摘要：國家檔案局第22號(hào)令《電子檔案管理辦法》于2024年11月1日正式施行。作為我國電子檔案管理的首部統(tǒng)領(lǐng)性法規(guī)，它在電子檔案管理規(guī)范體系中起到了承上啟下的協(xié)同作用，為深化我國電子檔案管理工作提供了重要的法治保障?！峨娮訖n案管理辦法》具有探索“標(biāo)準(zhǔn)入法”、強(qiáng)調(diào)全過程管理、重視檔案安全等亮點(diǎn)。本文從完善電子檔案管理規(guī)范體系、構(gòu)建可信電子檔案管理空間和統(tǒng)領(lǐng)核心業(yè)務(wù)等角度分析、解讀《電子檔案管理辦法》對(duì)于推動(dòng)單套管理和數(shù)字轉(zhuǎn)型縱深發(fā)展的關(guān)鍵作用。

關(guān)鍵詞：電子檔案管理辦法 全過程管理 縱深發(fā)展

Abstract：The Order No. 22 of the National Archives Administration of China， titled Mea？ sures for the Management of Electronic Re？ cords， officially took effect on November 1， 2024. As the first comprehensive regulation for electronic records management in China， it plays a coordinating role within the existing regulatory framework， helping to integrate various compo？ nents of the system. The Measures provide an important legal safeguard for advancing the coun？ try’s electronic records management efforts. Key features include exploring the incorporation of standards into law， emphasizing full-process management， and prioritizing archive security. This article analyzes and interprets the Mea？ sures， focusing on how they contribute to im？ proving the system of electronic records manage？ ment， creating a trusted management space， and defining the core business requirements that drive the in-depth development of both singleset management and digital transformation in electronic records management.

Keywords： Measures for the Management of Electronic Records； Full- process manage？ ment；In-depth development

2024年11月1日國家檔案局第22號(hào)令《電子檔案管理辦法》（以下簡稱《辦法》）正式施行。這是我國專門針對(duì)電子檔案管理出臺(tái)的第一部統(tǒng)領(lǐng)性法規(guī)，是規(guī)范電子檔案管理，維護(hù)電子檔案的真實(shí)、完整、可用和安全，推動(dòng)電子檔案健康有序發(fā)展的關(guān)鍵舉措?！掇k法》出臺(tái)源于2020年新修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱“新《檔案法》”）中第三十七條規(guī)定，該款在明確電子檔案的法律地位并指出電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力后，規(guī)定“電子檔案管理辦法由國家檔案主管部門會(huì)同有關(guān)部門制定”。由此可見，《辦法》編制的主要目的在于規(guī)范電子檔案管理要求，維系和保障電子檔案憑證效力，推動(dòng)數(shù)字轉(zhuǎn)型和單套制管理走向縱深?！掇k法》與新《檔案法》《中華人民共和國檔案法實(shí)施條例》（以下簡稱《實(shí)施條例》）共同構(gòu)成電子檔案管理法規(guī)體系，為我國電子檔案提供了法治化、規(guī)范化、專業(yè)化保障。

一、《辦法》出臺(tái)的意義

《辦法》共分為七章三十八條，其中第一、二章為總則、機(jī)構(gòu)及其職責(zé)，第三至六章明確了電子檔案業(yè)務(wù)全流程管理相關(guān)要求，包括電子文件整理與歸檔、電子檔案移交與接收、電子檔案保管與處置、電子檔案開放與利用等，第七章是附則。

