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政府績效評估立法啟示錄

2007-12-29 00:00:00趙貝貝
人力資源 2007年3期


  政府績效評估法治化、制度化,當(dāng)前已經(jīng)成為世界發(fā)達(dá)國家政府績效評估領(lǐng)域的發(fā)展趨勢之一。美國、歐盟和英國、澳大利亞、日本、韓國等國家都制定了相應(yīng)的法律、法規(guī),保障、規(guī)范和促進(jìn)其政府績效評估的順利發(fā)展,推動了政府工作改革的進(jìn)程。本文就這些國家政府績效評估法制化經(jīng)驗進(jìn)行研究分析,以期對我國落實依法行政、樹立科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀,促使我國政府績效評估立法有所借鑒。
  
  美國——
  率先實施政府績效評估立法
  美國是一個法治較為健全的國家,也是在政府領(lǐng)域推行績效評估的代表性國家之一。因此,從里根政府時期開始,美國就開始致力于制定有關(guān)政府績效管理方面的統(tǒng)一立法。1993年通過的《政府績效與結(jié)果法案》(GPRA),首次以立法的形式確立了對行政管理進(jìn)行績效評估的法律制度,使得績效評估制度逐漸深入到政府的日常工作當(dāng)中,為政府改革的順利實施提供了堅實的法律基礎(chǔ)。
  此法案值得關(guān)注的特點(diǎn)有五個:一是組織建構(gòu),即成立了預(yù)算管理辦公室。它是績效評估的核心領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),參與管理績效評估管理的每一重要環(huán)節(jié),監(jiān)督并指導(dǎo)績效評估的實施與發(fā)展。二是運(yùn)作靈活,在操作層面上留有較大空間。在關(guān)于績效評估的方法、程序、對象等方面,法案給各機(jī)構(gòu)留下了相當(dāng)大的自我發(fā)揮余地。三是強(qiáng)調(diào)結(jié)果,即績效評估以結(jié)果為導(dǎo)向。它改變了以往只關(guān)注過程的績效評估,而是根據(jù)各政府機(jī)構(gòu)設(shè)定的任務(wù)目標(biāo)來衡量其結(jié)果。四是制定戰(zhàn)略規(guī)劃,即相對于以往政府行政改革,法案強(qiáng)調(diào)了戰(zhàn)略規(guī)劃的制定。在五年戰(zhàn)略規(guī)劃的指導(dǎo)下,政策制定將更加合理。五是逐步推進(jìn),即在法案的推行上表現(xiàn)出了漸進(jìn)性,自1993年開始,每一年都會有新的改革措施,并從試點(diǎn)開始一步步推進(jìn)。
  法案頒布以來,因為對各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的績效計劃、報告的內(nèi)容和提交時間、程序等都有規(guī)定,所以國會能夠及時清楚地得到政府相關(guān)的績效信息,了解到政府工作的真實情況,從而能夠及時制定政策,指導(dǎo)各政府機(jī)構(gòu)的行為,改進(jìn)政府工作的績效。這使得美國的政府績效改革得以迅速推進(jìn),也為其他國家政府績效管理的立法提供了典范。
  
  歐盟和英國——
  逐步完善評估指標(biāo)體系和評估制度
  歐共體自成立起就十分關(guān)注公共部門的績效。歐共體條約中,專門有一章關(guān)于管理和控制歐盟政府機(jī)構(gòu)、各成員國工作績效的條款,并由歐洲議會負(fù)責(zé)頒布相關(guān)規(guī)章制度。歐盟圍繞聯(lián)合國制定的“民生指數(shù)”,制定了考核各國政府績效的“共同協(xié)議”,制定出了一套非常詳細(xì)的政府績效評估指標(biāo)體系。這個體系大致分為11個指標(biāo):社會保障率、失業(yè)與就業(yè)率、家庭收入增長率、教育實現(xiàn)率、生態(tài)和環(huán)境指標(biāo)達(dá)標(biāo)率、社會治安破案率、重大責(zé)任事故發(fā)生率、對突發(fā)性事件的應(yīng)急反應(yīng)能力、人口自然增長率等。
  英國政府績效評估,從1979年“雷納評審”、1982年“財務(wù)管理新方案”等,一直到2003年“全面績效評估”,使績效評估過程逐步規(guī)范化、制度化。在評估方法上,也由經(jīng)驗型評估逐漸發(fā)展到科學(xué)的評估系統(tǒng);評估的側(cè)重點(diǎn)由經(jīng)濟(jì)、效率轉(zhuǎn)為效益、質(zhì)量;績效指標(biāo)的確立和分析方法的選擇,也由定性轉(zhuǎn)向定性與定量相結(jié)合,采用規(guī)范化的法律制度來管理政府的績效評估。例如,《地方政府法》明確規(guī)定,地方政府必須實行最佳的績效評估制度;1983年頒布的《國家審計法》,為國家審計署、審計委員和其他各專業(yè)機(jī)構(gòu)開展政府績效審計和評估提供了法律依據(jù)。
  
