陶銀球　譚小蓓

[摘 要]隨著我國電信產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的改革和電信運(yùn)營主體的多元化，傳統(tǒng)通過獨(dú)家壟斷、交叉補(bǔ)貼維持的普遍服務(wù)模式已不符市場(chǎng)化的運(yùn)作，新的制度設(shè)計(jì)不可避免。本文深入分析了政府規(guī)制普遍服務(wù)的基本動(dòng)因，并為我國普遍服務(wù)的制度設(shè)計(jì)提出了若干建議。

[關(guān)鍵詞]電信產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制普遍服務(wù)交叉補(bǔ)貼

一、普遍服務(wù)的催生與演進(jìn)

自上世紀(jì)初以來，普遍服務(wù)一直是電信政策的主要目標(biāo)之一。最初提出普遍服務(wù)時(shí)，普遍服務(wù)的內(nèi)涵并不十分明確，它只是美國電信公司AT&T年報(bào)中的一句口號(hào)。隨著時(shí)間的推移，普遍服務(wù)的理念被廣泛接受。于消費(fèi)者而言，是因?yàn)槠渲邪员阋说膬r(jià)格讓盡可能多的消費(fèi)者享受基本電話服務(wù)；于電話公司而言，每個(gè)公司都可以將共網(wǎng)絡(luò)聯(lián)通到全體電話用戶，從而使網(wǎng)絡(luò)增值；普遍服務(wù)要求向低收入消費(fèi)者、高成本地區(qū)的消費(fèi)者和非商業(yè)機(jī)構(gòu)提供必要的電信服務(wù)，這些服務(wù)有時(shí)需要以低于成本的價(jià)格來提供。盡管隨著市場(chǎng)的發(fā)展及電話普及率的提高，需要補(bǔ)貼的普遍服務(wù)項(xiàng)目和范圍越來越少，但對(duì)于現(xiàn)階段的我國來說，廣大的農(nóng)村及西部地區(qū)還未享受到基本的、先進(jìn)的電信服務(wù)，實(shí)現(xiàn)普遍服務(wù)的政策，代表著實(shí)現(xiàn)最廣大人民利益的目標(biāo)。

（一）普遍服務(wù)的產(chǎn)生與形成

普遍服務(wù)一詞首先出現(xiàn)在1907年，當(dāng)時(shí)美國電信公司AT&T總裁威爾在AT&T的公司年報(bào)中使用了一句口號(hào)式的語言“一個(gè)系統(tǒng)、一個(gè)政策、普遍服務(wù)”。在以后的7年中，威爾將這一思想不斷充實(shí)并廣泛宣傳。但他最初強(qiáng)調(diào)的普遍服務(wù)是不同電話系統(tǒng)的互聯(lián)，電話服務(wù)對(duì)電話用戶具有普遍適用性，而今天的普遍服務(wù)強(qiáng)調(diào)的是提高電話或電信服務(wù)的普及率，使電話或電信服務(wù)為全體公民所普遍享用。

具體而言，“一個(gè)系統(tǒng)、一個(gè)政策，普遍服務(wù)”包括以下四個(gè)方面的含義：（1）電話服務(wù)的價(jià)值隨電話用戶的增多而增加，一個(gè)不與任何其他電話相聯(lián)的孤立的電話沒有任何價(jià)值。（2）整個(gè)電話網(wǎng)絡(luò)應(yīng)該是一個(gè)集中控制與協(xié)調(diào)的整體。所謂相互聯(lián)通并不是指將兩個(gè)電話系統(tǒng)機(jī)械式地結(jié)合在一起，而是需要集中控制與協(xié)調(diào)，使其構(gòu)成一個(gè)有機(jī)的網(wǎng)絡(luò)體系。（3）電話市場(chǎng)上沒有真正的競(jìng)爭(zhēng)。威爾認(rèn)為，在電話系統(tǒng)之間不存在真正的競(jìng)爭(zhēng)，因?yàn)槿魏胃?jìng)爭(zhēng)的兩個(gè)電話網(wǎng)絡(luò)所服務(wù)的用戶都是不同的。（4）應(yīng)該用管制來代替競(jìng)爭(zhēng)。威爾在談到壟斷時(shí)指出，政府應(yīng)該對(duì)電話產(chǎn)業(yè)進(jìn)行價(jià)格和服務(wù)管制，從而使該產(chǎn)業(yè)遠(yuǎn)離競(jìng)爭(zhēng)。威爾提出普遍服務(wù)的口號(hào)時(shí)，并沒有擴(kuò)大電話普及率的內(nèi)容。他所宣傳的主要思想是將全國的電話網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)一在一家公司的管理之下，用一個(gè)政策、一個(gè)系統(tǒng)取代當(dāng)時(shí)競(jìng)爭(zhēng)的多元系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)電話用戶間的普遍通信而非有限制的通信。