《辦法》服務(wù)黨和國家工作大局，推進(jìn)檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展?！掇k法》是深入落實(shí)電子文件管理國家戰(zhàn)略、推動(dòng)檔案工作數(shù)字轉(zhuǎn)型及充實(shí)檔案事業(yè)“四個(gè)體系”的標(biāo)志性文件。從法源角度看，《辦法》出臺(tái)來源于檔案法相關(guān)要求，建立在電子檔案與傳統(tǒng)紙質(zhì)檔案同等效力基礎(chǔ)上，秉承電子文件管理國家戰(zhàn)略“統(tǒng)攬全國、政策引導(dǎo)、融合發(fā)展、綜合治理”[1]的特點(diǎn)，著眼于以電子替代紙張，積極響應(yīng)綠色中國與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的需求。從信息化層面看，電子檔案管理作為檔案信息化的核心內(nèi)容，《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)提升電子檔案管理與應(yīng)用水平，《數(shù)字中國建設(shè)整體布局規(guī)劃》也對(duì)我國檔案信息的數(shù)字化管理提出了更高層次的要求。[2]在此背景下，《辦法》的出臺(tái)是推動(dòng)電子檔案深度融入“數(shù)字中國”的重要舉措。同時(shí)，《辦法》提升了檔案工作的法治化與規(guī)范化水平，加快我國檔案事業(yè)“四個(gè)體系”建設(shè)進(jìn)程，促進(jìn)檔案事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

《辦法》形式上嚴(yán)格遵循法規(guī)要求，內(nèi)容上有機(jī)融合檔案理論。《辦法》作為國家檔案局頒布的行政規(guī)章，嚴(yán)格遵循2023年修正的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）的第九十一條“部門規(guī)章應(yīng)當(dāng)圍繞執(zhí)行法律或國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令來制定其內(nèi)容”的規(guī)定要求，恪守法律位階。《辦法》是依據(jù)新《檔案法》等上位法的授權(quán)而制定的（總則第一條）。在此基礎(chǔ)上，《辦法》將新《檔案法》等法律法規(guī)的相關(guān)要求進(jìn)行了系統(tǒng)的歸并與整合。同時(shí)，《辦法》立足遵循文件生命周期理論、文件連續(xù)體理論等檔案學(xué)基礎(chǔ)理論和數(shù)字轉(zhuǎn)型要素研究最新成果，秉持業(yè)務(wù)驅(qū)動(dòng)、前端控制、全程管理和安全管理等理念，明確電子文件與電子檔案管理各環(huán)節(jié)及要素之間的內(nèi)在聯(lián)系，及時(shí)回應(yīng)和滿足我國電子檔案管理實(shí)踐與發(fā)展需求。

《辦法》回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求與管理困境，推動(dòng)電子檔案向縱深發(fā)展。從檔案信息化工作整體推進(jìn)來看，《辦法》可視為檔案信息化范疇的里程碑式文件，是檔案信息化縱深發(fā)展的必然結(jié)果，是積極破解電子檔案管理困境的重要舉措。2002年發(fā)布的《全國檔案信息化建設(shè)實(shí)施綱要》是我國檔案信息化在起步階段的重要文件，重在檔案信息化基礎(chǔ)工作的推進(jìn)，旨在解決從無到有的問題。2009年《電子文件管理暫行辦法》和2014年兩辦的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下檔案工作的意見》等文件，標(biāo)志著我國電子文件和電子檔案管理工作進(jìn)入發(fā)展階段，關(guān)鍵在于爭取電子檔案的正式法律地位。在這一階段，盡管2012年起三大訴訟法已將電子數(shù)據(jù)列為法定證據(jù)類型，但這一時(shí)期的法律環(huán)境對(duì)電子檔案法律效力的直接確認(rèn)仍顯含蓄，更多是通過電子數(shù)據(jù)等相關(guān)概念間接認(rèn)可電子文件及電子檔案的法律效力。直至2020年，隨著新《檔案法》及其《實(shí)施條例》中信息化專章的出臺(tái)，與本次出臺(tái)的《辦法》一起，基本奠定了電子檔案管理法規(guī)體系，逐步明確電子檔案的法律效力，標(biāo)志著電子檔案管理工作走向縱深，邁入了面向電子檔案單套管理的新階段。

