摘要：公益信托是為救濟貧困、救助災民，扶助殘疾人，發(fā)展教育、科技、文化、藝術、體育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護事業(yè)和其他社會公益事業(yè)而設立的信托。中國現(xiàn)在還沒有嚴格意義上的公益信托，因此我國有必要建立公益信托制度。我國法規(guī)應完善對公益信托受托人的監(jiān)管體制，并應規(guī)定對公益信托實行稅收優(yōu)惠。
　　關鍵詞：公益信托；必要性；監(jiān)管；免稅
　　
　　2007年8月，北京國際信托投資有限公司的“同心慈善1號新股申購集合資金信托計劃”公益性信托已經募集結束，該信托產品的公益性質使得其在募集前就得到了社會的廣泛關注。盡管在近幾年不斷有信托公司宣稱推出公益信托項目，如中融信托投資有限公司作為受托人向公眾推出“中華慈善公益信托”（即“殘疾孤兒手術康復明天計劃”）、云南省國際信托投資有限公司2006年度發(fā)行的公益“愛心穩(wěn)健收益型集合資金信托計劃”、重慶國際信托投資公司推出具有準公益性質的收益捐贈型信托產品“愛心滿中華集合資金信托計劃”等。但是，專家普遍認為“中國現(xiàn)在還沒有嚴格意義上的公益信托，現(xiàn)有的信托產品準確地說只能稱為‘具備公益性質的集合資金信托’”。我國《信托法》頒布已有六年時間，為何公益信托制度在行業(yè)中受到“冷遇”？我們或許在分析中國公益信托制度的法律基礎之后才能找到問題的答案。
　　
　　一、公益信托制度在我國建立的必要性
　　
　　我國《信托法》第六章對公益信托做出了特別規(guī)定，其中第六十條指出，公益信托是為救濟貧困、救助災民，扶助殘疾人，發(fā)展教育、科技、文化、藝術、體育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護事業(yè)和其他社會公益事業(yè)而設立的信托，并明確規(guī)定，“國家鼓勵發(fā)展公益信托”。這一立法安排體現(xiàn)了我國最高立法機關對人民利益的高度關懷和對利用信托制度發(fā)展我國公益事業(yè)的大力支持。但是，有些部門與人員卻認為基金會的管理已經有一套現(xiàn)成的制度，在此前提下，沒有必要再建立一套公益信托制度。筆者認為，對于社會捐贈者而言，選擇以契約性的公益信托形式更有益于社會公益事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
　　由于信托具有經營范圍的廣泛性、金融功能的綜合性、產品開發(fā)的靈活性，因而能使捐贈資金實現(xiàn)保值與增值，并能確實、有效地被應用于公益事業(yè)。如諾貝爾獎金就是一項成功的、具有示范效應和廣告效應的公益基金信托業(yè)務。1953年，當諾貝爾基金會的資產只剩下了300多萬美元時，諾貝爾基金會及時做出決定，更改基金會章程，增強管理和運作，投資方向轉為以股票和不動產為主。隨著投資報酬的滾動增長，通過信托的手段，1993年諾貝爾基金會的總資產已升到2億多美元，這是典型的公益信托業(yè)務。信托可以對動產、不動產、無形資產進行管理，可以從事諸如投資、融資、財產保管、債權處理等多方面的業(yè)務。目前，信托公司是中國惟一能同時涉足貨幣市場、資本市場和產業(yè)市場的金融機構，這種特性使得信托公司成為三個領域資金交流的最佳選擇。
　　公益信托的良好發(fā)展，對信托市場也會起到極大的推動作用。不少信托公司相關人士表示，開展公益信托業(yè)務有利于提升信托公司的形象，設計公益信托業(yè)務，實際上更能幫助信托公司開展業(yè)務。2006年8月份，銀監(jiān)會下發(fā)了《關于信托投資公司開展集合資金信托業(yè)務創(chuàng)新試點有關問題的通知》，文件規(guī)定信托投資公司推介創(chuàng)新產品，“不得通過報刊、電視、廣播和其他公共媒體進行營銷宣傳”。但是業(yè)內人士指出，公益信托在幫助信托公司開展業(yè)務的同時，給人的感覺更加安全，老百姓也更容易接受。據(jù)悉，國內各家信托公司均有意開拓公益信托的新領域，但是考慮到公益信托的設立、資產管理、處分等各方面法規(guī)、政策不健全而不敢率先成為先例，大多數(shù)信托公司依舊持觀望態(tài)度。
　　
　　二、我國法規(guī)應完善對公益信托受托人的監(jiān)管體制
　　
