溫　軍　胡鞍鋼

21世紀(jì)人類(lèi)發(fā)展觀將發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，這就要求民族地區(qū)必須重新審視以往的發(fā)展模式與戰(zhàn)略選擇，借助于新世紀(jì)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展機(jī)遇、國(guó)內(nèi)結(jié)構(gòu)性變革時(shí)期的改革機(jī)遇、國(guó)家實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的歷史機(jī)遇，改變傳統(tǒng)的發(fā)展戰(zhàn)略，確立實(shí)施“以人為本、優(yōu)先加快社會(huì)發(fā)展”的新追趕戰(zhàn)略，才有可能切實(shí)推動(dòng)全面持續(xù)的發(fā)展。

加快西部開(kāi)發(fā)不僅是新世紀(jì)中央領(lǐng)導(dǎo)人的政治承諾，而且更是21世紀(jì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的頭等大事。不失時(shí)機(jī)地實(shí)施西部開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，既關(guān)系到擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，還關(guān)系到東西部協(xié)調(diào)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)共同富裕，更關(guān)系到民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定和邊疆鞏固，其作用和意義極為深遠(yuǎn)。

(一)

建國(guó)以來(lái)，在特定的國(guó)際環(huán)境背景制約影響下，中國(guó)基本上進(jìn)行了或即將進(jìn)行三次大規(guī)模的西部開(kāi)發(fā)：第一次是20世紀(jì)50～70年代的西部開(kāi)發(fā)，當(dāng)時(shí)面臨的國(guó)際環(huán)境是中蘇、中印、中美關(guān)系的進(jìn)一步惡化，這一特定的國(guó)際環(huán)境促使國(guó)家過(guò)高地估計(jì)了戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)的可能性，其結(jié)果導(dǎo)致進(jìn)行大規(guī)模的三線建設(shè)，推行以發(fā)展重工業(yè)為主的工業(yè)化戰(zhàn)略；第二次是20世紀(jì)80～90年代的西部開(kāi)發(fā)，所面臨的國(guó)際環(huán)境是和平與發(fā)展，我國(guó)充分利用這一和平穩(wěn)定的國(guó)際環(huán)境，圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)這一核心任務(wù)，既重視加快東部地區(qū)的改革與開(kāi)放，又重視加快中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并為縮小東西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，實(shí)行東西部地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略；第三次是2000～2050年的西部開(kāi)發(fā)，所面臨的國(guó)際環(huán)境則是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的全球化，面對(duì)新世紀(jì)這一特定的國(guó)際環(huán)境，不僅促使中國(guó)進(jìn)入了全面發(fā)展與變革的轉(zhuǎn)型時(shí)期，而且還迎來(lái)了歷史上難得的發(fā)展機(jī)遇，但同時(shí)也面臨著多重困境和諸多挑戰(zhàn)。

21世紀(jì)的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)全球化是新世紀(jì)最引人矚目、最具時(shí)代特征、最具影響力的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家，還是發(fā)展中國(guó)家甚至是最不發(fā)達(dá)的國(guó)家，都不同程度地受到現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)全球化的沖擊和影響。世界任何一個(gè)國(guó)家無(wú)論是政治、經(jīng)濟(jì)、體制，還是管理機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制、現(xiàn)代企業(yè)制度甚至文化傳統(tǒng)，都會(huì)不同程度地受到世界經(jīng)濟(jì)全球化的作用影響，尤其是在制定一個(gè)國(guó)家的對(duì)內(nèi)對(duì)外政策時(shí)，絕不能忽視現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)全球化所帶來(lái)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。

現(xiàn)實(shí)的中國(guó)，東部地區(qū)是機(jī)遇大于挑戰(zhàn)，西部地區(qū)則是挑戰(zhàn)大于機(jī)遇。西部地區(qū)未來(lái)選擇怎樣的發(fā)展走向，采取什么形式的發(fā)展戰(zhàn)略，創(chuàng)造怎樣的發(fā)展機(jī)遇，盡快使機(jī)遇大于挑戰(zhàn)。這不僅是關(guān)系到西部地區(qū)自身發(fā)展的戰(zhàn)略選擇，而且更是代表國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的戰(zhàn)略舉措。