（二）美國《1934年電信法》與普遍服務(wù)概念的發(fā)展

美國《1934年電信法》的前言中首次對(duì)普遍服務(wù)作了定義：為了使盡可能多的美國人民以合理的價(jià)格、充足的設(shè)施享受快速、有效、遍布全國乃至全世界的有線與無線通信服務(wù)。這段文字包含了提供普遍服務(wù)的基本原則，即：（1）可獲得性，在任何時(shí)候和任何地方，只要人們需要，都應(yīng)該可以獲得全國范圍內(nèi)的電話服務(wù)；（2）非歧視性，所有的用戶都應(yīng)被同樣對(duì)待，在價(jià)格、服務(wù)和質(zhì)量、地理位置、種族、性別、宗教等各個(gè)方面不應(yīng)該存在歧視；（3）可承受性，電信服務(wù)的價(jià)格應(yīng)該在為大多數(shù)用戶所能承受的水平。

但是，在當(dāng)時(shí)，人們并沒有對(duì)普遍服務(wù)的基本定義和實(shí)現(xiàn)途徑給予過多的重視，政策的制定者也并沒有意識(shí)到提供普遍服務(wù)應(yīng)該成為電信政策的目標(biāo)。在上世紀(jì)70年代以前，關(guān)于普遍服務(wù)，在產(chǎn)業(yè)界有幾點(diǎn)一致的看法：（1）壟斷性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)普遍服務(wù)的前提。從1907年威爾提出的“一個(gè)系統(tǒng)、一個(gè)政策，普遍服務(wù)”的口號(hào)開始到30年代末期提出電信法修正案，各州嚴(yán)格禁止其他電信公司進(jìn)入市場(chǎng)提供競(jìng)爭(zhēng)性的交換業(yè)務(wù)；（2）按服務(wù)價(jià)值定價(jià)是實(shí)現(xiàn)普遍服務(wù)的基礎(chǔ)。有了按服務(wù)價(jià)值定價(jià)，電話服務(wù)的價(jià)格就可以按全網(wǎng)平均的方法來計(jì)算。這樣，就使得高成本地區(qū)的用戶與低成本地區(qū)的用戶享受一樣的價(jià)格成為可能；（3）交叉補(bǔ)貼是實(shí)現(xiàn)普遍服務(wù)的必然要求。要實(shí)現(xiàn)普遍服務(wù)的目標(biāo)，就必須在不同的用戶之間，在不同的電話業(yè)務(wù)之間進(jìn)行交叉補(bǔ)貼。如：長(zhǎng)途電話用戶對(duì)本地電話用戶的補(bǔ)貼，城市用戶對(duì)農(nóng)村用戶的補(bǔ)貼。正是基于以上對(duì)普遍服務(wù)的理解，美國聯(lián)邦通信委員會(huì)的電信政策框架就是維持管制壟斷下的交叉補(bǔ)貼，維持本地電話價(jià)格的低收費(fèi)，從而實(shí)現(xiàn)電話的普遍服務(wù)。

（三）美國《1996年電信法》對(duì)普遍服務(wù)的規(guī)制

在1996年電信法中，不僅普遍服務(wù)的概念得到了明確，而且其內(nèi)涵較以前也有了明顯的擴(kuò)展。在一般意義上講，普遍服務(wù)應(yīng)該考慮以下幾個(gè)方面：（1）是教育、公共健康與公共安全必需的；（2）經(jīng)過用戶的市場(chǎng)選擇，被大多數(shù)居民用戶所選用；（3）已經(jīng)在公共電信網(wǎng)絡(luò)上實(shí)現(xiàn)；（4）與公眾的利益、便利與需要是一致的。從特殊需要看，普遍服務(wù)還應(yīng)該包括一些滿足學(xué)校、圖書館和公共醫(yī)療機(jī)構(gòu)特殊需要的服務(wù)。