《辦法》協(xié)同其他規(guī)范文件，統(tǒng)領(lǐng)電子檔案管理核心規(guī)定?！掇k法》在電子檔案管理規(guī)范體系中處于一個(gè)承上啟下的關(guān)鍵位置，能夠有效嵌入并銜接上下層級(jí)。在具體做法上，一方面，《辦法》統(tǒng)合了相關(guān)法律法規(guī)要求，實(shí)現(xiàn)了電子檔案管理立法與其他法律法規(guī)的銜接與協(xié)調(diào)。例如《辦法》在電子文件整理與歸檔環(huán)節(jié)，吸收引用了《電子文件管理辦法》《政務(wù)服務(wù)電子文件歸檔和電子檔案管理辦法》等相關(guān)規(guī)定。[3]另一方面，《辦法》積極探索“標(biāo)準(zhǔn)入法”模式，充分借鑒電子檔案管理領(lǐng)域相對(duì)成熟可靠的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容予以固化與明確，在具體要求中有機(jī)嵌入了電子檔案管理的核心做法，為實(shí)踐工作提供了明確的指導(dǎo)。

二、《辦法》完善了電子檔案管理規(guī)范體系

電子檔案管理規(guī)范體系包括法規(guī)體系與標(biāo)準(zhǔn)體系，法規(guī)體系為電子檔案管理提供了堅(jiān)實(shí)的法律保障，重在法律兜底；標(biāo)準(zhǔn)體系則重在具體實(shí)施與操作，面向?qū)嵺`指導(dǎo)。在規(guī)范體系中，《辦法》一方面起到承上啟下的橋接作用，能夠承接和發(fā)展上位法相關(guān)內(nèi)容，完善了現(xiàn)有的電子檔案法規(guī)體系；另一方面提煉現(xiàn)有電子檔案標(biāo)準(zhǔn)的核心內(nèi)容，以“標(biāo)準(zhǔn)入法”方式實(shí)現(xiàn)了法律與標(biāo)準(zhǔn)的銜接與融合。

（一）承上：完善電子檔案法規(guī)體系

《辦法》屬于專門性檔案部門規(guī)章，是我國檔案法規(guī)體系中的有機(jī)組成部分。1992年國家檔案局發(fā)布的《檔案法規(guī)體系方案》包括檔案法律、檔案行政法規(guī)、檔案規(guī)章和規(guī)范性文件。2011年6月國家檔案局在遵循2000年《立法法》的基礎(chǔ)上，發(fā)布了新的《國家檔案法規(guī)體系方案》，[4]提出以法律、法規(guī)和規(guī)章的建設(shè)為核心，包括檔案法律、檔案法規(guī)（含行政法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)和軍事法規(guī)）、地方性檔案法規(guī)和檔案規(guī)章（含部門規(guī)章與地方政府規(guī)章）四個(gè)層次，檔案規(guī)章在體系中扮演著承上啟下的關(guān)鍵角色，既是檔案法律與行政法規(guī)內(nèi)容的延伸和細(xì)化，也是具體執(zhí)行過程中的重要依據(jù)。

新《檔案法》和《實(shí)施條例》中專設(shè)了“檔案信息化”章節(jié)，作為“方向性”的法律法規(guī)，二者明確了電子檔案的法律地位，相對(duì)完整地提出了電子檔案的管理原則，需要通過規(guī)章進(jìn)行具體業(yè)務(wù)的宏觀指導(dǎo)，進(jìn)一步落實(shí)與協(xié)調(diào)宏觀指導(dǎo)要求，確保其在實(shí)踐中的有效落實(shí)?！掇k法》作為檔案部門規(guī)章和統(tǒng)領(lǐng)性法規(guī)，承接了新《檔案法》及《實(shí)施條例》中關(guān)于電子檔案的相關(guān)內(nèi)容，展現(xiàn)了更強(qiáng)的系統(tǒng)性和完整性，體現(xiàn)了更高的專門性和針對(duì)性。

