近年來(lái)，為了改變我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的“一條腿長(zhǎng)，一條腿短”的局面，國(guó)家加大了社會(huì)事業(yè)尤其是衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展步伐，先后啟動(dòng)了一大批公共衛(wèi)生項(xiàng)目，如疾病預(yù)防控制體系、農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)體系、醫(yī)療救治體系建設(shè)項(xiàng)目等。這些大規(guī)模衛(wèi)生項(xiàng)目的實(shí)施，是建國(guó)后的第一次，也是衛(wèi)生領(lǐng)域獲取國(guó)家投資較多的一個(gè)時(shí)期。這些項(xiàng)目涉及國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)各個(gè)層面，覆蓋范圍較廣。由于長(zhǎng)期以來(lái)衛(wèi)生系統(tǒng)沒(méi)有實(shí)施過(guò)如此大范圍的項(xiàng)目，從事基本建設(shè)管理的人才極為匱乏，再加上衛(wèi)生項(xiàng)目固有的一些特殊性，使這些項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中存在一些問(wèn)題，需要加以改進(jìn)。隨著科學(xué)發(fā)展觀(guān)的落實(shí)和建設(shè)和諧社會(huì)要求的提出，國(guó)家會(huì)逐步加大對(duì)公共衛(wèi)生領(lǐng)域的投資，因此，如何改進(jìn)公共衛(wèi)生項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施方式，加強(qiáng)對(duì)公共衛(wèi)生項(xiàng)目的監(jiān)管，促進(jìn)公共衛(wèi)生項(xiàng)目順利實(shí)施，就成為擺在我們面前的一個(gè)極為迫切的問(wèn)題。2004年7月《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》出臺(tái)后，提出了深化投資體制改革的指導(dǎo)思想和目標(biāo)，明確提出要加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理，改進(jìn)建設(shè)實(shí)施方式，對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行“代建制”，目前一些地方已陸續(xù)開(kāi)展了項(xiàng)目代建制的試點(diǎn)工作，取得了較好的效果。筆者認(rèn)為基于衛(wèi)生項(xiàng)目的特點(diǎn)，應(yīng)在公共衛(wèi)生項(xiàng)目中率先推行項(xiàng)目代建制，為投融資體制改革進(jìn)一步推進(jìn)積累經(jīng)驗(yàn)，也有利于加強(qiáng)公共衛(wèi)生項(xiàng)目的管理工作。
　　
　　一、公共衛(wèi)生項(xiàng)目的特點(diǎn)
　　
　?。ㄒ唬┕残l(wèi)生項(xiàng)目覆蓋范圍廣，建設(shè)地點(diǎn)較為分散
　　這幾年我國(guó)實(shí)施的公共衛(wèi)生項(xiàng)目覆蓋范圍都比較廣，涉及到國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)五個(gè)層次。如疾病預(yù)防控制體系建設(shè)項(xiàng)目，主要建設(shè)內(nèi)容是建設(shè)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)，疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)定位于政府舉辦的實(shí)施疾病預(yù)防控制與公共衛(wèi)生技術(shù)管理和服務(wù)的公益事業(yè)單位，按行政區(qū)劃分級(jí)設(shè)置，分為國(guó)家、省、地市、縣四級(jí)進(jìn)行管理，建成后形成有別于醫(yī)療服務(wù)的相對(duì)獨(dú)立的衛(wèi)生服務(wù)體系。國(guó)家組建“中國(guó)疾病預(yù)防控制中心”，省、地市、縣也要建成相應(yīng)的疾病預(yù)防控制中心。而農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)體系項(xiàng)目主要涉及縣、鄉(xiāng)兩級(jí)，在縣城建設(shè)縣醫(yī)院或中醫(yī)（民族醫(yī)）醫(yī)院，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院。因此，當(dāng)前我國(guó)實(shí)施的公共衛(wèi)生項(xiàng)目建設(shè)范圍從上到國(guó)家，下到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各個(gè)層面都有，覆蓋范圍極為廣泛，建設(shè)地點(diǎn)極為分散。
