基層政府在應(yīng)對(duì)復(fù)雜治理環(huán)境時(shí)，傾向于選擇采取優(yōu)化政府內(nèi)部協(xié)同結(jié)構(gòu)、重塑公共服務(wù)供給流程等科層組織的自我改革方式[2]。可以說(shuō)，工作專班正是基于“完成任務(wù)”的邏輯特性，并利用科層制體系的現(xiàn)有資源，推進(jìn)重點(diǎn)任務(wù)的有效落實(shí)。工作專班之所以能有效提高傳統(tǒng)科層制組織的適應(yīng)性和協(xié)調(diào)性，并有效緩解基層治理中的治理負(fù)擔(dān)，歸功于工作專班的簡(jiǎn)約性和靈活性所帶來(lái)的“低成本治理”和“高效能發(fā)揮”。

面對(duì)復(fù)雜的治理環(huán)境，治理體系的完善不能僅靠在原有體系的基礎(chǔ)上“支床疊屋”，而是應(yīng)當(dāng)留有適當(dāng)?shù)膹椥钥臻g進(jìn)行組織的自我調(diào)適，使基層治理體系保持一定的靈活性，有效發(fā)揮其治理效能。越來(lái)越多的學(xué)者認(rèn)為，簡(jiǎn)約治理不僅廣泛存在于鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域，而且也運(yùn)行于基層治理領(lǐng)域中[3]，簡(jiǎn)約治理在基層治理中仍存在自洽的生存空間。作為廣泛存在于基層政府的臨時(shí)性組織形式——工作專班，要在穩(wěn)定性和靈活性之間實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡，簡(jiǎn)約治理為此提供了可能性。因此，將簡(jiǎn)約治理的研究視域擴(kuò)大，聚焦基層政府“工作專班”進(jìn)行分析，以治理體系、治理能力和治理效能為分析框架，探究基層政府工作專班的特征及優(yōu)化路徑。

1" " "工作專班的組織設(shè)計(jì)

簡(jiǎn)約治理視角下的基層政府工作專班可以從治理體系、治理能力和治理效能三個(gè)層面進(jìn)行分析。治理體系由治理權(quán)威、治理規(guī)則等，以及與這些內(nèi)容相關(guān)的所有主體、資源以及各種正式與非正式的制度關(guān)系共同構(gòu)成[4]。治理能力是治理體系的動(dòng)態(tài)表現(xiàn)形式，二者綜合作用的結(jié)果稱為治理效能。在治理體系層面，工作專班通過在科層制組織間構(gòu)建協(xié)調(diào)機(jī)制的表現(xiàn)形式，以靈活的組織構(gòu)成提升科層制組織的適應(yīng)性；集約的功能整合使得治理結(jié)構(gòu)具有整體性。在治理能力層面，組織的適應(yīng)性以及治理結(jié)構(gòu)整體性的提高，共同強(qiáng)化了治理能力。在治理效能層面，由治理體系和治理能力共同作用實(shí)現(xiàn)組織運(yùn)作的“低成本”和“高效能”。工作專班的組織設(shè)計(jì)主要涉及治理體系層面，治理能力和治理效能相關(guān)內(nèi)容將在后文陳述。

1.1" "主體吸納：靈活的組織構(gòu)成

構(gòu)建新時(shí)代“簡(jiǎn)約高效的基層治理體制”的實(shí)現(xiàn)途徑是吸納多元主體參與治理，通過優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、效能借用實(shí)現(xiàn)基層善治[5]。工作專班利用科層制體系的已有資源，根據(jù)任務(wù)的專業(yè)性需求從相關(guān)部門中抽調(diào)人員組建工作專班，推進(jìn)重點(diǎn)任務(wù)的有效落實(shí)。隨著預(yù)定任務(wù)的完成，工作專班一般會(huì)自行解散，組織成員回歸到原有的工作崗位，并在下一階段的治理任務(wù)中，根據(jù)治理任務(wù)的需要重新組建工作專班。

