摘 要：我國金融法律存在修改頻率低、間隔長和幅度小等問題，導致法律供給及時性不足，法律與金融實踐的適應(yīng)性亟待提升。為解決上述突出問題，推動金融高質(zhì)量發(fā)展，有效防范化解金融風險，應(yīng)建立金融定期修法制度，以適應(yīng)金融實踐發(fā)展需要。在構(gòu)建與中國特色現(xiàn)代金融體系相適應(yīng)的定期修法制度的過程中，除鏡鑒不同法系成熟金融市場國家修法經(jīng)驗外，還宜考慮我國當前金融法律體系的主要制度短板，特別是長期未更新的法律制度與快速發(fā)展的金融業(yè)實踐的適應(yīng)性、匹配度不斷下降等制約我國金融業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵問題。要在不同階段和不同層次科學劃定修法范圍和期限，理順機構(gòu)改革后黨中央機關(guān)、立法機關(guān)、金融主管部門的權(quán)責，有序推進相關(guān)制度建設(shè)。

關(guān)鍵詞：定期修法；法律修改；金融立法；金融強國

作者簡介：王剛，國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所宏觀金融研究室主任、研究員（北京100010）；黃玉，中央財經(jīng)大學紀委辦公室研究實習員，通訊作者（北京 100081）

DOI編碼： 10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2025.01.012

一、問題的提出

金融法治在一國金融體系發(fā)展中起著固根本、穩(wěn)預期、利長遠的重要保障作用，金融業(yè)因其創(chuàng)新活躍、權(quán)利義務(wù)復雜等特性呈現(xiàn)強監(jiān)管、重規(guī)則的特點，亟需配以成熟的法律規(guī)則體系。當前我國全方位、多層次的金融法律體系已初步成型。然而，與成熟市場經(jīng)濟體國家相比，我國金融法律的修改呈現(xiàn)頻率低、間隔長、幅度小等特點，難以適應(yīng)快速變化的金融市場實踐，造成金融監(jiān)管質(zhì)效降低，無法及時有效規(guī)制金融風險隱患，已成為制約金融高質(zhì)量發(fā)展的瓶頸之一。近年來國際形勢劇烈變化，超出預期的小概率外部性事件頻發(fā)。②國內(nèi)“三期疊加”帶來的風險尚未完全消除，又值經(jīng)濟周期變化下經(jīng)濟增速下行，原本隱藏的各類金融風險浮出水面，呈現(xiàn)點多面廣、復雜關(guān)聯(lián)的特點?，F(xiàn)行金融法律制度如何適應(yīng)金融市場的最新變化，及時防范化解金融風險，成為制度改革的重中之重。

針對上述問題，2021年12月，習近平總書記在中央經(jīng)濟工作會議上首次提出“探索建立定期修法制度”，在論及我國發(fā)展面臨的重大理論和實踐問題時強調(diào)“要依法合規(guī)，加強金融法治建設(shè)，探索建立定期修法制度”①。2023年10月，首次中央金融工作會議召開，提出“金融強國”建設(shè)目標，為我國今后一段時期的金融工作舉旗定向、謀篇布局。會議指出要加強金融法治建設(shè)，及時推進金融重點領(lǐng)域和新興領(lǐng)域立法，為金融業(yè)發(fā)展保駕護航；同月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于金融工作情況的報告》提到要研究完善金融領(lǐng)域定期修法協(xié)調(diào)機制，落實黨中央加強金融法治建設(shè)的要求。

近年來，我國金融立法進程明顯加快。黨的二十屆三中全會通過的《進一步全面深化改革推進中國式現(xiàn)代化的決定》提出“制定金融法”；《反洗錢法》在7個月內(nèi)完成三讀程序，并于2024年11月經(jīng)全國人大常委會審議通過，完成頒布18年后的首次大修。下一步，宜貫徹落實中央金融工作會議和二十屆三中全會精神，及時修訂完善現(xiàn)行金融法律制度，使其適應(yīng)中國特色金融體系的最新變化，更加全面準確地明晰金融活動各方當事人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，更加及時有效地防范化解金融風險，為實現(xiàn)“金融強國”建設(shè)目標提供制度支撐。

二、我國金融立法修法現(xiàn)狀及存在的主要問題

（一）金融法律體系現(xiàn)狀

目前，我國金融領(lǐng)域立法已經(jīng)實現(xiàn)了以法律為主，行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件、行業(yè)自律準則為輔的全方位、多層次制度架構(gòu)，基本涵蓋了具體金融業(yè)務(wù)領(lǐng)域。在金融基本法律領(lǐng)域內(nèi)，自1995年起，全國人大及其常委會先后出臺了《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《票據(jù)法》《保險法》《證券法》《信托法》《證券投資基金法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《反洗錢法》《期貨與衍生品法》。2023年9月7日，十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃公布，將《金融穩(wěn)定法》劃為“條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議”范疇，至2024年6月已通過二讀。作為我國首部聚焦金融風險防范、化解和處置的法律，《金融穩(wěn)定法》在應(yīng)對超出預期的國際金融環(huán)境變化，防范化解國內(nèi)“三期疊加”背景下長期積累的金融風險，彌補現(xiàn)行金融法律體系在跨行業(yè)、跨地區(qū)監(jiān)管上的不足等多方面問題上有著重要意義。除基本法律外，國務(wù)院頒布的30余部行政法規(guī)，金融主管部門中國人民銀行、國家金融監(jiān)管總局、證監(jiān)會和各省級人民政府等機構(gòu)制定的300多個部門規(guī)章和地方性法規(guī)、2500余個規(guī)范性文件對金融基本法律形成重要補充，共同構(gòu)成了我國現(xiàn)行金融法律體系。②

總體來看，我國金融法律體系呈現(xiàn)以下特點：

一是從法律部門上看，呈現(xiàn)單行立法模式。目前我國沒有統(tǒng)一的金融法典，而是按照銀行、證券、保險、信托等金融具體業(yè)務(wù)領(lǐng)域分別出臺法律，這與20世紀90年代中期以來改革形成的“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”的金融監(jiān)管體系相適應(yīng)。

二是從法律內(nèi)容上看，既有對金融市場參與主體權(quán)利義務(wù)進行規(guī)范的民商事規(guī)則，包括資本市場交易規(guī)則、存款人利益保護、保險代位追償?shù)?；也有對金融監(jiān)管部門權(quán)力行使進行規(guī)范的行政性準則，如最后貸款人制度、專營許可及進行行政處罰等。③

三是從法律適用上看，以監(jiān)管部門出臺的規(guī)章和規(guī)范性文件為主要執(zhí)法依據(jù)。一個重要原因是金融法律法規(guī)制定和修改的周期偏長，而我國金融機構(gòu)、金融市場和各類金融活動又發(fā)展迅速，位階更高的法律法規(guī)受制于立法資源不足、制定和修改頻率低，往往不能適應(yīng)形勢的需要，金融監(jiān)管部門制定的規(guī)章制度和規(guī)范性文件便因制定程序簡便、易于修改而成為普遍的執(zhí)法依據(jù)。如在政策性銀行領(lǐng)域，自1994年我國第一家政策性銀行國家開發(fā)銀行設(shè)立以來，一直沒有出臺統(tǒng)一或單行的政策性銀行法，其運行和監(jiān)管主要通過《國家開發(fā)銀行監(jiān)督管理辦法》《中國進出口銀行監(jiān)督管理辦法》《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行監(jiān)督管理辦法》等部門規(guī)章專門治理，同時在《人民銀行法》《國有重點金融機構(gòu)監(jiān)事會暫行條例》等法律、行政法規(guī)中散見部分規(guī)定。又如在新興科技金融領(lǐng)域，現(xiàn)行法律制度主要是《支持國家重大科技項目政策性金融政策實施細則》等法規(guī)規(guī)章，存在層級低、范圍廣、銜接差的問題。在2021年12月6日中央政治局會議和2022年12月中央經(jīng)濟工作會議上均提出推動實現(xiàn)“科技—產(chǎn)業(yè)—金融”良性循環(huán)的政策目標，首屆中央金融工作會議更將科技金融列為“五篇大文章”之一，但目前相關(guān)法律供給與現(xiàn)實需要明顯失衡。此外，諸如《全國法院民商事審判工作會議紀要》《最高人民法院司法解釋理解與適用》等文件，雖缺乏裁判援引效力，卻對金融司法實踐起著重要指導性作用。