隨著中國(guó)加入WTO以后，對(duì)中國(guó)不同地區(qū)產(chǎn)生的影響將存在著較大差異。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的全球化，東部地區(qū)是優(yōu)勢(shì)大于劣勢(shì)，西部地區(qū)則是劣勢(shì)大于優(yōu)勢(shì)。但是，西部地區(qū)應(yīng)在努力解決劣勢(shì)問(wèn)題的同時(shí)，積極借助東部地區(qū)優(yōu)勢(shì)、全球化發(fā)展機(jī)遇，培育西部地區(qū)自身的優(yōu)勢(shì)和發(fā)展機(jī)遇。

長(zhǎng)期以來(lái)，西部地區(qū)的開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，是追求以“物”為中心，實(shí)行“增長(zhǎng)優(yōu)先”的發(fā)展戰(zhàn)略，只注重爭(zhēng)上大項(xiàng)目，重視“硬件投資”、忽視“軟件投資”，只著眼于興辦資本密集型產(chǎn)業(yè)、忽視發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，重視資源開(kāi)發(fā)、忽視環(huán)境保護(hù)。如果繼續(xù)沿襲以往的開(kāi)發(fā)模式，西部地區(qū)各民族不僅難以從中受益，而且還會(huì)加劇這些社會(huì)弱勢(shì)群體的邊緣化程度，不僅不能縮小東西部之間的發(fā)展差距，而且還會(huì)拉大西部地區(qū)內(nèi)部城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、社會(huì)人群之間的貧富差距。

21世紀(jì)的發(fā)展問(wèn)題，已經(jīng)在世界范圍內(nèi)發(fā)生了觀念和戰(zhàn)略的兩大轉(zhuǎn)變，即確立綜合的發(fā)展觀和新的發(fā)展戰(zhàn)略。這一轉(zhuǎn)變旨在維持生態(tài)系統(tǒng)承載能力之內(nèi)生活的同時(shí)，不斷改善人類(lèi)的生存條件、提高人類(lèi)的生活質(zhì)量。

因此，21世紀(jì)新的發(fā)展戰(zhàn)略，是以“人”為中心的發(fā)展戰(zhàn)略，是以追求生活條件改善、生活質(zhì)量提高為核心的發(fā)展戰(zhàn)略，其目標(biāo)是擴(kuò)大人們的就業(yè)機(jī)會(huì)、增強(qiáng)人們的發(fā)展能力、發(fā)展機(jī)會(huì)，其手段是大力開(kāi)發(fā)人力資源，保護(hù)民族文化，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。因而，從這個(gè)意義上講，面向21世紀(jì)新的發(fā)展戰(zhàn)略不是單一目標(biāo)的發(fā)展戰(zhàn)略，而是一個(gè)多層次綜合目標(biāo)體系的發(fā)展戰(zhàn)略；不是一個(gè)單純追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)展戰(zhàn)略，而是追求社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展的綜合戰(zhàn)略；不是一個(gè)僅僅尋求促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的發(fā)展戰(zhàn)略，而是促進(jìn)民族文化保護(hù)、促進(jìn)人類(lèi)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型的發(fā)展戰(zhàn)略，更是一個(gè)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)進(jìn)步統(tǒng)一的發(fā)展戰(zhàn)略。

(二)

如何加快促進(jìn)西部民族地區(qū)傳統(tǒng)追趕戰(zhàn)略向新追趕戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變？對(duì)此，我們認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面對(duì)民族地區(qū)傳統(tǒng)追趕戰(zhàn)略進(jìn)行調(diào)整：