　?。ǘ┕残l(wèi)生項(xiàng)目投資總額大，單個(gè)項(xiàng)目投資小
　　公共衛(wèi)生項(xiàng)目作為一個(gè)專(zhuān)項(xiàng)，往往是一類(lèi)建設(shè)內(nèi)容相同，建設(shè)地點(diǎn)不同的打捆項(xiàng)目，具有投資總額大，單個(gè)項(xiàng)目投資小的特點(diǎn)。如農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)項(xiàng)目，投資總額較大，整個(gè)項(xiàng)目規(guī)劃總投資達(dá)216.84億元，其中國(guó)債147.73億元，地方配套69.11億元，主要建設(shè)內(nèi)容有鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、縣醫(yī)院、縣婦幼保健機(jī)構(gòu)和縣中醫(yī)（民族醫(yī)）醫(yī)院，而單個(gè)項(xiàng)目的投資平均在100－500萬(wàn)元左右，投資規(guī)模則相對(duì)較小。
　?。ㄈ┕残l(wèi)生項(xiàng)目具有醫(yī)療行業(yè)的一些特性
　　雖然公共衛(wèi)生項(xiàng)目的主要建設(shè)內(nèi)容是房屋土建，但由于公共衛(wèi)生項(xiàng)目本身固有的一些特殊要求，對(duì)施工的要求也有一定的特殊性。如疾病預(yù)防控制中心中P3實(shí)驗(yàn)室的建設(shè)，對(duì)物理安全防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的要求就較高，對(duì)污水、污物的排放處理設(shè)施也有嚴(yán)格的規(guī)定，如果達(dá)不到相關(guān)要求，一旦出現(xiàn)病毒泄露和污水、污物亂排放事件，必將導(dǎo)致嚴(yán)重的后果。
　　
　　二、當(dāng)前公共衛(wèi)生項(xiàng)目實(shí)施中存在的主要問(wèn)題
　　
　?。ㄒ唬╉?xiàng)目法人責(zé)任制難以真正落實(shí)
　　公共衛(wèi)生項(xiàng)目作為一個(gè)總體項(xiàng)目，國(guó)家衛(wèi)生行政主管部門(mén)應(yīng)為項(xiàng)目法人，但具體到單個(gè)項(xiàng)目又都有一個(gè)項(xiàng)目建設(shè)法人，如縣醫(yī)院院長(zhǎng)就是縣醫(yī)院項(xiàng)目的法人，此外，省、市、縣級(jí)衛(wèi)生行政主管部門(mén)也具有項(xiàng)目管理的職能，這樣就會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)項(xiàng)目管理誰(shuí)都插手，一旦出了問(wèn)題，卻都相互推諉無(wú)人負(fù)責(zé)的局面。
　?。ǘ┐蟛糠猪?xiàng)目沒(méi)有實(shí)施招標(biāo)制和監(jiān)理制
　　由于公共衛(wèi)生項(xiàng)目單個(gè)項(xiàng)目投資額都不大，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的平均投資為100萬(wàn)元左右，目前除了部分設(shè)備采購(gòu)由省級(jí)衛(wèi)生行政主管部門(mén)統(tǒng)一招標(biāo)外，項(xiàng)目的土建、監(jiān)理都由項(xiàng)目單位自行選定，這些項(xiàng)目往往達(dá)不到國(guó)家規(guī)定的招標(biāo)規(guī)模，因此一些項(xiàng)目的土建、監(jiān)理都沒(méi)有進(jìn)行招標(biāo)。按照工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的要求施工單項(xiàng)合同估算價(jià)在200萬(wàn)元人民幣以上、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等服務(wù)的采購(gòu)，單項(xiàng)合同估算價(jià)在50萬(wàn)元人民幣以上的才必須進(jìn)行招標(biāo)。即使一些達(dá)到了上述規(guī)模的項(xiàng)目進(jìn)行了招標(biāo)，也由于項(xiàng)目大多分布在縣鄉(xiāng)一級(jí)，受法律落實(shí)不力和當(dāng)?shù)仨?xiàng)目管理人員水平所限，招標(biāo)也僅僅是走過(guò)場(chǎng)，難以真正達(dá)到法律法規(guī)的要求。