從組織成員構(gòu)成來(lái)看，在預(yù)算和編制有限的情況下，政府通常會(huì)圍繞前期錨定的核心事務(wù)，吸納包括正式編制、非編制人員等人員組建工作專班，實(shí)現(xiàn)工作專班成員的補(bǔ)充與完善。因此，工作專班的組建具有靈活性與適應(yīng)性等特征。例如，為迎接2023年杭州亞運(yùn)會(huì)，杭州市成立“迎亞運(yùn)，保安全”工作專班，依靠任務(wù)驅(qū)動(dòng)的人員抽調(diào)機(jī)制，從不同層級(jí)、不同部門抽調(diào)人員組建工作專班，包括專業(yè)技術(shù)人員、各區(qū)縣政府及與任務(wù)相關(guān)的非編制人員等，集中精力、集中時(shí)間、集中力量，快速推進(jìn)各項(xiàng)亞運(yùn)會(huì)的準(zhǔn)備工作。

1.2" "系統(tǒng)再造：集約的功能整合

“盡管科層制治理是常規(guī)情境下一種不可替代的模式，但存在‘效率有余、靈活不足’的問題?！盵6]基于此，工作專班通過拓展科層制架構(gòu)間橫向與縱向之間的彈性空間，整合不同層級(jí)、部門的資源和功能，推動(dòng)核心事務(wù)的解決，有效破解了傳統(tǒng)科層制所面臨的治理困境。

為調(diào)節(jié)政府治理效能與社會(huì)需求之間的關(guān)系，工作專班利用科層制的現(xiàn)有組織功能、人員、資源等，通過縱向互動(dòng)與橫向協(xié)調(diào)的政治動(dòng)員，推動(dòng)功能、資源、信息的重組，能有效緩解“專業(yè)分工”的科層制組織體系間的結(jié)構(gòu)性緊張。工作專班對(duì)于組織功能的整合大致體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是通過搭建跨部門、跨層級(jí)的系統(tǒng)平臺(tái)，使得各個(gè)“職能零部件”能在短時(shí)間內(nèi)匯集成一個(gè)整體，服務(wù)于核心事務(wù)的解決。二是通過獲得上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的背書，形成領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的效能“借用”，為任務(wù)的落實(shí)注入“強(qiáng)化劑”。三是工作專班的搭建促使組織結(jié)構(gòu)扁平化，實(shí)現(xiàn)組織功能快速下沉到具體的治理實(shí)踐中，保障組織計(jì)劃的快速落實(shí)。如為進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，助力企業(yè)成長(zhǎng)，海口市成立優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境工作專班，在獲得上級(jí)授權(quán)的基礎(chǔ)上，突破現(xiàn)有行政審批的框架和限制，協(xié)調(diào)多個(gè)審批部門，為行政審批“提速增效”。

2" " "工作專班的特征

如前所述，治理能力是治理體系的外在動(dòng)態(tài)體現(xiàn)，治理效能是治理體系和治理能力綜合作用的結(jié)果。在具體的治理實(shí)踐中，工作專班“靈活的組織構(gòu)成”和“集約的系統(tǒng)功能”有助于發(fā)揮治理能力，從而提升治理效能。

2.1" "多元主體參與增強(qiáng)組織協(xié)調(diào)力和專業(yè)力，實(shí)現(xiàn)低成本治理

首先，對(duì)于組織成員構(gòu)成，相比于科層制對(duì)組織成員身份的嚴(yán)格要求，工作專班的成員構(gòu)成更為廣泛，既包括決策層面的管理人員，也包括具體落實(shí)決策的一線執(zhí)行人員；既包括正式編制人員，也包括編外人員，同時(shí)兼具決策力與執(zhí)行力。其次，工作專班突破了傳統(tǒng)組織邊界，匯集不同專業(yè)的人力資源，賦予組織協(xié)同力與專業(yè)力，有效突破長(zhǎng)期以來(lái)傳統(tǒng)科層制“協(xié)調(diào)力—專業(yè)力”失衡的運(yùn)行困境。靈活的組織構(gòu)成使得工作專班在面對(duì)復(fù)雜治理任務(wù)時(shí)，具有低成本治理與高效能治理的兼容性，并在基層具體實(shí)踐中體現(xiàn)簡(jiǎn)約性與靈活性的特征。其中的低成本、高效能體現(xiàn)為：一是工作專班的構(gòu)建依托于科層制組織的現(xiàn)有資源。例如，在人力資源方面，通過將編制內(nèi)和編制外的專業(yè)人員組成專班成員，能有效緩解人員編制限制，且該過程并未產(chǎn)生人員薪酬上的額外支出。二是通過低成本、靈活化的人員安排，打破了長(zhǎng)期以來(lái)時(shí)間、空間、崗位以及團(tuán)隊(duì)的限制，以組織成員的專業(yè)性確保工作專班治理效能的高效發(fā)揮，保障了既定目標(biāo)任務(wù)的完成。

