本文闡述了《民族區(qū)域自治法》修改的原因、原則、程序、特點(diǎn)和意義。文章指出，此次《民族區(qū)域自治法》的修改，以加快民族自治地方發(fā)展為主要內(nèi)容，適應(yīng)了西部大開發(fā)的戰(zhàn)略需要；同時(shí)，對(duì)于完善民族法制建設(shè)、推動(dòng)依法治國(guó)進(jìn)程也具有重要意義。

關(guān)鍵詞：民族區(qū)域自治法修改民族法制建設(shè)

作者敖俊德，1942年生，全國(guó)人大民族委員會(huì)法案室主任。地址：北京市，郵編100805。

2001年2月28日，第九屆全國(guó)人大常委會(huì)通過了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改(中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法)的決定》；同日，中華人民共和國(guó)江澤民主席簽署第46號(hào)主席令公布施行?！睹褡鍏^(qū)域自治法》的修改，是新世紀(jì)之初我國(guó)民族法制建設(shè)的一項(xiàng)重大新成果。筆者曾參與1984年《民族區(qū)域自治法》的起草工作，又自始至終參加了這次《民族區(qū)域自治法》的修改準(zhǔn)備工作和全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議的三次審議過程?，F(xiàn)就《民族區(qū)域自治法》修改的幾個(gè)主要問題，談?wù)勛约旱目捶ê鸵庖?，與學(xué)術(shù)界的同仁交流。

一、《民族區(qū)域自治法》修改的原因

《民族區(qū)域自治法》頒布實(shí)施17年來(lái)出現(xiàn)的新情況、新問題，要求修改《民族區(qū)域自治法》。

第一，我國(guó)的國(guó)情已經(jīng)發(fā)生重大變化。這種變化主要和集中表現(xiàn)在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制由傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變。當(dāng)年制定《民族區(qū)域自治法》的時(shí)候，在理論上還停留在黨的十二大提出的“以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔的原則”的水平上，在實(shí)際經(jīng)濟(jì)工作中計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制仍占主導(dǎo)地位?！睹褡鍏^(qū)域自治法》頒布后5個(gè)月即1984年10月，黨的十二屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決議》才提出“社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)是公有制基礎(chǔ)上的有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”的理論。又過了8年，1992年10月，江澤民同志在黨的十四大的報(bào)告中指出，“我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”，正式提出了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的理論，并在實(shí)踐中著手加快建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。目前，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)初步建立，今后將進(jìn)一步走向健全和完善。這是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制前所未有的重大變化。1984年制定《民族區(qū)域自治法》的時(shí)候，就吸收了改革開放的成果，體現(xiàn)了改革開放的精神，在打破傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制方面作出了很大努力，在法律條文中開了一些口子，以盡可能地避免計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制可能產(chǎn)生的“一刀切”的弊端。但是，存在決定意識(shí)，在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制仍占主導(dǎo)地位的大背景下，《民族區(qū)域自治法》不可能從根本上打破傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的總框架。事實(shí)上，《民族區(qū)域自治法》關(guān)于財(cái)政經(jīng)濟(jì)的一些條文就是根據(jù)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制的要求而設(shè)計(jì)的。這是《民族區(qū)域自治法》必須進(jìn)行修改的根本原因。