四是從立法路徑上看，往往“急用先行”，即先頒布效力層級較低的規(guī)章或規(guī)范性文件，總結(jié)形成成熟經(jīng)驗后再提升法律位階。如在2022年8月《期貨與衍生品法》正式生效前，以行政法規(guī)形式規(guī)范期貨交易市場已有20余年。

五是從立法方式上看，注重法律借鑒與移植。作為后發(fā)型市場，我國很多金融法律制度都是在學習借鑒境外成熟市場經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國國情改造后確立下來的，如信托制度、存款保險制度等。

（二）金融法律修訂情況

從修法頻率上看，金融法律修改頻率低、間隔長。總體看，10部法律初頒后平均至今生效時間接近24年，但平均每部法律修改不足2次，更有2部法律實施后從未修改。多數(shù)金融法律修改間隔超過5年，現(xiàn)行版本使用時間在20年左右的法律有4部。當前我國修訂次數(shù)最高的法律為《刑法》，自1979年頒布至今已歷14次修改，約3年修改一次；而金融法律修改次數(shù)最多、頻率最高的法律為《證券法》，自1998年公布后僅經(jīng)歷5次修改，平均5年左右修改一次。

從修改內(nèi)容上看，修訂幅度整體偏小。10部金融法律總計修改17次，其中單次修改條數(shù)少于10條的達8次，如2015年修訂《商業(yè)銀行法》時僅涉及刪除“存貸比”一條。還有一些修改是為了實現(xiàn)政策與法律間、法律與法律間的銜接而啟動，如2002年第一次修改《保險法》主要是為了適應(yīng)“入世”的形勢和需要，履行有關(guān)承諾；2004年第一次修改《證券法》主要是為了與新頒布的《行政許可法》進行銜接，落實證券專營制度。除《保險法》《證券法》經(jīng)歷數(shù)次大修外，多數(shù)金融法律仍保持“原汁原味”，整體文本相似度接近90%（86.16%）。①

從修法推進上看，存在一定現(xiàn)實阻力。金融法律效力位階高，需經(jīng)全國人大常委會審議通過。從我國立法實踐看，修法草案在正式提交表決前需通過司法行政部門協(xié)調(diào)各部門、各地方意見，取得共識后再提交全國人大相關(guān)專門委員會。共識因涉及多方不同訴求往往難以形成?！度嗣胥y行法》《商業(yè)銀行法》在2020年底即公布征求意見稿，至今已逾4年，由于缺乏決策的“臨門一腳”，草案迄今未能提請全國人大審議。

從實際需求看，因政策與法律、法律與法律之間的銜接而啟動修法程序存在其必然性及合理性，無需一味對“急用先行”進行否定批判。但若僅因此而啟動修法程序，難免會弱化對法律部門固有邏輯的判斷，短期看雖有助于較快“解決”問題，長期看則不利于高質(zhì)量金融法律體系的構(gòu)建，最終會對金融市場運行形成掣肘，不利于提升金融服務(wù)國家戰(zhàn)略、重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)質(zhì)效。

（三）現(xiàn)行金融法律修訂的突出問題

第一，我國金融法律體系仍存短板。一是伴隨金融體制改革的推進，我國金融業(yè)經(jīng)歷了從無到有、從簡單到復雜的跨越式發(fā)展，相較而言，配套制度文本則稍顯粗疏。例如，《信托法》僅明確了公益信托，而國際上較為盛行的家族信托、慈善信托的概念僅見諸部門規(guī)章。二是沒有科學完整體現(xiàn)金融實踐情況。截至2024年第三季度末，我國金融機構(gòu)總資產(chǎn)已達489.15萬億元，其中約90%集中于銀行業(yè)，但行業(yè)主要監(jiān)管法《人民銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》卻近20年未修訂。②截至2024年11月，我國私募基金規(guī)模已達19.9萬億元，已占基金市場總額約40%，但這一重要領(lǐng)域仍僅通過行政法規(guī)形式規(guī)制，顯然與其應(yīng)有地位不完全相符。③三是對發(fā)達金融市場立法經(jīng)驗的研究和分析不足，法律的借鑒移植還存在簡單模仿的傾向，結(jié)合我國經(jīng)濟體制實際與金融體系架構(gòu)進行比較法分析和適應(yīng)性改造有待深化。近年來，我國參考英國經(jīng)驗啟用金融監(jiān)管沙盒，但從試點情況看，仍呈現(xiàn)出準入程序單一化、配套法律細節(jié)未完善等問題。④

第二，傳統(tǒng)監(jiān)管模式加大了立法阻力，提升了立法成本，降低了修法頻率。一是加大立法阻力，修法牽涉的部門過多，意見分歧，難以統(tǒng)一，延緩了法律“立改廢釋”進度。二是加重立法負擔，金融業(yè)務(wù)的交叉導致各單行法立法時易就相同問題重復討論，加重工作負擔。以金融突發(fā)應(yīng)急處理規(guī)定為例，《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》及制定中的《金融穩(wěn)定法》均有相關(guān)規(guī)定，但地方立法在應(yīng)急響應(yīng)、指揮組織等方面并不統(tǒng)一。⑤本輪機構(gòu)改革后，證監(jiān)會和金融監(jiān)管總局分別監(jiān)管資本市場相關(guān)證券業(yè)務(wù)和除證券業(yè)務(wù)之外的金融活動，將會顯著減少監(jiān)管職能的沖突和重疊，有助于提高法律和政策的協(xié)調(diào)性。

第三，修法進程緩慢導致大量法律初頒時期即存在的問題沒有得到及時解決。一是法律供給仍顯不足。無論是在政策性銀行、融資租賃等重點領(lǐng)域還是平臺經(jīng)濟、金融數(shù)據(jù)等新興領(lǐng)域，金融監(jiān)管急需的法律法規(guī)還有缺位，導致相關(guān)領(lǐng)域存在監(jiān)管灰色地帶，既存在“野蠻生長”的風險，也在一定程度上抑制了金融市場活力。二是一些重要領(lǐng)域的金融立法層級較低，效力和權(quán)威性難以契合實際需要，而修法的缺陷也間接影響了法律位階的提升。2023年9月，《私募投資基金監(jiān)督管理條例》的出臺使行業(yè)監(jiān)管法規(guī)由部門規(guī)章上升為行政法規(guī)。雖然法律層級有所提高，但基金托管人的職責定位模糊、履責邊界不清等長期制約行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的瓶頸性問題仍未有效解決。三是法律條文的可操作性不強，配套制度未落地，“有法難依”的情況仍存在?！缎磐蟹ā返?0條規(guī)定了信托登記制度，公布至今已24年，但登記細則等配套制度仍未出臺，從登記機關(guān)到登記內(nèi)容均是空白，信托登記處于“嚴苛、虛置”的狀態(tài)。導致的一個后果是當前我國信托業(yè)務(wù)主要以金融衍生產(chǎn)品的方式開展，民事信托業(yè)務(wù)止步不前，嚴重限制了我國信托行業(yè)的進一步發(fā)展。①四是法律文本中的部分用語不規(guī)范，類似行政文件寫法。如《人民銀行法》第12條規(guī)定的“中國人民銀行貨幣政策委員會應(yīng)當在國家宏觀調(diào)控、貨幣政策制定和調(diào)整中，發(fā)揮重要作用”，并非規(guī)范法律表達，只是宣示性、倡導性規(guī)定。