  澳大利亞——
  績效評估從審計入手,
  注重公眾參與
  20世紀(jì)70年代末80年代初,澳大利亞政府通過開創(chuàng)以績效審計、績效預(yù)算和政府績效測評為主的政府績效評估,對政府進(jìn)行了成功的改革。1984年制定的《財務(wù)管理新方案》,其主要內(nèi)容與美國的《政府績效與結(jié)果法案》類似,成為以后實施政府績效獎勵制度的財政基礎(chǔ)。1994年修訂的《公共服務(wù)法》和1997年頒布的《審計長法》、《財務(wù)管理與責(zé)任法案》等法律,進(jìn)一步完善了政府部門績效的責(zé)任管理機(jī)制,使以結(jié)果為導(dǎo)向的政府部門績效評估機(jī)制進(jìn)一步規(guī)范化和制度化。
  澳大利亞政府績效審計的內(nèi)容很廣泛,不僅是財務(wù)審計,還包括對政府部門及其他政府機(jī)構(gòu)績效的審計,形成了自己獨(dú)特的審計制度。而績效預(yù)算管理則是根據(jù)產(chǎn)出和成果來配置資源,也就是對財政投入后的相應(yīng)績效進(jìn)行考評,再根據(jù)考評的結(jié)果配置資源。這一舉措降低了公共支出,提高了政府效率。澳大利亞政府還特別注重公眾的參與。國家的所有公共產(chǎn)品和公共服務(wù),都必須接受社會公眾的監(jiān)督和評價;政府的投入與產(chǎn)出效益必須接受選民的公開考評;公共機(jī)構(gòu)的支出及其績效必須接受公開監(jiān)督,將政府的可信度建立在健全而透明的績效評估基礎(chǔ)上。
  
  日本——
  建設(shè)全方位的績效評估體系
  日本政府績效評估體系中,主要有兩個比較重要的法案:《會計檢察院法》和《政府政策評估法》。日本的國家審計工作主要依據(jù)《會計檢察院法》開展,由會計檢察院負(fù)責(zé)績效審計。而日本的政府績效評估也就是政策評價,由行政評價局專門負(fù)責(zé)。但由于日本政府對績效的考核側(cè)重于事后評估,為減少損失,日本于2002年實施的《政府政策評估法》,建立了包括福祉、安全、環(huán)境能源、勞動消費(fèi)生活等11個領(lǐng)域99個指標(biāo)的東京市政府政策評價體系,強(qiáng)化了事前評估制度。
  
  韓國——
  成立民間評估機(jī)構(gòu)
  韓國政府在20世紀(jì)90年代進(jìn)行了一系列的政府改革,強(qiáng)化了政府績效評估機(jī)制,其中有這樣幾個特點(diǎn):韓國政府成立了一個民間政府績效評估組織——經(jīng)營診斷委員會。這既可以借助于專家的理論,又有利于評估結(jié)果的客觀、公正。由韓國監(jiān)察院對影響重大的公共投資項目進(jìn)行績效審計,開展政府制度評估,不僅僅評估政府政策的效果,還包括政策實施的能力和公眾的滿意程度。在這些實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,韓國政府于2000年頒布實施了《政府績效評估框架法案》,對政府績效評估的定義、目的、原則、程序、評估機(jī)構(gòu)以及評估結(jié)果的運(yùn)用等都做了明確詳盡的規(guī)定。
  
  啟示與展望
  從以上各國的立法經(jīng)驗可以看出,法治化、制度化是開展政府績效評估的前提和基礎(chǔ),也是當(dāng)前世界眾多發(fā)達(dá)國家政府績效評估的重要手段。盡管各國國情不同,政府績效評估法制化的側(cè)重點(diǎn)也存在一些差異,但還是有一些共同的特征:首先,通過立法確立績效評估的權(quán)威性,保證績效評估成為政府公共管理的基本環(huán)節(jié),保證政府績效評估的經(jīng)?;椭贫然?。其次,對政府績效評估的戰(zhàn)略計劃目標(biāo)、指標(biāo)體系、評估方法等諸多問題做出具體規(guī)定,將評估內(nèi)容全部納入法治化的軌道。再次,從法律層面強(qiáng)化績效評估機(jī)構(gòu)的地位,保證其收集信息、開展評估活動和分析評估結(jié)果渠道的暢通。最后,頒布相應(yīng)的制度、細(xì)則,對一些操作性的問題做出更詳盡的規(guī)定,使評估工作有法可依、有章可循。
  如果說績效評估是一個世界性的難題,那么績效評估立法就是一個更大的難題。用全面的觀點(diǎn)看問題,政府績效不單純是一個政績層面的概念,還包括政府成本、政府效率、政治穩(wěn)定、社會進(jìn)步、發(fā)展預(yù)期等眾多層面。在我國十五計劃23項數(shù)字指標(biāo)中就有20項是社會發(fā)展指標(biāo),就足以說明這一點(diǎn)。因此,強(qiáng)調(diào)在立法中建立科學(xué)的評估指標(biāo)體系,不能片面地將經(jīng)濟(jì)業(yè)績等同于政績,將經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等同于政府績效的評估指標(biāo),更不能使GDP增長成了“一俊遮百丑”的硬指標(biāo)。在立法中,績效評估應(yīng)主要用于政府的法定職能領(lǐng)域,而非強(qiáng)調(diào)政策職能領(lǐng)域。如普遍實施崗位責(zé)任制、服務(wù)承諾制、首問負(fù)責(zé)制、一次性告知制、限時辦結(jié)制等一系列的規(guī)章制度,都應(yīng)當(dāng)作為立法規(guī)范的重要內(nèi)容。應(yīng)當(dāng)借鑒先進(jìn)國家的經(jīng)驗和做法,通過完善政策進(jìn)而實現(xiàn)立法,用制度來管理和規(guī)范政府辦事程序,通過建立多重評估體制,形成上級監(jiān)督和人民監(jiān)督相結(jié)合的績效推動機(jī)制,使我國政府績效評估走上法制化的道路,最終形成一個依法行政、廉潔勤政、高效管理的效能政府,讓公眾高興和滿意的服務(wù)型政府。
  
 ?。ㄗ髡撸黑w貝貝,首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)勞動經(jīng)濟(jì)學(xué)院碩士研究生)

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