第二，1982年《憲法》已經(jīng)作了幾次重大修改。1988年、1993年和1999年，全國(guó)人大對(duì)1982年《憲法》以《憲法修正案》的形式進(jìn)行了三次大的修改。其中，1999年所作的修改不僅比前兩次涉及面廣，而且內(nèi)容重要，意義重大，影響深遠(yuǎn)。這次修改貫徹了黨的十五大精神，把改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的新經(jīng)驗(yàn)，加快建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，在《憲法》中肯定了下來(lái)；在《憲法》序言中確定了鄧小平理論的指導(dǎo)思想地位；把依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家這一治理國(guó)家的基本方略寫進(jìn)《憲法》；規(guī)定國(guó)家在社會(huì)主義初級(jí)階段堅(jiān)持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，堅(jiān)持按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度；規(guī)定在法律規(guī)定范圍內(nèi)的個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分等。這些新增加的內(nèi)容以及前兩次修改的內(nèi)容，對(duì)于高舉鄧小平理論偉大旗幟，堅(jiān)持社會(huì)主義初級(jí)階段的基本路線，發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，發(fā)展社會(huì)主義民主政治，發(fā)展社會(huì)主義精神文明，建設(shè)富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義國(guó)家，具有重大和深遠(yuǎn)的意義；對(duì)于堅(jiān)持和完善我國(guó)民族區(qū)域自治制度，也同樣具有重大和深遠(yuǎn)的意義?！睹褡鍏^(qū)域自治法》是援引《憲法》序言和條文最多的基本法，對(duì)《憲法》所作的幾次重大修改直接關(guān)系著《民族區(qū)域自治法》的一些相關(guān)內(nèi)容。因此，《民族區(qū)域自治法》不能不作相應(yīng)的修改，以保證它的規(guī)定與《憲法》保持一致，維護(hù)《憲法》具有最高法律效力的法律地位，這是《民族區(qū)域自治法》必須進(jìn)行修改的直接原因。

第三，民族自治地方迫切要求加快經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。改革開放以來(lái)，特別是《民族區(qū)域自治法》頒布實(shí)施以來(lái)，在民族自治地方自力更生和上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的大力幫助下，民族自治地方的經(jīng)濟(jì)文化得到快速發(fā)展，各族人民的生活水平明顯提高，但是由于自然條件和社會(huì)歷史等方面的原因，民族地區(qū)的發(fā)展水平與沿海地區(qū)還存在很大的差距。因此，少數(shù)民族和民族地區(qū)迫切要求加快經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。《民族區(qū)域自治法》應(yīng)進(jìn)一步體現(xiàn)這種加快發(fā)展的要求，因而必須作出相應(yīng)的修改。

也正是由于以上三方面的原因，全國(guó)人大代表多次提出議案要求修改《民族區(qū)域自治法》。從1988年第七屆全國(guó)人大第一次會(huì)議至2000年第九屆全國(guó)人大第三次會(huì)議，共有全國(guó)人大代表提出的32件議案要求修改《民族區(qū)域自治法》，與此同時(shí)，全國(guó)政協(xié)委員也有多件提案建議修改《民族區(qū)域自治法》。此外，各級(jí)民族工作部門和民族自治地方也比較普遍地提出應(yīng)修改《民族區(qū)域自治法》，以適應(yīng)我國(guó)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的新情況，適應(yīng)堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度的需要。

二、《民族區(qū)域自治法》修改的原則

《民族區(qū)域自治法》修改的出發(fā)點(diǎn)和目的，就是要解決民族自治地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中存在的一些突出問題，以加快民族自治地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。對(duì)此，各方面的看法和意見比較一致。但是，在如何修改《民族區(qū)域自治法》的問題上，有兩種不同的看法和意見。一種看法認(rèn)為，《民族區(qū)域自治法》要作“傷筋動(dòng)骨”的修改；另一種看法則認(rèn)為，《民族區(qū)域自治法》是一部好法，就在原來(lái)的基礎(chǔ)上作修改。

為什么說《民族區(qū)域自治法》是一部好法呢?