第一，調(diào)整傳統(tǒng)追趕戰(zhàn)略的政策導(dǎo)向。應(yīng)當(dāng)從一開(kāi)始就對(duì)民族地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略有一個(gè)全新的認(rèn)識(shí)，發(fā)展不僅僅是增加少數(shù)民族貧困人口收入、確?；镜纳鏃l件，而是要為少數(shù)民族提供應(yīng)有的發(fā)展機(jī)會(huì)和選擇權(quán)利。21世紀(jì)應(yīng)調(diào)整西部民族地區(qū)傳統(tǒng)追趕戰(zhàn)略的政策導(dǎo)向，由過(guò)去單純關(guān)注縮小經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，轉(zhuǎn)向優(yōu)先加快社會(huì)發(fā)展、優(yōu)先縮小知識(shí)發(fā)展差距和人類(lèi)發(fā)展差距；由以往單純注重消除收入貧困，更多地轉(zhuǎn)向消除知識(shí)貧困、權(quán)利貧困和人力貧困。政府需要制定一個(gè)綜合性的新追趕戰(zhàn)略政策體系，采取有利于促進(jìn)少數(shù)民族現(xiàn)代化、少數(shù)民族自身開(kāi)放、少數(shù)民族發(fā)展變革的策略，才有可能切實(shí)消除少數(shù)民族地區(qū)的人類(lèi)貧困，促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)的社會(huì)進(jìn)步與發(fā)展轉(zhuǎn)型。

第二，促進(jìn)少數(shù)民族自身開(kāi)放與變革。西部地區(qū)各民族吸取與借鑒、開(kāi)放與學(xué)習(xí)，不僅僅是簡(jiǎn)單地模仿或照搬東部地區(qū)的發(fā)展模式，而應(yīng)該是在學(xué)習(xí)與借鑒、改造與創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，最終形成具有本民族特色的發(fā)展模式。

第三，優(yōu)先加快社會(huì)發(fā)展與社會(huì)轉(zhuǎn)型。西部民族地區(qū)新的追趕戰(zhàn)略，是一個(gè)旨在促進(jìn)社會(huì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)進(jìn)步的發(fā)展戰(zhàn)略。西部民族地區(qū)新追趕戰(zhàn)略的基本任務(wù)，就是促進(jìn)社會(huì)轉(zhuǎn)型、促進(jìn)人類(lèi)發(fā)展，努力提高人均GDP的同時(shí)，提高以健康、教育、文化水平為標(biāo)志的生活質(zhì)量，消除人類(lèi)貧困，改善生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

第四，充分利用全球化的機(jī)遇解決西部地區(qū)自身的發(fā)展問(wèn)題?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的全球化為西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)融入全球經(jīng)濟(jì)貿(mào)易一體化發(fā)展進(jìn)程提供了良好的發(fā)展機(jī)遇。有利的國(guó)際周邊和平環(huán)境，為西部地區(qū)進(jìn)一步對(duì)外開(kāi)放，爭(zhēng)取優(yōu)先開(kāi)放內(nèi)部市場(chǎng)，充分利用周邊國(guó)際市場(chǎng)創(chuàng)造了條件。但是，全球化給西部地區(qū)帶來(lái)的最大機(jī)遇，是能夠充分利用全球知識(shí)、全球資源、全球市場(chǎng)，用以解決其自身的發(fā)展與資源、環(huán)境的矛盾問(wèn)題。這就要求西部地區(qū)必須堅(jiān)持貿(mào)易自由化和投資自由化，充分發(fā)揮“后發(fā)效應(yīng)、追趕效應(yīng)”，積極推行“比較優(yōu)勢(shì)戰(zhàn)略”，充分利用“兩種資源，兩個(gè)市場(chǎng)，兩種資本，兩種技術(shù)”，增強(qiáng)獲取全球知識(shí)、全球資源、全球市場(chǎng)的能力，不斷拓寬西部地區(qū)的知識(shí)、資源、物質(zhì)資源的市場(chǎng)利用空間，從而使西部地區(qū)有可能從全球范圍內(nèi)解決自身的發(fā)展問(wèn)題。