（二）啟下：吸納標(biāo)準(zhǔn)核心內(nèi)容

《辦法》在編制中進(jìn)行了“標(biāo)準(zhǔn)入法”的創(chuàng)新嘗試，積極吸納標(biāo)準(zhǔn)核心內(nèi)容。隨著標(biāo)準(zhǔn)化和法治化領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，標(biāo)準(zhǔn)與法律的聯(lián)系日趨密切，二者存在大量互相滲入的關(guān)系，標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性使得標(biāo)準(zhǔn)可以轉(zhuǎn)換為具有法律意義的行為規(guī)范或者成為法律規(guī)范的具體內(nèi)容。[5]當(dāng)前，我國電子檔案管理標(biāo)準(zhǔn)體系已基本形成，[6]2020年至2024年10月間國家檔案局就發(fā)布了16項(xiàng)與電子檔案管理密切相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，包括6項(xiàng)國家標(biāo)準(zhǔn)及10項(xiàng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)?！皹?biāo)準(zhǔn)入法”就是旨在將現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)文件中已成熟的核心內(nèi)容提升為行政法規(guī)或部門規(guī)章，從而融入更廣泛的規(guī)范體系中。有鑒于部分核心標(biāo)準(zhǔn)先于規(guī)章發(fā)布的現(xiàn)實(shí)，通過“標(biāo)準(zhǔn)入法”模式能夠很好地構(gòu)建和完善規(guī)范體系。2011年版《國家檔案法規(guī)體系方案》附件中設(shè)計(jì)了“需上升為法規(guī)、規(guī)章的檔案規(guī)范性文件”的部分，其意圖與“標(biāo)準(zhǔn)入法”的思路是一致的。標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于不宜在法律規(guī)范中直接規(guī)定的事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)的補(bǔ)充規(guī)制，其靈活性、適應(yīng)性能夠彌補(bǔ)法律法規(guī)的原則性、穩(wěn)定性帶來的滯后和粗放等問題，標(biāo)準(zhǔn)化工作中的事前認(rèn)證機(jī)制亦對(duì)強(qiáng)調(diào)事后制裁的法律實(shí)施形成了有益補(bǔ)充。[7]《辦法》通過實(shí)施“標(biāo)準(zhǔn)入法”的策略，有效地提煉了分散在多個(gè)專業(yè)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)文件中具有高度共識(shí)且成熟的核心內(nèi)容，從而提升了自身的規(guī)范性。例如，第十六條規(guī)定的格式要求就納入了《版式電子文件長期保存格式需求》（DA/T 47—2009）的核心內(nèi)容；第二十一條和第二十二條提煉了《文書類電子檔案檢測(cè)一般要求》（DA/T 70—2018）和《電子檔案移交接收操作規(guī)程》（DA/T 93—2022）中涉及對(duì)電子檔案進(jìn)行真實(shí)性、完整性、可用性和安全性檢測(cè)的相關(guān)內(nèi)容。圖1列舉了部分典型標(biāo)準(zhǔn)與《辦法》的關(guān)系。

三、《辦法》旨在構(gòu)建可信的電子檔案管理空間

《辦法》的法理起點(diǎn)建立在“來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”的基礎(chǔ)上，核心是支撐電子檔案管理，進(jìn)而推動(dòng)單套制與數(shù)字轉(zhuǎn)型走向縱深。為此，需要營造并維持電子檔案管理所需的可信數(shù)字空間。理論界對(duì)于實(shí)施數(shù)字轉(zhuǎn)型需要的要素進(jìn)行過較為深入的探討，如馮惠玲等提出目標(biāo)性要素、支撐性要素和動(dòng)力性要素。[8]《辦法》基本涵蓋了上述要素，使這些要素“自上而下”融入規(guī)范體系和“從法律要件到管理指標(biāo)”的實(shí)現(xiàn)路徑更暢通。