　　由于公益信托事關公共利益，且受益人多為一般社會大眾，在法律上無直接監(jiān)督權限。因此，為防止濫設公益信托，保證公益信托目的的實現(xiàn)，國家應當對信托實施過程進行管理和監(jiān)督，以便督促受托人依照法律和信托文件的規(guī)定履行職責，及時發(fā)現(xiàn)信托實施過程中的問題并予以改正。從我國曾多次清理整頓信托機構的情況看，由于信托業(yè)監(jiān)管法規(guī)的缺失，信托投資公司違法違規(guī)操作現(xiàn)象嚴重。因此，應完善對公益信托受托人的監(jiān)管體制。
　　對于公益信托受托人的監(jiān)管問題，我國《信托法》不僅指出，公益信托應當設置信托監(jiān)察人，還在第六十二條規(guī)定“公益信托的設立和確定其受托人，應當經有關公益事業(yè)的管理機構批準”。然而，何部門為“公益事業(yè)的管理機構”法律未予明確。國務院發(fā)布的《基金會管理條例》第六條規(guī)定，國務院民政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府民政部門是基金會的登記管理機關。據(jù)此推知，公益信托的管理機構也應為民政部門。對于公益信托，民政部并未出臺管理辦法實施細則，究竟以何程序申報，如何監(jiān)管，信托公司如何配合等問題均只有原則性的模糊立法。公益事業(yè)管理機構沒有明確到位，這使得公益信托管理中的很多事項無從批準，公益信托的有效性大打折扣。國務院經濟發(fā)展研究中心金融研究所所長夏斌說，由于其他金融機構廣泛涉足信托業(yè)務，而不同的金融監(jiān)管部門對同一金融消費者的同一消費行為往往采取不同的政策，因此信托監(jiān)管中時常出現(xiàn)政出多門、相互沖突的情形。
　　由于公益信托目的的特殊性，在公益信托監(jiān)管機關的設立上，各國和地區(qū)一般通過設立特殊的監(jiān)督機關來突出其公共利益性。如《英國公益法》規(guī)定，公益委員會可以對公益信托行使檢查權，有權要求取得有關公益信托的材料，包括賬目和會計報表，查閱公益信托的檔案，并可采取措施補救受托人管理中的失誤。美國由州檢察長行使對公益信托的監(jiān)督權，受托人必須定期向檢察長提出書面報告。報告內容包括，資產細目、營運狀況、會計報表等。《日本信托法》規(guī)定，公益信托屬主管官署監(jiān)督，主管官署可以隨時檢查公益信托事務的處理情況，亦可以命令實行財產提存或其他必要處分。受托人應當每年定時一次公告信托事務及財產狀況。
　　英國有句名言“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗”。這說明，大眾對于權力的約束是一種重要的約束?，F(xiàn)在我國在對商業(yè)信托受托人的監(jiān)管問題上也做了有益的嘗試。如“中華慈善公益信托”是首只準公募化發(fā)行的信托產品，該產品由托管銀行來承擔信托資產的保管、監(jiān)督和審計工作。筆者認為，為保證公益信托健康、平穩(wěn)發(fā)展，我國還應規(guī)定托管銀行應分開單獨賬戶保管公益信托資產，以保證資金的安全使用。此外，對于何機構可作信托監(jiān)察人，信托監(jiān)察人的具體職責等問題信托法并未明確。筆者建議可由會計師事務所、律師事務所聯(lián)合擔任監(jiān)察人。若監(jiān)察人怠于履行監(jiān)察權，則與違法之信托公司承擔連帶責任。
　　
　　三、公益信托應實行稅收優(yōu)惠政策
　　
　　有學者認為，現(xiàn)行稅法并未對信托財產移轉的特殊性給予回應，現(xiàn)有的“一法兩規(guī)”也沒有把稅收納入調整范圍，信托制度與稅收制度之間的隔閡阻礙了信托稅制的建立和發(fā)展。國家鼓勵發(fā)展公益信托的稅收減免措施在財稅法規(guī)上的缺失，將直接影響委托人設立公益信托的積極性。這種情況下，真正的公益信托就很難在國內開展。究其原因，國家稅務總局政策法規(guī)司副司長楊元偉指出，由于我國的信托法律制度在稅制主體框架建立時尚未明確，因此目前在稅收制度層面，除對證券投資基金(信托關系)的稅法適用有特別規(guī)范外，對信托活動基本上是按照一般經濟活動的相關稅法規(guī)定適用的，并未針對信托活動自身具有的特殊性和復雜性而在稅法適用層面上予以區(qū)別對待。
　　
　　相比較而言，我國臺灣地區(qū)對設立公益信托給予免稅鼓勵值得我們借鑒。如在我國臺灣地區(qū)，設立公益信托與捐贈的意義相同，因此設立公益信托享受免稅待遇。將個人的財產設立公