第五，采取“立足國(guó)內(nèi)、適度進(jìn)口、促進(jìn)交換”的貿(mào)易政策。長(zhǎng)期以來(lái)，西部地區(qū)采取的是完全依賴開(kāi)發(fā)豐富礦產(chǎn)資源的內(nèi)向型資源開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略。對(duì)于礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)資金的投入，只考慮的是西部地區(qū)自然資源特別是礦產(chǎn)資源本身的潛在優(yōu)勢(shì)，而沒(méi)有考慮到進(jìn)入市場(chǎng)后資源是否仍然還具有比較優(yōu)勢(shì)。因此，在礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)利用上，應(yīng)采取“立足國(guó)內(nèi)、適度進(jìn)口、促進(jìn)交換”的資源貿(mào)易政策，尤其是在主要礦產(chǎn)資源保證程度低、開(kāi)發(fā)成本高、已不具備比較優(yōu)勢(shì)的情況下，已沒(méi)有必要繼續(xù)實(shí)行完全依賴國(guó)內(nèi)開(kāi)發(fā)、自給自足的傳統(tǒng)資源開(kāi)發(fā)模式。應(yīng)該是適度進(jìn)口主要礦產(chǎn)資源，充分考慮開(kāi)拓國(guó)內(nèi)外兩個(gè)市場(chǎng)和充分利用國(guó)內(nèi)外兩種資源，積極促進(jìn)礦產(chǎn)品資源以及資源型工業(yè)產(chǎn)品的國(guó)際交換。

第六，立足西部地區(qū)的基本區(qū)情，建立本土化民族特色的區(qū)域經(jīng)濟(jì)。西部地區(qū)自然環(huán)境條件普遍惡劣，環(huán)境限制性因素較多。但是，悠久的人文歷史、獨(dú)特的民族風(fēng)情，遼闊的地域空間和復(fù)雜的自然環(huán)境，卻孕育了豐富的生物資源、民族文化資源，使其成為我國(guó)生物多樣性、民族文化資源最富集的地區(qū)。這為西部地區(qū)發(fā)展本土化經(jīng)濟(jì)、民族特色經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)造了極為有利的條件。因此，西部地區(qū)資源開(kāi)發(fā)必須始終堅(jiān)持充分發(fā)揮“生物多樣性、民族文化多樣性”的基本方針，立足于西部的基本區(qū)情，充分利用國(guó)際國(guó)內(nèi)分工的積極因素，依據(jù)產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢(shì)，加快推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換調(diào)整，利用豐富“生物多樣性、民族多樣性”的資源優(yōu)勢(shì)，建立區(qū)域性的本土化民族特色經(jīng)濟(jì)，構(gòu)筑具有民族特色、區(qū)域特色的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系，力爭(zhēng)在國(guó)際國(guó)內(nèi)分工中取得更為有利的地位。

第七，調(diào)整主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇的發(fā)展方向。應(yīng)積極調(diào)整投資重點(diǎn)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向。長(zhǎng)期以來(lái)，西部民族地區(qū)資本投資傾向于資源密集型產(chǎn)業(yè)和資本密集型產(chǎn)業(yè)，而知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)、勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)投資則嚴(yán)重不足。資本投入較高、資源消耗較多、環(huán)境破壞嚴(yán)重、吸納勞動(dòng)力相對(duì)較少、易于造成民族文化多樣性喪失的資源密集型產(chǎn)業(yè)和資本密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快，而能夠促進(jìn)帶動(dòng)少數(shù)民族自身變革與繁榮進(jìn)步、可容納較多勞動(dòng)力、有利于保護(hù)民族文化的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)和知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后。新世紀(jì)西部民族地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇和投資重點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)是“優(yōu)先發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)、積極發(fā)展知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)、有選擇地發(fā)展資本密集型產(chǎn)業(yè)、謹(jǐn)慎發(fā)展資源密集型產(chǎn)業(yè)”。