（一）強(qiáng)調(diào)重申法律要件

作為以成文法為主導(dǎo)的大陸法系國家，相較于英美法系的判例法，我國更加依賴明確的法律條文來推動(dòng)電子檔案管理的規(guī)范化進(jìn)程。新《檔案法》第三十七條提出的“來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”可視作電子檔案效力構(gòu)成的法律要件基礎(chǔ)，鄭金月認(rèn)為這一表述明確了電子檔案的基本要求和法律地位[9]，錢毅指出這是電子檔案管理從宣示性立法走向?qū)嵸|(zhì)性立法的關(guān)鍵表達(dá)[10]?！秾?shí)施條例》則在第三十九條進(jìn)一步明確了具體要求，即“（一）形成者、形成活動(dòng)、形成時(shí)間可確認(rèn)，形成、辦理、整理、歸檔、保管、移交等系統(tǒng)安全可靠；（二）全過程管理符合有關(guān)規(guī)定，并準(zhǔn)確記錄、可追溯；（三）內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、背景信息和管理過程信息等構(gòu)成要素符合規(guī)范要求”?！掇k法》作為行政規(guī)章，在開篇第三條中再次突出了十二字要求，基本沿襲了《實(shí)施條例》的說法，同時(shí)豐富了個(gè)別要件的表述，如在“來源可靠”表述中增加了“由合法、明確的形成者，在履行法定職責(zé)或者處理事務(wù)活動(dòng)中產(chǎn)生”等。自新《檔案法》首倡電子檔案法律效力要件以來，《實(shí)施條例》與《辦法》都進(jìn)一步明確了具體要求，這一過程遵循自頂向下的邏輯路徑，明確了電子檔案的法律要件及核心管理要求。

（二）突出四性管理要求

真實(shí)性、完整性、可用性和安全性是確保電子檔案質(zhì)量的基本要求，其重要性在電子檔案管理規(guī)范體系中已經(jīng)得到充分體現(xiàn)。在法律法規(guī)層面，新《檔案法》第三十九條和《實(shí)施條例》第四十條均規(guī)定檔案館需對(duì)接收的電子檔案進(jìn)行四性檢測(cè)?！掇k法》更是在規(guī)章層面上深化了四性管控要求，總則第一條即提出了要“確保電子檔案的真實(shí)、完整、可用、安全”，全文共計(jì)6次提及“四性”，分布在整理歸檔、移交接收、保管處置等多個(gè)環(huán)節(jié)中。

四性要求最早源于國際標(biāo)準(zhǔn)《信息和文獻(xiàn)記錄管理第1部分：總則》（ISO 15489—1：2001）中真實(shí)、完整、可靠、可用的提法。2009年兩辦印發(fā)的《電子文件管理暫行辦法》首次提出具有中國特色的四性要求，即真實(shí)、完整、可用和安全，這一要求隨后在多個(gè)重磅級(jí)規(guī)范性文件中得以延續(xù)?！段臅愲娮訖n案檢測(cè)一般要求》（DA/T 70—2018）詳細(xì)規(guī)定了電子檔案四性的檢測(cè)指標(biāo)。此外，在多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)中都將四性檢測(cè)作為基本功能，如《黨政機(jī)關(guān)電子公文歸檔規(guī)范》（GB/T 39362—2020）、《政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)電子文件歸檔規(guī)范》（GB/T 42727—2023）、《電子檔案單套管理一般要求》（DA/T 92—2022）等。綜上，《辦法》的出臺(tái)有效銜接了從法律法規(guī)等政策性文件的宏觀指導(dǎo)到標(biāo)準(zhǔn)文件中具體落地的檢測(cè)指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)了四性要求的連續(xù)性。

（三）彰顯可信管理核心要素

實(shí)行單套管理的核心在于構(gòu)建可信數(shù)字空間。馮惠玲等在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上總結(jié)得出數(shù)字轉(zhuǎn)型的五個(gè)關(guān)鍵要素——戰(zhàn)略框架、體制、業(yè)務(wù)、系統(tǒng)、能力與責(zé)任[11]，這也是構(gòu)建可信空間的核心要素，《辦法》內(nèi)容總體上彰顯了這些要素。具體講，《辦法》突出強(qiáng)調(diào)了體制要素，體現(xiàn)在責(zé)任網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建與納入機(jī)制等方面。在第二章中對(duì)于機(jī)構(gòu)設(shè)置與權(quán)責(zé)劃分進(jìn)行了專門規(guī)定，從國家及地方檔案主管部門的宏觀層面到檔案主管部門與本行政區(qū)域其他主管部門的中觀層面，再到機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員配置與職能部門職責(zé)的微觀層面，構(gòu)建了完整的電子檔案管理工作責(zé)任網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)，《辦法》多次提出采用納入機(jī)制來協(xié)同解決電子檔案管理中的關(guān)鍵議題，如第十條提出將電子檔案管理納入檔案工作責(zé)任制和信息化建設(shè)規(guī)劃等。相較上位法律法規(guī)，《辦法》立足“業(yè)務(wù)”和“系統(tǒng)”要素，從業(yè)務(wù)角度提出了對(duì)電子檔案全過程管理的核心要求，明確了電子檔案管理的系統(tǒng)形態(tài)，特別強(qiáng)調(diào)了業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間的銜接要求，以確保電子檔案管理的順暢與高效。此外，《辦法》在能力與責(zé)任方面也提出了明確要求，包括人才隊(duì)伍配備、工作人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)及專業(yè)技能提升等。