　?。ㄈ╉?xiàng)目實(shí)施中存在“三超”現(xiàn)象，即超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)、超概算
　　經(jīng)過(guò)這些年的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些地方的公共衛(wèi)生項(xiàng)目建設(shè)中存在未經(jīng)批準(zhǔn)擴(kuò)大投資規(guī)模、盲目擴(kuò)大建筑面積、擴(kuò)大建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、辦公用房面積比例偏大、實(shí)驗(yàn)室用房建筑面積比例偏小、工程進(jìn)度滯后等問(wèn)題，在不同程度上影響了國(guó)家公共衛(wèi)生項(xiàng)目的順利實(shí)施和總體效益的發(fā)揮。造成上述問(wèn)題的原因是多方面的，如一些基層項(xiàng)目管理人員缺乏實(shí)施項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，很多人沒(méi)有從事過(guò)具體項(xiàng)目管理工作，對(duì)于項(xiàng)目管理方面的法律法規(guī)了解不多，水平不高，項(xiàng)目監(jiān)管不到位等等。
　?。ㄋ模╉?xiàng)目監(jiān)管難度大，成本高
　　由于公共衛(wèi)生項(xiàng)目的建設(shè)范圍廣、建設(shè)地點(diǎn)分散，幾乎涉及每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因此給項(xiàng)目監(jiān)管帶來(lái)一定的難度，項(xiàng)目監(jiān)管成本比較高，再加上一些行政主管部門(mén)依然沒(méi)有擺脫重審批、輕監(jiān)管的傾向，導(dǎo)致項(xiàng)目監(jiān)管薄弱，一些項(xiàng)目難以正常建成發(fā)揮效益。
　　
　　三、在公共衛(wèi)生項(xiàng)目中推行代建制的具體方案
　　
　　鑒于公共衛(wèi)生項(xiàng)目的特點(diǎn)和項(xiàng)目實(shí)施中存在的問(wèn)題，急需在公共衛(wèi)生項(xiàng)目中改變項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施方式。按照投融資體制改革的精神，加快推行項(xiàng)目代建制，促進(jìn)項(xiàng)目的順利實(shí)施?！按ㄖ啤保赐ㄟ^(guò)招標(biāo)等方式，選擇專(zhuān)業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后移交給使用單位。代建制作為一種專(zhuān)業(yè)的社會(huì)服務(wù)，可以避免政府投資人或項(xiàng)目法人在籌組項(xiàng)目建設(shè)管理結(jié)構(gòu)時(shí)面臨的困難與風(fēng)險(xiǎn)，使工程項(xiàng)目的建設(shè)更有保證。
　?。ㄒ唬┬l(wèi)生項(xiàng)目推行代建制的方案設(shè)計(jì)
　　由于公共衛(wèi)生項(xiàng)目單個(gè)投資小，不可能一個(gè)項(xiàng)目選定一個(gè)代建單位，必須把項(xiàng)目打包集中選擇代建單位?？梢詫⒐残l(wèi)生項(xiàng)目看作一個(gè)大項(xiàng)目，每個(gè)省的項(xiàng)目可以看成是所有項(xiàng)目的一個(gè)標(biāo)段，同樣每個(gè)市縣的項(xiàng)目也可以看成是省項(xiàng)目的一個(gè)標(biāo)段。由于這個(gè)標(biāo)段劃分太小而達(dá)不到招標(biāo)要求時(shí)，我們也可以把幾個(gè)標(biāo)段的項(xiàng)目整合成一個(gè)項(xiàng)目包，如把幾個(gè)縣或市的項(xiàng)目合并在一起，這樣就會(huì)擴(kuò)大項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模，達(dá)到招標(biāo)要求，也有利于代建制的順利實(shí)施。