2.2" "功能整合提高組織適應(yīng)性和回應(yīng)性，提升治理效能

環(huán)境快速而復(fù)雜的變化使得組織變革存在很大的困難，因此，加強(qiáng)組織間的協(xié)調(diào)成為較為方便的選擇[7]。工作專班的產(chǎn)生正好彌補(bǔ)了正式制度的缺陷，促使組織功能更為完善，實(shí)現(xiàn)治理能力的穩(wěn)定發(fā)揮。當(dāng)前，基層政府工作專班的治理形式是整體性治理，也是一種不講究“繁文縟節(jié)”的實(shí)體治理，即以重點(diǎn)任務(wù)的落實(shí)為目標(biāo)，秉持精簡(jiǎn)、靈活、便捷、高效的準(zhǔn)則，適配于多領(lǐng)域治理場(chǎng)景。同時(shí)，利用組織現(xiàn)有資源搭建協(xié)調(diào)機(jī)制，打通科層制組織間的制度隔閡和信息孤島，達(dá)到簡(jiǎn)化治理層級(jí)和縮短指揮鏈的目的。

工作專班對(duì)資源和權(quán)力重新分配，使得具體工作人員擁有直接的決策權(quán)，對(duì)權(quán)利產(chǎn)生的影響直接負(fù)責(zé)，增強(qiáng)了專班成員的責(zé)任感，且對(duì)權(quán)利的使用也不需要層層匯報(bào)，減少傳遞的時(shí)間成本，從而提高決策效率。同時(shí)，得益于輕量化的組織形態(tài)和健全的功能體系，工作專班在面對(duì)復(fù)雜治理環(huán)境時(shí)，以任務(wù)為中心實(shí)現(xiàn)靈活運(yùn)作，避免出現(xiàn)組織職能重疊、人力資源浪費(fèi)等情況，展現(xiàn)出較強(qiáng)的適應(yīng)性與回應(yīng)性。

3" " "工作專班的優(yōu)化

作為搭建于傳統(tǒng)科層架構(gòu)的臨時(shí)性組織，工作專班在運(yùn)行邏輯上與簡(jiǎn)約治理的核心要義——“以簡(jiǎn)馭繁”“化繁為簡(jiǎn)”“簡(jiǎn)而高效”不謀而合。如前文所述，簡(jiǎn)約治理在現(xiàn)代基層治理中仍存在自洽的生存空間。本文認(rèn)為，基層政府工作專班的優(yōu)化可以從簡(jiǎn)約治理的角度開展，包括“以簡(jiǎn)馭繁”優(yōu)化工作專班組織設(shè)計(jì)；“化繁為簡(jiǎn)”完善工作專班組織保障；以及“簡(jiǎn)而高效”的創(chuàng)新工作專班體制機(jī)制。

3.1" "“以簡(jiǎn)馭繁”：優(yōu)化基層政府工作專班組織設(shè)計(jì)

“任何現(xiàn)代政府都不能是一個(gè)絕對(duì)剛性的政府——一個(gè)完全依靠既定制度和正式規(guī)范的政府?！盵8]正因如此，工作專班制的出現(xiàn)，增強(qiáng)了傳統(tǒng)科層制組織的韌性，在現(xiàn)有組織體系和資源的情況下，最大化地實(shí)現(xiàn)政府治理效能。如果說(shuō)科層制組織非人格化、專業(yè)分工、嚴(yán)格的規(guī)章制度等特征塑造了科層制體系的“剛性”，那么靈活性、簡(jiǎn)約性、整體性等特點(diǎn)則造就了工作專班的“柔性”，二者剛?cè)岵?jì)，共同構(gòu)成新時(shí)代基層治理體系。