第八，利用比較優(yōu)勢(shì)促進(jìn)生產(chǎn)的專(zhuān)業(yè)化、集約化和商業(yè)化。西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整應(yīng)當(dāng)是“有限目標(biāo)、有所作為、有所不為”，有目的地退出和放棄那些不具備比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品；必須最大限度地發(fā)揮和利用勞動(dòng)力成本低廉的人力資源優(yōu)勢(shì)，積極引進(jìn)先進(jìn)實(shí)用技術(shù)，改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展具有比較優(yōu)勢(shì)的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)；消除地區(qū)、部門(mén)和行業(yè)的壁壘，創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境，促進(jìn)生產(chǎn)要素的流動(dòng)和配置，保證公平、公開(kāi)、公正的企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；利用市場(chǎng)機(jī)制大規(guī)模地促使企業(yè)的兼并、重組、聯(lián)合、破產(chǎn)，促進(jìn)產(chǎn)品生產(chǎn)的專(zhuān)業(yè)化、集約化和商品化，從而切實(shí)增強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展活力。

第九，努力消除人類(lèi)貧困的基本途徑。消除人類(lèi)貧困既是西部民族地區(qū)的戰(zhàn)略性任務(wù)，也是長(zhǎng)期性任務(wù)。（1）消除知識(shí)貧困的途徑。應(yīng)優(yōu)先擴(kuò)大全體人民獲取知識(shí)、吸收知識(shí)、交流知識(shí)的能力，提高運(yùn)用和傳播知識(shí)資產(chǎn)與信息的能力，大幅度增加少數(shù)民族地區(qū)基礎(chǔ)教育資金投入，把實(shí)現(xiàn)普及基礎(chǔ)教育作為重要的戰(zhàn)略目標(biāo)之一，對(duì)少數(shù)民族貧困地區(qū)中小學(xué)生教育實(shí)行全額免費(fèi)，對(duì)成人文盲或成人初等教育補(bǔ)習(xí)一律免費(fèi)，強(qiáng)化對(duì)貧困人口、少數(shù)民族人口的直接教育投資。（2）消除權(quán)利貧困的途徑。國(guó)內(nèi)外反貧困的經(jīng)驗(yàn)表明，勞動(dòng)密集型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，可有效地創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)和收入機(jī)會(huì)。為此，政府應(yīng)當(dāng)為少數(shù)民族提供有效的就業(yè)機(jī)會(huì)、收入機(jī)會(huì)，并通過(guò)改善社會(huì)福利，特別是要增強(qiáng)少數(shù)民族貧困人口的發(fā)展能力；政府應(yīng)積極發(fā)揮非政府組織（NGO）的作用，如婦女組織、貧困人口和少數(shù)民族的各類(lèi)自我組織，促進(jìn)他們?cè)跍p貧政策制定過(guò)程中的積極參與；政府應(yīng)將創(chuàng)造就業(yè)作為首要發(fā)展目標(biāo)，積極發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)；政府應(yīng)將財(cái)政支出由主要增加“硬件投資”，轉(zhuǎn)向?qū)逃⑿l(wèi)生、計(jì)劃生育等“軟件投資”，調(diào)整對(duì)西部地區(qū)特別是民族地區(qū)的投資重點(diǎn)和優(yōu)先次序，政府不應(yīng)再介入資本密集型項(xiàng)目、能源設(shè)施、資源開(kāi)發(fā)、原材料工業(yè)項(xiàng)目等競(jìng)爭(zhēng)性投資領(lǐng)域，重點(diǎn)增加公共服務(wù)投資與人力資本投資。（3）消除人力貧困的途徑。西部民族地區(qū)應(yīng)借助于西部開(kāi)發(fā)的歷史機(jī)遇，全方位關(guān)注貧困人口、全方位關(guān)注少數(shù)民族生活質(zhì)量的提高，切實(shí)為貧困人口、少數(shù)民族的發(fā)展謀福利，實(shí)行以關(guān)注解決“生育保健、醫(yī)療衛(wèi)生、生活基礎(chǔ)設(shè)施”等為主要內(nèi)容的消除人力貧困的關(guān)懷政策。增加生育保健設(shè)備投入，培訓(xùn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧區(qū)醫(yī)療人員，幫助建立生育保健服務(wù)網(wǎng)絡(luò)；強(qiáng)化政府的公共衛(wèi)生服務(wù)職能，投資于人民健康，為貧困人口、少數(shù)民族提供基本的公共衛(wèi)生服務(wù)，重建農(nóng)村合作醫(yī)療體系；應(yīng)采取“以工代賑”政策，充分利用民族地區(qū)的農(nóng)村勞動(dòng)力改善基礎(chǔ)設(shè)施、治理大面積的生態(tài)脆弱地帶，加強(qiáng)通訊、交通、水利設(shè)施建設(shè)，大力推廣信息與通訊技術(shù)，建立各類(lèi)通訊網(wǎng)絡(luò)，提高各民族交流知識(shí)與信息的能力，努力改善少數(shù)民族集中居住地區(qū)農(nóng)牧區(qū)的自來(lái)水網(wǎng)、農(nóng)村水利工程、鄉(xiāng)村道路橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施條件，保護(hù)改善生態(tài)環(huán)境。（4）消除收入貧困的途徑。政府應(yīng)幫助農(nóng)牧民調(diào)整農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，幫助農(nóng)牧民發(fā)展優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品商品基地，鼓勵(lì)發(fā)展較高附加價(jià)值的綠色食品、出口農(nóng)產(chǎn)品及農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，以穩(wěn)定提高農(nóng)牧業(yè)收入；大力發(fā)展農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，提高農(nóng)牧民非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入比重；積極鼓勵(lì)發(fā)展私人經(jīng)濟(jì)，為他們提供信貸服務(wù)，技術(shù)服務(wù)和市場(chǎng)信息服務(wù)；進(jìn)一步提高農(nóng)畜產(chǎn)品商品率，直接增加農(nóng)民現(xiàn)金收入；構(gòu)建規(guī)范、完整的農(nóng)村稅費(fèi)征收體系，減輕農(nóng)民的額外負(fù)擔(dān)，增加農(nóng)民的實(shí)際收入水平；促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，促進(jìn)貧困地區(qū)特別是民族地區(qū)勞務(wù)輸出，政府應(yīng)當(dāng)取消對(duì)農(nóng)牧民在城鎮(zhèn)或外地就業(yè)的各種歧視性限制，如戶口身份限制、工作崗位限制、工作待遇限制、子女就學(xué)限制，為他們提供就業(yè)信息和職業(yè)信息，強(qiáng)化他們的就業(yè)和專(zhuān)業(yè)技能培訓(xùn)，必要時(shí)利用扶貧資金為他們提供路費(fèi)或部分生活費(fèi)用，以便使他們比較容易地進(jìn)入勞務(wù)市場(chǎng)。