四、《辦法》統(tǒng)領(lǐng)電子檔案管理核心業(yè)務(wù)要求

相較于新《檔案法》與《實(shí)施條例》在宏觀層面上對(duì)整體檔案事業(yè)與檔案工作的要求，《辦法》最值得期待的內(nèi)容是對(duì)電子檔案管理的核心業(yè)務(wù)要求，從結(jié)構(gòu)也可以看到，第三章到第六章都是圍繞電子檔案全生命周期業(yè)務(wù)內(nèi)容展開的。

（一）在各項(xiàng)業(yè)務(wù)中均體現(xiàn)了電子檔案全過程理念

1.法規(guī)職能雙重銜接。《辦法》首先是通過法規(guī)銜接實(shí)現(xiàn)文件全生命周期管理，與兩辦文件《電子文件管理辦法》緊密銜接，進(jìn)一步理順文件和檔案管理體制機(jī)制。在電子文件的形成、審核及辦理等前期環(huán)節(jié)，嚴(yán)格遵循《電子文件管理辦法》的規(guī)定；而電子文件的歸檔、存儲(chǔ)及后續(xù)管理等環(huán)節(jié)，則依照《電子檔案管理辦法》的指引執(zhí)行，這就為電子文件與電子檔案全過程落地，實(shí)現(xiàn)數(shù)字連續(xù)性管理奠定了基礎(chǔ)。[12]其次，依托職能組織強(qiáng)化文檔協(xié)同管理，《辦法》第十條清晰界定內(nèi)部職能部門職責(zé)與相關(guān)人員責(zé)任，確保檔案工作責(zé)任明晰，有力推動(dòng)組織內(nèi)部文檔管理的協(xié)同高效。

2.業(yè)務(wù)條線全程管控?！掇k法》以業(yè)務(wù)及其實(shí)施主體為線，依托八大環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)電子檔案“收、管、存、用”全過程管控。一是強(qiáng)化全過程管理，如第五條明確強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)電子檔案全過程管理。二是元數(shù)據(jù)全面管控，從第五條起便要求持續(xù)采集元數(shù)據(jù)，并在后續(xù)條款（第十六條、第十七條、第十八條）中詳細(xì)規(guī)定了元數(shù)據(jù)的格式標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容要求等關(guān)鍵技術(shù)細(xì)節(jié)，確保元數(shù)據(jù)信息的準(zhǔn)確性和完整性貫穿始終。三是適應(yīng)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)需求，針對(duì)不同業(yè)務(wù)環(huán)境下電子簽章、四性檢測(cè)等作出明確規(guī)定。四是注重電子檔案長期保存。在電子檔案的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、數(shù)據(jù)備份方案及存儲(chǔ)載體選擇等方面，《辦法》提供了具有實(shí)踐指導(dǎo)意義的條款。