對(duì)于工作專班組織設(shè)計(jì)的優(yōu)化包括三個(gè)方面：首先是簡(jiǎn)化管理層級(jí)。目前，基層政府工作專班的管理層級(jí)一般為兩級(jí)，主要分為決策層和執(zhí)行層，但上級(jí)部門對(duì)工作專班運(yùn)行干預(yù)過多，制約工作專班治理效能的情況時(shí)有發(fā)生。從簡(jiǎn)約治理的角度來(lái)看，工作專班的設(shè)立應(yīng)盡可能簡(jiǎn)化管理層級(jí)，縮短決策和執(zhí)行鏈條，并落實(shí)工作專班“專人專職”的設(shè)立初衷；其次是聚焦重點(diǎn)。以“解決事務(wù)”為導(dǎo)向的工作專班，不僅是提高傳統(tǒng)科層制組織體系韌性的有效工具，也是基層政府面對(duì)復(fù)雜治理任務(wù)時(shí)的重要手段。但事事成立“工作專班”，容易導(dǎo)致工作專班泛濫，弱化常規(guī)部門的職責(zé)功能。為避免該情況的發(fā)生，應(yīng)聚焦重點(diǎn)任務(wù)成立工作專班，做到“集中力量辦大事”。最后是加強(qiáng)專班制度建設(shè)。對(duì)于緊急、短期的治理任務(wù)，專班成員在組織中始終保持著“靈活組合，事畢還原”的運(yùn)行特點(diǎn)，而對(duì)于一些因長(zhǎng)期治理任務(wù)，應(yīng)充分發(fā)揮常設(shè)性機(jī)構(gòu)的職責(zé)和功能，在工作專班數(shù)量上做“減法”，以此來(lái)聚焦工作專班成員的注意力，實(shí)現(xiàn)工作專班“專而高效”的治理目標(biāo)。

3.2" "“化繁為簡(jiǎn)”：完善基層政府工作專班組織保障

秉持“化繁為簡(jiǎn)”的治理理念，完善工作專班的組織保障，旨在統(tǒng)合科層制的組織功能，形成組織合力，以落實(shí)核心任務(wù)。隨著工作專班的建成，基于專業(yè)分工下的常規(guī)職能部門在工作專班的組織下形成功能整合，并在任務(wù)完成后回歸常態(tài)。這種精簡(jiǎn)、靈活的組織功能整合，為工作專班的靈活運(yùn)作和低成本治理實(shí)踐提供重要的組織保障。因此，在制度允許的范圍內(nèi)，應(yīng)盡可能精簡(jiǎn)工作專班的運(yùn)作流程。與常規(guī)部門相比，對(duì)于工作專班的任務(wù)匯報(bào)和對(duì)接，應(yīng)以推進(jìn)任務(wù)的落實(shí)為重心，因地制宜地精簡(jiǎn)其規(guī)章制度和運(yùn)行流程，避免出現(xiàn)流程空殼化以及只重留痕不重過程所帶來(lái)的形式主義。此外，要加強(qiáng)對(duì)工作專班的資源保障，包括信息、人力、財(cái)政等方面的支持，從而為專班治理效能的發(fā)揮奠定組織基礎(chǔ)。

3.3" "“簡(jiǎn)而高效”：創(chuàng)新基層政府工作專班體制機(jī)制

基層政府工作專班作為觀察和理解基層治理能力和治理效能的“切入口”，要秉持“簡(jiǎn)而高效”的創(chuàng)新理念，堅(jiān)持創(chuàng)新工作專班體制機(jī)制。實(shí)踐證明，工作專班在落實(shí)非常規(guī)任務(wù)、協(xié)調(diào)治理主體差異性等方面做出了重要貢獻(xiàn)。創(chuàng)新工作專班體制機(jī)制的關(guān)鍵在于處理好科層制體系間橫向協(xié)調(diào)和縱向溝通的關(guān)系，要在“繁文縟節(jié)”中拓寬組織成員的自洽空間，充分調(diào)動(dòng)人員的自主性和能動(dòng)性，從而推動(dòng)工作專班體制機(jī)制的不斷革新。因此，在新的歷史時(shí)期，應(yīng)在保持靈活的組織構(gòu)成和集約的功能整合的條件下，著重聚焦創(chuàng)新工作專班的組織設(shè)計(jì)、運(yùn)作流程、規(guī)章制度以及評(píng)估機(jī)制，并隨著外部治理環(huán)境的變化，不斷提高工作專班對(duì)于復(fù)雜治理環(huán)境的適配度，優(yōu)化專班治理體系，保障專班治理的高效能。

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