第一，從《民族區(qū)域自治法》的內(nèi)容來(lái)看。一是它全面體現(xiàn)了1982年《憲法》關(guān)于民族問題的基本精神?！睹褡鍏^(qū)域自治法》是根據(jù)《憲法》制定的，它是實(shí)施《憲法》規(guī)定的民族區(qū)域自治制度的基本法律。它不僅體現(xiàn)了《憲法》關(guān)于民族區(qū)域自治制度的規(guī)定，而且也體現(xiàn)了《憲法》關(guān)于處理我國(guó)民族問題的民族平等、民族團(tuán)結(jié)和各民族共同繁榮的基本原則。二是它總結(jié)了建國(guó)以后我國(guó)實(shí)施民族區(qū)域自治制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)這些經(jīng)驗(yàn)，特別是總結(jié)十年“文化大革命”民族區(qū)域自治制度遭到破壞的沉痛教訓(xùn)，不但正確規(guī)定了民族自治地方與國(guó)家的關(guān)系以及民族自治地方內(nèi)的民族關(guān)系，擴(kuò)大了民族自治地方自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)，而且規(guī)定了上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)民族自治地方領(lǐng)導(dǎo)和幫助的責(zé)任，為新時(shí)期堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度提供了法律保障。三是它體現(xiàn)了改革開放的時(shí)代精神。《民族區(qū)域自治法》雖然是在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的大背景下制定的，但是《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定并沒有強(qiáng)化計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，而是根據(jù)民族自治地方和整個(gè)國(guó)家改革開放的新形勢(shì)、新情況，力圖打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，以適應(yīng)民族自治地方

的特點(diǎn)和需要。例如，《民族區(qū)域自治法》只規(guī)定了“國(guó)家計(jì)劃”對(duì)民族自治地方的“指導(dǎo)”，而不是“指令”，同時(shí)又規(guī)定了民族自治地方自治機(jī)關(guān)的若干自主權(quán)等。

第二，從《民族區(qū)域自治法》的實(shí)施情況來(lái)看?！睹褡鍏^(qū)域自治法》實(shí)施17年來(lái)雖然還有不少不盡如人意之處，但仍取得了巨大的成績(jī)。依照《民族區(qū)域自治法》，成立了以自治縣為主的一大批民族自治地方，進(jìn)一步保障了各少數(shù)民族的平等權(quán)利和自治權(quán)利；培養(yǎng)壯大了少數(shù)民族干部隊(duì)伍，民族自治地方自治機(jī)關(guān)配備了一大批少數(shù)民族干部；促進(jìn)了全國(guó)各民族自治地方經(jīng)濟(jì)、文化各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，各族人民的生活水平明顯提高；地方民族立法工作得到長(zhǎng)足發(fā)展，《民族區(qū)域自治法》配套法規(guī)建設(shè)取得可喜成就；而多年來(lái)《民族區(qū)域自治法》的宣傳教育和貫徹實(shí)施，大大增強(qiáng)了各級(jí)干部和各族群眾的法律意識(shí)和法制觀念。所有這些，進(jìn)一步鞏固和發(fā)展了平等、團(tuán)結(jié)、互助的社會(huì)主義民族關(guān)系，對(duì)民族自治地方乃至整個(gè)國(guó)家的改革、發(fā)展和穩(wěn)定都發(fā)揮了積極的作用。

第三，從國(guó)際形勢(shì)來(lái)看《民族區(qū)域自治法》。20世紀(jì)90年代初，蘇聯(lián)解體和東歐劇變引發(fā)的民族主義浪潮在一些多民族的國(guó)家和地區(qū)泛濫，導(dǎo)致民族矛盾激化，沖突迭起，戰(zhàn)亂不已，社會(huì)動(dòng)蕩，經(jīng)濟(jì)衰敗，各族人民遭受了苦難。西方敵對(duì)勢(shì)力也乘機(jī)向我施壓，企圖利用民族問題和宗教問題“分化”和“西化”我國(guó)。但是，我國(guó)各民族和睦團(tuán)結(jié)，社會(huì)政治穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，各族人民安居樂業(yè)。其中原因固然很多，例如，我們有以江澤民同志為核心的黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，有鄧小平理論的正確指導(dǎo)，有黨在社會(huì)主義初級(jí)階段基本路線的正確指引等，但是我們有符合我國(guó)國(guó)情的民族區(qū)域自治制度和《民族區(qū)域自治法》這部好法，無(wú)疑是一個(gè)重要原因。