3.系統(tǒng)形態(tài)全面覆蓋?！掇k法》提及四類與檔案相關(guān)的系統(tǒng)形態(tài)，涵蓋了電子文件（檔案）全生命周期，兼顧了機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理與社會(huì)利用。電子文件及電子檔案的流轉(zhuǎn)與保管深度依賴相應(yīng)的系統(tǒng)平臺(tái)，因此協(xié)調(diào)系統(tǒng)之間的關(guān)系是檔案信息化的核心任務(wù)。[13]《辦法》與新《檔案法》保持一致，強(qiáng)調(diào)電子檔案管理信息系統(tǒng)與辦公自動(dòng)化系統(tǒng)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)等前端系統(tǒng)相互銜接，實(shí)現(xiàn)前后端系統(tǒng)間的業(yè)務(wù)流程貫通。對(duì)包括辦公自動(dòng)化系統(tǒng)與業(yè)務(wù)系統(tǒng)、電子檔案管理信息系統(tǒng)、數(shù)字檔案館系統(tǒng)、檔案數(shù)字資源共享利用服務(wù)平臺(tái)在內(nèi)的四類系統(tǒng)形態(tài)提出要求，如第十五條規(guī)定“辦公自動(dòng)化系統(tǒng)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)的歸檔功能應(yīng)當(dāng)符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范”，第二十四條規(guī)定“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織應(yīng)當(dāng)建設(shè)符合國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求的電子檔案管理信息系統(tǒng)”和“檔案館應(yīng)當(dāng)建設(shè)符合國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求的應(yīng)用系統(tǒng)”，第三十四條規(guī)定“建立相應(yīng)網(wǎng)絡(luò)的檔案數(shù)字資源利用服務(wù)平臺(tái)”。值得一提的是，《辦法》第二十七條還特別強(qiáng)調(diào)了有條件的檔案館應(yīng)建設(shè)災(zāi)難備份系統(tǒng)，從而在系統(tǒng)層面為電子檔案的長期保存與安全提出新的更高要求。

與標(biāo)準(zhǔn)相比，《辦法》的法規(guī)位階決定了其表述的顆粒度相對(duì)粗放，其“全過程”理念的意涵主旨在于面面俱到、疏而不漏。在具體實(shí)施中，還需要與下位標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)行密切協(xié)同，要根據(jù)《辦法》的要求對(duì)既有標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行查漏補(bǔ)缺、針對(duì)性強(qiáng)化，對(duì)后續(xù)標(biāo)準(zhǔn)化工作也提出更高要求。

（二）基于整體安全觀維護(hù)電子檔案安全管理

《辦法》定位在對(duì)電子檔案全程實(shí)施單套制管理，其最重要的挑戰(zhàn)就是無處不在的安全問題，這也是電子檔案管理走向縱深階段面臨的最大挑戰(zhàn)?！掇k法》基于整體安全觀理念進(jìn)一步規(guī)范了電子檔案安全管理，全文中“安全”一詞共出現(xiàn)18次，涵蓋了從目標(biāo)原則到具體實(shí)施主要層面，相對(duì)完整地提出了電子檔案安全管理要求。

目標(biāo)原則層面，《辦法》將安全性置于總體原則的較高層次，開篇第一章中的多個(gè)條款，其規(guī)定核心就直指安全問題。在機(jī)構(gòu)職責(zé)及電子檔案全過程管理中強(qiáng)調(diào)安全目標(biāo)，“確保電子檔案真實(shí)、完整、可用、安全”本身是制定《辦法》的主要目標(biāo)，電子檔案安全保管是《辦法》中檔案主管部門的主要職責(zé)，第四條明確要求組織機(jī)構(gòu)建立安全措施，為組織安全管理建立制度基礎(chǔ)，第八條更是一并羅列電子檔案管理全程應(yīng)當(dāng)符合“國家網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)安全、個(gè)人信息保護(hù)、保密管理、密碼管理等相關(guān)法律法規(guī)要求”。

具體實(shí)施層面，《辦法》在技術(shù)安全與操作規(guī)程等方面提出了基本要求?！掇k法》中將系統(tǒng)的安全可靠作為電子檔案“來源可靠”法律要件滿足的重要條件；還提出“建設(shè)滿足電子檔案長期保存和安全管理需要的信息化基礎(chǔ)設(shè)施”“符合安全管理要求的存儲(chǔ)介質(zhì)”“專用局域網(wǎng)絡(luò)”等具體要求。操作規(guī)程方面，《辦法》突出強(qiáng)調(diào)了在電子檔案管理的全過程，尤其是發(fā)生流轉(zhuǎn)的整理歸檔、移交接收、轉(zhuǎn)換遷移等環(huán)節(jié)中進(jìn)行四性檢測(cè)，其中的真實(shí)性檢測(cè)和安全性檢測(cè)都包含大量安全管理細(xì)節(jié)。