通過(guò)這幾年對(duì)公共衛(wèi)生項(xiàng)目的調(diào)研，筆者認(rèn)為公共衛(wèi)生項(xiàng)目實(shí)行代建制應(yīng)按照上述方法，根據(jù)項(xiàng)目投資額的大小，在一個(gè)省選擇兩到三個(gè)市，把這些市的項(xiàng)目集中作為一個(gè)項(xiàng)目包，通過(guò)招標(biāo)選擇一個(gè)代建單位，由其負(fù)責(zé)選定項(xiàng)目的代建工作，當(dāng)然也可以根據(jù)實(shí)際情況一個(gè)省選擇一個(gè)代建單位。這項(xiàng)工作由省衛(wèi)生行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)組織實(shí)施。選定的代建單位，在省級(jí)衛(wèi)生行政主管部門(mén)的監(jiān)督下，可以再將這幾個(gè)市的項(xiàng)目劃分為合理的項(xiàng)目包統(tǒng)一進(jìn)行施工和監(jiān)理的招標(biāo)工作，這樣避免了單個(gè)項(xiàng)目投資額小，達(dá)不到招標(biāo)規(guī)模的問(wèn)題，也避免了單個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行代建達(dá)不到規(guī)模效益的問(wèn)題。項(xiàng)目代建單位作為代建法人對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)、投資、工期、竣工驗(yàn)收負(fù)責(zé)，項(xiàng)目監(jiān)管單位著重對(duì)項(xiàng)目代建單位進(jìn)行監(jiān)管。這樣就可以避免項(xiàng)目建設(shè)管理過(guò)于分散的缺陷，促使項(xiàng)目順利實(shí)施。代建企業(yè)應(yīng)熟悉了解公共衛(wèi)生項(xiàng)目的特點(diǎn)和特殊性，了解公共衛(wèi)生項(xiàng)目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)管理制度，才能做好公共衛(wèi)生項(xiàng)目的代建工作。
　　
　　 （二）應(yīng)通過(guò)招標(biāo)選定代建企業(yè)
　　對(duì)于代建企業(yè)的選擇，目前在法律上雖然沒(méi)有明確規(guī)定，但由于代建項(xiàng)目大部門(mén)是由政府投資建設(shè)，使用的是國(guó)有投資，因此筆者認(rèn)為對(duì)代建企業(yè)的選擇應(yīng)該通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)選定。代建單位確定后，由代建單位組織招標(biāo)確定施工企業(yè)和進(jìn)行材料采購(gòu)。
　?。ㄈ?yīng)簽訂規(guī)范的代建協(xié)議
　　一些地方代建項(xiàng)目的實(shí)施沒(méi)有簽訂代建協(xié)議，以至于在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題，相互推諉，無(wú)人負(fù)責(zé)。公共衛(wèi)生項(xiàng)目應(yīng)由當(dāng)?shù)匦l(wèi)生行政主管部門(mén)與代建單位簽訂合同，對(duì)代建企業(yè)的職責(zé)、權(quán)限、以及取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)方面等進(jìn)行明確規(guī)定，同時(shí)也要明確代建單位應(yīng)承擔(dān)起建設(shè)單位項(xiàng)目法人的主體責(zé)任以及合同違約責(zé)任，確保代建企業(yè)與政府投資人或項(xiàng)目法人保持一致的目標(biāo)利益。國(guó)家有關(guān)部門(mén)應(yīng)研究制訂代建協(xié)議的規(guī)范文本，規(guī)范代建協(xié)議的簽訂。
　　（四）應(yīng)確定合理的代建管理費(fèi)
　　目前按照財(cái)政部的規(guī)定，由政府招標(biāo)產(chǎn)生的項(xiàng)目代建單位，代建管理費(fèi)按照基建財(cái)務(wù)制度規(guī)定的建設(shè)單位管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)編制，實(shí)際發(fā)生的代建管理費(fèi)計(jì)入項(xiàng)目建設(shè)成本。但衛(wèi)生項(xiàng)目由于是打捆項(xiàng)目，沒(méi)有列出統(tǒng)一的管理費(fèi)用，分散在單個(gè)項(xiàng)目中，因此在確定代建單位后，應(yīng)按照代建單位承擔(dān)的總投資額，按照一定的比例計(jì)列代建管理費(fèi)。招標(biāo)時(shí)不能絕對(duì)以代建管理費(fèi)報(bào)價(jià)的高低而選擇中標(biāo)單位，應(yīng)選擇項(xiàng)目管理能力強(qiáng)的代建單位中標(biāo)。代建管理費(fèi)要與代建單位的代建內(nèi)容、代建績(jī)效掛鉤，實(shí)行獎(jiǎng)懲制度。