《民族區(qū)域自治法》既然是一部好法，那么，《民族區(qū)域自治法》的修改就只能在原來(lái)基礎(chǔ)上修改，而不能“傷筋動(dòng)骨”或“另起爐灶”。在實(shí)際工作中，《民族區(qū)域自治法》的修改遵循了以下幾個(gè)原則。(1)以《憲法》為依據(jù)，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論為指導(dǎo)，貫徹黨的路線、方針、政策和十五大精神。(2)堅(jiān)持實(shí)事求是的原則，從我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的國(guó)情和民族地區(qū)的實(shí)際出發(fā)，與國(guó)家有關(guān)法律和改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大政方針相銜接。(3)大的原則框架不動(dòng)，根據(jù)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的新形勢(shì)，對(duì)部分條文作具體修改。(4)堅(jiān)持有利于加快民族地區(qū)發(fā)展和加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)的原則，注意解決民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一些實(shí)際問題；在財(cái)政、金融和教育文化等方面采取必要的特殊政策，逐步縮小民族地區(qū)與其他地區(qū)的發(fā)展差距。

此外，“具體”一些還是“原則”一些，也是《民族區(qū)域自治法》修改過程中自始至終意見比較多、比較集中的一個(gè)問題。鑒于《民族區(qū)域自治法》是一部國(guó)家的基本法律，各民族自治地方的情況千差萬(wàn)別；我國(guó)的改革開放還在深入進(jìn)行，許多政策措施尚未定型；我國(guó)即將加入世貿(mào)組織，許多經(jīng)濟(jì)政策還要與國(guó)際接軌；國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門和轄有自治州和自治縣的省、自治區(qū)、直轄市以及民族自治地方還要制定實(shí)施本法的法規(guī)和規(guī)章，而這些法規(guī)和規(guī)章的制定也需要一定空間。因此，除個(gè)別條文修改得比較具體外，此次修改的多數(shù)條文都比較原則，以便適應(yīng)上述各種情況。

三、《民族區(qū)域自治法》修改的特點(diǎn)

這次《民族區(qū)域自治法》的修改有三個(gè)特點(diǎn)：一是準(zhǔn)備工作比較充分；二是修改程序合法規(guī)范；三是修改內(nèi)容側(cè)重于加快發(fā)展。

(一)準(zhǔn)備工作比較充分

第一，成立了專門領(lǐng)導(dǎo)班子。為了加強(qiáng)對(duì)《民族區(qū)域自治法》修改工作的領(lǐng)導(dǎo)，并便于同有關(guān)部門協(xié)商和協(xié)調(diào)，成立了以鐵木爾·達(dá)瓦買提副委員長(zhǎng)為組長(zhǎng)，以民族委員會(huì)、財(cái)經(jīng)委員會(huì)、教科文衛(wèi)委員會(huì)以及法制工作委員會(huì)主要負(fù)責(zé)人為成員的全國(guó)人大常委會(huì)《民族區(qū)域自治法》修改小組。這個(gè)小組自1999年2月11日成立至2000年10月13日，共召開了12次會(huì)議，專門討論研究《民族區(qū)域自治法》的有關(guān)問題，并就修改的具體問題同中央組織部和國(guó)務(wù)院20個(gè)部門進(jìn)行了協(xié)商和協(xié)調(diào)。這與20年前起草《民族區(qū)域自治法》的情況有些相似。當(dāng)時(shí)，為了加強(qiáng)對(duì)《民族區(qū)域自治法》起草工作的領(lǐng)導(dǎo)，并便于同有關(guān)部門協(xié)商和協(xié)調(diào)，成立了以烏蘭夫同志(當(dāng)時(shí)是中共中央政治局委員、中央統(tǒng)戰(zhàn)部部長(zhǎng)、全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng))為組長(zhǎng)的以中央統(tǒng)戰(zhàn)部、全國(guó)人大民族委員會(huì)、國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)主要負(fù)責(zé)人為成員的中共中央《民族區(qū)域自治法》起草領(lǐng)導(dǎo)小組。這兩個(gè)專門領(lǐng)導(dǎo)班子的組織機(jī)關(guān)和成員雖然不同，但是所發(fā)揮的作用基本相同。