第四，長期未更新的法律制度與快速發(fā)展的金融業(yè)實踐的適應(yīng)性、匹配度不斷下降。一是部分法律法規(guī)嚴重滯后于實踐?！度嗣胥y行法》已22年未修改，對于貨幣政策和宏觀審慎領(lǐng)域的熱點問題，如明確貨幣政策委員會職能、推進人民幣國際化、強化技術(shù)賦能、推出央行數(shù)字貨幣、防范系統(tǒng)性金融風險等問題無法作出及時回應(yīng)。②《貸款通則》作為銀行信貸業(yè)務(wù)的基本規(guī)則，自1996年發(fā)布迄今已近30年未修訂，相關(guān)規(guī)定與金融機構(gòu)信貸業(yè)務(wù)發(fā)展的現(xiàn)實情況嚴重脫節(jié)。二是法律與實踐存在“錯配”現(xiàn)象。一方面，基于審慎經(jīng)營考慮，部分金融創(chuàng)新產(chǎn)品和衍生工具因缺乏清晰規(guī)范被限制活力；另一方面，個別機構(gòu)則乘機脫實向虛，極力推動“偽私募”、虛擬貨幣等監(jiān)管灰色地帶業(yè)務(wù)發(fā)展。三是集中修法機制延緩了修法進程，無法適應(yīng)快速變化的市場實際。自2015年《立法法》修訂后，我國的立法活動多采用“包裹立法”③。多部法律共同集中修訂的機制難以滿足金融業(yè)務(wù)和金融領(lǐng)域改革對制度供給的需求，可能導致實踐中積累的問題多、爭議大，進一步拉大制度規(guī)范與實踐創(chuàng)新的距離。

三、金融定期修法制度的國際鏡鑒

“如果輕易地對這種或那種法律常常做這樣或那樣的修改，民眾守法的習性必然消滅，而法律的威信也就削弱了?！雹芤虼?，對法律修改應(yīng)持較為審慎的態(tài)度。但“立法機關(guān)一旦把某些法律編制成基礎(chǔ)法典，就會忽略這一領(lǐng)域，這一趨勢正是成文法僵化的原因所在”⑤。這一特點在金融領(lǐng)域尤為明顯，立法技術(shù)的純熟程度還遠不能適應(yīng)金融業(yè)務(wù)的快速變化，較低的修法頻率更是進一步拉大了與現(xiàn)實的距離。當前，“定期修法”制度雖未見成文定制，但世界金融市場較為成熟國家的立法實踐均表現(xiàn)出加快金融修法的傾向，在美、加等國更是初見“定期修法”的雛形，有必要深入分析其背后蘊含的金融運行規(guī)律和立法技術(shù)，為探索建立與中國特色現(xiàn)代金融體系相適應(yīng)的金融定期修法制度提供有益借鑒。

（一）成熟市場經(jīng)濟國家金融法律均保持較高的修改頻率

1. 大陸法系國家及地區(qū)

大陸法系國家及地區(qū)沿襲成文法體例，特定金融業(yè)務(wù)領(lǐng)域均有明確具體的法律、法典進行規(guī)制。作為大陸法系國家的典型代表，日本金融市場歷史悠久，金融法治體系較為成熟，主要金融領(lǐng)域法律保持著很高的修訂頻率。日本《金融商品交易法》是其證券領(lǐng)域主要立法，至今已修改50次，平均0.3年就要進行一次修改。高頻修改的優(yōu)勢在于可以及時回應(yīng)監(jiān)管需求。2019年5月，日本對《金融商品交易法》作出修訂，將虛擬貨幣納入監(jiān)管范疇中，以便有效限制投機交易行為。另外，日本金融行業(yè)保持較高的立法數(shù)量，據(jù)行業(yè)監(jiān)管部門日本金融廳統(tǒng)計，截至2024年7月，日本金融領(lǐng)域法律已達90部，與之相關(guān)的“施行規(guī)則”“命令”369部。為進一步發(fā)揮法律的指引功能，日本金融廳還針對各項金融領(lǐng)域出臺大量監(jiān)管指南（監(jiān)督指針），細化法律規(guī)定，增強可操作性。截至2024年10月，已出臺監(jiān)管指南1069部，其中銀行領(lǐng)域398部、保險領(lǐng)域183部、證券領(lǐng)域153部、信貸領(lǐng)域57部、其他金融業(yè)務(wù)領(lǐng)域278部。①

近年來，在堅決打破剛兌的強監(jiān)管態(tài)勢下，披著“三方”外衣，行“龐氏騙局”之實的“偽三方”紛紛暴雷，恒天明澤、大唐財富等“中植系”企業(yè)在風險暴露后留下一地雞毛。有必要借鑒日本金融立法經(jīng)驗，通過加快立法進程扎牢織密金融監(jiān)管制度網(wǎng)、推進修法及時將新興業(yè)務(wù)領(lǐng)域納入監(jiān)管范圍、細化法律實施細則增強可操作性，對實現(xiàn)“依法將所有金融活動納入監(jiān)管”目標具有重要推進意義。

2. 英美法系國家

英美法系國家關(guān)于“法律修改”的概念與大陸法系國家不同，大致有三種修改方式。以英國金融領(lǐng)域代表性立法《2000年金融服務(wù)與市場法》（The Financial Services and Markets Act 2000，以下簡稱FSMA）為例，一是出臺其他相關(guān)基本法律（UK Public General Acts）對FSMA內(nèi)容進行補充完善，具體情況可參見表3；二是幾乎每年都會針對FSMA出臺法律修正案（Amendment），僅FSMA通過次年的2001年，英國議會就通過了12部修正案；②三是通過法定文書（Statutory Instruments）的形式進行修訂，包括議會命令（Orders in Council）、條例（Regulations）和規(guī)則（Rules）等。③如果將之都視為法律修改，那么FSMA的修改已達數(shù)百次，還不計基于FSMA創(chuàng)制的判例法規(guī)則。FSMA的快速修改一定程度上得益于自身降低修法“門檻”的規(guī)定。針對金融領(lǐng)域的快速變化，F(xiàn)SMA第426條明確規(guī)定，內(nèi)閣大臣可以通過令狀（Order）為FSMA新增條款（Provision），只要其認為這樣做是必要的或適宜的（necessary or expedient），并且該權(quán)利的行使不會受到FSMA其他條款的限制。①上述規(guī)定顯然大幅降低了法律修改的門檻，有效緩解了修法推進慢的問題，圍繞FSMA發(fā)布的大量修正案也證實了這一點。

我國基本法律的制定要歷經(jīng)提案立項、擬訂條文、征求意見、送審通過等一系列過程，統(tǒng)籌考慮工作量和人大常委、代表兼職工作的客觀實際，有必要借鑒英國金融修法經(jīng)驗，在提案立項、送審通過等環(huán)節(jié)適當降低“門檻”，特別是對于修改不多、爭議不大的，可探索建立“小切口”“小快靈”快速通過機制，具體內(nèi)容將于后文詳述。

