陸小玲

[摘 要]黨的十六屆五中全會提出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重大歷史任務。縣級審計機關(guān)位于涉農(nóng)資金審計的前沿，應緊緊圍繞社會主義新農(nóng)村建設(shè)這項中心工作，積極發(fā)揮審計職能。做好涉農(nóng)資金審計，要在加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金審計的基礎(chǔ)上，緊緊抓住涉農(nóng)資金審計重點，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金審計與涉農(nóng)資金審計有機結(jié)合起來，切實提高審計的質(zhì)量和效率。

[關(guān)鍵詞]涉農(nóng)資金 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金 審計 結(jié)合

黨的十六屆五中全會提出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重大歷史任務，為做好當前和今后一個時期的“三農(nóng)”工作指明了方向?？h級審計機關(guān)位于涉農(nóng)資金審計的前沿，應深入貫徹落實“依法審計、服務大局、圍繞中心、突出重點、求真務實”的二十字方針，緊緊圍繞社會主義新農(nóng)村建設(shè)這項中心工作，積極發(fā)揮審計職能。筆者認為，縣級審計機關(guān)要做好涉農(nóng)資金審計，應在加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金審計的基礎(chǔ)上，緊緊抓住涉農(nóng)資金審計重點，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金審計與涉農(nóng)資金審計有機結(jié)合起來，才能切實提高審計的質(zhì)量和效率。

一、涉農(nóng)資金審計，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金審計工作的重點

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是縣級財政的經(jīng)濟基礎(chǔ)，也是財務基礎(chǔ)相對薄弱，違法違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生相對較多的審計重點領(lǐng)域。因此，縣級審計機關(guān)在做好財政“同級審”的同時，下審一級，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的審計非常必要。近年來，縣級審計機關(guān)除了每年對一定比例的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政決算和其他財務收支進行審計以外，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長的離任經(jīng)濟責任審計也在不斷普及。這兩種類型的審計，無非都是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算內(nèi)、外資金的審計。目前，大部分地區(qū)縣級審計機關(guān)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金審計的覆蓋面已經(jīng)達到50%以上，有的地區(qū)甚至達到100%。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金支出方面，涉農(nóng)資金支出占有絕對高的比重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的涉農(nóng)資金不僅包括縣以上各級政府財政轉(zhuǎn)移支付、撥入的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、糧食直補等有關(guān)涉農(nóng)資金，還包含鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級財政在農(nóng)村交通、環(huán)境、文化、公共衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)民征地拆遷補償、農(nóng)村科技發(fā)展、義務教育、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等各種支出。同時，涉農(nóng)資金涉及農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和千家萬戶農(nóng)民的切身利益，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對涉農(nóng)資金的分配、管理和使用是當前社會關(guān)注的熱點問題，也是我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金審計工作的重點。

縣級審計機關(guān)在人手少、任務重的情況下，要加強對涉農(nóng)資金的審計監(jiān)督，必須要把涉農(nóng)資金審計與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金審計有機結(jié)合起來，統(tǒng)籌安排，才能綜觀鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出全局，全面加以分析，實事求是地揭露和分析問題，才能避免重復審計、進一步理清審計思路，利用有限的審計資源較好地發(fā)揮審計的效益。

二、抓住“三個環(huán)節(jié)”，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金審計過程中重點跟蹤審計涉農(nóng)資金

以往的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金審計往往存在以下不足：一是重預算執(zhí)行情況，輕預算安排的科學合理性；二是重財政收支的完整性和真實性，輕財政支出的有效性。三是局限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財務報表、賬冊賬面反映的情況，延伸審計不足，對資金使用跟蹤審計力度不夠。

抓好涉農(nóng)資金審計與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金審計的有機結(jié)合，要克服以往審計的缺陷，抓住以下三個環(huán)節(jié)：