　?。ㄎ澹┘涌炫囵B(yǎng)一批代建單位
　　目前由于我國(guó)剛剛開(kāi)始推行代建制，有經(jīng)驗(yàn)的代建單位不是很多，大部分由工程咨詢(xún)單位、監(jiān)理公司、施工單位轉(zhuǎn)型而來(lái)，大都具有某一方面的長(zhǎng)處，不完全具有項(xiàng)目綜合管理的能力，因此應(yīng)積極扶持，促使上述單位盡快轉(zhuǎn)變?yōu)楹细竦膶?zhuān)業(yè)化的項(xiàng)目管理公司。
　?。┻m時(shí)出臺(tái)有關(guān)管理制度
　　目前一些地方已經(jīng)對(duì)公共衛(wèi)生項(xiàng)目代建制進(jìn)行了試點(diǎn)工作，取得了一定的成績(jī)，但試點(diǎn)項(xiàng)目只是在單個(gè)醫(yī)院建設(shè)項(xiàng)目中開(kāi)展，還沒(méi)有在打捆項(xiàng)目中進(jìn)行。建議有關(guān)部門(mén)盡快在公共衛(wèi)生項(xiàng)目中開(kāi)展代建制，積累經(jīng)驗(yàn)，在國(guó)家有關(guān)規(guī)定出臺(tái)后，及時(shí)制訂公共衛(wèi)生項(xiàng)目實(shí)行代建制的管理辦法和相關(guān)制度。
　　
　　四、公共衛(wèi)生項(xiàng)目實(shí)行代建制的益處
　　
　?。ㄒ唬┯欣诠残l(wèi)生項(xiàng)目的順利實(shí)施
　　過(guò)去國(guó)債投資安排基礎(chǔ)設(shè)施等行業(yè)的項(xiàng)目比較多，T8KkJ6iqlCGSzZ94dLBYMQ==科學(xué)發(fā)展觀(guān)提出后，將更多地向公共衛(wèi)生等方面的項(xiàng)目?jī)A斜，這類(lèi)項(xiàng)目量大而面廣，多年來(lái)，對(duì)于這類(lèi)項(xiàng)目一直沒(méi)有一種合適的實(shí)施模式。推行代建制后，為該類(lèi)項(xiàng)目提供了一種新的嘗試，按照上述實(shí)行代建制的方案可以把小項(xiàng)目變成大項(xiàng)目實(shí)施，有利于公共衛(wèi)生項(xiàng)目的順利建成。
　　（二）有利于加強(qiáng)公共衛(wèi)生項(xiàng)目監(jiān)管
　　在新形勢(shì)下如何管好用好中央政府投資，需要我們不斷進(jìn)行探索。由于公共衛(wèi)生項(xiàng)目涉及層面多，項(xiàng)目分散、點(diǎn)多面廣等特點(diǎn)，給項(xiàng)目監(jiān)管帶來(lái)一定難度，監(jiān)管部門(mén)人力、物力有限，難以全面履行監(jiān)管職責(zé)。實(shí)行代建制后，代建單位對(duì)單個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)負(fù)責(zé)，監(jiān)管單位通過(guò)對(duì)代建單位的監(jiān)管來(lái)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管，這種監(jiān)管方式，可以有效地節(jié)約人力、物力、成本，起到“四兩撥千斤”的作用。
　?。ㄈ┯欣谕七M(jìn)投融資體制改革
　　今年投融資體制改革的目標(biāo)是要繼續(xù)推行非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目代建制。而公共衛(wèi)生項(xiàng)目代建制的推進(jìn)，為投融資體制改革進(jìn)行了有益的探索，對(duì)于今后代建制在教育、農(nóng)業(yè)等打捆項(xiàng)目中的推行也有一定的借鑒作用。
　　（四）有利于科學(xué)發(fā)展觀(guān)的落實(shí)和促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)
　　公共衛(wèi)生項(xiàng)目關(guān)系到人民群眾的身體健康和生命安全，只有確保公共衛(wèi)生項(xiàng)目的順利實(shí)施，才能切實(shí)改善人民群眾的生活水平，提高人民群眾的生活質(zhì)量，促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)。
　　（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委稽察辦）