第二，時(shí)間比較充裕。1998年3月，著手《民族區(qū)域自治法》的修改準(zhǔn)備工作；2001年2月，《民族區(qū)域自治法》的修改決定通過。《民族區(qū)域自治法》的修改，前后經(jīng)歷了兩屆全國(guó)人大常委會(huì)和全國(guó)人大民族委員會(huì)，其中八屆全國(guó)人大常委會(huì)和八屆全國(guó)人大民族委員會(huì)5年，九屆全國(guó)人大常委會(huì)和九屆全國(guó)人大民族委員會(huì)3年，整整8年時(shí)間，因此說，時(shí)間比較充裕。

第三，資料比較豐富。自1984年《民族區(qū)域自治法》頒布實(shí)施以來(lái)，全國(guó)人大民族委員會(huì)及辦事機(jī)構(gòu)多次組成視察組和調(diào)查組，到有關(guān)地方檢查和調(diào)查《民族區(qū)域自治法》的貫徹實(shí)施情況，同時(shí)也多次聽取國(guó)務(wù)院有關(guān)部門關(guān)于貫徹實(shí)施《民族區(qū)域自治法》的情況，積累了比較豐富的資料。其中一些資料所反映的情況和問題，直接或間接涉及《民族區(qū)域自治法》的修改。

第四，征求意見也比較廣泛。例如：1998年，全國(guó)人大民族委員會(huì)組成7個(gè)視察組到10個(gè)省、自治區(qū)檢查《民族區(qū)域自治法》的貫徹實(shí)施情況，同時(shí)，召開座談會(huì)，征求了這10個(gè)省、自治區(qū)及其所轄的15個(gè)自治州、17個(gè)自治縣對(duì)《民族區(qū)域自治法》的修改意見；1999年，就《民族區(qū)域自治法》需要修改的具體問題，征求了中央組織部和國(guó)務(wù)院20個(gè)部門的修改意見，并進(jìn)行了協(xié)商；2000年，在征求有關(guān)地方和部門的意見的基礎(chǔ)上，擬訂了《民族區(qū)域自治法》修正案，再次征求了國(guó)務(wù)院、最高人民法院和最高人民檢察院及中央組織部的修改意見。但是，在這次修改工作中，征求有關(guān)專家學(xué)者的意見不夠，這是一個(gè)不足之處。

(二)修改程序合法規(guī)范

《民族區(qū)域自治法》的修改，是完全依照《中華人民共和國(guó)立法法》關(guān)于立法權(quán)限的規(guī)定和關(guān)于全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法程序的規(guī)定，審議、表決、通過的，而且是第一個(gè)依照《立法法》的規(guī)定修改的基本法律，因此是合法的、規(guī)范的。

全國(guó)人民代表大會(huì)制定的《民族區(qū)域自治法》由全國(guó)人大常委會(huì)作部分修改是合法的。有人對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)修改《民族區(qū)域自治法》不大理解，提出疑問：全國(guó)人大常委會(huì)是否有權(quán)修改全國(guó)人民代表大會(huì)制定的《民族區(qū)域自治法》?答案是有權(quán)?！读⒎ǚā返?條第3款規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律以外的其他法律；在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。”雖然這次《民族區(qū)域自治法》修改的條文比較多，共