一是抓住財政預算資金的分配環(huán)節(jié)，關(guān)注涉農(nóng)資金分配的科學合理性。

從審查鎮(zhèn)財政預算編制入手，看鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算內(nèi)、外財力是否集中納入預算管理，有無失去預算監(jiān)督，在體外隨意收支現(xiàn)象。在預算資金安排的結(jié)構(gòu)方面，看鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對涉農(nóng)資金的分配是否科學合理規(guī)范，在統(tǒng)籌工農(nóng)關(guān)系方面是否保證和突出了涉農(nóng)資金重點，涉農(nóng)資金所占比重比上年是否得到提高，各級政府確定的新農(nóng)村建設(shè)重點項目是否在資金安排上得以落實。有無將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力過多地用于政府機構(gòu)行政和基建支出的問題，有無在財力不足的情況下不切實際地過度投入工業(yè)基礎(chǔ)開發(fā)，擠占農(nóng)業(yè)開發(fā)和支農(nóng)資金，損害農(nóng)民利益的行為。

二是抓住財政預算資金的撥付環(huán)節(jié)，關(guān)注涉農(nóng)資金的管理和最終流向。

從審查財政預算資金審批和核撥的內(nèi)部控制制度入手，檢查鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對預算內(nèi)、預算外資金是否集中管理，各項支出是否嚴格規(guī)范，有關(guān)涉農(nóng)專項資金是否專戶管理，?？顚Ｓ?。跟蹤涉農(nóng)資金的最終流向，重點檢查上級政府安排的涉農(nóng)資金有無被滯留閑置、擠占挪用等問題，本級財政預算安排的涉農(nóng)資金是否被改變用途、中飽私囊問題，促進資金足額撥付到位。

三是抓住財政預算資金的使用環(huán)節(jié)，關(guān)注涉農(nóng)資金的使用效果。

重點檢查鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金安排的重點涉農(nóng)項目，一方面要檢查工程建設(shè)項目過程中有無損失浪費現(xiàn)象和質(zhì)量低劣問題。一些農(nóng)村道路、橋梁、水利、醫(yī)院、學校等基礎(chǔ)建設(shè)項目是否履行了嚴格的招投標管理手續(xù)，工程建設(shè)管理是否規(guī)范，有無偷工減料、高估冒算問題。另一方面要檢查評價資金的使用效果，促進有效合理利用涉農(nóng)資金。揭露和查處借新農(nóng)村建設(shè)之機，搞“形象工程”“政績工程”，脫離實際，違背群眾意愿的問題。

三、抓住重點資金內(nèi)容，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政涉農(nóng)資金的真實、合法和效益性

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政涉農(nóng)資金的內(nèi)容相當廣泛，從涉及農(nóng)民的利益來理解，主要有以下幾個方面：①農(nóng)村義務教育資金；②農(nóng)民養(yǎng)老、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村最低生活保障等社會保障資金；③農(nóng)村公路、橋梁、水利等基礎(chǔ)設(shè)施工程項目資金；④農(nóng)民的土地征用補償資金；⑤農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、糧食直補資金等支農(nóng)資金；⑥農(nóng)村公共衛(wèi)生、文化設(shè)施、農(nóng)村環(huán)境整治資金。

縣級審計機關(guān)在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算執(zhí)行和決算審計或?qū)︵l(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導的經(jīng)濟責任審計方案制定時，應結(jié)合以上重點涉農(nóng)資金審計內(nèi)容，編制科學合理的審計方案。在涉農(nóng)資金審計內(nèi)容的選擇上，不一定面面俱到，可選擇部分重點，加大延伸跟蹤力度，力求審深審透?？梢詮囊韵路矫孢x擇審計重點：一是選擇重點建設(shè)項目，如投資金額較大的農(nóng)村公路等基礎(chǔ)設(shè)施工程；二是選擇重點專項資金，如農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、糧食直補資金等支農(nóng)資金、農(nóng)民養(yǎng)老、醫(yī)療、最低生活保障等農(nóng)村社會保障資金；三是選擇農(nóng)民群眾關(guān)切的問題，如被征地農(nóng)民的拆遷補償問題。

四、精心組織分步實施，切實提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政涉農(nóng)資金審計效果

盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金總量一般不大，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金審計與涉農(nóng)資金審計結(jié)合起來，審計組一次進點，審計多項內(nèi)容，同時審計目標涵蓋真實、合法和效益性，使得審計工作的組織實施難度加大。審計機關(guān)和審計組必須精心組織、采取多種審計方法分步實施，利用審計影響擴大審計效果。關(guān)鍵要抓住以下幾點：