美國金融法律也保持著較高的修訂頻率?！?933年證券法》自出臺至今已修改40余次，平均修改頻率為2年左右一次。②在美國法下，除了對法律內(nèi)容的實體修訂外，還可能僅局限于修訂法律條文的組織方式和行文風格，這種修訂的內(nèi)容集中在簡化重復的條款，以及刪除守舊過時的條款，同時還會把國會多年來制定的法律以章、節(jié)和小節(jié)的順序組織起來，如每6年匯編一次的《美國法典》。③我國金融法律修改過程中可參考上述做法，一是做細做實法律清理工作，及時剔除與當前金融實踐嚴重脫節(jié)的條文，增強適配性；二是做好具體金融業(yè)務(wù)領(lǐng)域中的法律法規(guī)整理匯總工作，夯實制定金融法乃至統(tǒng)一的金融法典的基礎(chǔ)。

（二）明確規(guī)定不同層級金融法律的修改時間

1. 金融基本法律

為實現(xiàn)對金融法律的定期修改，國際上主要通過在單行立法中設(shè)置“日落條款”的方式，倒逼立法機關(guān)定期推動法律修改?！叭章錀l款”的主要內(nèi)容是明確各類授權(quán)的期限，期滿后如未續(xù)權(quán)，則權(quán)限自動消失。如立法機關(guān)在授予行政機關(guān)立法權(quán)時規(guī)定授權(quán)期限，期滿后進行評估，據(jù)此決定是否繼續(xù)授權(quán)，在金融領(lǐng)域主要體現(xiàn)為金融機構(gòu)法中對金融機構(gòu)經(jīng)營期限的規(guī)定。通常訂立“日落條款”的目的是在該條文終止其效力前有緩沖期，推動先行準備及實施相關(guān)的配套措施。美國《1945年政府企業(yè)控制法》將華盛頓銀行更名為聯(lián)邦進出口銀行，同時要求國會應(yīng)通過立法方式為其授權(quán)，授權(quán)時應(yīng)明確授權(quán)期限，期滿后需重新制定法案授權(quán)，否則聯(lián)邦進出口銀行無法開展新業(yè)務(wù)。①加拿大《銀行法》初頒于1871年，出臺的主要目的是改變境內(nèi)各類銀行的特許經(jīng)營權(quán)時長不一、權(quán)限不同的現(xiàn)狀，整合后為政府提供更多經(jīng)濟來源，當時將授權(quán)期限定為10年，因此在事實上導致了加拿大《銀行法》每10年進行一次修訂的客觀現(xiàn)實。最初有些修訂的確是10年進行一次，并且修改也僅限于授權(quán)條款延期，未對法律進行實質(zhì)性修訂，而后金融市場不斷發(fā)展，加拿大對《銀行法》的修訂也日趨頻繁。②1991年修訂時，在第21條規(guī)定了“日落條款”，將銀行的授權(quán)期限縮短為5年，屆滿后各類銀行均失去經(jīng)營權(quán)。實際上，近年來加拿大《銀行法》一直保持著較高的修改頻率，基本保持一年3至4次修改的頻率，2003年至今已修訂75次，修訂內(nèi)容也不僅限于延長授權(quán)期限，“日落條款”已不再成為推動定期修法的主要動力。③

對我國金融定期修法制度可資借鑒的有以下幾點：一是明確具體時點。自2018年后，加拿大《銀行法》雖仍保持每5年授權(quán)一次的頻率，但明確了具體的失效時間點，目前為各類銀行授權(quán)終止的時間節(jié)點為2025年6月30日。④二是靈活進行調(diào)整。實踐中，受財政壓力、宏觀審慎審查等因素影響，可以通過議會決定延長“日落時間”，在2016年，為使加拿大面臨破產(chǎn)危機的系統(tǒng)重要性銀行實施債轉(zhuǎn)股而重組資本，本應(yīng)于2017年到期的授權(quán)成功延長了2年。⑤三是減少法律修改的影響。美國進出口銀行頻繁的屆期授權(quán)有可能會因為政治考量等多重因素而淪為各方角力的“砝碼”，在個別年份授權(quán)期限屆滿時，法案因各種原因沒有及時通過，導致聯(lián)邦進出口銀行的“停擺”，最長的竟達到5個月之久。⑥我國目前尚無銀行特許經(jīng)營頻繁展期情況，但定期修法需要實務(wù)界及時作出調(diào)整響應(yīng)，宜妥善規(guī)劃安排，避免因法律修改而造成市場震蕩。

2. 法規(guī)、規(guī)章方面

部分美國法律明確要求定期審查清理規(guī)章（rules issued by the agency），及時修改、廢除不適應(yīng)的內(nèi)容。⑦定期審查清理并非對規(guī)定這些條文的法律本身作定期修改，而是對各級政府機構(gòu)頒布的規(guī)章進行定期審查。以與金融領(lǐng)域密切相關(guān)的《1996年經(jīng)濟增長和監(jiān)管文書減少法》為例，該法要求美國聯(lián)邦金融機構(gòu)檢查委員會應(yīng)定期對美國聯(lián)邦儲備委員會、美國貨幣監(jiān)理署、美國聯(lián)邦存款保險公司及其自身所出臺的法規(guī)進行審查，最低頻率為每10年1次。這種定期審查的目的是及時發(fā)現(xiàn)并清理施加在金融機構(gòu)上過時的、不必要的監(jiān)管規(guī)則。①聯(lián)邦金融機構(gòu)檢查委員會公開發(fā)布的信息顯示，自1996年法律生效至今，已分別于2007年、2017年完成了兩次審查。此外，美國國家信貸管理局和消費者金融保護局也需定期對其重要法規(guī)進行審查，前者至少每10年1次，后者則需每5年1次。②

與基本法律相比，我國金融法律體系中同樣存在“海量”行政法規(guī)、部門規(guī)章等規(guī)范性文件，考慮到目前各領(lǐng)域基本法律不完備的客觀現(xiàn)實，金融定期修法制度應(yīng)考慮將規(guī)范性文件納入調(diào)整范疇。目前可在落實好已有的行政規(guī)范性文件定期清理工作基礎(chǔ)上建立健全行政法規(guī)、部門規(guī)章等規(guī)范性文件的定期清理機制，分領(lǐng)域梳理，做到情況清、底數(shù)明，同時擴大立法后評估范圍，將行政法規(guī)等規(guī)范性文件劃入評估范圍，為后續(xù)“增刪改廢”提供參考。