第十，實(shí)行“生態(tài)建設(shè)與扶貧富民”并舉工程。西部民族地區(qū)，大多地處高山草原、江河上游等生態(tài)環(huán)境相對(duì)脆弱的地區(qū)，是中國(guó)最為重要的生態(tài)屏障和世界性的水源保護(hù)地帶，其生態(tài)環(huán)境的改善和保護(hù)，不僅影響著中華民族未來(lái)的生存與發(fā)展，而且更深刻影響著中國(guó)、南亞、東南亞人民乃至世界的生存與發(fā)展。為此，西部民族地區(qū)的生態(tài)建設(shè)，必須實(shí)施跨世紀(jì)的生態(tài)建設(shè)與富民增收工程，把恢復(fù)植被作為主攻方向，實(shí)行綜合治理，帶動(dòng)土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整，開(kāi)發(fā)替代產(chǎn)業(yè)和增加就業(yè)，大力開(kāi)發(fā)人力資源，投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為促進(jìn)西部地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。生態(tài)建設(shè)與富民增收要分階段實(shí)施，生態(tài)建設(shè)的目標(biāo)是：西北民族地區(qū)生態(tài)建設(shè)必須進(jìn)行50年，主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“山川秀美”，其基本任務(wù)是提高植被覆蓋率；西南民族地區(qū)生態(tài)建設(shè)大約需要進(jìn)行10～20年，建設(shè)目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“山青水秀”，其主要任務(wù)是“退耕還林還草”。富民增收的目標(biāo)是：重點(diǎn)培育林果業(yè)、畜牧業(yè)、特色經(jīng)濟(jì)作物等新興支柱產(chǎn)業(yè)，開(kāi)拓水土保持型生態(tài)農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)及其加工業(yè)，以特色資源型產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加快社會(huì)發(fā)展進(jìn)程，使其人均GDP和人類(lèi)發(fā)展指數(shù)盡快趕上全國(guó)平均水平。