（一）審計準備階段，審前調(diào)查和審計方案是關(guān)鍵。審計準備階段，審計人員可以做好以下幾項工作：一是熟悉了解相關(guān)政策法規(guī)，特別是政策性較強的有關(guān)涉農(nóng)資金方面的管理使用規(guī)定。二是詳細調(diào)查了解被審計鄉(xiāng)鎮(zhèn)在財政資金特別是重點涉農(nóng)資金管理使用方面的有關(guān)做法，內(nèi)部控制制度是否健全，收集相關(guān)資料。三是可采取召開座談會或走訪村、農(nóng)戶的辦法，了解民情民意，了解群眾對哪些資金、哪些問題反映強烈，以便確定審計重點。四是綜合考慮審計資源和被審計鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際情況，編制切實可行的審計方案。

（二）審計實施階段，采取有效的審計方法是關(guān)鍵。除了傳統(tǒng)的財務賬項基礎(chǔ)審計，還要積極做好內(nèi)控制度基礎(chǔ)審計和績效評價基礎(chǔ)審計。審計人員要盡量獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村領(lǐng)導的支持，充分借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村財務人員的力量，在有限的審計資源條件限制下獲得有用證據(jù)。對有問題傾向的重點建設(shè)項目，要充分利用工程造價決算審計的結(jié)果。對于直接關(guān)系農(nóng)戶利益的資金，要深入基層了解群眾的想法。在資金使用效果評價方面，必要時要聽取專家意見。

（三）審計報告階段，實事求是揭露問題、作出評價和提出建議是關(guān)鍵。審計人員在做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金審計與涉農(nóng)資金審計相結(jié)合的審計項目時，要全面分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支的現(xiàn)實運行狀況，以《預算法》、有關(guān)財經(jīng)法規(guī)和涉農(nóng)資金管理使用規(guī)定為基本依據(jù)，毫不留情地揭露違法、違規(guī)問題，同時對鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算執(zhí)行情況、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部的任期經(jīng)濟責任以及涉農(nóng)資金的管理和使用效果作出綜合客觀的評價。

目前大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負擔較重，在工業(yè)經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)，財力非常有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在九年制農(nóng)村義務教育、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生等支出方面壓力較大。“三農(nóng)”方面的許多問題非常復雜，各地情況千差萬別，審計中會遇到許多難以定性特別是難以處理的問題，需要具體問題具體分析。審計人員必須慎重對待，實事求是，提出有效的審計意見和建議，特別是在查找問題產(chǎn)生的原因時，不可把某項資金孤立起來看待，而是要客觀分析問題產(chǎn)生的根本原因，從而有利于提出切實可行的審計建議。

（四）加大審計處理處罰力度，擴大審計效果是關(guān)鍵

對以下幾類問題，要重點加大審計處理處罰力度：一是資金管理混亂，內(nèi)部控制制度存在漏洞問題；二是非法侵占、擠占挪用資金、侵害農(nóng)民切身利益的違法亂紀問題；三是不切實際，資金盲目投入，造成債務沉重，寅吃卯糧問題；四是建設(shè)項目損失浪費、效益低下問題。審計對于發(fā)現(xiàn)的違法亂紀行為，決不能姑息手軟，要堅決依法處理，應該移送紀檢、司法機關(guān)查辦的有關(guān)案件線索堅決移送。審計發(fā)現(xiàn)的問題要向社會公示，發(fā)揮社會輿論監(jiān)督的有效作用。審計要擅于分析普遍性、傾向性問題，向有關(guān)部門和領(lǐng)導反映，促進有關(guān)管理制度的建立，從源頭上規(guī)范和解決問題，促進完善支農(nóng)惠農(nóng)各項政策措施。

參考文獻

[1]《中華人民共和國審計法》（2006年2月28日第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議修訂，2006年6月1日起施行）

[2]《中華人民共和國預算法》（1994年3月22日第八屆全國人民代表大會第二次會議通過，主席令第21號公布，1995年1月1日起施行）