（三）制定統(tǒng)一的金融法典

參考其他國家金融法規(guī)制領(lǐng)域的經(jīng)驗，一個較為明顯的趨勢是制定頒布統(tǒng)一的金融法典。在英國，F(xiàn)SMA出臺后，一舉取代了之前用于監(jiān)管金融業(yè)的法律，實現(xiàn)金融市場的統(tǒng)一監(jiān)管。③日本金融領(lǐng)域立法參照英國經(jīng)驗。首先在20世紀90年代后期仿照英國實施了“金融大爆炸”，隨后便不斷推進制定統(tǒng)一金融法典的進程。2006年，日本大規(guī)模修改了《證券交易法》，將其更名為《金融商品交易法》，并將投資信托、外幣儲蓄、金融衍生品及認股權(quán)證等投資性金融商品一體納入，形成了一部綜合性的金融商品規(guī)制法。④美國雖未出臺如FSMA那般高度集中統(tǒng)一的金融法典，但其“傘型監(jiān)管”模式正努力在分業(yè)監(jiān)管架構(gòu)之上積極推動功能監(jiān)管。在法律上的體現(xiàn)即是將不同領(lǐng)域的監(jiān)管規(guī)則集中在一個法律文件中，次貸危機前1999年提出的《格拉姆-利奇-布萊利法案》和之后2010的《多德-弗蘭克法案》都體現(xiàn)了這一立法趨勢。⑤歐盟則因凝聚內(nèi)部成員國的需要而統(tǒng)一立法，《歐盟金融工具市場指令》（MiFID）是一部在歐盟范圍內(nèi)典型的金融統(tǒng)合立法，MiFID出臺的主要目的是實現(xiàn)開放性的自由競爭，打破了交易所集中交易的傳統(tǒng)模式，對金融投資者按類別進行區(qū)分，對金融商品進行統(tǒng)合規(guī)制。⑥2018年1月，修改后的《MiFID II》正式生效，金融衍生品交易從場外轉(zhuǎn)入場內(nèi)交易，將監(jiān)管范圍進一步擴大到金融商品衍生品及其他符合要求的衍生品、零售外匯、差價合約、期權(quán)、遠期合約等場外市場行業(yè)經(jīng)紀商均納入監(jiān)管范圍。①

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》明確提出制定《金融法》的任務(wù)，作為金融領(lǐng)域的基本法，《金融法》將統(tǒng)籌調(diào)控金融市場各領(lǐng)域。有鑒于此，有必要強化我國金融業(yè)統(tǒng)合立法，以期降低監(jiān)管沖突、提升監(jiān)管效能，同時統(tǒng)合后的金融法律在修改時阻力有望降低，有助于定期修法制度的落地落實。

（四）提供金融市場適應(yīng)修法的緩沖期

法律的頻繁修改、特別是在大幅度修改后，會對業(yè)界造成一定的影響。如何克服新舊規(guī)范“轉(zhuǎn)段”期間帶來的不適，給予從業(yè)主體充分的適應(yīng)空間，日本金融法中的“分階段施行”方式可資鏡鑒。顧名思義，“分階段施行”即在法案全文公布后并不立即發(fā)生效力，而是依據(jù)不同的階段使具體的法律條文生效。法律生效時間與公布時間不一致的情況在世界各國都十分常見，生效法律條文為具體金融業(yè)務(wù)設(shè)置一定的過渡期也并非罕見。如我國2018年頒布施行的《資管新規(guī)》便為打破剛兌、禁止通道業(yè)務(wù)等設(shè)置了3年的過渡期，但像日本這般對基本法律進行詳細的施行階段劃分確是罕見先例。日本《貸金業(yè)法》文本從公布至完全生效歷時近4年，共分五個階段實施。第一、二階段主要生效的條款為立法目的、登記要求等，對實體權(quán)利義務(wù)關(guān)系影響較小。第三、四、五階段是法律實體內(nèi)容生效的主要階段，對法律內(nèi)容做了實質(zhì)性修改，涉及監(jiān)管機構(gòu)、自律組織、從業(yè)要求等行業(yè)核心問題的改革。一般來講，法律的“顛覆式”變化多會引起相關(guān)領(lǐng)域的強烈反對，但《貸金業(yè)法》文本公布至正式生效間隔較長，給予業(yè)界足夠的適應(yīng)期，讓各類主體根據(jù)新修訂的法案及時調(diào)整，避免舉止失措而不利行業(yè)穩(wěn)定。有趣的是，日本立法機關(guān)并沒有因此而停下對《貸金業(yè)法》修改的腳步，在“分階段施行”期間還對其進行了5次修改。②

四、推動構(gòu)建中國特色現(xiàn)代金融體系的定期修法制度

當前，“大而不強”已成為制約我國金融高質(zhì)量發(fā)展的重要問題，金融法治改革應(yīng)致力于推動我國金融高質(zhì)量發(fā)展，更好發(fā)揮金融在國民經(jīng)濟中的血脈作用，服務(wù)金融強國目標建設(shè)。在借鑒國際經(jīng)驗基礎(chǔ)上，推動構(gòu)建與中國特色現(xiàn)代金融體系相適應(yīng)的定期修法制度是解決上述問題的關(guān)鍵舉措。我國金融立法數(shù)量龐雜，法律修改往往“牽一發(fā)而動全身”，宜統(tǒng)籌保持法律穩(wěn)定性、權(quán)威性的需要，體認金融領(lǐng)域的特殊性，將構(gòu)建金融定期修法制度視為一個劃分不同階段、循序漸進實施的過程。特別注意先行厘清金融定期修法制度的基本概念，再從具體方面加以構(gòu)建。

（一）明確金融定期修法制度的關(guān)鍵概念

第一，定期修法的適用范圍應(yīng)嚴格限定于金融法律領(lǐng)域，而非所有法律領(lǐng)域。如前所述，金融法律除了規(guī)定金融交易主體間的民商事規(guī)范外，還有大量的監(jiān)管部門與金融機構(gòu)之間的行政性規(guī)則，而在其他法律中也會涉及金融領(lǐng)域，如《刑法》中的金融犯罪刑事責任條款。在對這些領(lǐng)域進行修改時要格外慎重，可以考慮在金融定期修法制度構(gòu)建初期明文規(guī)定將金融法律中上述領(lǐng)域的條款排除在外，先對具體業(yè)務(wù)條款進行修改。

第二，關(guān)于“定期”的理解。修改一詞既可表示修改過程，也可表示完成狀態(tài)。一種理解是明確修改的間隔，例如每隔5年就對法律進行修改；另一種理解是明確固定的時間點，例如在特定的日期對法律進行修改。這兩種理解的區(qū)別主要在于修法的完成期限。以美國《1996年經(jīng)濟增長和監(jiān)管文書減少法》為例，里面雖然提到了每隔10年進行一次全面的規(guī)章審查，但從修法實踐看，審查并非從第十年才啟動，美國第二次全面審查花費了整整3年的時間。①在此期間，最初審查完成的規(guī)章所規(guī)制的內(nèi)容可能又發(fā)生較大變化，因此應(yīng)結(jié)合審查、修改的工作量和難度，科學設(shè)置“定期”的期限。

第三，對“修”的理解。一種是采廣義理解，即包含對法律“立、改、廢、釋”全鏈條、全過程；另一種則采狹義理解，指有權(quán)立法機關(guān)按照法定修正程序?qū)ΜF(xiàn)有法律條文進行變動的立法行為。②考慮到我國目前金融法律供給不足，以及金融法律和實踐適應(yīng)性不強的現(xiàn)實情況，采廣義理解為宜。

第四，“法”應(yīng)包括哪些范疇。在我國，廣義理解的“法”是指中國法律體系所包含的全部規(guī)則，即國家機關(guān)以強制力保證實施的、具有普遍約束力的行為規(guī)范的總和，具體包括法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、單行條例、自治條例等；狹義理解的“法”為法律，需由全國人大及其常委會制定。③綜合我國金融基本法律總體偏于粗疏、缺乏嚴密規(guī)定的特點和對監(jiān)管部門出臺的規(guī)章及規(guī)范性文件高度依賴的現(xiàn)狀，應(yīng)當采用廣義理解，即將金融領(lǐng)域具有國家強制力的規(guī)范性文件均納入定期修改范圍。但綜合考慮制度初創(chuàng)期的實踐探索以及我國金融法律制度體系的現(xiàn)實情況，定期修法應(yīng)先以狹義法律為基礎(chǔ)試行。