第十一，自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)應(yīng)與民族文化生態(tài)環(huán)境保護(hù)并重。

第十二，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，提高支出效益。目前，西部民族地區(qū)絕大部分省區(qū)對(duì)中央財(cái)政的依賴程度呈現(xiàn)上升的趨勢(shì)，大部分地區(qū)財(cái)政依賴度明顯高于東部漢族地區(qū)，成為中央財(cái)政的巨大負(fù)擔(dān)。加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，并不是目的而是手段，其關(guān)鍵就在于調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、提高財(cái)政支出效益，即經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益。為此，（1）政府應(yīng)轉(zhuǎn)移公共財(cái)政支出重點(diǎn)。國(guó)家財(cái)政基本建設(shè)支出應(yīng)主要用于西部民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)建設(shè)，政府不應(yīng)再參與少數(shù)民族地區(qū)的煤炭、石油、天然氣、電力等競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)投資，應(yīng)主要轉(zhuǎn)向支持公共服務(wù)領(lǐng)域投資，嚴(yán)格確定公共物品的優(yōu)先財(cái)政支出領(lǐng)域，應(yīng)將交通設(shè)施、通信設(shè)施、城市基礎(chǔ)設(shè)施、水利與防洪設(shè)施、基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、環(huán)境保護(hù)、扶貧等作為首選投資部門(mén)，提高教育、衛(wèi)生、計(jì)劃生育、扶貧、環(huán)境保護(hù)等公共開(kāi)支占財(cái)政支出的比重。（2）提高政府公共服務(wù)的財(cái)政支出效率。政府應(yīng)將有限的資金更多地投入到西部少數(shù)民族地區(qū)成本效益最高、受益面最廣的社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域，調(diào)整各類(lèi)公共服務(wù)支出結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大人口受益面，其目的就在于使全社會(huì)各民族、各階層人群獲得基本公共服務(wù)，特別是縮小在教育、醫(yī)療和社會(huì)福利等社會(huì)領(lǐng)域的發(fā)展差距，使人人享有基本教育、衛(wèi)生機(jī)會(huì)平等的基本權(quán)利。（3）建立有效透明的監(jiān)督機(jī)制與社會(huì)公眾參與機(jī)制。為有效利用政府財(cái)政支出和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金，西部地區(qū)應(yīng)當(dāng)建立嚴(yán)格的專(zhuān)項(xiàng)撥款審批制度、檢查制度和驗(yàn)收制度，可參照和借鑒世界銀行中國(guó)項(xiàng)目援助的做法實(shí)行有條件的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)撥款檢查監(jiān)督辦法，對(duì)挪用專(zhuān)項(xiàng)資金的行為，必須采取嚴(yán)厲的懲罰手段，包括減少撥款、停止撥款甚至追還撥款等。（4）政府財(cái)政應(yīng)直接補(bǔ)助少數(shù)民族貧困人口。為有效地向西部地區(qū)各民族提供公共服務(wù)，應(yīng)本著“雪中送炭”的原則，調(diào)整政府財(cái)政補(bǔ)助對(duì)象，由直接補(bǔ)助公共機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)向直接補(bǔ)助少數(shù)民族貧困人口，直接補(bǔ)助那些需要購(gòu)買(mǎi)基本公共服務(wù)的低收入、低支付能力的少數(shù)民族貧困人口，調(diào)整財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)象，不再補(bǔ)貼少數(shù)民族地區(qū)城鎮(zhèn)高收入居民，轉(zhuǎn)而補(bǔ)貼城鄉(xiāng)少數(shù)民族貧困人口，增加對(duì)少數(shù)民族貧困農(nóng)牧民的轉(zhuǎn)移性收入，以使少數(shù)民族、貧困人口、社會(huì)弱勢(shì)人群優(yōu)先受益。 (責(zé)編：李小林)