涉及31條(其中包括刪除2條)，但是原來(lái)的原則和框架未動(dòng)，是在原來(lái)的基礎(chǔ)上修改的。

《民族區(qū)域自治法》的修改由全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議三次審議后表決通過也是規(guī)范的?！读⒎ǚā返?7條規(guī)定：“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，一般應(yīng)當(dāng)經(jīng)三次常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議后付表決。常務(wù)委員會(huì)會(huì)議第一次審議法律案，在全體會(huì)議上聽取提案人的說明，由分組會(huì)議進(jìn)行初步審議。常務(wù)委員會(huì)會(huì)議第二次審議法律案，在全體會(huì)議上聽取法律委員會(huì)關(guān)于法律草案修改情況和主要問題的匯報(bào)，由分組會(huì)議進(jìn)行進(jìn)一步審議。常務(wù)委員會(huì)會(huì)議第三次審議法律案，在全體會(huì)議上聽取法律委員會(huì)關(guān)于法律草案審議結(jié)果的報(bào)告，由分組會(huì)議對(duì)法律草案修改稿進(jìn)行審議?！边@次對(duì)《民族區(qū)域自治法》的修改就是依照《立法法》的規(guī)定“三審”后表決通過的。

(三)修改的內(nèi)容是加快發(fā)展

有比較才能鑒別。如果說，《民族區(qū)域自治法》的這次修改內(nèi)容有何特點(diǎn)，那么，有必要與1952年《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》和1984年《民族區(qū)域自治法》的內(nèi)容加以比較。不難看出，作為新中國(guó)成立之初制定的《民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》是為了解決少數(shù)民族地位的不平等和政治上無(wú)權(quán)的狀況，因此它的主要內(nèi)容是保障少數(shù)民族的平等權(quán)利和自治權(quán)利?！睹褡鍏^(qū)域自治法》是在黨的十一屆三中全會(huì)召開之后，在拔亂反正和改革開放初見成效的新形勢(shì)下制定的。它既要總結(jié)建國(guó)以來(lái)實(shí)行民族區(qū)域自治制度正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)，特別是十年“文化大革命”民族區(qū)域自治制度遭到破壞的沉痛教訓(xùn)，又要適應(yīng)改革開放和以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要，因此《民族區(qū)域自治法》的內(nèi)容既注意保障少數(shù)民族的平等權(quán)利和自治權(quán)利，又注意發(fā)展民族自治地方的經(jīng)濟(jì)和文化，同時(shí)也體現(xiàn)了改革的時(shí)代精神。而《民族區(qū)域自治法》的這次修改是在民族自治地方的經(jīng)濟(jì)和文化快速發(fā)展的同時(shí)與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展差距拉大和西部大開發(fā)戰(zhàn)略開始啟動(dòng)的新形勢(shì)下進(jìn)行的，因此這次修改的主要內(nèi)容或者說貫穿這次修改的基本精神即主題，是加快民族自治地方的發(fā)展。

為了加快民族自治地方的發(fā)展，這次修改加重了上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)民族自治地方的職責(zé)。因此，《民族區(qū)域自治法》“上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和幫助”這一章是這次修改的重點(diǎn)。例如：這一章共13條，其中7條作了修改，包括刪除1條，超過了條文的一半；這次修改新增加9條，其中7條也集中在這一章，這一章的條文從13條增加到19條；而且，這一章的標(biāo)題也由“上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和幫助”修改為“上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)”；需要特別指出的是，在“附則”這一章中還增寫了要求國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門以及轄有自治州、自治縣的省、自治區(qū)、直轄市制定實(shí)施本法的行政法規(guī)、規(guī)章和地方性法規(guī)的條文。這一條規(guī)定，對(duì)于《民族區(qū)域自治法》的實(shí)施具有極為重要的意義。

為了加快民族自治地方的發(fā)展，這次修改加大了上級(jí)財(cái)政對(duì)民族自治地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。從1994年起，我國(guó)以分稅制的財(cái)政體制取代了20世紀(jì)80年代實(shí)行的“劃分稅種、分級(jí)包干”的財(cái)政體制。實(shí)行新的財(cái)政體制后，民族自治地方的的財(cái)政仍很困難。為了扶持民族自治地方的財(cái)政，這次修改作出新的規(guī)定：隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政收入的增長(zhǎng)，上級(jí)財(cái)政逐步加大對(duì)民族自治地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。通過一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、民族優(yōu)惠政策轉(zhuǎn)移支付以及國(guó)家確定的其他方式，增加對(duì)民族自治地方的資金投入，用于加快民族自治地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，逐步縮小與其他地區(qū)的差距。