因此，金融定期修法制度應(yīng)當是有明確間隔時間和完成期限的，對金融各細分領(lǐng)域有國家強制力的各類規(guī)范性文件（包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、監(jiān)管規(guī)章及其他規(guī)范性文件）進行“立、改、廢、釋”的工作制度。

（二）確立金融定期修法的分階段實施方式

從法律運行邏輯上看，第一階段是“加快立”，對于缺失監(jiān)管法律的金融業(yè)務(wù)領(lǐng)域，立法機關(guān)、司法部門、監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)及時出臺相關(guān)法律文件進行規(guī)制，及時填補立法空白，解決“無法可依”的窘境。第二階段是“及時釋”，對于現(xiàn)行金融法律法規(guī)中語義模糊、易發(fā)生歧義的條款進行梳理，定期出臺法律解釋，解決適用迷茫。如操縱證券市場違法所得的限定范圍在現(xiàn)行法律法規(guī)中僅有基本的文義解釋，未給出明確范圍，至于計算方法則僅提供了基本計算公式，亟需釋明如何確定公式中的變量，為精準確定違法所得的具體數(shù)額提供依據(jù)。④第三階段是“應(yīng)需改”，及時回應(yīng)金融體系對法律制度的需求。明確應(yīng)對金融法律法規(guī)定期進行修改，確立這樣的制度導向后，可倒逼立法方式革新，在法案起草時就力求推出更加清晰、明確、具體的法律條文，這有助于降低法律的適用成本，提升監(jiān)管效率和效能。第四階段是“定期廢”，即明確清理頻率，實現(xiàn)定期對金融領(lǐng)域立法進行清理，及時發(fā)現(xiàn)、廢除落后于現(xiàn)實情況的、對金融實踐不具有現(xiàn)實指導意義的法律法規(guī)。①

為此，可以考慮采取以下做法：一是擴大目前法律清理制度的適用范圍。目前的法律清理制度主要是對規(guī)章、地方性法規(guī)等效力位階較低的規(guī)范性文件進行清理，在用好現(xiàn)行制度的基礎(chǔ)上可以考慮將范圍擴大到基本金融法律和行政法規(guī)上，對其中過時的、不適宜經(jīng)濟社會發(fā)展的條款進行梳理、修改。二是提前預留空間，等日后需要完善時再增補相應(yīng)內(nèi)容。如美國在一些成文法的編纂過程中，不同章節(jié)之間的條文次序未完全銜接，通過留白而待日后增補，《美國法典》《模范刑法典》等都存在這樣的情況。②上述情況固然有其非成文法傳統(tǒng)因素，但也具有一定的參考價值，立法時可以不用拘泥于條件的成熟，將暫時不適宜寫在法案中的內(nèi)容預留，待有條件直接增補，為“加快立”提供空間。三是大力推進回應(yīng)型立法理念③，加強立法的民主參與程度，尤其是金融機構(gòu)和金融消費者的參與，如強化金融機構(gòu)和金融消費者代表在草案討論、制定環(huán)節(jié)的參與，加大對草案公眾意見的征集力度并及時公布吸收反饋情況；又如在對法律是否修訂、如何修訂等具體問題出現(xiàn)重大爭議之時，完善爭議問題的收集機制以資決策并有針對性地做出回應(yīng)。一方面，這樣的做法可以強化金融法律的理念創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，增強與市場快速變化的適應(yīng)性；另一方面，可以精準發(fā)現(xiàn)金融實踐中出現(xiàn)的新問題和監(jiān)管空白，更好做到“及時”和“應(yīng)需”。

（三）科學劃定定期修法范圍

從修改范圍上看，應(yīng)考慮分層次劃定。第一階段可先從全國人大及其常委會制定的法律開始試點，一方面做好頂層銜接設(shè)計，將最高效力位階的立法空白填補好，避免出現(xiàn)“無法可依”的困境；另一方面是從實際工作量考慮，即便考慮到尚未出臺的《金融穩(wěn)定法》，我國金融領(lǐng)域的基本法律數(shù)量也較少，制度落實難度相比于“海量”規(guī)范性文件較低。在充分整合前期制度實施經(jīng)驗基礎(chǔ)上，再啟動第二階段，適時推廣至行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、規(guī)范性文件等。這一部分實施的意義和難度都較大，一是數(shù)量多、內(nèi)容細，兼顧體系性和銜接性存在一定困難；二是對具體金融業(yè)務(wù)開展的影響更為直接，如有不慎，可能導致風險從底層向上傳導；三是要避免與上位法產(chǎn)生抵牾，有可能會更改長期以來的一些通用做法和慣常經(jīng)驗，遇到的反對會更為直接；四是對監(jiān)管機構(gòu)法規(guī)部門工作人員的專業(yè)性提出了更高的要求。

鑒于此，制度的構(gòu)建需要綜合考慮到上述情況。第一階段宜先將金融法律體系的框架扎牢扎穩(wěn)，例如在政策性銀行專門立法缺失、民事信托存在立法空白等嚴重制約相應(yīng)領(lǐng)域發(fā)展的關(guān)鍵問題上，可加快立法進度，盡早解決“怎么辦”的問題；同時加強長期規(guī)劃和經(jīng)驗總結(jié)，及時將實踐中取得的經(jīng)驗固化上升為基本法律，解決“辦得好”的問題。

（四）明確不同修改主體權(quán)責

從修改主體層面來看，基本金融法律的修改主體為全國人大及其常委會，但在法律修改的醞釀、提議、審議等諸過程中，各級政府部門、人大代表、專家學者乃至公民均不同程度參與其中，這樣帶來了較高的溝通協(xié)調(diào)成本，如何強化與現(xiàn)行規(guī)范性立法程序的銜接是制度構(gòu)建的關(guān)鍵。為此，應(yīng)首先強化金融領(lǐng)域的中央立法權(quán)。2023年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《黨和國家機構(gòu)改革方案》，組建中央金融委員會作為黨中央在金融領(lǐng)域的決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。結(jié)合中央金融工作會議精神和機構(gòu)改革情況看，在中央層面，全國人大及其常委會作為立法機關(guān)，憲法和法律委員會應(yīng)會同財經(jīng)委員會強化頂層設(shè)計，做好金融修法規(guī)劃，由中央金融辦牽頭基本法律修訂，具體的行政法規(guī)、部門規(guī)章等規(guī)范性文件則可由央行、金融監(jiān)管總局、證監(jiān)會牽頭。其次是要注意加強對地方金融立法范圍的限制，加大審查力度，避免與上位法出現(xiàn)矛盾，防止規(guī)則沖突引發(fā)的監(jiān)管套利等行為，進一步減少區(qū)域性、系統(tǒng)性金融風險發(fā)生的可能。最后要強化對地方的指導、培訓，應(yīng)在堅持金融主要是中央事權(quán)的前提下，壓實地方政府屬地風險處置責任。中央金融辦應(yīng)會同“一行一局一會”共同指導地方政府探索建立地方金融法律定期修改制度，前期可著重強調(diào)中央的指導、審批，待到地方金融監(jiān)管體制改革全面落地后，指導地方參照中央經(jīng)驗建立金融定期修法制度。

（五）確定合理的定期修法頻率

從修改頻率上看，如果修改周期過短、過于頻繁，則可能耗費大量人力、財力，甚至剛完成上一輪的梳理修改就要開啟下一輪，修改也容易流于形式；若像美國《1980年管制與靈活性法》和《1996年經(jīng)濟增長和監(jiān)管文書減少法》設(shè)定的每10年為一周期則明顯過長，難以適應(yīng)快速變化的金融實際，實際效果可能也要打折扣。《1980年管制與靈活性法》實施后定期審查制度的施行效果不佳就證明了這一點，有學者甚至用“故意視而不見”（Willful Blindness）來形容。①總的來看，加拿大《銀行法》中規(guī)定的每5年一次的審查期較為合理，且可根據(jù)實際情況進行延長，尤其適宜在定期修法機制初創(chuàng)階段參考借鑒。