電信法對(duì)聯(lián)邦通信委員會(huì)建立普遍服務(wù)政策的基本原則進(jìn)行了規(guī)定，它要求：（1）高質(zhì)量的服務(wù)應(yīng)該在一個(gè)公正、合理和可承受的價(jià)格水平上提供；（2）在全國所有的地區(qū)都應(yīng)該能夠接入先進(jìn)的電信服務(wù)和信息服務(wù)；（3）全國所有的消費(fèi)者，包括低收入消費(fèi)者和居住在農(nóng)村、海島和高成本地區(qū)的消費(fèi)者，都應(yīng)該可以享受到城市消費(fèi)者所享受到的長(zhǎng)途服務(wù)、先進(jìn)的電信服務(wù)和信息服務(wù)，而且價(jià)格不能相差太大。（4）所有的電信運(yùn)營商都應(yīng)該平等與非歧視的基礎(chǔ)上對(duì)維護(hù)和發(fā)展普遍服務(wù)作貢獻(xiàn)。等等。

二、政府規(guī)制普遍服務(wù)的基本動(dòng)因

就我國而言，國土面積遼闊，地形極為復(fù)雜而且經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異明顯，東部沿海與內(nèi)陸經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異及城市與鄉(xiāng)村發(fā)展的差異已經(jīng)造成了電信發(fā)展區(qū)域上的差異，尤其在我國西部地區(qū)，區(qū)域發(fā)展的差異化已經(jīng)影響到我國電信事業(yè)的平衡發(fā)展。根據(jù)2000年對(duì)各省電信發(fā)展分析，我國東部地區(qū)家庭電話平均普及率為133.71%，已經(jīng)處于飽和階段，達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平，其中上海、北京已相當(dāng)于發(fā)達(dá)國家的普及水平。中部地區(qū)的家庭電話的平均普及率為55.83%，普遍服務(wù)水平介于世界低收入、中低收入國家之間。西部地區(qū)主要是邊遠(yuǎn)、落后、地形復(fù)雜多變和人口稀少的地區(qū)，電話普及水平更低。我國電信網(wǎng)絡(luò)普遍服務(wù)低水準(zhǔn)的供給狀態(tài)使得普遍服務(wù)成為政府規(guī)制電信產(chǎn)業(yè)的主要目標(biāo)。

（一）電信產(chǎn)品的公共產(chǎn)品屬性

在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中，公共產(chǎn)品被定義為：不具備消費(fèi)或使用的競(jìng)爭(zhēng)性的產(chǎn)品，任何不增加對(duì)這些產(chǎn)品的消費(fèi)都不會(huì)減少其他人所可能得到的消費(fèi)水平。在公共產(chǎn)品中又有“純公共產(chǎn)品”和“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”之分，類似國防、環(huán)保、法制等即使不為其支付費(fèi)用也能夠享受消費(fèi)的產(chǎn)品即為純公共產(chǎn)品，一般由政府提供，而電信產(chǎn)品則屬于“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，原則上對(duì)用戶收費(fèi)。把電信產(chǎn)品尤其是本地電話這樣的產(chǎn)品作為“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”來看待是合理的。因?yàn)椋镜耐ㄐ攀侨鐣?huì)的共同需要，溝通和交流是人類自誕生以來就產(chǎn)生的渴望，而通信是人類交流最現(xiàn)代化的手段，人與人、人與社會(huì)之間從來不曾、也永遠(yuǎn)不會(huì)減少信息的交換，通信網(wǎng)就是目前人類信息交換最重要的途徑，它無疑屬于整個(gè)社會(huì)和公眾。

公共產(chǎn)品由公用事業(yè)所提供，公用事業(yè)是擁有特殊權(quán)利和特殊責(zé)任的企業(yè)，是與政府具有獨(dú)一無二關(guān)系的企業(yè)，其具有排他的政府授權(quán)，并在一些特定的條件下和一些特定的市場(chǎng)中從事活動(dòng)。被授權(quán)者有責(zé)任向所有消費(fèi)者提供“合理”服務(wù)?？梢赃@樣認(rèn)為，公共產(chǎn)品的提供具有普遍性，而且政府以“保證人”的身份出現(xiàn)，換句話說，公共產(chǎn)品（本文指電信產(chǎn)品）關(guān)系到國計(jì)民生、千家萬戶，與消費(fèi)者福利息息相關(guān)，因而推進(jìn)電信網(wǎng)絡(luò)的普遍服務(wù)就成為政府規(guī)制者的主要目標(biāo)之一。