為了加快民族自治地方的發(fā)展，這次修改加強(qiáng)了對(duì)民族自治地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的扶持力度。這次修改涉及條文共31條，其中23條是關(guān)于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)方面的規(guī)定；23條中絕大多數(shù)又是扶持民族自治地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的規(guī)定，包括扶持民族自治地方進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境保護(hù)工程建設(shè)，發(fā)展民族貿(mào)易、對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易和教育、科學(xué)技術(shù)、文化事業(yè)等。民族自治地方加快經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展需要越來(lái)越多的資金，為此，還增寫了國(guó)家加大金融扶持力度的條文，規(guī)定：國(guó)家根據(jù)民族自治地方的特點(diǎn)和需要，綜合運(yùn)用貨幣市場(chǎng)和資本市場(chǎng)，加大對(duì)民族自治地方的金融扶持力度。同時(shí)還規(guī)定：國(guó)家制定優(yōu)惠政策，引導(dǎo)和鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)外資金投向民族自治地方。

為了加快民族自治地方的發(fā)展，明確規(guī)定經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)口支援民族自治地方。而為了使對(duì)口支援工作有序進(jìn)行，需要上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)統(tǒng)一部署。因此規(guī)定：上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織、支持和鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與民族自治地方開展經(jīng)濟(jì)、技術(shù)協(xié)作和多層次、多方面的對(duì)口支援，幫助和促進(jìn)民族自治地方經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)技術(shù)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)的發(fā)展。

為了加快民族自治地方的發(fā)展，鑒于民族自治地方的貧困面大，貧困人口比較多的情況，以及扶貧工作的艱巨性和長(zhǎng)期性，這次修改還特別增寫了關(guān)于加強(qiáng)民族自治地方扶貧工作的條文。條文規(guī)定：國(guó)家和上級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)從財(cái)政、金融、物資、技術(shù)、人才等方面加大對(duì)民族自治地方的貧困地區(qū)的扶持力度，幫助貧困人口盡快擺脫貧困狀況，實(shí)現(xiàn)小康。

綜上所述，貫穿《民族區(qū)域自治法》修改的基本精神即主題是，上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)加大對(duì)民族自治地方的投入，并組織經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)民族自治地方實(shí)行對(duì)口支援(民族自治地方要自力更生，這一點(diǎn)《民族區(qū)域自治法》原來(lái)就有規(guī)定)，以加快民族自治地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，從而為實(shí)行真正的民族區(qū)域自治制度提供雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)。

四、《民族區(qū)域自治法》修改的意義

(一)我國(guó)民族區(qū)域自治制度發(fā)展史上的第四個(gè)里程碑

中國(guó)共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)新民主主義革命的過程中，經(jīng)過長(zhǎng)期的探索、實(shí)踐和比較，終于找到了民族區(qū)域自治這一條解決我國(guó)民族問題的正確道路。1949年9月，“民族區(qū)域自治”載入《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》這一相當(dāng)于臨時(shí)憲法的法律文件，標(biāo)志著民族區(qū)域自治制度作為國(guó)家的一項(xiàng)政治制度在我國(guó)已經(jīng)確立?？梢哉f，這是我國(guó)民族區(qū)域自治制度發(fā)展史上的第一個(gè)里程碑。1954年《憲法》再次確認(rèn)了民族區(qū)域自治制度，并且總結(jié)新中國(guó)成立之初根據(jù)《共同綱領(lǐng)》推行民族區(qū)域自治的經(jīng)驗(yàn)，明確規(guī)定了民族自治地方的層次和自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)。可以說，這是民族區(qū)域自治制度發(fā)展史上的第二個(gè)里程碑。1984年制定的《民族區(qū)域自治法》，是實(shí)施《憲法》規(guī)定的民族區(qū)域自治制度的基本法律。它明確規(guī)定了民族自治地方自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)和上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)民族自治地方的職責(zé)，正確規(guī)定了民族自治地方與國(guó)家之間的關(guān)系以及民族自治地方內(nèi)的民族關(guān)系，標(biāo)志著民族區(qū)域自治制度走上了法制化的新階段。可以說，這是民族區(qū)域自治制度發(fā)展史上的第三個(gè)里程碑。2001年2月，《民族區(qū)域自治法》的修改，是新世紀(jì)之初堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度的重大舉措，為繼續(xù)堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度提供了法律保障。因此可以說，這是民族區(qū)域自治制度發(fā)展史上的第四個(gè)里程碑。