（三）強(qiáng)調(diào)電子檔案長期保存工作

《辦法》對(duì)于長期保存的要求給予高度重視，涉及多項(xiàng)條款。筆者曾經(jīng)在分析保管對(duì)象變化的基礎(chǔ)上，提出防范技術(shù)老化、降低軟硬件依賴是數(shù)字保存的核心任務(wù)。[14]《辦法》在相關(guān)條款中也多處體現(xiàn)出技術(shù)依賴最小化的思路，規(guī)定了一系列有助于降低各類依賴的技術(shù)舉措，包括通過格式管理、格式轉(zhuǎn)換與遷移來降低格式依賴（第十六條、第二十八條），通過備份管理來降低載體依賴（第二十五條、第二十六條），通過去技術(shù)化來降低技術(shù)依賴（第十七條、第二十一條），通過轉(zhuǎn)換遷移來降低系統(tǒng)依賴（第二十八條）等。

具體內(nèi)容如《辦法》第十六條指出“電子文件歸檔格式應(yīng)當(dāng)具備開放、不綁定軟硬件、顯示一致性、可轉(zhuǎn)換、易于利用等特性，并且能夠支持向長期保存格式轉(zhuǎn)換”。這一做法承襲了《版式電子文件長期保存格式需求》（DA/T 47—2009）的核心要求，該標(biāo)準(zhǔn)的目的就是降低固定歸檔格式對(duì)特定供應(yīng)商、特定算法、特定軟硬件的依賴，降低長期保存的風(fēng)險(xiǎn)。在去除技術(shù)依賴方面，《辦法》在整理歸檔與移交接收章節(jié)中都強(qiáng)調(diào)電子文件（檔案）不得采用非開放的壓縮、加密等技術(shù)措施，不保留電子印章的數(shù)字簽名信息，只保留印章圖形，這是在當(dāng)前環(huán)境下降低檔案部門對(duì)簽名機(jī)構(gòu)技術(shù)依賴的舉措。同時(shí)，《辦法》要求加強(qiáng)電子檔案備份工作，通過因地制宜使用多種備份策略，在存儲(chǔ)介質(zhì)上《辦法》要求在磁介質(zhì)、光介質(zhì)、縮微膠片等介質(zhì)中至少選擇兩種，備份套數(shù)上要求“一用兩備”，這都是降低載體依賴的具體舉措。

五、結(jié)語

《辦法》的出臺(tái)符合電子檔案法規(guī)體系建設(shè)的需要，為新時(shí)期電子檔案管理提供全面的法律保障，豐富了檔案信息化法治建設(shè)工具箱，更昭示了電子檔案未來的發(fā)展方向。隨著電子檔案單套管理的技術(shù)和業(yè)務(wù)環(huán)境逐步完善，已經(jīng)具備全過程電子化條件，與前期頒發(fā)的《電子檔案單套管理一般要求》（DA/T 92—2022）等標(biāo)準(zhǔn)一道，我國在法規(guī)體系與核心標(biāo)準(zhǔn)層面已基本貫通電子檔案單套管理全過程，能夠推動(dòng)電子檔案實(shí)現(xiàn)“單套閉環(huán)管理”?！啊掇k法》在條文內(nèi)容上、業(yè)務(wù)要求上就是針對(duì)全電子環(huán)境下電子檔案管理提出的要求，沒有出現(xiàn)電子檔案與紙質(zhì)檔案并行的業(yè)務(wù)要求”[15]，這無疑對(duì)未來我國電子檔案管理工作走向縱深提供了更為堅(jiān)實(shí)的法治保障。

*本文系國家檔案局重點(diǎn)科技項(xiàng)目“結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)環(huán)境下國家文件（檔案）管理模式研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2023-Z-001）階段性研究成果。

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作者單位：1.中國人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院2.中國人民大學(xué)電子文件管理研究中心3.多模態(tài)檔案保護(hù)與開發(fā)國家檔案局重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室