鑒于此，我國可按照法律效力位階的不同，分別設(shè)定時長適中的修訂周期。在金融基本法律領(lǐng)域，統(tǒng)籌立法機關(guān)任期及法律文本數(shù)量，可規(guī)定每5年對全部金融基本法律進行一次梳理，根據(jù)實際情況“立改廢釋”；也可根據(jù)需要隨時啟動修改進程，如適應(yīng)黨和國家金融政策的重大變革等。在效力位階較低的規(guī)范性文件層面，綜合考慮文件數(shù)量及工作人員力量，當前暫不宜“一刀切”規(guī)定統(tǒng)一的修改周期。具體來看，第一階段建議不強制規(guī)定定期或全覆蓋等內(nèi)容，可先落實好法規(guī)規(guī)章層面的“加快立”和“定期廢”，形成相對穩(wěn)定的金融規(guī)范性文件體系，做到情況清、底數(shù)明。第二階段統(tǒng)籌考慮與基本法律的銜接和海量金融規(guī)范性文件數(shù)量的現(xiàn)狀，“一刀切”規(guī)定修訂全覆蓋可行性不高，可考慮每5年結(jié)合規(guī)范性文件立法后評估啟動金融規(guī)范性文件修訂。具體來看，一是建立業(yè)界意見反饋機制，明確修訂焦點；二是應(yīng)明確規(guī)定評估全覆蓋，扭轉(zhuǎn)現(xiàn)有的“選擇性評估”傾向；三是將評估結(jié)果作為是否啟動修法的重要依據(jù)，堅持“應(yīng)需改”；四是參照域外經(jīng)驗，評估工作在上一輪梳理工作完成后第2至3年間啟動較適宜。

（六）注重與現(xiàn)行立法機制的銜接

金融定期修法制度作為一種立法程序，需要與人大現(xiàn)有立法程序做到有序銜接，進而形成一套成熟的整體運行機制。結(jié)合新修訂的《立法法》，可以從如下幾方面進行優(yōu)化。

一是科學制定定期修法計劃，并及時納入全國人大五年立法規(guī)劃或當年度立法計劃中，夯實定期修法的制度基礎(chǔ)。據(jù)《十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃》顯示：有1部金融法律擬提請審議、4部金融法律擬提請修改；另有1部金融法律擬抓緊工作，爭取屆內(nèi)提請修改；尚有4部金融法律未納入計劃中。②二是探索建立僅修訂少許條款的“小切口”“小快靈”快速通過機制，適當降低金融法律修改的門檻，簡化流程，如修改不多、爭議不大，一讀達成共識即可通過。值得注意的是，應(yīng)嚴格限定快速通過機制的范圍，一般應(yīng)在受上位法或相關(guān)新法影響需變更相關(guān)內(nèi)容或需配合中央改革決策時適用，不能隨意擴大適用范圍而損害立法的規(guī)范性和嚴肅性。三是理順各機關(guān)權(quán)責。定期修法涵蓋整個金融法律體系，涉及不同層級的立法機關(guān)、主管部門、監(jiān)管機構(gòu)和市場主體，彼此溝通協(xié)調(diào)存在一定難度，建議結(jié)合中央金融工作會議部署和機構(gòu)改革進展，考慮建立高層級協(xié)調(diào)平臺，如以中央金融辦牽頭，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)開展修法工作，特別是跨部門、跨行業(yè)立法的修訂。同時，市場主體作為法律規(guī)制對象宜充分發(fā)揮作用，從服務(wù)國家經(jīng)濟戰(zhàn)略發(fā)展、推動金融市場健康繁榮的全局高度審視發(fā)展目標，配合推進立法。四是考慮引入法律修正案的修法形式，重新設(shè)立條文附于金融單行法后。這樣可克服刪定條文序號等不必要的繁瑣工作，增強修法的及時性。從立法實踐看，金融法律修正案主要通過全國人大常委會表決通過，與全國人大表決通過相比較為簡便快捷。五是用好《立法法》中“授權(quán)制定”的規(guī)定，選擇合適區(qū)域試點施行。新修訂的《立法法》規(guī)定，經(jīng)濟特區(qū)所在的省、市以及上海市、海南省的立法機關(guān)可以制定各自區(qū)域內(nèi)施行的法規(guī)。一方面，上述各地金融市場較為活躍，且市場對外開放程度較高，具有強化金融法律供給的現(xiàn)實需求；另一方面，上述法律法規(guī)呈現(xiàn)出授權(quán)來源和效力位階高、創(chuàng)新作用和變通權(quán)力大的特點，在修改程序上又較金融基本法律簡便，宜作為金融定期修法制度的示范區(qū)先行先試。

（七）考慮編纂出臺統(tǒng)一的金融法典

雖有觀點認為，金融領(lǐng)域無法制定像《民法典》那樣全面規(guī)制特定領(lǐng)域內(nèi)的統(tǒng)一法典，但金融法律法典化在金融定期修法機制落實層面具有一定優(yōu)勢。一是將各類單行立法法典化的編纂過程本身就是對法律的修訂過程。單行法與法典最大的區(qū)別就在于是否具有完備的體系性，如果部門法的規(guī)范完整且自足，又與其他部門法有明顯區(qū)分，即使名為單行法，仍可認為是法典。鑒于此，統(tǒng)一金融法典編纂的過程即是對現(xiàn)有龐雜金融法律體系的系統(tǒng)梳理，這一過程中可以充分、同步開展金融法律的“立、改、廢、釋”。二是明確了基本法律定期修改的范圍。金融法典應(yīng)包含我國金融領(lǐng)域全部基本法律的內(nèi)容，可有效防止遺漏錯漏。三是降低了定期修法制度的實施難度。在單行立法較多的情況下，彼此之間的體系性可能不夠緊密，但各自規(guī)制的業(yè)務(wù)卻聯(lián)系緊密，一部法律的修改往往牽涉到多部法律，增加了修法成本和修法難度，而體系化較強的法典則可以較好地避免這一問題。

結(jié)語

本文從我國金融法律體系現(xiàn)狀出發(fā)，系統(tǒng)梳理了我國金融法律體系的客觀現(xiàn)實以及定期修法的國際經(jīng)驗，并從實操角度為金融定期修法制度的具體構(gòu)建提出了初步建議。習近平總書記指出，金融是最需要監(jiān)管的領(lǐng)域，金融監(jiān)管體制和能力要適應(yīng)我國金融體系發(fā)展要求。①金融定期修法制度的目標是為了完善金融法律體系，為金融監(jiān)管提供好頂層設(shè)計和具體依據(jù)，從而不斷提升金融監(jiān)管質(zhì)效，服務(wù)金融強國建設(shè)。因此，應(yīng)緊密圍繞落實這一論述，建立健全金融定期修法制度，完善金融法律體系，以動態(tài)協(xié)同的金融法治觀提升金融監(jiān)管效能，在牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的前提下，在法治化軌道上推進金融創(chuàng)新發(fā)展，進一步增強金融發(fā)展動力，激發(fā)活力，以良法善治打破“一管就死、一死就松、一松就活、一活就亂”的低效循環(huán)。