(二)依法治國(guó)和建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的實(shí)際步驟

依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，首先要有一個(gè)比較完備的社會(huì)主義法律體系。而這個(gè)法律體系，是由許許多多具體的法律構(gòu)成的，如果沒有一個(gè)個(gè)具體的法律，特別是沒有若干個(gè)基本法律作主干，也就沒有社會(huì)主義法律體系可言。由此可見，《民族區(qū)域自治法》這部基本法的制定和這次修改，是健全社會(huì)主義法律體系的一個(gè)實(shí)際步驟。

1984年《民族區(qū)域自治法》的制定，曾極大地調(diào)動(dòng)了民族自治地方和轄有民族自治地方的省的民族立法的積極性，制定了一大批《民族區(qū)域自治法》的配套法規(guī)。截至2000年底，全國(guó)154個(gè)民族自治地方，制定了133個(gè)自治條例，280個(gè)單行條例，65個(gè)變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定；12個(gè)轄有民族自治地方的省制定了貫徹實(shí)施《民族區(qū)域自治法》的地方性法規(guī)和規(guī)章。同時(shí)，《民族區(qū)域自治法》的制定，也帶動(dòng)了地方散居少數(shù)民族權(quán)利保障條例的制定，共有19個(gè)省制定了23個(gè)有關(guān)散居少數(shù)民族的地方性法規(guī)和規(guī)章。毫無(wú)疑問，《民族區(qū)域自治法》的這次修改，必將進(jìn)一步推動(dòng)《民族區(qū)域自治法》配套法規(guī)建設(shè)和其他民族立法工作，從而對(duì)推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程和建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家發(fā)揮積極的作用。

(三)實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略及實(shí)現(xiàn)第三步戰(zhàn)略目標(biāo)的重要法律保障

全國(guó)5個(gè)自治區(qū)、27個(gè)自治州和82個(gè)自治縣(旗)在西部；另外，西部共居住著50個(gè)少數(shù)民族?？傊?，全國(guó)民族自治地方和少數(shù)民族的絕大多數(shù)在西部。因此，從一定意義上說，西部大開發(fā)也就是民族自治地方大開發(fā)。這次《民族區(qū)域自治法》的修改，主要是為了解決民族自治地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的實(shí)際問題，以加快民族自治地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，為此吸收了國(guó)務(wù)院有關(guān)西部大開發(fā)的一些優(yōu)惠政策和措施。因此，修改后的《民族區(qū)域自治法》對(duì)于實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)第三步戰(zhàn)略目標(biāo)，必然起到促進(jìn)作用。

實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)第三步戰(zhàn)略目標(biāo)，需要良好的國(guó)內(nèi)社會(huì)政治環(huán)境，首先是需要穩(wěn)定。修改后的《民族區(qū)域自治法》的全面貫徹實(shí)施，必將鞏固國(guó)家統(tǒng)一、增強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，從而為實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以及實(shí)現(xiàn)第三步戰(zhàn)略目標(biāo)，發(fā)揮保障作用。

[責(zé)任編輯馬俊毅]