① 文章為作者本人學術(shù)觀點，不代表所在單位意見。

② 如硅谷銀行、瑞信等金融機構(gòu)破產(chǎn)事件引發(fā)歐美銀行業(yè)的“破產(chǎn)收購潮”，恒大集團“龐氏分紅”帶來系列連鎖反應(yīng)等。參見熊啟躍、呂昊旻、初曉等：《美國硅谷銀行倒閉的影響及啟示》，《國際金融》2023年第4期，第57—66頁。

① 習近平：《正確認識和把握我國發(fā)展重大理論和實踐問題》，《求是》2022年第10期，第8頁。

② 不同類型金融法律文件的具體數(shù)量參見北大法寶網(wǎng)：https：//www.pkulaw.com/law？channel=SEM-topad2。

③ 劉盛：《現(xiàn)代金融體系視野下的金融法：理念信守與制度表達》，《政治與法律》2022年第11期，第94—95頁。

① 文本相似度數(shù)據(jù)參見“北大法寶”網(wǎng)站。

② 數(shù)據(jù)來源參見中國人民銀行網(wǎng)，http：//www.pbc.gov.cn/diaochatongjisi/resource/cms/2024/12/2024123116103829015. htm。

③ 數(shù)據(jù)來源參見中國證券投資基金業(yè)協(xié)會網(wǎng)，https：//www.amac.org.cn/sjtj/。

④ 許多奇：《金融科技的“破壞性創(chuàng)新”本質(zhì)與監(jiān)管科技新思路》，《東方法學》2018年第2期，第4—13頁。

⑤ 劉志偉：《地方金融監(jiān)管協(xié)同機制的法律構(gòu)造》，《現(xiàn)代經(jīng)濟探討》2017年第2期，第77—82頁。

① 張陽：《中國信托登記的錯位與回歸》，《蘭州學刊》2020年第7期，第77—79頁。

② 朱大旗：《金融法》，北京：中國人民大學出版社，2015年，第78頁。

③ 此處的“包裹立法”采廣義理解，包括法律修改。

④ 亞里士多德：《政治學》，吳壽鵬譯，北京：商務(wù)印書館，1996年，第81頁。

⑤ 杰克·戴維斯：《立法法律與程序》，姜廷惠譯，北京：商務(wù)印書館，2022年，第191—192頁。

① 關(guān)于日本金融法律的具體數(shù)量，可參見日本金融廳官網(wǎng)：https：//www.fsa.go.jp/common/law/index.html。

② 關(guān)于FSMA修正案的具體數(shù)量，可參見：https：//www.legislation.gov.uk/primary+secondary/2001？title=Financial% 20Services%20and%20Markets%20Act%202000。

③ See https：//commission.europa.eu/law/law-making-process/types-eu-law_en.

① See Financial Services and Markets Act 2000（S.426.1），https：//www.legislation.gov.uk/ukpga/2000/8/section/426.

② 肖鋼：《修改證券法從三角度出發(fā) 七措施保護投資者》，http：//finance.sina.com.cn/stock/y/20131128/203917470009. shtml？bsh_bid=317522832。

③ 杰克·戴維斯：《立法法律與程序》，姜廷惠譯，北京：商務(wù)印書館，2022年，第194—196頁。

① See U.S.C.（§9101、§9104），https：//www.govinfo.gov/content/pkg/USCODE-2009-title31/html/USCODE-2009-title31-subtitleVI.htm.

② See http：//faculty.marianopolis.edu/c.belanger/quebechistory/encyclopedia/BankinginCanada-CanadianBanks-Canadi？ anHistory.htm.

③ See https：//laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/B-1.01/PITIndex.html.

④ See C.B.A.（§21.a），https：//laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/B-1.01/FullText.html.

⑤ See https：//www.canadianunderwriter.ca/insurance/feds-propose-extension-mandatory-bank-act-review-2019-10040 87465/.

⑥ 關(guān)于“停擺”的具體原因，可參見https：//www.nytimes.com/2015/07/01/business/international/though-charter-is-expir？ ing-export-import-bank-will-keep-its-doors-open.html。

⑦ 申海平：《美國聯(lián)邦規(guī)章定期審查制及啟示》，《東方法學》2009年第3期，第153—155頁。

① See U.S.C. （§3311.b），https：//www.fdic.gov/resources/regulations/economic-growth-and-regulatory-paperwork-reduc？ tion-act/section-2222-egrpra.pdf.

② See https：//egrpra.ffiec.gov/.

③ 邢會強：《論金融法的法典化》，《首都師范大學學報（社會科學版）》2016年第1期，第53頁。

④ 樊紀偉：《日本〈金融商品交易法〉新近修改及啟示》，《金融法律評論》2014年第1期，第35頁。

⑤ 魯籬、田野：《金融監(jiān)管框架的國際范本與中國選擇——一個解構(gòu)主義分析》，《社會科學研究》2019年第1期，第77頁。

⑥ 楊東：《金融服務(wù)法統(tǒng)合論》，北京：法律出版社，2013年，第65—66頁。

① See https：//www.esma.europa.eu/publications-and-data/interactive-single-rulebook/mifid-ii.

② 《貸金業(yè)法》的修改情況可參見：https：//hourei.ndl.go.jp/。

① See https：//egrpra.ffiec.gov/.

② 鄧世豹：《立法學：原理與技術(shù)》，廣州：中山大學出版社，2016年，第340頁。

③ 張文顯：《法理學（第5版）》，北京：高等教育出版社，2018年，第43頁。

④ 陳晨：《操縱證券市場“違法所得”認定的金融機理和法律解釋》，《證券市場導報》2023年第7期，第35—36頁。

① 郭清梅：《完善清理行政規(guī)范性文件制度研究》，《河南財經(jīng)政法大學學報》2021年第1期，第23—34頁。

② 李林：《立法理論與制度》，北京：中國法制出版社，2005年，第232頁。

③ 劉志云：《防范系統(tǒng)性金融風險的法律治理創(chuàng)新研究》，北京：法律出版社，2022年，第38—39頁。

① See Michael R. Willful Blindness： “Federal Agencies” Failure to Comply with the Regulatory Flexibility Act’s Periodic Review Requirement—and Current Proposals to Invigorative the Act，F(xiàn)ordham Urb. L.J. （33）： 1199.

② See http：//www.news.cn/politics/2023-09/07/c_1129851114.htm.

① 中共中央黨史和文獻研究院：《習近平關(guān)于金融工作論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2024年，第76頁。

[責任編輯 李宏弢]

The Construction of China’s Financial Periodic Law Revision System under the Threshold of Comparative Law

WANG Gang， HUANG Yu

Abstract： China’s financial laws suffer from issues such as infrequent revisions， lengthy intervals between revisions， and minor adjustments， leading to inadequate timeliness in legal provisions and a pressing need to enhance the adapability of the laws to financial practices. In order to solve the above problems， promote the high-quality development of finance， and effectively prevent and resolve financial risks， a system of regular financial law revision should be established to meet the evolving needs of financial practice. In the process of building a regular law revision system in line with the modern financial system with Chinese characteristics， we should examine the experience of law revision in mature financial market countries of different legal sys？ tems and also consider the major institutional shortcomings of China’s current financial legal system. Espe？ cially， we should focuse on the key issues that constrain the high-quality development of China’s financial industry， such as the decreasing adaptability and compatibility between the long-time non-updated legal sys？ tem and the rapidly developing financial practice. In different stages and levels， it is necessary to scientifically delineate the scope and duration of law revision， rationalize the authority and responsibilities of the organs of the Party Central Committee， the legislature， and the competent financial authorities after the institutional reform， and promote the construction of the relevant systems in an orderly manner.

Key words： Regular law revision， law revision， financial legislation， a financially robust country